美国政党制度缘起

 

 

师枫燕

 

 

 

美国的政治制度错综复杂,万变之宗是美国的宪法。除了政党制度以外,其他美国政治制度都是制宪人借鉴或移植了欧洲的经验在宪法中做了明文规定的,只有政党制度,不仅宪法里只字未提,而且从阐述制宪思想的《联邦党人文集》(The Federalist Papers)中可以看出,宪法是反对结党的。宪法的宗旨之一,就是防止或消除党派对政府的影响。

美国制宪人都对党派持批评态度。他们对于政党或深恶痛绝,或鄙夷不屑,或心存疑惧,把政党看成政府“最险恶的敌人”(华盛顿语)、“最可怕的灾难”(亚历山大·汉密尔顿和约翰·亚当斯语),把党派精神说成“施政者的最严重的堕落”(托马斯·杰斐逊语)。托马斯·杰斐逊为了同党派意识划清界限,甚至这样说:“如果非得同政党一起才能进天堂,我宁可不进天堂。”〔1〕

当时的舆论也普遍反对结党,连反对宪法的反联邦派也一致认为党派是邪恶的。

美国的政党就是在这种环境中产生并发展起来的。

那些竭力反对政党精神的政治领袖,包括华盛顿在内,实际上都表现出很强的政党倾向。有的历史书讲述到杰斐逊由共和党推举为总统候选人,参加竞选总统时,揶揄地说:杰斐逊虽然不肯同政党一起进天堂,倒并不拒绝同政党一起进白宫。〔2〕

美国第一代政治领袖在政党问题上言行不一,并不是有意混淆视听。实际上,这恰恰反映出他们的愿望与现实不符,反映出他们没有意识到自己在发展政党,反映出政党的出现不可避免。此外,当时政党的概念也很含混,人们把党(party)与派(faction)混为一谈,他们所抨击的党与后来实际发展的党并不完全一致。

在这里,为了下文和今后叙述的方便,我想先明确一下什么是政党。现代政治学者认为,在给政党下定义时,必须至少包括三个方面:政党同时是选举组织、管理组织和心理机构〔3〕。《新哥伦比亚百科全书》“政党”条目的解释是:“政党是这样一种组织,它通常是通过它所提出的候选人担任公职,以期达到控制政府之目的。”〔4〕

这就使政党有别于政治派别、利益集团以及其他各种组织和团体。同时,我们也可以明确,为什么说美国18世纪末出现的政党制是西方的第一个政党制。在此之前,18世纪英国的辉格党和托利党是君主制政府议会中政见不同的两派,没有选民做基础,不以选举为上台手段,只能算作政派(faction)。同样,美国围绕批准宪法的斗争中出现的联邦派与反联邦派,也不能算政党。

 

 

美国举行第一次总统选举时没有政党。1789年2月,当时的全部69个选举人一致投票推选乔治·华盛顿担任总统。约翰·亚当斯得到34票,当选为副总统。另外35票零散地分投给另外10个候选人。第一届国会议员的选举也表现出这种没有政党参与选举的特点。

华盛顿总统任命的第一届内阁没有吸收反对宪法的人。第一届国会的议员中,只有少数是反对宪法的反联邦派成员。国务卿托马斯·杰斐逊与国会中很有影响的众议员詹姆斯·麦迪逊是最好的朋友。而麦迪逊又和内阁中另一个举足轻重的人物、财政部长亚历山大·汉密尔顿曾经有过密切的合作。他们两人曾与联邦最高法院第一任首席大法官约翰·杰伊一起,在争取批准宪法的斗争中,共同写下了一系列充满战斗性、富有说服力的文章,就是后来汇编成册,成为美国政治经典的《联邦党人文集》。

看来制宪人的目标实现了,建立了没有派性的和谐政府。麦迪逊乐观地说:旧的派别斗争“随着联邦政府的建立而告终”。〔5〕

然而,新的政治机制刚刚开始运转,政党制度的幼芽就开始萌发了。

新政府建立以后,面临的最紧迫问题是:国家在革命战争中欠下的巨额债务已逾期。其中大部分是欠本国人的。财政部长汉密尔顿认为国家的信用极其重要,很快向国会提出了解决办法:1.联邦政府发行长期债券。全部借据不论谁持有,一律可以按票面价值兑换成长期债券;

2.联邦政府承担各州的全部债务。1790年1月,就是在对这项财政计划进行立法时,国会中出现了第一次重大分歧(注意,这仅是第一届国会的第二次会议)。

分歧之一可归结为联邦权力与州权之争:该计划要求联邦政府以征收进口税及对美国酒征税增加新税源,以此偿还各州债务。由于联邦政府接管的税源增多,会使各州丧失很多权力。

分歧之二可归结为不同经济利益之争,或曰富人与穷人之争:“原债券持有者”多是普通农民、复员士兵、小业主,已在战后困难时期折价卖掉了债券。而北方那些精明的商人大量购进了这些债券。现在,政府的还债计划不考虑原债券持有者的利益,而有利于投机商人,在不大懂得财政的人看来,这种做法是不道德的。

分歧之三可归结为地区之争:南方各州已经偿还了大部分州债,而北方各州的州债总额大大高于南方各州。联邦政府承担州债会使北方各州大大获益。

于是,中央政府几乎刚刚开始工作,美国社会诸方面重要矛盾只除了种族矛盾在美国政治生活中还隐而未露外,其他几方面矛盾——联邦权力与州权力的矛盾、不同经济利益之间的矛盾、地区之间的矛盾——都在国会中反映出来。

此刻,反对这项计划的人是分散的,还没有聚合成派,首当其冲的麦迪逊的态度也不很坚决。经过杰斐逊的斡旋,双方都作出妥协〔6〕,这项还债法案得以通过。

这项计划很快就取得了显著成果:国家的信用得到恢复,美国的公债券不久后以高于面值的价格行销海内外。但是同时也带来了一些弊病:投机家大发横财,政府内部腐败成风。许多曾经购买了大量旧债券的议员从自己的立法中获益,某些政府官员借机营私舞弊。这些都给反对这项计划的人提供了口实和依据。国会里的反对力量逐渐聚集成派。

某些州也对这项计划做出了强烈反应。如1790年12月23日弗吉尼亚州议会通过了一项反对联邦承受州债的抗议书,反对在美国这样的农业国家扶植和维持一个庞大而富有的商业集团。不过此时州议会的活动还没有同国会的活动联合起来。

1790年12月31日,汉密尔顿向国会提交了第二份重要报告,要求建立国家银行。他的目的很明确:建立一个国家银行,发行货币和信贷,可以刺激商业,为资本匮乏的国家提供投资资本。这对于增加国家财富、促进工商业发展大有裨益。

以麦迪逊为首的反对派在国会激烈地抨击这项计划。他们对银行心怀疑惧,反对牺牲农业来发展工商业。但是他们没有直说,而是打出宪法的旗帜,说宪法里没有规定联邦政府可以建立国家银行,因此这样做是违反宪法的。尽管如此,国会还是通过了银行法案。华盛顿总统考虑再三,最终接受了汉密尔顿的“从宽解释宪法”说,签署了银行法案。

反对派在杰斐逊和麦迪逊的领导下,在政府内外进行活动。杰斐逊试图在行政部门扩大自己的影响,但收效甚微。麦迪逊在国会的成绩则好得多。虽然反对派在众议院屡遭失败,但是每次失败都使麦迪逊的追随者们更紧密地团结在他周围。最初,他们称自己为“共和利益派”(republican interest),后来干脆用“共和派”(republican),到1792年,甚至偶尔自称“共和党”(republican party ——此时首字母还是小写)。〔7〕

汉密尔顿及其追随者也组织起来。他们沿袭了“联邦派”(federalist)这一名称,意在指责共和派与当年反对宪法的反联邦派如出一辙。

共和派有组织的反对活动对于遏制汉密尔顿起了很大作用。最显著的一次是,使国会搁置了汉密尔顿的第三个财政方案——1791年12月递交给国会的制造业报告。这个方案旨在利用保护性关税和补贴来吸引工业投资,要求政府扶助制造业的发展,以使美国获得经济上的真正独立。共和派认为,实行这项计划会使国家越发强大,个人自由会因此而进一步受到威胁。杰斐逊和麦迪逊说服了国会大部分议员,将这项计划束之高阁。

不过,此时两派的力量还不强大。随着美国内政、外交不断面临新问题,在把美国建成一个什么样的国家的问题上,争论越来越深入,国会中的政派逐渐向全国性的政党过渡。

 

美国国会中的政派从什么时候成为全国性政党的呢?这一点连专门研究美国政党史的学者也众说纷纭。比较有代表性的说法有三种:(1)1793年底1794年初。根据是,此时国会中两党阵线已泾渭分明;(2)1796年。根据是,总统候选人由党派推举,国会中的反对派与某些州挂钩;(3)1798年。根据是,政党开始组织选民。从这一年的国会中期选举起,很多州才开始在竞选中利用政党标志(party label,即候选人标明自己的政党倾向)拉选票。

出现这许多种说法不只是因为所把握的标准不同,更在于,政派向政党的过渡是随机的、逐步的:从纵向看,党派意识逐渐从国会扩散到各州,再逐渐渗透到选民,选民逐渐参与更多的政治活动;从横向看,选举以党派划线先从一两个州开始,然后逐州扩散,直至全国各州。究竟走到哪一步算是演变为政党,确实难下定论。

促成政派向政党转化的事件很多,可以说那几年几乎每一件内政外交大事都推动着这一进程。但是最主要的动力一是国际问题,一是因华盛顿拒绝连任第三届总统而使党派得以竞选总统。

1793年2月爆发的英法战争给党派分歧增加了新内容。由于汉密尔顿的经济制度有赖于对英贸易,他和他所代表的利益是亲英的;而杰斐逊把法国革命看成“人类历史上最神圣的事业”,因而当然是亲法的。但是问题还不在这里,因为为了美国的利益,双方最后都同意美国保持中立。问题在于,英法战争给美国的党派斗争添加了意识形态这个催化剂。

无论何时,人们从不同角度看同一问题时,都会有不同看法。问题没有出现时,意识形态的分歧潜藏不露。一旦出现问题,就会有激烈的争论。建国初美国人对于自由的态度(牵涉到国家权力的大小)、对于良好社会的标准(牵涉到加速发展工商业还是保持农业社会)、对于多数人统治的看法(牵涉到对群众的态度)上,本来就有分歧。而英法战争使这些分歧暴露出来,相互交锋。

1793年4月,法国特使爱德蒙·热内来到美国,引起了关于法国革命的激烈争论〔8〕。赞成法国革命的站到了共和派一边,反之则站到联邦派一边。意识形态的内容同本国的政策联系起来,煽动了人们的热情,增加了人们的偏见和盲目性,促使人们走极端,从而把党派对立迅速推向一个新阶段。

报纸在扩散党派意识上起了很大作用。联邦派成员约翰·芬诺(John Fenno)主办的《合众国报》(the Gazette of the United States)称共和派为法国雅各宾派的代理人,指责他们败坏国家,造成国家混乱。共和派成员菲力浦·弗莱纽(Philip Freneau)主办的《国民报》(the National Gazette)则谴责联邦派为地地道道的君主派,其政策是英国政策的翻版等等。两派领袖没有插手控制本派的报纸,并且经常因为它们过于偏激感到尴尬。不过,他们分别给予本派的报纸以相当大的赞助。这两份报纸对意识形态之争起了煽风点火的作用,推动了汉密尔顿和杰斐逊的支持者进一步组织起来,形成两个对立的阵营。

1793年底,杰斐逊看到自己违背本意,在政派斗争中越陷越深,无法排解内心的矛盾,遂辞去国务卿职,退出政界,以后有三年多不大过问政事。麦迪逊独自担任了共和派领袖。就在这几年,共和派迈出了从政派走向政党的关键性几步。

首先,他们逐渐从纯粹反对政府的某些政策走向提出某些替代性政策方案。1794年1月,麦迪逊提出了一系列决议案,试图制定一项反对英国商业歧视的政策。这些决议案虽然未通过,但从此开反对党拟定替代性政策以赢得民心之先河。

其后,共和派发动的围绕杰伊条约〔9〕进行的论战,对于吸引公众支持共和党、增强国会的党派领袖与州和地方的共和党人的联系起了很大作用。这场论战增加了全国的政党气氛,增加了国会投票以政党分野的现象,促进国会的政党领袖关心策略,发明了某些重要的政党活动程序。最突出的有,1796年4月,众院的共和党领导人首次召开议员党团会议(the party caucus),确定共和党对杰伊条约