中央情报局与美国外交政策
杨勇毅
战后的国际舞台上，美国中央情报局（以下用其英文缩写ＣＩＡ）可谓是赫赫有名。ＣＩＡ及其活动与美国外交政策是一种什么关系，对美国外交政策产生了什么影响，笔者就此略陈管见。
一
可以认为，ＣＩＡ是执行美国外交政策的一个工具。
ＣＩＡ在１９４７年成立之时，正是美国走向“国际主义”和与苏“冷战”对峙之初。为应付可能与苏在欧洲的“热战”，ＣＩＡ成立不久就开始在欧亚扶植各种反苏反共力量，对各种亲苏亲共力量进行渗透和破坏，对苏联和其他共产党执政国直接从事各种颠覆活动。５０年代中期左右，美苏对峙格局在欧洲基本固定，第三世界民族解放运动风起云涌，美国“多 米诺骨牌理论”出现，美国把外交政策注意力更多地投向第三世界，ＣＩＡ则在伊朗、危地马拉、印尼、印度支那、古巴、多米尼加、刚果和智利等处留下了自己的足迹。７０年代美国决心阻止苏联和古巴势力的发展，ＣＩＡ则在智利竭力破坏阿连德政府，在安哥拉资助反对苏古支持的安哥拉“人运”的力量。美国惊恐苏联在阿富汗的扩张，ＣＩＡ则积极援助阿富汗的各种反苏力量。里根政府对尼加拉瓜桑地诺政府极为反感，ＣＩＡ则在尼加拉瓜港口布雷和训练尼加拉瓜反政府力量……
ＣＩＡ充当美国外交政策工具主要是以下几个因素所致：
１．战后的美国外交政策
（１）美国在战后对苏联和其他共产党力量的冷战决定了美国要遏制、削弱和打败对手不能采取直接的武装进攻的方法。因此除了向对手施加威慑、威胁和进行封锁外，更直接的破坏对手的方式就是进行各种秘密活动，尤其是包括准军事活动在内的各种隐蔽行动。【脚注】“隐蔽行动”（“covert action”）与“秘密活动”（“clandestine activity”）不同。前者指向个人、团体、政党和国家等提供各种资助、训练、指导的活动，以及各种颠覆、破坏和暗杀等行动。“秘密活动”除包括上述各种活动外，还包括间谍活动，如秘密收集情报、反间谍和招募间谍。【注尾】ＣＩＡ也就被派上了用场。其次，冷战为ＣＩＡ干涉他国内政、从事包括暗杀和颠覆之类的活动找到了一些理由和借口。如１９５４年９月艾森豪威尔收到了一份报告，该报告极力主张拥有“一个积极肯干的组织从事隐蔽的政治、心理和准军事活动。这个组织要比敌人雇用的那个更有效率，更加奇特，必要时，则更加残酷无情。……我们面临着一个死敌。这个敌人公开宣称自己的目的是不惜一切手段和代价实现对世界的控制。这样的一场角斗没有什么规则。……我们……必须学会搞颠覆、怠工。我们必须比敌人用以反对我们的方法更加睿智，更加老练，更加有效的手段把敌人消灭掉。”〔1〕又如一书中提到的多数ＣＩＡ官员在美国国会调查ＣＩＡ在国外从事的暗杀活动一事的反应：“使他们感到不安的并不是刺杀外国领导人这个想法本身。打仗就要死人，为什么卡斯特罗的生命就比别人的更值钱呢？如果希特勒在１９３３年被杀了的话，世界不就更太平了吗？卢蒙巴是个不可捉摸的超凡人物，没法同这种人打交道，只要他还活着，刚果就不得安宁，特鲁希略（１９６１年中央情报局协助刺杀的多米尼加领导人。——本文注）是个杀人不眨眼的暴君。另外，被卡斯特罗杀害的人又怎么说呢？难道他们的生命就不如卡斯特罗的生命值钱吗？”〔2〕前ＣＩＡ副局长比塞尔在１９６５年一次电视讲话中称，ＣＩＡ的行动人员有时执行“同他们的道德准则背道而驰的”行动，但他又辩护道：“冷战的道德比任何种类的热战道德要宽得多，所以我从未把它当作一个严重问题。”〔3〕而用前ＣＩＡ局长艾伦·杜勒斯的话来说，他们是被迫“以火攻火”。〔4〕
（２）核武器的出现使美国更宁愿使用ＣＩＡ在内的各种力量通过进行非常规战争去达到美国外交政策的目的。因为美国对他国直接的、大规模的武力行动，尤其是与苏联有关的武力冲突可能使战争迅速升级而导致双方对核武器的使用，这样有可能使双方互相毁灭。而通过ＣＩＡ、利用代理人和雇佣军作战和其他隐蔽行动导致核战争的危险则要小得多。
（３）战后美国基本上抛弃了在此之前“孤立主义”成份一直较重的外交政策，奉行了“国际主义”和“干涉主义”的外交政策。美国政府需要ＣＩＡ这种能秘密地在世界各地活动的特工机关。
战后美国积极参与世界事务，美国官方和非官方人士，在他国组织机构和国际组织机构中的人员、公司和文教人员遍布全世界，这给了ＣＩＡ更多的机会去从事各种秘密活动。
另外，战后相当多一些国家在经济、军事和科技等方面都还得依赖美国和其他西方国家，且很多第三世界国家都缺乏稳定的政治、经济和社会基础的局面。这些都给ＣＩＡ提供了活动机会。
２．ＣＩＡ所受国内的监督和制约较小
１９４９年的“ＣＩＡ法”授予ＣＩＡ法定权力保护情报来源和情报方向，可不受任何要求公布其“组织、职能、人员姓名、官员职称、薪金或雇用人员的数目”的法律的约束。〔4〕ＣＩＡ通常据此不将其间谍活动（包括外国特务身份）告诉给政府其他任何部门。
ＣＩＡ的隐蔽行动的批准一般只经由由总统国家安全事务助理、ＣＩＡ局长、参谋长联席会议主席、国务卿或副国务卿、国防部长或副部长以及司法部长等人组成的专门小组。这种小组曾先后命名为“１０／２小组”、“行动协调小组”、“５４１２小组”、“３０３委员会”、“４０委员会”、“行动咨询小组”和“国家安全计划小组”等。实际上这种小组对ＣＩＡ的行动计划的审查也是不严的。小组成员对世界上大部分国家通常只有一般性的了解，在具体问题上他们一般也得求助自己的专家，但由于ＣＩＡ计划的高度保密性，ＣＩＡ外的专家极少有机会接触这种计划。ＣＩＡ也常以保密为由，不在其计划中说明有关计划的人事安排和具体方法。一旦小组同意某项计划并经总统审批之后，该计划便由ＣＩＡ执行。小组并不监督它所批准的每项计划的具体实施。ＣＩＡ通常要在计划已经完成或在要求增加拨款之时才向小组汇报情况。且ＣＩＡ是否应向小组报告它的隐蔽行动计划以获批准也是由ＣＩＡ根据“政治敏感性”（“political sensitivity”）大小自由决定。据１９７３年成立的调查ＣＩＡ等机构活动的参议院丘奇委员会的调查，１９５５年３月至１９６７年２月负责审批ＣＩＡ的隐蔽行动的上述小组审批的ＣＩＡ的隐蔽行动有４０９项，但ＣＩＡ在１９６２年从事的隐蔽行动就有５５０项，这一年经审批的只有８６项。〔5〕关于这些小组的作用，前ＣＩＡ局长理查德·赫尔姆斯说，它们“是为了作为一个断路器使用，这样这些行动（指隐蔽行动。——本文注）就不会出自总统的名下，总统也就用不着对这些行动负责。”〔6〕
在国务院，虽然有时几个助理国务卿或仅次于这一级别的官员可能听取有关ＣＩＡ行动的简要汇报，但他们奉命不得对任何同事或专家谈及这些计划。美国驻外大使理论上是包括ＣＩＡ在内的美国驻该国的所有机构组成的“国家队”的领队。但艾森豪威尔总统在首次扩大大使的权限的同时又密令ＣＩＡ在外人员及其活动可免受大使的监督。肯尼迪总统也曾密令ＣＩＡ在外的活动不在当地美国大使的监督范围之内。〔7〕
水门事件之前，国会对ＣＩＡ的监督是零乱 的。那段时期只有很少议员了解ＣＩＡ的情况及国会监督ＣＩＡ的程序。理论上监督ＣＩＡ的国会机构是参众两院的拨款和军事委员会及小组委员会，但它们很少使用其监督权力。如参院监督ＣＩＡ的小组委员会在１９７０年根本没有开会。实际上它们的监督职能都在委员会和小组委员会主席手中。他们通常是资格较老和保守的议员，不想认真监督ＣＩＡ。国会通常给ＣＩＡ较多的拨款，而不管拨款的使用。事实上知道拨款的具体数目的议员也为数很少。出于保密的理由，这些拨款往往混 在国防部为主的政府其他部门的预算中。ＣＩＡ也常常将其隐蔽行动隐而不告国会。如１９６３年到１９７４年间前述各种小组审批的ＣＩＡ采取的３３项隐蔽行动中，ＣＩＡ只向国会简要介绍过其中８项。〔8〕
水门事件后，国会似乎准备对ＣＩＡ的国内外活动作一全面调查并加强监督。如调查ＣＩＡ活动的参院的丘奇委员会和众院的派克委员会就是在这种气氛中成立的。国会在１９７４年通过的“休斯—瑞安修正案”要求ＣＩＡ局长“及时”通知国会ＣＩＡ采取的隐蔽行动。〔9〕参众两院还分别于１９７６年和１９７７年成立了情报委员会。按规定这两个委员会有对ＣＩＡ的拨款权、立法权和监督权。１９８０年通过的“国家安全法”还规定美国政府在采取任何“重大情报活动”之前应通知该两委员会，但总统也可以免去这种预先通知，不过他须在以后向委员会解释他这样做的原因。〔10〕
可见在水门事件爆发之后，国会对ＣＩＡ的监督比在此之前要更严格些。然而总的来看，国会对ＣＩＡ的监督仍然不算严。某些国会委员会的成员同过去一样，不愿过多过问ＣＩＡ的活动。某些成员为避免在隐蔽活动方面与ＣＩＡ进行合作的嫌疑而不很愿意接受ＣＩＡ的情况介绍。行政部门、ＣＩＡ也像过去一样，以安全保密为由而不大情愿向国会提供情报及隐蔽行动方面的情况。如１９８４年ＣＩＡ局长凯西是在ＣＩＡ已在尼加拉瓜港口布雷后才将此事简略地告诉了国会情报委员会成员，连参议院情报委员会主席巴里·戈德华特也是在报上已披露此事后才得知此事的。〔11〕另外，除１９４７年的和１９８０年的国家安全法等少数几个含有模糊词句的法定文件之外，国会委员会仍缺乏一个清晰的、可以引以为据而对ＣＩＡ进行监督的法令。国会确曾打算制订这样一个法令，但后来由于美国驻伊朗大使馆被占和苏联侵略阿富汗等事件的发生，国会制订一个这样的法令的努力受到大大削弱。
而美国各级法院向来不愿过多过问包括ＣＩＡ的活动在内的美国涉外事务。从１９４７年ＣＩＡ成立到１９７５年期间，美国各级法院只作出了七个与ＣＩＡ直接有关的司法裁决，〔12〕而且其中任何一个裁决都对ＣＩＡ的活动没有实质影响。
ＣＩＡ的活动的秘密特点使其不像美国的其他对外活动那样受新闻界和舆论界的牵制。中央情报局的活动一旦暴露，总统等人也能声称对其不知情而推卸责任。此即ＣＩＡ活动的“巧言否认”（“plausible denial”）特点的一个表现。如在调查ＣＩＡ６０年代暗杀卡斯特罗的企图时，前ＣＩＡ局长赫尔姆斯坚持说肯尼迪总统等人未曾授权ＣＩＡ暗杀卡斯特罗，但他认为暗杀卡斯特罗是符合当时的美国外交政策的。〔13〕
总之，由于ＣＩＡ的活动所受的监督和制约较小，使得总统等人可以绕开多方牵制，使用ＣＩＡ这个便利的工具。
ＣＩＡ活动的“巧言否认”的特点还使美国政府能在国际社会中减轻所受到的谴责。美国前总统福特曾说：“特别行动（指隐蔽行动。——本文注）是那些支持美国外交政策目的，促进美国官方的对外计划和政策的活动，它们的计划和实施的方式使美国政府的参与不是显而易见的和可以不被公开承认的。”〔14〕
３．战后新技术的发展
战后各种新技术的发展为ＣＩＡ在全世界的频繁活动提供了更便利的条件。如下列武器和设备的出现和发展：暗杀所用的小型武器和设备、生物和化学制品、遥控装置、通讯卫生和各种灵敏的监视、监听设施以及先进的摄影设施。
ＣＩＡ的活动还具有一个花费小和伤亡少的特点。由于ＣＩＡ的很多隐蔽行动都是通过代理人和雇佣军而不是通过大量的美国人员进行的，它的费用就自然小得多，美国人员的伤亡也很少。这可进一步减弱美国国会和舆论等方面的牵制。美国参院军委会成员赛明顿曾称赞ＣＩＡ６０年代在老挝从事的“秘密战争”是一种打仗的明智方法。据他说，ＣＩＡ在老挝的“秘密战争”中一年的费用只相当于美军在越南一天的费用。〔15〕
综上所述，在美国政府不愿或不能直接派遣美国正规部队，但又不满于一般的外交途径或公开压力的情况下，ＣＩＡ的隐蔽行动就成了此时实现美国外交政策目的的一个很好的替代工具。
二
ＣＩＡ以及它的活动还是影响美国外交政策的制订、实施、内容和美国在世界上的形象等方面的因素之一。
１．影响美国外交政策的制订
战后美国情报界较重要的机构除ＣＩＡ外，还有国家安全局、国防情报局、三军的情报部和国务院情报和研究司等。按“１９４７年国家安全法”的规定，ＣＩＡ局长不仅是ＣＩＡ的首脑，还是美国整个情报界的挂名领袖。然而，由于各情报机构较严重的宗派作风和ＣＩＡ局长在分配情报费用方面缺乏权力等原因，ＣＩＡ未能像它的设计师最初设想的那样主要通过综合和分析其他情报机构的情报，来向政府决策人提供高质、统一的情报，ＣＩＡ实际上成了美国众多的情报机构中的一个。然而有几个因素却使ＣＩＡ成了对美国外交政策的制订影响最大的一个情报机构。
首先，与其他情报机构不同，ＣＩＡ具有为美国国家安全委员会工作的优势，因而是最接近美国外交政策中心，最接近总统的情报机构。ＣＩＡ局长经常是美国外交决策的参加者，如国家安全委员会和内阁会议的与会者。在艾森豪威尔政府的国家安全委员会开会时，通常都先由ＣＩＡ局长艾伦·杜勒斯就世界形势作一简述。〔16〕又如在基辛格时期的国家安全委员会系统中，ＣＩＡ局长是“高级研究小组”、“外国情报委员会”、“核查小组”、“国防审查小组”、“华盛顿特别行动小组”、“行动顾问小组”、“副部长委员会”和“国际能源小组”等委员会和小组的成员。这样ＣＩＡ的情报自然也就是美国情报界中最有影响的情报，是美国制订外交政策的重要依据之一。而在危机爆发时尤其是如此。如在“古巴导弹危机”时期，肯尼迪总统成立了“国家安全委员会行政委员会”来估量有关苏联运入古巴的导弹问题。在每次“行政委员会”开会时，都由当时的ＣＩＡ局长麦科恩介绍最新情况发展，然后讨论美国可以采取的行动和苏联可能的反应，虽然在讨论美国应采取的行动时，麦科恩通常沉默，但当讨论别国可能对美国采取的行动作出何种反应时，麦科恩就成了一个积极的、重要的和必要的参与者，这时他的意见代表了一种情报专家的权威意见。〔17〕
虽然ＣＩＡ进行重大干涉的决定一般都得由总统及顾问或各种特别委员会和小组批准，但他们赖以作出干涉与否的重要情报中的大部分依据都是由ＣＩＡ提供的。
而且ＣＩＡ不仅仅只提出情报和分析，有时它还要提出 行动建议。这更明显地参与了政策制订。如６０年代初美国对古巴的入侵和介入老挝在较大程度上都是受了ＣＩＡ的建议的影响。
其次，ＣＩＡ不断增长的力量、势力和影响使其对美国外交政策制订产生愈来愈大的影响。（１）ＣＩＡ 人员和为ＣＩＡ工作的人员已渗入美国政府各部门，他们常能通过私下劝说、制造舆论等方式对美国外交政策的制订产生某种影响。另外，由于ＣＩＡ还是较多的学术团体和研究机构的资助者，它也可以通过它们对美国外交决策的制订产生某种影响。这些研究机构可以通过直接向政府输送参政人员和专家，提供研究报告和制造舆论等方式影响政策制订。（２）ＣＩＡ的活动已逐渐增多，如参与美国对外军事援助等，其人员已广泛渗入到世界较多 国家和地区，与所在国较多阶层尤其是上层建立了联系。玻利维亚内政部长阿格达斯在１９６８年承认自己曾为ＣＩＡ工作。前ＣＩＡ副局长雷·Ｓ·克莱因在他任ＣＩＡ在台湾的分站站长期间同蒋 经国建立起了“特殊的”和“密切的”关系。〔18〕这些使得ＣＩＡ的对外形势的分析、报告和建议等受到了外交决策人更多的重视。另外，ＣＩＡ驻他国人员一般比 美国职业外交官的任期更长，地区更固定，因而美国驻外大使也通常将ＣＩＡ人员看成是对当地情况较熟悉的专家。
不过，也应指出，虽然ＣＩＡ对美国外交政策制订产生了某种程度的影响，但它还不是美国政府机构中对美国外交政策影响最大的一个机构，更谈不上是影响美国外交政策制订的主要因素。前ＣＩＡ局长赫尔姆斯曾说：“我的看法是，假如ＣＩＡ局长提供的估计是与政府政策相违背的话，他就必然成为不受总统和政府决策人欢迎的人……总统也是人，而根据我的经验他们不会把他们的命运放在任何个人或单个团体组织手中。”〔19〕实际上，美国政府各内阁官员通常有自己的既得利益，如国务院需要情报来支持某一项外交政策，国防部需要情报来发展一种新型武器系统，总统及其班子也可能希望获得情报来支持他们的某种政策。决策人可以从众多不完全一致的情报中找到支持自己观点的情报。而且还有些问题是一个情报机构很难甚至无法回答的，如美国民众对美军介入越南可能表示的态度，他国民众的决心和意志等等。这样更给决策人按自己的想法去做的自由行动留下余地。
２．影响美国外交政策的实施和成型
虽然ＣＩＡ的重大隐蔽行动须经美国国家安全委员会下属的专门小组或总统等人的批准，有的美国总统、国家安全委员会等自己也提出行动计划，但ＣＩＡ一旦接到批准或命令之后，其行动就基本上不受政府的监督。这使其行动有一定灵活性，可能与最初批准的计划或命令有出入。肯尼迪总统的国家安全事务助理邦迪就曾说：“虽然ＣＩＡ以外的政府高级官员一般都认为未经高级官员的授权，不得从事隐蔽行动，但在ＣＩＡ内部的人们一般都认为：在实施计划的行动之时，完全可以提出有吸引力的计划，并可将这种计划扩展到接到的实际授权的最大限度。”〔20〕美国前国防部部长克拉克·克利福德也说：“有若干次，隐蔽行动的计划被呈送到国家安全委员会和政府那里，要求授权ＣＩＡ从Ａ点扩展到Ｂ点。这种授权一般可以得到，新行动也就开始进行。但当到达Ｂ点之后，负责行动的官员感到有必要从Ｂ点扩展到Ｃ点，而他们认为原有的授权已给了他们这样做的权力。从Ｃ，他们又进到Ｄ，可能还到了Ｅ，甚至更远。这导致了一些未曾料到的后果。而当他们的行动受到质询时，他们总是不当一回事地辩解说，在他们的计划开始实施之前，他们已从国家安全委员会那里获得了授权。”〔21〕
如在１９５４年ＣＩＡ颠覆危地马拉政府期间，一架ＣＩＡ的飞机轰炸了一艘似乎在向危地马拉政府运送武器但实际上所载物只是咖啡和棉花的英国货轮。前ＣＩＡ副局长比塞尔于１９６６年４月２８日对《纽约时报》说，轰炸英国轮船是一起“超越既定政策界限”的事件。但他又说：“你既要采取这种规模的行动（指颠覆危地马拉政府的行动。——本文注），并为它划定政策界限，那就无法绝对保证这些界限不被逾越。”〔22〕
另外，为了达到所谓的“巧言否认”效果，美国总统或政府其他高级官员给ＣＩＡ某些行动的授权所用辞句往往是模糊的。这也使ＣＩＡ人员在进行具体行动时有一定的自主权，他们可能会有意或无意地作出与其得到的授权不完全相符的解释，甚至作出另一种解释。由此可能会出现美国外交决策人未料到的行动、发展和后果，使决策人被迫对其外交政策作出相应调整。而ＣＩＡ自己采取的行动本身也会影响美国外交政策的成型。
同时，为了达到使其上司，尤其是总统等人获得“巧言否认”的结果，也可能为了利用这一借口或其自行其是找到理由，ＣＩＡ官员自己也可以采取“迂回”的方式、含糊的语言来与总统等人商讨、汇报他们的计划和行动。如比塞尔所说：“‘巧言否认’的延伸要求在与总统和其他高级官员商谈时得使用迂回说法和委婉的方#O
&式。”〔23〕（这种情况有时甚至出现在ＣＩＡ内部上下级之间）这也可能使ＣＩＡ能采取可能与总统等外交决策人的意愿不同的行动和与美国既定外交政策不完全一致的行动。为达到“巧言否认”的目的，ＣＩＡ官员有时干脆不将其行动计划通知总统或其他上司。
如ＣＩＡ前局长赫尔姆斯在后来谈到ＣＩＡ６０年代初暗杀卡斯特罗的计划时说，那些年他确实被要求去“除掉”（“get rid of”）、“处理”（“remove”）卡斯特罗，但他从未从任何上司那里得到暗杀卡斯特罗的明确指令。不过他又说：“我们被要求去除掉卡斯特罗……而我们也从未在方法上受到任何限制。我们感到我们的行动是在当时我们正在推行的政策的指引之下。〔24〕他还说，他相信他们试图暗杀卡斯特罗一事正是肯尼迪总统要他做的事。他说，他也从未向总统等人谈起过暗杀卡斯特罗的事。他对丘奇委员会说：“我觉得我们谁都会发现，同美国总统谈暗杀问题是极为困难的。而且我们都有这种感觉：似乎我们这帮人之所以被雇用，本来说是不让椭圆形办公室的人知道这些事的。”他还说：“没有一个人愿意在总统面前谈论暗杀外国领导人这类事来使他难堪。”〔25〕
３．影响美国外交政策的内容
在这方面的主要一点是，ＣＩＡ及其活动使美国外交政策中增多了干涉的内容，扩大了美国对外界的卷入。
如前所述，ＣＩＡ是推行美国外交政策的一个便利的工具，它的存在使美国政府，尤其是美国总统对其产生了某种依赖，而过多地依靠ＣＩＡ这个工具去解决问题，从而相应地减少了对其他外交途径，如谈判及和解等和平手段的使用。ＣＩＡ的一位前高级官员说：“如果艾森豪威尔总统并不批准秘密训练流亡者部队去推翻卡斯特罗政权的话，那么他的政府在最后执政的10个月里可能会作出更大的努力来防止美国与古巴的关系恶化到决裂的地步。”〔26〕
从ＣＩＡ的前身战略情报局以来，秘密行动人员，尤其是实地行动人员对不直接插手隐蔽行动的分析家的不偏不倚的观点一直不信任。另外，ＣＩＡ内部的主流总是“祖先是英国新教徒的美国人”（“WASP”）和东部名牌大学的毕业生。据认为ＣＩＡ是华盛顿中“机会均等”原则的最顽固的反对者。虽然世界形势几十年来已发生了重大变化，美国官方外交政策也或多或少地时而反映了这种变化。但ＣＩＡ内占支配地位的观念仍是：美国要对其他国家的局势负责，并拥有干涉他国内政的“天赋权利”。ＣＩＡ的主流思想总是倾向于将他国看成可能对美国利益有威胁的对手，倾 向于把国际政治看成本质上是竞争性的以及认为苏联是有机会就要进行扩张的国家。尤其是ＣＩＡ的行动人员仍不愿受一般的“道德”“法则”的束缚而醉心于“秘密行动”。因而行动人员在决定采取行动时，即使分析家手头拥有情报、分析和报告，除非它们倾向于支持行动人员建议采取的隐蔽行动干涉计划，否则便常被扔在一旁。同时行动人员还在此时以保密和安全为由或采取官僚欺诈手段避免同分析家接触。虽然在理论上分析部门与行动部门之间的分歧由ＣＩＡ局长等最高层人士来解决，但ＣＩＡ局长等人常常支持秘密行动部门建议的干涉计划。这一是因为他们必须考虑ＣＩＡ内占支配地位的主流思想，另外即使只有渺茫的成功希望也足以使他们批准一项隐蔽行动计划。结果常常出现的情况是，ＣＩＡ的分析家为干涉行动泼冷水，但隐蔽干涉行动仍然进行。在１９６１年ＣＩＡ入侵古巴的“猪湾事件”中就出现过这种情况。另外，虽然ＣＩＡ的分析家提出过警告反对卷入拉丁美洲政治，但ＣＩＡ在拉美从事的隐蔽活动仍为数不少。在美国政府最高层看来，用隐蔽干涉来解决问题似乎比听任事态发展要更有吸引力得多。因此一旦获得干涉手段已具备的报告时，美国外交决策人很难抵制采取隐蔽干涉活动的诱惑，愿意作出尝试。
此外，ＣＩＡ的隐蔽活动对他国某派力量的支持可能使这派力量对ＣＩＡ、对美国产生一种依赖，这样ＣＩＡ和美国政府便 难以摆脱这些活动，并可能扩大与其联系和在更多的方面介入他国事务，有的甚至还可能导致美国军事力量的卷入。
如在某一个西方国家，ＣＩＡ的隐蔽活动之广泛导致了ＣＩＡ驻该国分站站长所说的现象：“任何想向上爬的政客几乎总是自动地来找ＣＩＡ，希望我们能支持他获得当选……他们成了美国政府保护下的人，而且不管事情如何发展，结果都得由美国负责。”〔27〕一位美国前国防部副部长也说：“准军事行动一旦开始实施之后，准军事援助的接受者会逐渐趋向于对这种援助产生依赖，而这不可避免地会导致这样一种说法：削减或断绝这种援助会给接受者带来巨大的损害。这样就很难从此援助中脱身。”〔28〕
有时，ＣＩＡ针对一国的隐蔽行动还可能将另一国牵连进来。这种情况和上面那种依赖导致的更多的干涉一样，ＣＩＡ已不是执行美国外交政策的一个工具，而是向美国外交政策提出了新的干涉目标、更广的干涉范围和更深的干涉程度。
例如，１９６０年初，危地马拉总统伊底格拉斯同意了ＣＩＡ的要求，在危地马拉为ＣＩＡ提供了一个训练准备入侵古巴的流亡者部队的基地。不久古巴流亡者来到了危地马拉。但在１９６０年１１月，不满伊底格拉斯向ＣＩＡ提供基地的部分危地马拉军人发动了反政府叛乱。作为对伊底格拉斯向ＣＩＡ提供基地的答谢，也为了保住在危地马拉的基地，ＣＩＡ派出Ｂ－５２型轰炸机帮助伊底格拉斯粉碎了这一叛乱。〔29〕这样，ＣＩＡ为进行对古巴的隐蔽行动又被迫卷入了对危地马拉的干涉。
４．影响美国在世界上的形象
ＣＩＡ众多的秘密活动对美国外交的一个无形影响是，一旦其活动被揭露后（事实上暴露的也不少），可能会损害美国在世界上的名声和其国际政治地位，从而降低美国外交的力量。
这主要表现为美国政府的言行不一：
（１）美国政府常常宣称自己的外交政策的主要目的之一是为了“自由”、“民主”力量的发展，但在ＣＩＡ的秘密活动中，却有不少破坏其他国家的民选、民主进程的行为以及支持独裁政府的行动。如６０年代中期后ＣＩＡ在智利开展的干涉智利选举的活动。
（２）美国政府常常攻击他国，尤其是苏联违背国际准则，干涉他国内政。
但ＣＩＡ也对意大利、危地马拉、古巴和智利等国进行了不少的干涉其内政的活动。
（３）在ＣＩＡ的活动被怀疑或被暴露之初，美国政府往往予以否认，但这些否认常常后来又被事实所否定。如：
在ＣＩＡ干涉危地马拉之时，美国国务卿约翰·福斯特·杜勒斯称：“局势的转变正由危地马拉人自己在掌握。”
“猪湾事件”之前，美国国务卿腊斯克说：“美国人民有权知道我们是否正在干涉古巴事务或是否打算将来这么做。对此问题的答案是‘没有’。”〔30〕
另外，ＣＩＡ从事的一些诸如暗杀、下毒和贩运鸦片等活动也会有损美国外交形象和力量。
５．对美国外交政策的其他影响
（１）从隐蔽行动的后果来看，失败了或获得成功有时都可能对美国不利。例如，ＣＩＡ支持的某国某一力量取得或维持政权的企图失败了并暴露后，很明显可能对美国与该国政府的关系产生不良影响；而这种企图即使成功了，有时也可能给美国对该国的政策和与其关系留下隐患。这是因为，ＣＩＡ帮助取得或维持政权的对象往往只要求是亲美亲西方或反苏反共就行。而这些力量并非都有稳固的国内政治基础。再加上ＣＩＡ使用的方法往往只着眼于当前，如假宣传、暗杀和政变等。这些方法有时只起到了临时的改变该国政治力量对比的作用，而该国的社会、经济基础和结构的形态并未得到根本的改变。因而除非在ＣＩＡ的隐蔽行动成功之后，美国对该国再辅之以其他着眼于长期的计划，否则这些新上台或维持政权的力量并非都能经得住长期的考验。尤其是对那些ＣＩＡ帮助下执政的右翼独裁政权或通过军事政变上台的军人政府来说更是如此。这种政府往往对内采取严厉的专制政策，久而久之，便可能引起本国人民或国际舆论的指责，逐渐丧失人民对其的支持态度，甚至可能遭致人民的敌视。另外，ＣＩＡ的活动一旦暴露更会有损该政府的名声。这都会使执政者的统治建立在一个不很稳固的基础之上。这也会使声称代表“民主和自由”“人民意志”的美国政府在支持还是抛弃这个政权的问题上左右为难。而假如该国人民当时反美情绪较重就更会令美国举棋不定。因为此时美国仍不大情愿有时也难以违背前诺或由于其他因素难以割断与ＣＩＡ帮助下执政的政权，但若继续支持不得人心的政府就可能会导致或加深该国人民对美国的不满，一旦反政府力量获得政权则可能采取与美为敌的政策。另外，美国若抛弃不得人心的执政者，又可能使与此执政者对立的反美力量获得政权。此即隐患。
在这方面，智利和伊朗是两个较明显的例子。１９７０年阿连德在大选中获胜的原因之一是因为１９６４年智利大选以来ＣＩＡ对智利内政的干涉和资助右翼政府的被揭露引起了智利选民对美国的普遍不满。皮诺切特军人政府上台后对内采取的压制政策又引起了一些智利人的不满。卡特政府的“人权外交”则导致美国与皮诺切特政府的关系的紧张。而在伊朗，ＣＩＡ帮助执政的巴列维国王在国内采取的一种模仿西方的政策在伊朗没有很牢固的社会基础，结果在１９７９年被伊朗传统宗教势力推翻，并建立了一个反美政府。ＣＩＡ帮助执政的巴列维政府被一个反美政府所取代，使人怀疑从长远来看，ＣＩＡ的活动的成功是否就是美国外交的成功。与此有关的另一插曲是：ＣＩＡ未能预见到巴列维政府的被推翻的主要原因之一是，由于ＣＩＡ是巴列维国王的主要支持者，因而为避免同国王产生不和，ＣＩＡ甚至不愿同伊朗宗教力量接触，从而失去了对伊朗宗教力量、对伊朗形势的发展得出准确估计的机会。〔31〕
（２）如前所述，ＣＩＡ自认为拥有法定权力可不将其间谍活动向任何其他政府部门透露，从而其间谍活动大多不受美国政府监督，然而某些间谍活动有时也会产生重大政治后果而给美国外交政策带来重大影响。如玻利维亚内政部长在１９６８年承认他为ＣＩＡ工作，这成为了一个国际事件。又如１９６８年朝鲜民主主义人民共和国俘获了一艘ＣＩＡ的间谍船，并扣留了全体船员。这使美国参谋长联席会议建议对朝鲜进行空袭。〔32〕此建议虽未批准，ＣＩＡ的这次间谍活动确已引起一场危机，一旦失控则可能对美国外交政策产生较大影响。这类间谍活动 虽只限于收集情报，但其收集方式已构成对他国主权的侵犯，所以他国可能会用各种方法，如军事方法阻止这种侵犯，这即可能引起武装冲突和危机。
（３）ＣＩＡ的活动有时绕过了美国国务院或美国驻外大使，这样ＣＩＡ的活动就可能脱离美国外交政策的主要执行者国务院和大使的监督，从而脱离了美国官方政策的指引而与官方政策有所出入，这也可能影响美国外交。如在1970年智利大选时，ＣＩＡ协助美国公司向右翼候选人亚历山德里提供竞选资助，在这之后试图阻止阿连德执政的行动都绕过了美国国务院、驻智利大使，甚至绕过了国家安全委员会下属的负责批准和监督隐蔽活动的“４０委员会”。〔33〕又如，美国国务卿舒尔茨在１９８６年１２月８日在美国众议院外交委员会上作证时说，美国驻黎巴嫩大使曾参与美国向伊朗出售武器活动，并直接通过ＣＩＡ的联系渠道同美国国家安全委员会的官员联系，越过了国务院的联系渠道。〔34〕
（４）ＣＩＡ对他国政府的秘密活动若发生差错，也可能使美国受到讹诈、被迫让步，从而影响美国对该国的政策或与其关系。如在１９５８年ＣＩＡ积极支持印度尼西亚反苏加诺政府的叛乱者期间，一架支持反叛者的ＣＩＡ的飞机被印度尼西亚政府部队击落，飞行员被俘，在较大程度上为了换回那位飞行员和避免美国秘密资助反叛者一事被揭露而扩大事端，美国政府批准了使用当地货币向印度尼西亚政府出售３５０００吨美国大米，并取消了对价值一百万美元的小型武器和其他装备的禁运。〔35〕另 一较典型事例是，１９６０年５月１日正在执行ＣＩＡ的侦察任务的Ｕ－２型飞机在苏联上空被击落后，赫鲁晓夫借此
取消了原定与艾森豪威尔不久就要举行的美苏首脑会谈。
从全文可见，ＣＩＡ是二战后美国外交政策的产物，是推行战后美国外交政策的一个必要的、有效的和便利的工具，它为实现美国外交政策目的立下了汗马功劳；ＣＩＡ积极地影响了美国外交政策的制订、实施和内容等诸方面，它也给美国外交带来了一些隐患。没有ＣＩＡ，战后的美国外交政策不会完全是如此这般，美国在世上会少一点反共，少一点霸道，少一点奔忙……
注释：
〔1〕哈里·罗西兹克：《中央情报局的秘密活动》，奋然译，群众出版社，１９８２年，北京，第１３８页。
〔2〕托马斯·鲍尔斯：《守口如瓶的人——理查德·赫尔姆斯和美国中央情报局》，黄祖辕等译，群众出版社，１９８５年，北京，第２１６页。
〔3〕维克托·马凯蒂、约翰·Ｄ·马克斯：《中央情报局和情报崇拜》，曹山等译，生活·读书·新知三联书店，１９７９年，北京，第２３６页。
〔4〕Wise, David., and Ross, Thomas. The Invinsible Government, New York: Random House, 1974, p.132.
〔5〕Kegley, Charles W., Jr., and Wittkopf, Eugene R. American Foreign Policy: Pattern and Process, 2nd ed. (New York: St. Martin's Press, 1982), p.384.
〔6〕Fain, Tyrus G., et al., Compiled and edited. The Intelligence Community:
History, Organization, and Issues (New York and London: Bouker, 1977), p.37.
〔7〕同〔３〕，第３１６页。
〔8〕同〔６〕，第５２１页。
〔9〕同〔5〕,第３８３页。
〔10〕Lowenthal, Mark M., U.S. Intelligence, Evolution and anatomy (New York: Praeger Publishers, 1984), pp.107-110.
〔11〕Newsweek, April 23, 1984, pp.10-14.
〔12〕Oseth, John M., Regulating U.S. Intelligence Oprations: A Study in Definition of the National Interest (Lexington: The University Press of Kentucky, 1985), p.81,202n, 25.
〔13〕U.S. Congress, Senate, Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities, An Interim Report, Alleged Assassination Plots Involving Foreign Leaders (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1975),
p.206.
〔14〕同〔6〕, 第37页。
〔15〕同〔3〕, 第276页。
〔16〕Kirkpatrick, Lyman B., Jr. The Real CIA (London: Macmillan Limited, 1968), p.260.
〔17〕同〔16〕, 第261-163页。
〔18〕阿兰·盖兰：《中央情报局人物志》，何重译，群众出版社１９８４年，北京，第１７５－１８４页。
〔19〕同〔６〕, 第51页。
〔20〕同〔６〕, 第691-692页。
〔21〕同〔20〕, 第691-692页。
〔22〕同〔3〕, 第277页。
〔23〕同〔13〕, 第278页。
〔24〕同〔13〕, 第206页。
〔25〕同〔13〕, 第148-152页,另见〔2〕第202页。
〔26〕同〔3〕, 第247页。
〔27〕同〔6〕, 第689-690页。
〔28〕同〔27〕, 第698-690页。
〔29〕同〔3〕, 第277页,另见〔5〕第24-29, 33页。
〔30〕同〔4〕，第358页。
〔31〕同〔10〕, 第55页, 另见〔5〕第24-29,33页。
〔32〕同〔3〕, 第280页。
〔33〕亨利·基辛格：《基辛格回忆录：白宫岁月》（第二册），吴继淦等译，世界知识出版社，１９８０年，北京，第２９０、３０３－３０９、３１４－４１８页。另见〔６〕第758-763页,〔3〕第28-29页。
〔34〕《人民日报》，１９８６年１２月９日，第６版。
〔35〕同〔3〕, 第278页。