试论美国宪法的限权政府原则
李道揆
1787年制定的美国宪法是美国资产阶级革命的产物。它是世界上第一部成文宪法,也是最长寿的成文宪法,至今依然是美国的根本法。这部宪法虽有其时代和阶级的局限性,存在着缺点和使其蒙垢的反民主内容(认可奴隶制),然而在社会发展史上,在反封建主义斗争史上,在宪政史上,它的产生却是具有划时代的意义的。这部宪法史无先例地建立了一个民主共和国(而非君主立宪国或贵族共和国),开创了成文宪法订入权利法案的先河,建立了限权政府,保障了司法独立和法治。它因此给予当时在整个旧世界占统治地位但已经走向没落的封建君主专制制度以巨大的冲击,推动了新旧大陆的资产阶级革命。它也对于民主宪政的发展作出了重要贡献。
本文拟对美国宪法的限权政府原则进行粗浅的探讨。将讨论三个问题:美国宪法何以采用限权政府原则,如何实现这一原则,限权政府的实践和问题。
一
美国革命的直接目的是反对英王乔治三世的暴政和压迫,保卫人民的自由和权利。在制定宪法时,制宪者和美国人民对于英王及其在殖民地代理人历任总督的暴政记忆犹新,深恶痛绝。同时,《独立宣言》宣布的“人人生而平等,他们被造物主赋予某些不可转让的权利,其中包括生命、自由和追求幸福的权利,……政府的正当权力来自被统治者的同意”的革命原理则深入人心。制宪者深受西欧资产阶级启蒙思想家洛克、孟德斯鸠和卢梭等人的影响,接受了他们的政府权力来自人民,政府权力必须受到限制的学说。制宪者认为,为了防止新成立的政府滥用权力、独断专行和施行暴政(个人的或集体的),为了保障个人自由和个人权利,宪法在授予政府权力的同时,又必须对政府的权力进行限制。简言之,宪法建立的中央政府必须是权力受到限制的政府,即限权政府。因此宪法规定:中央政府只能行使人民通过宪法授予它的权力,不得行使宪法禁止它行使的权力,不得侵犯宪法(包括随后增 加的权利法案)所保障的公民自由和公民权利。这些都是限权政府原则的体现。
关于政府权力必须受限制的原则,被称为“宪法建筑师”的詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇作了颇富哲理的阐述。他写道:
防止把几种权力逐渐集中于同一部门的最可靠的办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要宪法手段和个人的主动。在这方面,如同在所有其他各种方面一样,提供的防御必须同进攻的危险相称。野心必须用野心来对抗……如果人人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时,最大的困难在于必须首先使政府能够控制被统治者,然后再使政府控制自己。毫无疑问,依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性预防措施。〔1〕
麦迪逊从人性恶(人不是天使)的政治哲学的角度阐述对政府进行控制的必要性,这无疑是十分深刻的。也正如孟德斯鸠指出的:“一切有权力的人们都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”〔2〕
#h<<10 试论美国宪法的限权政府原则.x<=[*h*]归结到一句话,建立一个不是由天使统治人的政府,而是由有七情六欲的人统治人的政府,为了防止政府滥用权力,为了保障个人的自由和权利,必须对政府的权力进行限制。
二
然则如何才能对政府进行控制呢?麦迪逊认为,依靠人民对政府进行控制虽然是主要的,却是远远不够的,还必须有“辅助性的预防措施”。他进一步阐述说:“在美国的复合共和国里,人民交出的权力首先分给两种不同的政府,然后把政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此,人民的权利就有了双重保障,而两种政府将互相控制,同时各政府又自己控制自己。”〔3〕他所说的“两种不同政府”的分权,是指联邦和州两级政府的纵向分权,即联邦制；一级政府内部的分权,是指政府内立法、行政和司法三个部门的横向分权。麦迪逊特别强调一级政府内部的分权。他写道:“立法、行政和司法权置于同一手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政。”〔4〕两级政府分权相互制衡,在中央政府内部三个部门分权相互制衡,这就是他所说的“辅助性预防措施”。
麦迪逊关于限权政府及分权的论述,为制宪者们接受,并据此制定了宪法。
分权说渊源于洛克和孟德斯鸠,但是由美国人首先据以建立政府,而且结合美国的具体实际情况有所创造。洛孟二氏的分权说没有两级政府纵向分权的内容。美国的制宪者则根据当时不可能建立单一制国家,只能建立联邦制国家的实际给分权制增添了联邦和州两级政府纵向分权的内容。而在设计中央政府内部分权的机制时,则摒弃了洛孟二氏的行政权属于国王的概念,而根据美国不可能实行君主制的实际,把行政权授予间接选举产生的总统。他们在宪法中精心设计了一整套纵向和横向分权的措施。可以说,美国人是创造性地发展了分权的学说。
美国宪法规定:联邦政府拥有宪法明白授予的权力以及由这些权力引伸出来的“默示权力”。凡宪法未明白授予联邦政府的权力而又未禁止各州行使的权力,一律由各州各自保留。联邦和州相互制约平衡。
关于联邦政府内部的分权和相互制衡,宪法作了更为细致周全的规定。为了保障立法、行政和司法三个部门的分立和独立,宪法对国会议员、总统和联邦法官的产生办法、任期作了不同规定。联邦法官由总统任命,但“行为端正”可任职终身(实际上是终身职),除受国会弹劾并判定有罪外不得被免职。国会议员由选举产生,众议员任期二年,参议员任期六年,总统无权解散国会。总统由间接选举产生,任期四年,对宪法负责,除受到国会弹劾和被判定有罪外不得被免职。宪法还规定,国会议员不得兼任行政部门职务和法官,行政官员和法官亦不得兼任国会议员。这样,在政体上,美国宪法就首创了不同于英国的议行合一的议会制的议行分立的总统制。这也是美国宪法的一大贡献。
然而,三权分立如果是绝对的,三权各自都是不受制约的,则仍旧不能防止权力的滥用,就可能出现国会专制、总统专制或法院专制的情况。因此有必要既使三权分立,彼此独立,又要使三权相互联系,相互制约,以保持三部门之间的权力平衡。宪法因此规定一整套三权相互制衡的具体条款。立法权属于国会,但总统有立法否决权,国会又可以推翻总统的否决;法院有权宣布国会制定的法律违宪从而无效(此权系由司法权引伸出来的权力)。行政权属于总统,但政府预算、行政机构设置、高级行政官员的任命、政府签订的条约,均须由国会参议院批准;法院有权宣布总统行政命令、行政机构制定的规章条例和作出的裁定违宪而失效。司法权属于法院,有权解释宪法,宣布法律、行政命令、行政规章条例、行政裁定违宪,但法官的任命由总统提名参议院批准。国会有权规定各级联邦法院法官人数和管辖权(最高法院第一审管辖权除外),弹劾法官,重新通过被最高法院宣布违宪的法律或提出宪法修正案从而推翻最高法院的判决。
美国宪法为了保障人民的自由和权利,建立了限权政府,并规定了整套的制约和平衡政府权力的分权措施。这是美国宪法对于民主宪政的重要贡献。
这里需要强调提出的是,宪法规定的用以实施限权政府的分权制衡措施,是美国具体实际的产物,或者说是适合美国具体实际情况的产物,在其运用上是有局限性的。换言之,它适用于美国,可能不适用于别的国家,或者在别的国家行不通。不少国家以美国宪法为蓝本制定本国的宪法,却未能推进本国的民主宪政。各国具体情况不同,采用的具体措施可以不同。例如,英国政府是议行合一,就不采用分权措施来限制政府的权力,而是以议会中的强大的反对党来制约政府的。但美国宪法体现的限权政府原则,则是具有普遍意义的。历史一再 证明,政府的权力若不受到制约,就会出现滥用权力、暴政和侵犯人民的自由和权利。上面引用过的孟德斯鸠的话,很中肯地说明了这个道理。从美国宪法制定以后,几乎所有的国家,不论其民主程度如何,都要制定一部宪法,至少是表明了承认政府权力必须有所限制的观念。
三
美国宪法采用了限权政府的原则,并以分权制衡的措施来控制政府,至今已200年。其效果如何?有什么变化?有什么问题?今后会改变吗?
首先从变化说。至今限权政府的原则未变,联邦政府三部门的分权也没变。但是,在今天州已不再是制约联邦政府的力量了。宪法规定了联邦地位高于各州。然而由于历史、经济和政治的原因,州同联邦争权的斗争持续了一个半世纪之久,直到本世纪30年代后期,联邦高于州的地位才终于最后确立起来。在这150年中,虽然南北战争的结局维护和提高了联邦的地位,然而总的说来,19世纪还是所谓“二元联邦制”的时代,联邦和州各有其职权和权限范围,二者分离,相互独立。各州是制约联邦政府权力的重要力量。但南北战争以后,伴随着资本主义的发展而来周期性经济危机和其他复杂的社会问题,已不是一个州能够解决的。人们期望联邦政府采取行动,联邦政府的权力逐渐扩大。但是直到罗斯福政府为应付空前的经济危机推行“新政”,加强国家对经济的干预,最高法院对宪法作从宽解释使联邦权力的扩大合法化以后,联邦高于州的地位才最后确立。此后,原来属于州政府管辖的事务,如工业、教育、卫生、社会福利等,联邦政府都有权干预。州和地方政府在财政上日益依赖联邦政府的财政补助。各州虽然仍旧保持和行使重要权力,然而已不再是对抗和制约联邦政府的力量了。现在联邦和州的关系已发展为合作的关系。
就联邦政府内部三个部门的关系说,也发生了重要变化。按照制宪者的意图和当时流行的政治学说,联邦政府的三个 部门,虽然彼此独立,国会却是居于首要地位的。宪法实施后的头150年中,除个别短暂的时期,实际情况也确是如此。因此,伍德罗·威尔逊在他任普林斯顿大学教授时在19世纪末期写的论美国政府的专著,就定名为《国会政府》。然而从本世纪初开始,特别是30年代的经济大危机以后,总统的权力急剧膨胀,逐渐取代国会在国内政治生活中居于主导地位,国会转而向总统寻求领导。在60年代后期和70年代初期,甚至出现了“帝王总统”和总统滥用权力的现象(主要表现是总统不经国会同意把对越南的战争逐渐升级,武装入侵柬埔寨)。这种情况引起了对总统失去控制的议论,引起了人们的警觉。国会很快作出反应,在1973年推翻了尼克松总统的否决通过了战争权力决议,限制总统的战争权力。水门事件揭露后,国会对事件进行调查,并开始对尼克松总统动用弹劾程序。最高法院也对总统的“行政特权”进行限制,命令尼克松交出录音磁带。尼克松被迫辞职,成为美国历史上第一个辞职的总统。所谓“帝王总统”亦随之消逝。尼克松辞职充分说明,即使在总统已居于国内政治的主导地位的当代,国会和法院依旧是制衡总统的极其重要的力量。似乎可以这样说,自宪法实施以来,美国政府是在分权制衡的限权政府的总框架中运转的,分权制衡是行之有效的。
自从宪法实施以来,美国虽然多次经历了重大危机,如南北战争、两次世界大战、30年代经济大危机、朝鲜战争和越南战争,但并没有出现个人或集体的独裁和暴政,而是保持了民主共和国制。所以如此,除其他因素(政治文化和法治传统的影响,舆论、大众传播媒介的制约等),以分权制衡为措施的限权政府原则无疑起了主要作用。
分权制衡使国会和法院(主要是国会)能够制约行政长官(主要是总统)独断专行和滥用权力这一优点,人们似乎持肯定态度,有的英国人甚至羡慕,认为优胜于议行合一的议会制。著名历史学家小阿瑟·施莱辛格曾举水门事件为例,他认为在英国的议会制下,这种行政渎职的事根本不可能揭发出来。他援引一些英国人的话,即使揭露,也会被法律和法院压下去。英国制度几乎把保护当局视为宪法的一个部分。〔5〕号称“议会民主之母”的英国尚且如此,其他所谓“民主国家”就更不用说了。
至于分权对政府效能和政府责任所产生的影响的功过,以及应否以议行合一的议会制取代分权制,美国学界和政界的看法分歧很大,实际上存在着截然相反的意见。
一种意见认为应该修改宪法,采用某种形式的议会制。早在一个世纪前,伍德罗·威尔逊教授就提出过这种主张。《美国共和国》(The American Commonwealth)一书的作者,英国政治学家詹姆斯·布赖斯勋爵也有类似观点。以后,美国学术界和政界不断有人提出这类主张。这几年,由于宪法诞生200周年的临近又兴起了关于修改宪法的讨论。讨论涉及加强政党的作用、改革选举制度及分权制等问题,而分权制则是一个中心问题。一些人士认为宪法规定的政府基本结构三权分立在头150年是行之有效的,分权制并未妨碍政府的效能和政府对人民负责。但是近半个世纪以来国内国际情况已经发生巨大变化,分权的政府已经不能适应新形势和美国面临的种种严峻问题的需要。立法和行政的分立,导致国会和总统的对立而形成政治僵局,总统因国会的阻挠而不能够制定前后一致的、有效的全国政策;由于权力分立,国会和总统互相推诿责任,使任何政党和个人都不能对政策的成败得失负责,增加了选民的沮丧和对政治的冷漠,等等。他们认为治理美国的困难不是人的问题,而是政府根本结构问题。因此,必须修改宪法,采用某种形式的议行合一的议会制,以增强政府的效能和使政府能够对人民负责。
值得注意的是:从提出的修改宪法的意见看,他们并不要求从根本上废除三权分立,而是在保持分权的前提下,对宪法进行某些修改,以鼓励同属一个政党的总统和议员们在“组织政府”(“To form a government”,借用议会制的术语)方面进行合作。他们提出的具体建议有:允许国会领袖担任总统内阁阁员;把总统和国会议员的任期都改为四年或六年;要求选民对一个政党的总统、副总统和参议员候选人都投一致的票;政府给候选人的竞选费补助交给政党,而不是直接给予候选 人;授权总统或国会在出现不可容忍的政治僵局时宣布举行新的选举。〔6〕
另一种意见则认为:美国政府目前应付各种问题时遇到的困难,并非真正是由政府结构的缺点造成的。从建国起,美国就实行三权分立,但这并未妨碍一个有 能力的总统决心采取行动并迅速行动。权力分立并未使杰斐逊、杰克逊、林肯、罗斯福、甚至里根无所作为。这些总统所以成功,是因为他们知道应该做什么,能够说服国会和全国人民给他们匡正弊病的方案以试验的机会。“我们的问题根本不是我们知道该做什么,但被制度的某种结构性僵局所阻碍而不能去做。我们的问题是我们不知道该做什么。”英国议会胜于国会的优点,其实也正是它的弱点,而不是它的强点。英国的议会实际上对行政并不能控制。在美国政党日益衰落的情况下,不可能把政党变得强大有力。〔7〕
美国各界对于宪法的这场讨论会产生什么结果,现在还不知道,需要由时间来说明。
但是,我们知道,英国式的议会制是议行合一,是以组织良好的、权力集中的强大的反对党(在野党)来制约政府的,但效力远不如美国的分权制。可以说,如果没有强有力的反对党,也就不可能有议会制。美国的总统制是议行分立,主要是以国会来制约政府的(主要是制约总统)。美国的历史、社会和政治文化,使美国未能产生英国式的组织比较严密、力量比较集中的政党。因此,不可能像英国那样以议会中的强有力的反对党来制约政府。从这方面说,分权制是适应美国不存在强大反对党的情况的。即使分权制有这样或那样的问题,美国仍然需要依靠国会(当然也还有别的力量,如法院、舆论、大众传播媒介等等,但主要还是国会)来制约政府。就美国说,分权制不仅起到防止和制止政府独断专行、滥用权力的功能,也并不妨碍有才能的总统有所作为。在没有强有力的反对党的情况下(在可预见的将来,这种政党不可能出现),它是制约政府的必要手段,是现实政治的需要。从现实看,如果美国仍旧实行限权政府的原则,就仍旧需要保持分权制。而美国人民显然是不会抛弃限权政府原则的。
注释:
〔1〕Alexander Hamilton, James Madison and John Jay, The Federalist Papers (New York: The New American Library, Inc., 1961), pp. 321-322. 译文曾参考程逢如等三人中译本《联邦党人文集》(商务印书馆1980年版),第264页。
〔2〕孟德斯鸠:《论法的精神》上册,商务印书馆1982年版,第154页。
〔3〕同〔1〕,第323页,中译本第265、266页。
〔4〕同〔1〕,第301页,中译本第246页。
〔5〕Arthur M. Schlesinger, Jr., “Leave the Constitution Alone(1982)”, in Donald L. Robinson, ed., Reforming American Government: The Bicentennial Papers of the Committee on the Constitutional System (Boulder, Colorado: Westiview Press, Inc., 1985),pp. 30-50.
〔6〕Lloyd N. Cutler, “To Form a Government”, C. Douglas Dillon, “The Challenge of Modern Governance”, in Donald L. Robinson, ed. op. cit., pp. 11-23, 24-29.
〔7〕Arthur Schlesinger, Jr., op. cit.