论美国的贸易保护主义
——从历史角度进行的分析
张小青
现代国家的经济与世界市场紧密相联。对外贸易对一国经济有极其重要的影响。
几百年来,各主要资本主义国家的外贸政策虽多次出现贸易保护主义和自由贸易政策的交替,但是就整体而论,它却经历了从贸易保护主义到自由贸易的发展过程。但当前的问题是,世界主要工业国家外贸政策中的保护主义倾向日?益加剧。
本文论述的是美国的贸易保护主义,力图从美国外贸政策的历史发展和演化的角度对它进行规范性的分析。
一、历史的回顾
在独立战争时期,美国的制造业由于战时英国制成品进口的困难而受到了意外的保护。战争后,尽管在舆论上有帕特里克·亨利那样的政治家在鼓吹“贸易应当像空气那样自由”的观点,但外国商人在美国市场的竞争却激起了美国商人对重商主义的重视。历史记载称,1784年宾夕法尼亚州政府就大约收到了300多件呼吁实行保护的信件或呼吁书。〔1〕面对国内这种要求贸易保护的呼声,当时的州政府即作出响应。1784年纽约州政府规定,进口货由外国船运来比用美国船运来的关税要高一倍。同时,对外国船只征收的吨位税也比美国船只为高。1782年,马萨诸塞州首次为了保护本州内的国内生产者和抵制英国货而提高了关税率,以后该政府又于1784年再次把关税率提高。宾州在1784年通过的关税法令更是明确声称其目的在于“对某些妨碍本州制造业的制造商征收附加关税以鼓励和保护本州的制造商”。其他九个州中共有六个州为达到同样目的也采取了类似措施。〔2〕
著名美国经济史学家罗·福格尔指出,由于各州制造业的竞争对手主要是来自英国而不是来自其他州,因此,这些措施的影响主要施加在英国输美商品上。〔3〕
尽管在18世纪晚期,美国各地区的经济发展已经稍许显示出一些各自的特点,但起码在1820年以前这些特点还未变成明确的地域经济特征,因而在此之前还没有形成以地区经济利益为基础的不同贸易政策派别。在1789年修改《邦联条例》的立宪斗争中,以汉密尔顿为代表的联邦党人所积极鼓吹的贸易保护主义并未受到明显的挑战。美国立国一开始实行的外贸政策就是对国内市场采取尽可能保护的具有贸易保护主义色彩的贸易政策。
约翰·杰伊这样写道:“由于我们和英法是……竞争者,和大多数欧洲国家是……竞争者,由于我们发展着和俄国与中国的贸易,由于我们发展着自己的经济,因而我们需要一个政府,它能按全国一致的政策原则行事,对这些活动进行保护。”〔4〕
美国宪法中的有关条款全面体现了杰伊和汉密尔顿的主张。该宪法第一条第八款规定“国会有权课征直接税、关税、输入税和货物税”,目的是“以偿付国债,提供合众国的共同防务和公共福利”,并且“一切关税、输入税、货物税应全国统一”,“任何一州,未经国会同意,不得对进口货或出口货源课征任何输入税和关税”,但国会“对于任何一州输出的货物,不得课税或征收关税。”〔5〕宪法的这些文字表明:第一,联邦政府排他性地掌握了体现着外贸政策的关税决定权,由此美国的外贸政策可以获得统一;第二,关于国会和州都不得对出口货征税而只对进口货征收关税的规定,使得政府推行的扩大对外贸易、实行贸易保护的政策成为基本国策。
从1789年到1820年,美国政府的外贸政策基本贯彻着美国宪法所体现的贸易保护主义。在汉密尔顿的支持下,1789年国会通过了具有提高联邦政府财政收入和保护美国工业双重目的的关税法。1791年,汉密尔顿又向国会提交了著名的贸易保护主义文献《制造业报告》,他建议政府通过保护性关税法令以保护新兴工业,限制重要原料的出口,对美国极需的原料进口实行免税等等。1801年杰佛逊领导民主共和党人执政,但他并未改变前任的外贸政策。1807年,他使国会通过了保护美国商业的中立权法案。1816年,麦迪逊总统又使国会通过了进一步提高关税的法令。〔6〕
然而在1815年前后,美国不同地区的经济发展开始日益显示出差异,南北方不同的经济势力逐步发展出强烈的地区情绪,双方矛盾的焦点很大程度集中在外贸政策,尤其是关税税率上。
19世纪20年代,美国中、西部各州又掀起一次贸易保护主义浪潮。在这种力量的支持下,1824年和1828年国会先后两次通过了提高关税的法案。其中1828年的法令是美国南北内战之前的最高税率,被南部奴隶主称为“可憎的关税”。在南方的竭力反对之下,国会又于1830年和1832年两度修改了关税率,把税率降到1824年的水平。然而南部各州仍对此关税采取断然反对的立场。南卡罗来纳州议会竟废除了联邦1828年和1832年的关税法令,使联邦政体一度出现分裂的危机。为了打破僵局,国会于1833年通过了一个折衷的关税法,规定在其后的九年内逐步降低关税。1842年,在代表工商业利益的辉格党人的努力之下,关税再度提高。但为时不久,民主党人于1846年提出了沃克关税法案,使税率重又降低。1857年,国会又通过新的法案进一步降低了关税,该法案所规定的税率一直延续到1861年南北战争的爆发。〔7〕
美国自建国到南北战争爆发这70年的外贸政策历史可划分为两大阶段。在建国之初的20年中,外贸政策以贸易保护主义为基本宗旨;在此后的50年中,由于南北社会制度矛盾的加剧,致使外贸政策在促进资本主义工业发展的贸易保护主义和满足南部奴隶种植园经济的自由贸易政策之间摇摆,而且日益偏向后者。
从南北战争开始到第一次世界大战结束,美国的外贸政策又全面地恢复到贸易保护主义。
1861年,国会根据莫里尔法令提高了关税率。此后国会又于1862年、1864年将关税从原来的平均税率37％提高到47％。内战后,由于物价的普遍上涨,社会广泛呼吁降低关税,因此关税率在1870年和1872年暂时稍有降低。但是,共和党控制的国会在1883年通过的关税法虽然降低了某些商品的税率,但关税率得到降低的商品并未和美国重要的工业部门形成竞争。相反,对那些与美国主要工业存在着明显竞争或潜在竞争的商品该法案却提高了税率。1889年,共和党重又上台执政,国会在1890年10月通过了麦金利关税法,全面提高了进口商品关税税率,使之达到平均49％的创纪录水平,而且个别项目的税率比此平均数还要高得多。
1890年,民主党人在国会中期选举中掀起一个反对麦金利关税法的运动,但是在它控制了众议院和重新掌握总统位置后,关税却并未得到真正的修订。1894年,国会通过了威尔逊-戈尔曼关税法案,这个法案虽然使关税略有降低,但无力扭转外贸政策中的贸易保护主义倾向。1897年,共和党人麦金莱当选总统,国会即于当年通过了丁力关税法,使关税率恢复到1890年的水平。随后,在1909年,国会通过的佩因-奥尔德里奇关税法又再次肯定了这一税率。该法被公认是“对工业的一次明目张胆的资助”。〔8〕
南北战争后美国外贸政策的指导思想是贸易保护主义。到第一次世界大战为止,两党对关税的争论不过是保护范围大小和保护税率高低的争论,对是否应实行贸易保护主义不予讨论。
在一、二次世界大战间的30年中,美国的外贸政策是处在由全面贸易保护向自由贸易过渡的阶段。
1912年4月,民主党人威尔逊总统发表了一份关税咨文,它被看作是美国政府外贸政策的一个转折点。威尔逊指出:“我们建起了一套特权和免除竞争的权利,……任何哪怕带有一点类似特权或任何人为利益的事物都必须废除,……我们最好而且也必须从关税着手。”〔9〕国会随即通过了安得伍德-西蒙斯关税法。这项关税法所规定的平均关税率比以前降低了25％。但是,“关税率得以减低的项目都是能够证明是在世界贸易中占有领先地位的项目。”〔10〕这些项目共达900余种,而另外86种商品的关税率得到提高。减低关税最多的商品是毛织物和棉织物。全部免税的商品有钢铁、农业机械、制鞋器、缝纫机等。上述减税最多和免税的商品的确是“在世界贸易中占有领先地位的项目”。安得伍德关税法还授权财政部长对外国在津贴下生产的、出口到美国的货物征收更多的关税,它成为以后日益重要的贸易保护主义措施——反倾销的法律依据。同时,它还赋予总统以谈判互惠协定的权力,虽然这种协定须经国会批准方能生效。这种权力在30年代末期发挥了有力的作用,成为美国政府干预和管理外贸的重要手段之一。
由于第一次世界大战的影响,威尔逊企图推行的那种有自由贸易倾向的政策和关税法并未得到真正的贯彻。战后,全然代表工业垄断势力利益的哈定政府打着恢复“常态”的旗号,改变了威尔逊的关税政策,恢复了全面的高额保护关税。1921年,国会通过了一项紧急关税法,提高了几种工业品和农业品的进口关税率,随后国会又在1922年9月通过了福德尼-麦坎伯关税法,把关税在1909年的佩因-奥尔德里奇法所规定的税率基础上又提高了25％,成为到此时为止的美国历史上税率最高的关税法。此后,福德尼关税法代表的维护大垄断集团利益的贸易保护主义,从哈丁经柯立芝到胡佛政府直至1929年经济危机的前夕,作为共和党的外贸政策的核心思想得到坚决的贯彻。
1929年4月,众议员霍利和斯穆特联名提出了新的关税法议案,它对农产品和若干种工业品的进口税率又做了新的提高。在它修订的1225种商品的进口税率中,提高税率的进口商品有890种。该法案于1930年6月17日在全世界各国和美国近1000名经济学家的抗议中经胡佛签署成为法律〔11〕。
在罗斯福总统的新政中所包含的外贸政策延续了威尔逊的贸易自由化进程,改变了联邦政府在他执政前贯彻了20年的贸易保护主义方针。1932年初,罗斯福明确表示,“以高关税率为代表的对外经济政策中的经济民族主义,是造成全世界经济萧条旷日持久的原因之一。只有排除这一障碍,国际贸易才能恢复,我国的经济才可能从中获益”。〔12〕同年4月,他又说:“过去政府采取的重商主义贸易政策与美国的世界地位相悖。100年前符合我国利益的政策现在已不能为这种利益服务。”罗斯福的上述看法表明了他对美国的经济地位与对外贸易政策之间关系的明晰认识,然而,罗斯福在新政中并未要求国会通过一项全面降低关税的法案,而是由国会在1934年6月通过了一项贸易协定法,重新肯定威尔逊时期的安得伍德关税法中所赋予总统的互惠协定的谈判权力。也就是说,罗斯福首先把他调整外贸政策的重点放在提高美国对外贸易政策的灵活性上,即通过法律对总统的授权,使政府充分掌握了管理、控制外贸政策的权力,从而削弱立法机构的决策地位,进而使特殊利益集团的院外影响力受到制约。
到1937年,美国已同22个国家签订了互惠贸易协定,关税率平均降低了13％左右。美国开始了完全自由贸易的时期。〔13〕
战后,美国一手创办了以关税及贸易总协定为代表的、以美国利益为中心的资本主义世界贸易体系。与战前比较,战后相当长一个时期内,美国的外贸政策在理论意义上有两个显著特征:第一,把对外贸易作为在全世界遏制共产主义的一个手段,与以反共为基调的对外政策相呼应,使美国外贸政策以及整个对外经济政策具有了浓厚的意识形态色彩;第二,把外贸作为政府干预国民经济的政策手段之一,从而使对外贸易和国内经济有了比以前更为紧密的政策联系。这两个特点,也从不同侧面反映了战后美国国家垄断资本主义发展的广度与深度。
1948年7月国会通过“欧洲复兴法案”(即“马歇尔计划”)。法案在宣布给予欧洲经济援助的同时,要求受援国降低原有的关税并取消关税配额。它规定,受援国“必须接受自由贸易的原则”。〔14〕1948年底,在美国的倡导下,西欧成立了“国际贸易组织”,参加国均在美国压力下签署了减让关税的协定。
从1947年到1962年,美国分别同西欧、拉美、东南亚各国签署减让关税协定157项,并于1949年起在关税及贸易总协定的范围内开展了大规模的多边贸易谈判,以求多边互减关税。
1962年,美国国会通过了《1962年扩大贸易法》,该法除继续授予美国总统以谈判及签订国际关税减让协定的权力之外,重要的是明确规定,“扩大国际贸易,增加美国的进出口商品量,以符合政府力求达到的充分就业、稳定物价、促进经济发展之目的。”
自60年代中期起,美国从30年代末起奉行的以全面自由贸易为特点的对外贸易政策发生了改变。1967年,总统经济顾问委员会向国会关税委员提供的一份报告表明了政策的变化。报告称,“自由贸易符合全世界的利益,也为美国的利益服务。然而,美国的外贸政策的标志是自由贸易哲学,它有别于具体的各项政策措施。”〔15〕这里,报告把自由贸易作了政策与哲学的区分,它的意义在于表明,美国奉行的是自由贸易的哲学,这并不意味着它在各项贸易领域中的每项政策和作法都是自由贸易的。
1971年,尼克松宣布美国将对进口物品一律征收10％的附加关税。这一行动表明了美国外贸政策史上一个时代的结束。1974年,美国国会对1962年的贸易法(于1967年6月失效)作了大幅度修订。该法案在第一编中授权总统在五年中办理若干事宜,其中规定“采取额外关税或配额等措施以维持美国国际收支平衡”。这项规定使尼克松1971年的行动成为合法。它还规定“总统在与外国谈判时应依一定程序向产业及民间团体听取有关意见”。同时设立“贸易谈判特别代表处”,并将关税委员会改为国际贸易委员会,以加强贸易政策执行机构的职能。同时,该法案在表述对受到外国竞争危害工业的补助时,创造了一个新颖的概念,即来自国外的竞争有“公平而有害”和“不公平”一说。所谓“公平而有害”的竞争指的是外国对美国的出口商品在价格、出口补贴上都合乎公平竞争的原则,但在非经济因素上对美国产生损害,如外国产品不符合美国的卫生、安全标准等。这一概念为实施保护主义措施,例如以卫生、安全为由阻碍进口提供法律依据;而“不公平”竞争包括的范围更大,仅该法就列举了四项:(1)(对美国的出口征收)不正当与不合理的关税或其他限制,(2)(对美国市场)倾销,(3)补贴,(4)侵害专利权。该法第301条授权总统在上述第一种情形下“可采取停止贸易互惠、提高关税或课征其他费用的措施加以对抗”。该法第321条和331条则分别修正了1921年反倾销法和1930年关税法中的有关规定,使之适用于目前的情况。
另外,1974年贸易法还就共产党国家和美国的贸易关系作了新的规定,在相当程度上削弱了战后初期的强烈反共色彩,以图扩大美国的对外经济关系,改变或加强美国的国际经济地位。
从60年代中期起,以1971年尼克松新经济政策为标志,在1974年得到贸易法的法律承认,美国的外贸政策从完全的自由贸易政策变为在自由贸易旗号下实行的贸易保护主义政策。
自1974到1979年的五年中,美国国会共通过带有保护主义色彩的法案70多项,涉及钢铁、汽车、纺织品、机床、机械加工产品、多种农产品等等。与此形成对照,从1951年到1969年的18年中,国会通过的此类性质的法案仅50多项,而且多与农产品有关。仅此足见保护主义浪潮的猛烈。〔16〕
1979年,美国国会又通过了新的贸易法案。该法案除批准政府在“东京回合”谈判中的协定和就若干技术问题作出修订外,引人注目的是,该法案将反倾销的内容辟成专章,并且加强了程序上的规定。另外,它声称美国坚持的是“自由而公正”的贸易原则。〔17〕
二、历史的分析
如果我们对以上不同阶段的保护主义作进一步的探讨,我们会对这200余年的美国外贸政策史作出更明晰的认识。
首先,不同时期的保护主义政策和与此相对的自由贸易政策产生的背景极不相同,因而其政治、经济含义也有极大差别。
美国从建国初期到19世纪20年代的全面贸易保护主义,是一个新兴的发展中国家保护民族工业和发展民族经济的必要手段,也是美国资本主义经济制度在确立过程中所必需的资本积累措施。
独立战争时期,由于美国对战争物资的需要和国外贸易的受阻,国内工业一度繁荣发展,但在革命后,美英贸易得到恢复,战时的幼弱工业抵挡不住英国商品的进攻,纷纷破产。1789年的关税法规定的关税率只有15％,不足以保护国内工业,使资本流向土地投机和商业投机活动。1793年的英法战争和随后的拿破仑战争,刺激的只是美国航运业的发展。
1807年美英关系恶化,美国通过禁运令,断绝与英贸易,这种状态持续到1814年。此后美国数次提高关税率,形成了全面的贸易保护。这两项措施给美国经济带来两个极其重要的影响:第一,美国无法在工业品方面继续依赖欧洲,以前全部靠进口的商品转而必须自己制造,于是制造棉毛纺织品、铁器、玻璃、五金器具及其他日用轻工业品的工厂,在全国(主要是东北地区)建立起来,造成了在开放经济体制下大国实行工业化的第一阶段——进口代替阶段的开始。第二,同英国的贸易受到限制,特别是进口贸易受到限制,遏制了发展经济所急需的资金外流,促使资本大部分转入工业,从而为工业化造成了必要的资本储备,形成资本积累。可以认为,建国初期至19世纪20年代的贸易保护主义是促使和推动美国开始它的工业化进程的重要因素。一般认为,正是从这一时期起,美国开始了工业革命。这种说法正与上述论点吻合。
美国当时的对外经济状况表现为初级外向和次级内向的混合。美国在殖民地时期与英国的贸易关系中,出口大多是农产品、原料等初级产品。建国后,这种状况许久未得改变。同时,政府的工业政策是次级内向,即采取保护主义措施,发展国内制造业,以国内的制成品去替代进口品。将初级外向的对外贸易发展阶段和次级内向的工业化政策相结合,正是适合发展中国家在开放经济体制下完成工业化的一种政策措施。就美国而言,初级外向的外贸状态是由它和英国的历史关系及其自然地理条件决定的,而次级内向的政策却是它符合自身利益的发展战略,以高关税为代表的全面贸易保护主义措施就是这项发展战略的集中体现。
前述第二个时期中所出现的贸易保护主义和自由贸易的争论,是美国国内两种社会制度斗争的外在经济表现。
美国南部的奴隶制,它排斥了自由雇佣劳动这一资本主义生产的基础,因而具有奴隶占有制生产方式的基本特征,与北部的资本主义经济存在着根本的矛盾。南部奴隶制经济限制了国内市场的扩大,它片面发展棉花种植业的结果,使其经济严重依赖外国市场。因之,南北经济的冲突首先就集中表现在关税的问题上。南部对1824、1828、1832年的几次保护关税法均持反对态度。1833年以后,南部开始在国会取得不断扩大的影响,遂极力推行它的自由贸易政策。南部这种自由贸易方针和美国后来所鼓吹并实行的自由贸易是全然有别的。美国经济学家R·W·汤姆逊在《关税史》中说:“这种政策与其说是美国的,不如说是英国政策在美国南部殖民地的延伸,因而它是殖民地的政策。”
1847年至1860年,美国棉花的出口量有极大增加;同时,棉纺制成品的进口量也增加得相当惊人。棉花基本全部由南方生产,棉花出口额占南部出口总额的93％,因而棉花出口反映了南部生产和出口原料的出口状态;在1847年至1860年的棉花制成品的进口增加量中,北方的进口增加幅度远不及南方,这充分反映了南方出口棉花(原料)、进口棉制成品(成品)的殖民地贸易模式。在南部鼓吹的自由贸易政策下,这种出口原料和进口制成品的贸易获得了极大的增长,它显示了南方自由贸易政策的殖民地性。
南北战争后至第一次世界大战,美国又进入了全面贸易保护主义的时期。这一时期开始于1860年3月12日国会通过的莫里尔关税法。内战期间,代表北方工业资产阶级利益的国会就先后于1862年、1863年、1864年和1865年数次通过了提高关税率的保护主义关税法。战后,国会又于1866年两次,于1867、1869、1870、1872、1874、1875、1879年通过了各种提高关税的法案。此后至第一次世界大战,国会共通过各种关税法27项〔18〕。这些保护主义的关税立法对美国工业品的贸易和生产产生了显著的影响。
特别需要指出的是,在1860年至1890年间颁布的各次关税法案中,表现出一种趋势,即对重工业的保护愈益加强。这种趋势亦与美国工业史表现的现象相吻合。
到1890年左右,美国工业赶上并超过了所有其他资本主义国家,然而从内战起实行的保护关税政策却一直保持不变,直至第一次世界大战及其后的年代,其中的原因是需要探讨的。
按古典贸易主义的理论,实行贸易保护的基本理由中最重要的是“婴儿工业”论。但是,当美国工业在90年代已经成为世界第一后,仍实行保护贸易的政策,就难以用“婴儿工业论”作为理由了。当美国经济从内战后开始高速发展的时候,工业的集中就与之伴随。美国在此后30年内成为世界经济大国的发展过程,也是它从自由资本主义向垄断资本主义过渡的过程。在这种资本主义不同阶段的交替中,虽然始终实行着表面上相同的贸易保护主义,但对于不同的阶段来说,其保护对象及其性质是迥然不同的。
以钢铁工业为例。〔19〕内战后美国的钢铁工业从技术落后、规模狭小的基础上开始发展,直到1887年基本呈不断成长的趋势。自1880年后,美国的钢铁生产,无论从人均劳动生产率、产品质量与品种、生产技术、设备先进程度等方面都超过英国而居世界首位。在同一时期内,由于美国国内对钢铁制品、特别是铁道的需求量极大,从英国进口的钢铁制品量在1872年以前也呈增加状态。由于市场广大,而且美国保护关税使英国钢铁制品的价格优势受到削弱,美国钢铁工业在英国的竞争面前并未垮台,而是迅速发展,最终几乎完全占领了本国市场,完成了进口替代的过程。
当美国钢铁业获得了充分的竞争能力之后,保护主义关税不再有存在的必要。1872年,国会通过的关税中宣布对铁道的进口关税降低10％;1883年在另一关税法中,这一关税又有所下降。最后,在1890年的麦金利关税法中,钢铁制品的进口税率再次降低。保护关税的下降,在若干年份中使英国对美国的钢铁制品出口额有所增加,这无疑加剧了美国钢铁业和英国的竞争,但是这种局面却促进了美国钢铁工业的技术进步。1870年,每吨美国制造的铁道市场售价为106美元,到1895年,降至每吨22美元。
然而,在1890年至20世纪初这一时期内,美国钢铁业中的垄断势力不断增强。到19世纪末,生产集中的结果使这一行业中只剩下了四个最有力量的集团。最后在1901年,这四家集团合并成了美国实力最强大、组织最完备的垄断组织——美国钢铁公司。这家公司自成立以后,每年动用大笔经费进行庞大而有力的院外活动,影响国会关于钢铁工业的关税立法。据《美国企业史》载,仅1903年至1908年的五年中,美国钢铁公司为阻止国会制订降低有关钢铁产品保护关税率的立法,就花费近400万美元从事各种院外活动。它有效地阻止了钢铁产品进口税率的下降,促使国会继续对美国钢铁工业实行保护主义的贸易姶胧?维护自己对美国钢铁市场的垄断地位。1908年,国会通过一项有关钢铁产品进口关税的新立法。该法案不仅未降低原有的税率,反而使其有所提高。钢铁垄断势力在垄断地位加强后,提高了30种产品的价格,其中有9项远远高于英国同类产品的价格,而后者却由于美国的保护关税被隔阻于美国市场之外。仅铁道一项产品,只要市场价格提高一美元,美国钢铁公司一年的利润就可增加240万美元。〔20〕美国在1890年之后继续实行的保护主义贸易方针,在很大程度上和相当大的范围内起到的正是保护垄断的作用。因此,自1890年之后的贸易保护主义就和在此之前的贸易保护主义有了本质的不同,一个是为保护发展中的工业和促进生产力的发展,而另一个则是为保护垄断资本的垄断利益,它窒息了竞争,阻碍了技术进步和生产发展。
在保护政策之下,美国的工业得到发展,而发展导致生产集中,形成垄断,垄断又加强保护政策,从而阻碍工业的发展。贸易保护主义在资本主义生产方式发展过程中表现出来的这种自我否定的过程,反映了这一生产方式的历史局限性。
从内战至本世纪30年代的美国贸易保护主义,可以从1890年划分为两大阶段。此两大阶段中同一种政策的性质和目的及效果的差异,正是上述自我否定过程的表现。
20世纪60年代后美国外贸政策中重又出现的贸易保护主义趋势和上述两个阶段的贸易保护主义又有所不同,差别主要表现在保护目的、保护手段和保护范围等方面,而最根本的不同在于贸易政策的基本前提与历史上的保护主义贸易政策大相径庭。
对外贸易政策的基本前提包括,第一,政策制订国对自身经济地位的理解;第二,外贸政策在整个国际经济政策中的地位及其与外交政策的关系,这决定于政策制订国企图通过外贸政策达到何种目标。美国在第二次世界大战后至60年代中期的国际经济地位决定了它采取全面自由贸易的外贸政策,这反映了它的经济实力。然而,它的外贸政策又具有强烈的反共色彩,这表现了它的外贸政策及其国际经济政策很大程度上服从于它的外交政策。因此,这一时期的自由贸易政策只是相对于美国的同盟国而言的。60年代中期以后,美国的国际经济地位受到挑战,国际政治形势的变化和这种对美国地位的挑战结合在一起,使美国外贸政策与外交政策的关系模式有所改变,引起了政策基本倾向的改变,即从全面的自由贸易转而成为以自由贸易为基调的有限贸易保护政策。这种政策和19世纪贸易保护主义的区别在于:第一,就保护的目的而言,所包括的不再是所谓的“婴儿工业”,也不单纯是具有竞争实力的工业中的垄断状态,而是保护处于垄断状态而竞争能力低下的传统工业;其次,就保护手段而言,关税已不是主要的、甚至不是重要的保护主义措施了;第三,就保护的范围而言,是有选择地对某些工业,如劳动密集型的传统工业,采取保护措施,同时这些保护措施对来自不同国家和地区的不同类型产品有比19世纪严格得多的针对性;第四,保护主义的社会基础也有重要变化。这主要表现在,19世纪贸易保护主义的呼声主要来自各种处在发展中而需要保护的工业资本家,或者来自已形成垄断而企图通过保护以获得垄断利润的垄断资本家,工会大多站在消费者的立场,攻击贸易保护主义。而70年代后在呼吁采取贸易保护主义的行业中,工会站在进口竞争受害者方面,同资本家一起采取相同的立场,并大力进行院外活动以达到目的。以美国钢铁工人工会为例,仅1974年就花费21万美元进行院外活动,其中17万元直接与贸易保护主义立法活动有关。〔21〕贸易保护主义社会基础的这一变化,加剧了美国政府在对外贸易政策方面所受到的压力。
三、80年代的美国贸易保护主义
80年代后,美国贸易保护主义势力抬头的基本原因,是美国国内经济中“处于衰落”的部门和失业人数都在增加,以及美国国际经济地位下降,其表现形式是进口大幅度增加,贸易逆差猛增。
1985年2月,美国劳工部发表了名为《美国与世界经济》的研究报告,认为美国处于衰落之中的工业部门有“钢铁、造船、制鞋、成衣”,而受到外国竞争严重威胁的工业部门有“半导体、汽车、家用电器、电机、微型计算机、塑料及其制品”等行业。“处于衰落”之中的工业的平均失业率比1984年平均失业率高近一倍,其中钢铁工业的失业率比平均失业率高近三倍,开工率比西欧共同体、日本、巴西、南朝鲜的平均开工率低15％。制鞋、纺织、成衣等行业的失业率和开工率与美国的平均失业率和外国主要生产国的开工率相比,也表现了与钢铁工业类似的态势。同时,上述工业部门的产品对美国市场的占有率也低于“受外国竞争严重威胁的部门”,而后者本来就低于美国商品对本国市场的平均占有率。
将这份研究报告表明的情况与美国国会定期出版的《国会记录与分析》相对照,可以使我们对80年代美国贸易保护主义的行业分布、各行业对贸易保护主义的态度以及美国贸易保护主义呼声日益强烈的原因有进一步的认识。
《国会记录与分析》1985年第4期刊载的美国国会于1985年讨论、表决的与对外贸易有关的法案说明,1985年中,共有54名众议员提出与对外贸易有关的提案共241件(不包括农业),交送众议院表决的有187件,其中带有明显贸易保护主义倾向的有152件,占有关提案的81％。这152件带有贸易保护主义倾向的提案,共涉及15个工业部门,但分布极不均匀,仅与钢铁、制鞋、纺织、成衣四个行业有关的提案就达92件,占总数的60％以上。这表明,失业率高、开工率低、外国产品占市场份额大的行业是贸易保护主义的滋生地。换句话说,衰落行业正是最强烈呼吁实行贸易保护主义的行业。由于判断一个行业是否为“处于衰落”之中或“受到外国竞争严重威胁”的重要标志之一是外国产品对美国市场的占有额,因此所谓“处于衰落”之中的行业,在很大程度上是相对于外国此类行业的发展程度和竞争水平而言的。至于那些“受到外国竞争严重威胁”的行业,更是如此。这一点,对于理解美国贸易保护主义的背景及其发展是极为重要的。
因为“处于衰落”之中的行业最着力鼓吹贸易保护主义,而“衰落”本身又是在很大程度上相对于外国同类行业的竞争而言,因此,随着美国有更多的行业受到外国的竞争,它就会有更多的行业被认为是处于衰落之中,而贸易保护主义的呼声就会愈大。
面对国内若干部门要求实行贸易保护主义的压力,美国政府自1982年起明确制订了“贸易政策行动计划”。此项计划包括的具体行动每年有所不同,但它的基本指导思想和做法却表现出连续性,反映了美国政府在贸易保护主义问题上的一贯立场和态度:
首先,对国内进行自由贸易的宣传、教育,对国外主要竞争者施加压力。自80年代以来,美国政府的主要官员在各种场合发表的有关言论,无一不对听众进行自由贸易的宣传和教育,阐述自由贸易对美国以及全世界的利益和贸易保护主义的危害。同时,在各具体行业的进口竞争和外国竞争者的谈判中,竭尽可能地向对手施加压力,以求达到限制进口或迫使对方开放市场的目的。
其次,对处于衰退之中的国内工业部门给予保护,同时大力倡导、组织新一轮的多边国际贸易谈判。
第三,加速对传统工业的改造,提高劳动生产率,增强竞争能力。自1983年,美国政府通过特殊的政策法规,大力鼓励和引导对传统工业的投资,加速其技术改造。美国政府在这方面的努力还包括,增加研究与发展投资,修改《反托拉斯法》以减少对企业兼并的限制,发展新兴部门,鼓励劳动力从传统工业部门转移等等。
可以认为,倘若美国政府成功地完成了上述计划,使美国外贸情况有所改善,从而使美国贸易保护主义情绪得到缓解,它就可继续高举自由贸易的旗帜;否则,它的外贸政策中就会有更多的贸易保护主义色彩。
注释:
〔1〕西蒙·杜克:《保护主义与民族主义》,英文本,第42页,纽约20世纪基金出版公司1960年版。
〔2〕参见吉·菲特和吉·里斯著:《美国经济史》,中娨氡?辽宁人民出版社1983年版。
〔3〕罗伯特·福格尔:《美国经济史的重新解释》,英文本,第78—82页,纽约哈泼和汇出版公司,1971年版。
〔4〕均参见《联邦党人文集》,中译本,商务印书馆1982年版。
〔5〕参见《美利坚合众国宪法》。
〔6〕〔7〕以上内容均参阅乔·科蒂斯《保护与繁荣》第2卷,吉·菲特《美国经济史》,陶西格《美国关税史》第1卷和樊亢编《外国经济?史》第1卷第5章。
〔8〕J·拉芬格:《美国关税的政治经济学》,英文本,第43页,加拿大科学出版公司1977年版。
〔9〕拉·费里斯编:《美国历史文献集》,第7卷,第54页,纽约麦克米兰出版公司1972年版。
〔10〕J·拉芬格:《美国关税的政治经济学》,第71页。
〔11〕查·金德伯格:《1929—1933年世界经济萧条》,中译本,第146页,上海译文出版社1986年版。
〔12〕费里斯《美国历史文献集》,第7卷,第271页。
〔13〕威廉·刘易斯:《经济综览1919—1933》,英文本,第70—74页,布莱西斯顿公司,费城,1975年版。
〔14〕参阅黄庆源《美国贸易法》,第2卷。
〔15〕《总统经济顾问委员会文件汇编》(外贸),第149页。
〔16〕G·K·海兰尼编:《保护主义或工业调整》,英文本,第142页,巴黎大西洋国际事务研究所版,1985年。
〔17〕参阅黄庆源《美国贸易法》,第2卷。
〔18〕参见乔·科蒂斯:《保护与繁荣》,第2卷。
〔19〕参阅E·劳伦斯:《重组美国的工业》,英文本,第134—178页。
〔20〕参阅弗·开普尔:《保护主义与工业的衰落》,第244页,伦敦古德与斯托顿公司1983年版。
〔21〕劳伦斯:《重组美国的工业》,第234页。