美台《共同防御条约》的缔结经过
贾庆国
１９５４年１２月，美国政府和台湾当局签订了一个所谓“共同防御”条约。这个条约的签订在很大程度上固定了中国政府、美国政府和台湾当局之间的三角政治关系，对日后中美关系的发展产生了重大的影响。但是，长期以来由于种种原因，条约签订的内幕鲜为人知。近年来由美国政府解密的外交文件终于使人们有机会了解这一重要历史片断的真实情况。
这些文件向世人表明：美台“共同防御”条约的产生过程是曲折复杂的，从某种意义上讲反映了当时微妙变幻的中美关系。本文试图通过对有关文件和当时的历史情况加以分析，向人们重新展现这一历史过程。
一、条约的提出
１９５３年３月１９日，台湾驻美大使顾维钧向美国国务卿杜勒斯正式提出关于缔结一项共同防御条约的建议。〔1〕台湾当局选择这个时候向美国提出这个建议，既反映了当时亚洲国际局势的发展和变化，也暴露出台湾当局对这些变化对台湾的政治、军事以及外交的影响感到不安和忧虑。
随着朝鲜战争进入第三个年头，亚洲国际局势的发展向台湾当局提出新的日益严重的挑战。至此，战争的双方对继续这场较量都失去了兴趣。美国政府不仅要耗费巨资来维持这场战争，而且发现自己在国内外越来越孤立。国际上，美国的盟国先后从朝鲜战场撤出各自的军队；在国内，美国人民对于这场只花钱流血，目的不明且不见输赢的战争感到越来越厌倦。这一情况使朝鲜问题成为１９５２年美国总统竞选中的一大焦点。艾森豪威尔正是在向选民保证尽早结束这场战争的情况下入主白宫的。尽管艾森豪威尔上台后一再重复其反共决心，但是在朝鲜战争问题上还是采取了能停尽量停的态度。〔2〕
中国政府对待朝鲜战争的基本态度和本身的利益也决定了它在朝鲜停战问题上采取积极谋求和平的姿态。在这种情况下，朝鲜停战只是个时间问题。
朝鲜停战的前景虽然有利于亚太地区紧张局势的缓和，但却给台湾当局带来新的忧虑。首先，从政治上讲，朝鲜战争以停战的方式而不是以中共失败的形式结束，这不仅意味着蒋介石借朝鲜战火重返大陆的梦想的破灭，而且象征着中国国际威望的进一步提高，使台湾当局的国际地位再次受到严重的冲击。其次，从军事上看，朝鲜战事一休，中共针对台湾的军事力量将会因此而得到加强，这将对台湾当局的生存造成更大的威胁。
不仅如此，朝鲜战争的结束还会给美台关系带来新的不稳定因素。其一，美国第七舰队当初进驻台湾海峡的公开理由是美国在朝鲜作战的需要。朝鲜战事一停，第七舰队便师出无名。美国必须另想对策，新的对策为何，台湾当局不得而知。其二，美国的盟国，特别是英国，早就对蒋介石丧失信心，并劝告美国面对并接受中华人民共和国存在这一现实〔3〕。朝鲜战争进行时，这一劝告难以奏效。但是，一旦和平成为现实，美国是否会听进这一劝告也不得而知。其三，台湾当局不能完全排除美国出于自身利益的需要，牺牲台湾与中共作交易的可能。台湾当局一直坚持认为美国的介入是其在大陆失败的一个重要因素〔4〕。内战前后，美国曾反复试图在中国寻找第三势力以取代蒋。在朝鲜战争期间，美国又约束蒋针对大陆采取军事行动〔5〕。对这一切，台湾当局都记忆犹新。它明白，在美国认为必要的时候，它是不惜牺牲台湾当局的利益的。其四，美国在台湾问题上所表现出来的暧昧态度似乎又证实了台湾当局的疑惧。美国直至最后才任命驻台大使这一事实似乎表明：尽管美国支持台湾当局，但这种支持只是一种权宜之计〔6〕。
在这种情况下，台湾当局自然意识到有必要采取新的对策。
这个新的对策就是设法维持并进一步争取美国对台湾的支持。维持和发展与美国的关系几乎可以说是台湾当局继续生存下去的唯一出路，台湾当局可以从中获取多重好处。其一，在军事上，台湾可以利用美国强大的军事力量威慑以及在必要时阻止中共对台采取军事行动，并获取军援进一步武装自己。其二，在经济上，台湾可以从美国争取援助，促进岛内经济发展。其三，在政治上，台湾可以利用美国民主自由的口号，支撑自己在国内外的地位。其四，从长远的角度讲，台湾还可以期待有一天美国在亚洲的战略守势改变为攻势，从而实现其反攻大陆的梦想。正是在这种情况下，争取与美国缔结“共同防御”条约成为台湾当局外交中的关键环节。
二、美国最初在“共同防御”条约问题上的态度
尽管台湾当局对与美签约抱有十二分的热情，美国政府最初的反应却十分冷淡。顾维钧的建议一提出，杜勒斯就一口回绝了〔7〕。以后，台湾当局又通过各种渠道反复向美建议举行谈判，但是，直到１９５４年９月，这些努力都没有改变华盛顿在缔约问题上的态度。
作为台湾的保护人的美国为什么会对缔约采取冷淡态度呢？要回答这个问题还得从美国当时对蒋政权的基本态度谈起。现在看来，尽管当时美国支持蒋政权，但这一支持是十分有限度的。它既不是出于道义上的选择，也不是完全为了维护蒋的利益，而是基于美国冷战战略考虑的一项权宜之计。与它的前任一样，艾森豪威尔政府并不认为中国人民拥护蒋介石，也不相信蒋在台湾实行的政治制度体现了民主自由的原则，也根本没有准备为帮助蒋介石反攻大陆或守卫蒋军控制的大陆沿海岛屿而去冒世界大战的危险。它支持蒋政权只是因为它认为台湾必须作为美国在远东的一个战略据点，以遏制想像中的共产主义在那个地区的扩张。对于美国来说，台湾充其量只是一艘不沉的航空母舰，而蒋介石本人则是一个不太理想，但一时又无法替代的舰长。对于这样一个伙伴，美国自然不愿被条约与之绑在一起〔8〕。
除此之外，美国在条约问题上态度冷淡还有一些其他原因。第一，美国担心蒋介石为实现其重返大陆的梦想，主动采取针对中国大陆的军事行动，把美国拖入中国的内战中去。这不仅意味着美国将不得不进行一场耗资巨大、旷日持久、未必能胜的战争，而且还很有可能牵发一场世界大战。
第二，美国不愿承担助蒋防守其控制的沿海岛屿的义务，也不希望明确宣布美国在这一问题上的态度。缔结“共同防御”条约将迫使美国明确表态，使美陷入一个进退两难的境地。承担防卫这些岛屿的义务，将使美国冒与中共军队直接作战的危险，而且一旦这些难以防守的岛屿从美军手中丢掉还会损害美国的威望。不承担防守这些岛屿的义务又等于明白告诉中共他们可以对这些岛屿任意处置，从而招致中共军队对这些岛屿采取军事行动。
第三，盟国和国会的态度也是美国政府在条约问题上态度冷淡的重要因素。美国的许多盟国对美支持蒋一直持保留态度。它们不相信蒋从大陆逃到台湾的腐败政府和不堪一击的军队能够长久地维持下去，更谈不上反攻大陆了。这些国家的领导人认为，蒋对所谓“自由世界”只是个包袱，美国的政策得不偿失。他们担心，美国对台政策最终可能导致美卷入中国的内战，给各国带来新的灾难。在这种情况下，美蒋签约势必要引起这些国家的反对〔9〕。
５０年代的美国国会虽然以反共辞令著称于世，但多数议员在战争问题上的态度还是十分谨慎的。即使在麦卡锡主义最疯狂的时代，真正希望不顾一切在战场上与共产党国家决一雌雄的人也只是极少数。美国在朝鲜停战问题上的态度就是例子。世界上头号军事大国与用落后武器装备起来的中国军队签订停战协定，一方面反映出中朝人民的英勇机籍和世界战略格局的状况，另一方面也表现了美国国内和平孤立主义势力的影响。在这种情况下，美国政府不可能说服国会支持其为保护几个中国沿海岛屿去冒世界大战的危险。因此，出于不影响与盟国的关系和避免招致国会反战势力的指责考虑，美国政府也不愿意与蒋签约。
最后，美国希望保持外交上和军事上的灵活性。尽管艾森豪威尔政府对通过外交活动促成中苏分裂不抱什么幻想，但也没有完全排除这种可能性〔10〕。此外，美国也未完全排除通过外交手段约束中国的所谓扩张的可能性。艾森豪威尔总统几次重申美国不要讲“永远”不承认中国，并主张解除对华贸易的全面禁运〔11〕。与蒋签约无异于在外交上堵死这条路。从军事上讲，美国也不希望让条约捆住自己的手脚，而是希望保持其军事上的灵活性，使中共摸不透其意图，在行动上有所收敛；在必要时，美国还可以随时为其目的采取军事行动。
美国政府内部在缔约问题上的态度也不尽一致。以国务院负责远东事务的助理国务卿罗伯逊（Walter S. Robertson）为代表的一部分人坚决主张与台缔约，１９５４年２月２日，罗伯逊在给杜勒斯的一份备忘录中表明了他对签约的态度。他写道：“‘共同防御’条约的缔结，会：（１）大大提高蒋 军的士气；（２）使蒋 政权获得与美国亚太军事联盟体系成员国同样的地位；（３）抵消蒋对美参加即将在日内瓦召开的包括中国在内的关于印支和朝鲜问题会议的疑虑；（４）向美国的盟国表明美支持蒋的立场。”他说，他主管的远东事务局原则上赞同蒋提出的条约草案。因此，他建议：“（１）杜勒斯授权远东事务局与国防部协商准备一个美国方面的条约草案；（２）提请国家安全委员会讨论决定是否与蒋签约；（３）迅速将以上两项建议付诸实施，以使条约的谈判能在日内瓦会议召开之前开始进行。”〔12〕
但是，罗伯逊的建议并没有为杜勒斯所接受。２月２７日，杜勒斯告诉罗伯逊，尽管罗的观点很有说服力，但人们仍然可以说现在谈判并不适宜。这会给英国和法国造成美国故意破坏日内瓦会议的印象，从而影响美国和盟国的关系。可是，罗伯逊并不就此罢休，他强调说在日内瓦会议前举行缔约谈判至关重要，这恰恰是他本人所希望的。他还说他决不改变这个态度〔13〕。
３月３１日，罗伯逊再次以备忘录的形式向杜勒斯建议在日内瓦会议召开之前举行缔约谈判。他写 道，远东事务局认为，即使从日内瓦会议谈判的角度讲，也应当这样做。因为它可以进一步明确美国在台湾问题上的立场，从而加强美国在日内瓦谈判中的态势。但是，杜勒斯仍不为之所动，而是以“微妙的参院问题”为由再一次拒绝了这个建议。美台缔约谈判由此而被搁置下来〔14〕。
三、美国对缔约谈判态度的转变
日内瓦会议以后，台湾海峡的局势突然发生变化，中国开展解放台湾的运动引起了全世界的关注。罗伯逊不失时机，于８月２５日又一次向杜勒斯提交了一份备忘录。他在这份备忘录中写道，日内瓦会议一结束，中共就开始了一场激烈的解放台湾的宣传战，尽管这一口号不是第一次提出，但此运动规模之大意味着中共正在做很大努力把国内外的注意力引向台湾问题。中共的这一运动可能会增加国际社会在台湾问题上对美的压力。为了根除这一地区的紧张局势，各国可能会要求通过谈判改变台湾的地位。在这种情况下，美国应通过与蒋缔约向世界表明其为保卫台湾不惜一战的决心〔15〕。
这一次，罗伯逊的建议在国务院内获得了更多的支持。８月２７日，以前反对进行条约谈判的国务院计划室主任罗伯特·勃仪（Robert R. Bowie）对罗伯逊的建议表示同意〔16〕。８月３０日，国务院欧洲事务局也撤回了其早先在条约谈判问题上所持的异议。〔17〕
但是，条约的适用范围问题仍然是一个难点。在国务院内部的一次会议上，杜勒斯指出：法国国内和印度支那刚刚发生的事要求美国在亚洲的举动慎之又慎。美国不允许让自己的形象再次受到损害。在台湾问题上，尽管美国决心不让台湾落入中共的手中，但它必须保持在这个问题上行动的灵活性。杜勒斯承认有必要签订“共同防御”条约，但是考虑到沿海岛屿的复杂性，他又主张把谈判再推迟一段时间〔18〕。
９月３日，中国人民解放军炮击金门和马祖，台湾海峡的局势白热化。美国国家安全委员会随即召开会议讨论对策，委员会最后决定暗请新西兰提议要联合国安理会审议“在中国大陆某些沿海岛屿的敌对行动”，并出面“斡旋停火”〔19〕。由于这个建议损害了台湾的利益，因此会遭到台湾当局的反对，安抚台湾遂成了当务之急。罗伯逊抓住时机，于１０月７日给杜勒斯又呈送了一份备忘录。他在备忘录中指出：把沿海岛屿问题提交联合国讨论，使“共同防御”条约的谈判万分火急。他写道，与台北缔约不仅仅是抵消新西兰提案的副作用的一个重要步骤，而且也是阻止中共攻击台湾的最佳措施。因此，美国应在新西兰提案拿出之前同意举行美台“共同防御”条约的谈判〔20〕。这一次，罗伯逊的努力终获成功〔21〕。
四、从谈判到签约
尽管美国同意谈判，但美蒋在一些问题上仍存在着严重的分歧。出于对国内外诸种因素的考虑，美国政府准备将其对台的条约义务明确限制为防御台湾和澎湖列岛〔22〕。此外，为了避免由于蒋头脑发热，主动挑起与大陆的军事冲突，把美国拖入中国的内战，美国还要求台湾当局保证在征得美军同意之前，不针对大陆采取任何进攻性军事行动〔23〕。
台湾当局对于美国的这一安排十分不满。首先，它可能导致中共进攻并夺取蒋军控制之下的沿海岛屿。这会使蒋军士气再次受到严重的打击，还会割断台湾与大陆之间仅存的一点领土联系，造成台湾与大陆事实上的分裂。其次，由联合国出面实行台湾海峡停火，又意味着在国际上确定台湾海峡的局势固定化，台湾当局不得不接受与大陆永久分离这个前景。这两点是台湾当局无论从心理上还是从政治上都难以接受的。正如台湾驻联合国代表蒋廷黻对罗伯逊所说的，沿海岛屿的得失对台并没有多少军事意义，台湾也不是吝惜那点领土，但是，这些岛屿是台湾反攻大陆的决心和希望的象征。因此，一旦失去了这些岛屿，台湾的前途也就黯然了。〔24〕出于以上考虑，台湾当局在谈判中坚持：（１）美国必须承担协蒋防守沿海岛屿的义务；（２）美国应对新西兰政府施加影响，阻止后者向联合国提交台湾海峡停火的建议；（３）倘若无法阻止新西兰建议的提出，台美无论如何要在此建议提交之前缔约〔25〕。
由于美蒋利益冲突，谈判面临着很大的困难。
与此同时，中国人民解放军福建前线部队继续炮击金门和马祖〔26〕。从１１月１日起，解放军浙江前线部队又开始针对蒋军在浙江沿海的岛屿进行海空袭击〔27〕。形势对台十分不利。台湾当局意识到美国既不会承担防守沿海岛屿的义务，也不愿阻止新西兰建议的提出，只好放弃坚持这两条，只求在新西兰建议出笼前缔约。出于政治上的需要，台湾当局恳求美国同意不在条约正文中明确规定美国的义务只限于协蒋防守台澎，以及蒋军针对大陆的任何大的军事行动都必须事先征得美军的首肯，而是采取秘密换文的形式将这两点确定下来。美国先是不同意，但最后还是在这个技术问题上作了让步。于是，在１９５４年１２月２日签订的条约草案中，虽然条约正文规定美国将承担“防卫”台、澎和其他双方都认为必须防卫的领土，但是，在美台关于条约的秘密换文中则明确规定，美国的条约义务只限于防卫台澎，并且，蒋军针对大陆采取的任何大的军事行动都需事先征得美国的同意〔28〕。
五、从签约到批准
根据美国宪法规定，美国政府与外国签订的条约必须提交美国国会参院审议表决，只有当参院２／３以上的多数赞成的时候，条约方能生效。所以，１２月２日美蒋“共同防御”条约的签订并不意味着条约制定程序的完成。相反，尽管艾森豪威尔政府在签订条约的前后做了大量工作以使条约在参议院能顺利通过，但是，由于参院内部利益错综复杂，议员们意见不一，条约能否获得２／３以上参议员的支持仍是一个未知数。
１９５５年１月６日，艾森豪威尔正式向参院提交了条约。但是，参院还没有来得及审议，浙江前线的人民解放军就对一江山岛发动了攻击。面对台湾海峡局势的这一新的变化，艾森豪威尔决定立即采取行动。１月２４日，他请求国会授权他为了防卫台湾和澎湖列岛在必要时动用武力。虽然国会中许多议员不愿将此重大决定权托付总统，但面临台海危局又无其他办法。民主党议员约翰·默克科麦克（John W. McCormack）说，作为一个议员，此刻只能支持总统〔29〕。他的话准确地表达了许多议员此刻的心情。另一个民主党议员詹姆斯·里查德斯（James P. Richards）也指出，如果国会此刻动摇的话，那么美国将无法期待在共产主义威胁之下的小国顶住共产主义的“扩张”。“我认为我们已经到了摒弃疑惑，开始作决定的时候了。”〔30〕最后，国会参众两院终于分别以８５∶３，４０９∶３的绝对多数票通过了所谓“福摩萨决议”。
“福摩萨决议”通过不久，参院就开始讨论“共同防御”条约。条约中有关台澎以外领土的条款立即遭到一些议员的反对，参议员莫斯（Waynes Morse）和汉弗里(Herbert H. Humphrey)都主张把条约中规定的美国的义务明确限定为防御台澎。莫斯还敦请参院拒绝批准这一条约〔31〕。但是，在“福摩萨决议”刚通过，台湾海峡的局势继续告急的情况下，多数参议员觉得只能支持总统的外交政策。资深参议员瓦尔特尔·乔治（Walter F. George）说，“现在任何软弱与犹豫的表示都会带来可怕的后果。”〔32〕在这种气氛中，参院终于以６４票赞成，６票反对的多数批准了“共同防御”条约。
六、小 结
综上所述，美蒋“共同防御”条约是影响中美关系的诸种因素相互作用的产物。这些因素相互牵制、不稳定的特点使得条约的制定过程复杂、多变。对条约的设想首先由台湾当局提出。开始，尽管签订条约本身与美国扶蒋反共的政策是一致的，但是，签约所带来的一系列国内外问题导致美国领导人之间意见不一，举棋不定。后来，台湾海峡局势的突变改变了这一状况。首先，它促使美国政府内部的意见趋向缔约。其次，它改变了不利缔约的国际环境。再次，它迫使蒋在一些原则问题上妥协。最后，它在美国造成了有利于国会批准条约的政治气候。
这里值得强调的一点是，美台“共同防御”条约的签订并不意味着美国对华政策的改变。相反，它只是以法律的形式重申了美国为维护其战略利益，分裂中国的扶蒋反共政策。不管当时美台是否签订这个条约，美国都会坚持这一政策的。
注释：
〔1〕Foreign Relations of the United States (FRUS): 1952-1954, Vol. 14, Part 1, p.158.
〔2〕Dwight D. Eisenhower, Mandate for Change, 1953-1956 (New York: Doubleday and Company, 1963), pp.178-191.
〔3〕FRUS: 1952-1954, Vol. 14, Part 1, p.348.
〔4〕Ibid., pp. 740-741.
〔5〕Eisenhower, op. cit., p. 172.
〔6〕美国于1953年2月任命卡尔·蓝金(Karl Rankin)为美驻台大使。
〔7〕FRUS: 1952-1954, Vol. 14, Part 1, p.158.
〔8〕Ibid., pp.312, 314-315.
〔9〕George McT. Kahin, The Asian-African Conference (New York: Cornell University Press, 1956), pp. 4-6; FRUS: 1952-1954, Vol. 14, Part 1, pp. 324-325; FRUS: 1955-1957, Vol. 3, p.292.
〔10〕FRUS: 1952-1954, Vol. 14, Part 1, p.516.
〔11〕Ibid, pp.268-273; New York Times, May 29, 1953, p.3.
〔12〕FRUS:1952-1954, Vol. 14, Part 1, p.368.
〔13〕Ibid., pp.369-370.
〔14〕Ibid., pp. 400-401.
〔15〕Ibid., pp.548-549.
〔16〕Ibid., pp.552-553.
〔17〕Ibid., p.553.
〔18〕Ibid., pp.554-555.
〔19〕Ibid., pp.623 and 696.
〔20〕Ibid., pp. 706-707.
〔21〕Ibid., pp.708-709.
〔22〕Ibid., pp. 709 and 734.
〔23〕Ibid.
〔24〕Ibid., p.781.
〔25〕Ibid., pp. 737, 740-741, 743, 754, 779-788, 797-801.
〔26〕Xinhua News Agency, Daily News Release, October, 1954, pp. 126 and 323.
〔27〕聂凤智：《三军挥戈战东海》，北京，解放军出版社，１９８５，第３页。
〔28〕FRUS: 1952-1954, Vol. 14, Part 1, p.929.
〔29〕Washington Post, January 27, 1955, p.2.
〔30〕Time, No.6, February 7, 1955, p.10.
〔31〕Washington Post, February 9, 1955, p.9. Congressional Quarterly, 1955, p.1388.
〔32〕Washington Post, February 9, 1955, p.10.