美国经济学的新垦地
——评公共选择理论
张 健
如同美国经济富于创新一样，美国经济学家也长于创新。他们善于提出新的经济理论，不断开辟经济学研究的新领域。１９８６年，随着布坎南获得诺贝尔经济学奖，公共选择理论作为一个新 的经济学派，正式汇入了美国经济学不断扩充的阵容之中。
公共选择学派的建立，开辟了美国经济学研究的一个新领域。公共选择理论（Theory
of Public Choice），就是把经济分析工具应用于政治研究领域，运用经济学的方法和理论去考察政治领域中的集体决策或其他非市场决策。根据公共选择学派创始人布坎南的说明：“公共选择实际上是经济理论在政治活动或政府选择领域中的应用和扩展”。〔1〕公共选择理论可以看作是一门新的横跨经济学与政治学的交叉科学。它扩大了经济学的研究范围，开辟了经济学的一个新垦地。
公共选择学派别开生面的分析，提出了一系列有新意和富于启发性的论点。它从“经济人”假设出发对政府行为非理想化所作的分析；它针对国家干预过多而阐明的“政府失败论”；它所倡导的进行制度和宪 法改革以从根本上制约政府行为的“制度约束论”，被认为是对长期以来占主导地位的以凯恩斯主义为代表的国家干预主义最有摧毁力的打击，代表了美国经济学中日益扩展的新自由主义趋向。
如今，公共选择学派在美国正受到人们越来越多的关注。它已成为西方经济学中一个堪与奥地利学派、芝加哥学派相媲美的新自由主义流派，并且对政府决策产生着日益增大的影响（美国国会所通过的“格拉姆—拉德曼—霍林斯平衡预算法案”就受到公共选择学派的直接影响）。公共选择理论的确是一个值得人们给予高度重视的新经济学流派。有鉴于此，本文打算对公共选择学派的主要理论作一概要的考察。
由于公共选择学派的理论尚未形成一个统一的体系，也由于布坎南是公共选择学派公认的领袖和最有权威的代表人物，我们对公共选择理论的分析将主要以布坎南的论著为依据。
一、经济人假设
公共选择理论的一个基本特征，就是把经济学中的“经济人”假设引入对人们政治行为的分析中，以此作为考察个人与政府决策行为的出发点。
公共选择学派是从个人主义和功利主义哲学开始其分析的。布坎南指出：“我们的模型把个人行为作为其重要特征来体现，因此，把我们的理论归入个人主义的方法论这一类也许是最恰当不过了。”〔2〕按照这种分析方法，个人被认为是决策的基本单位和决定集体行为的唯一最终的决策者。任何集体行动都是由许多具有独立地位的个人的行动所构成，个人在社会有机体中居于中心地位。是个人决定了组织，而不是组织决定了个人。布坎南反对从集体的角度出发考察政治和社会行动的分析方法。因为这种方法很容易导致将国家不仅看作是一个超个人的单位，而且将国家利益或公共利益看作是完全独立于个人利益而存在的东西，进而“将国家看成是代表整个社会的唯一决策单位”。〔3〕
公共选择学派作为出发点的，不仅是独立的个人，而且是具有功利主义的个人。在公共选择学派看来，每一个参加公共选择的人都有其不同的动机和愿望，他们依据自己的偏好和最有利于自己的方式进行活动，他们是利己的、理性的、追求个人利益最大化的人。简单地说，他们就是经济学家早已定义的“经济人”。
所谓“经济人”，是经济学家在考察人们的经济行为时所作的一个基本假设：每一个活动于经济市场的正常的人都以追求个人经济利益为动机，而且当他面临若干不同的选择机会时，总是倾向于选择能给自己带来最大经济利益的那种机会。一个合乎理性的“经济人”，必定是一个个人效用最大化的追求者。这就是西方经济学中广泛采用的“经济人”假设。公共选择学派认为，这一假设不仅适用于经济活动领域，也完全适用于政治活动领域。人们在政治领域中的行动与在经济领域中的行动在本质上是一样的，总是遵循趋利避害、舍小利求大利的行为准则。
公共选择学派说明，许多因素使政治市场很像一个普通的经济市场。政治市场是一个复杂的交易机构，既存在需求的一面，也存在供给的一面。需求者或消费者（选民、纳税者）和供给者或生产者（政治家、官僚）都遵循相同的行为准则——个人效用最大化。每一个政治活动的参与者进行决策时，都以个人成本—收益的计算为基础，不仅注重自己从公共决策行动中获得的收益，而且也关心自己所要花费的成本。没有理由认为选民在选票箱前的行为与消费者在市场中的行为有本质差别，他总是受自利原则支配而行事的。在其他条件相同时，一个选民（公民）总是愿意投票赞成那些预计能给他带来较大利益的政治家，而不愿意投票赞成有可能给他带来较小利益甚至损害的政治家。
同样，政治家和政府官员们也是有理性的“经济人”，以追求自利为目的。他们像企业家在经济市场上追求最大利润一样，在政治市场上追求着自己的最大政治利益（权力、地位、威望、支配力……），而并不管这些利益是否符合公共利益。尽管他们也可能有促进公共利益的某些愿望，但这种愿望也不过是许多愿望之一罢了，很容易被其他更有诱惑力的愿望所压倒。公共选择学派强调指出，人们并不会因为占据了局长或部长位置，追求自利的本性就会发生变化。不管是在哪一级公共机构服务，只要有可能，官员们便会选择能为自己带来最大利益（或政治上的、或经济上的、或心理上的）的决策。尽管大多数人自己不愿意承认，但政治家和官员们的的确确具有“经济人”的基本性质。
公共选择学派说明，从经济人假设出发考察人们的政治行为，会得出许多与人们的传统政治认识不同的结论。例如，经济人假设对不少人所持有的政治、经济“善恶二元论”就是一个有力的否定。这种二元论认为，如果说在经济市场中，人们的行为是自私的、丑恶的；那么在政治领域中，人们的行为要纯洁得多、高尚得多。那些“胸怀大志”的政治家们，以天下为己任，在一些超个人主义的社会目标（如“真理”、“正义”、“公平”）驱使下而行动。公共选择学派认为，这种将政治领域与经济领域割裂开来，将人们的政治行为与经济行为截然分开的“善恶二元论”是完全不能成立的。支配人们政治行为与经济行为的动机在本质上是一样的——都是以自利为行为准则。没有理由否认人们的政治行为是出于自利的目的；也没有必要“拔高”人们的政治行为动机。布坎南明确指出，人们并不是为了追求真善美而是为了去实现各自的利益而参与政治活动。“私人偏好的满足是集体活动存在的首要目标。”〔4〕他并且公开宣布：“在公共选择的透视中，诸如‘社会目标’、‘国家目标’或‘社会福利函数’之类的东西是完全不存在的。”〔5〕
通过深入的分析，布坎南认为，唯有“经济人”的假设，才是正确认识与考察人们政治活动的出发点。对于公共选择理论来说，没有比这更恰当的行为假设能被用来说明选民、政治家和官僚们的行为准则了。如果人类行为的这一假设被否定，那么，公共选择理论家所作的努力将完全是一种徒劳。因此，“在某种意义上说，公共选择或政治活动的经济理论的首要内容可以归纳为在所有行为环境中人们都应该被看作是理性效用最大化者这个命题的‘发现’或‘再发现’。”〔6〕
公共选择学派通过将经济人假设从经济领域推广到政治领域，为公共选择理论奠定了一个坚实的基础。公共选择理论的一系列分析和结论都是建立在这一假设之上，由此推论而出。同时，经济学中成本—收益分析方法的引入，也为政治决策分析提供了一个新的、有效的工具。在这些基础上，公共选择理论就顺理成章地产生了。
二、政府失败论
从经济人假设出发，运用成本—收益分析方法，公共选择学派对当代西方民主政体下的政府行为进行了实证分析，得出了“政府失败”的结论。
公共选择学派首先从经济人假设出发，揭示了政府行为的非理想化。不少人都虔诚地认为，在西方民主政体下，经过选举产生的政治领导人和政府官员是公共利益的代表者，因而由他们组成的政府也理所当然地按照公共利益原则行动。公共选择学派指出，这种对政府行为的理想化认识与现实情况相差甚远。美国政治生活的现实表明，那些行使公共选择权的政治领袖和政府官员并不是“经济的阉人”，在参与公共选择中，他们与普通的经济人一样具有自利的动机。由于任何政府机构都是由人组成，政府行为也由人去完成，而组成政府的这些人都不可避免地具有经济人性质，以追求个人利益为行为准则，因而，没有理由把政府看作是超凡至圣的机构，没有理由把政府的行为理想化。政府同样也有缺陷，也会犯错误 ，也常常会不顾公共利益而追求其官僚集团自身的私利。
公共选择学派进一步指出，政府部门与私人企业的区别不在于个人在其中的行为动机有什么不同，而在于人们在追求个人目标时所受到的制度约束在政府部门中比私人企业中松弛得多。其结果是，在其他条件一定时，在政府部门中人们最有可能恣意追求最大的个人私利，而不顾它是否违反了公共利益。在公共利益的旗号下最容易损害公共利益，这已为无数政府部门的腐败和滥用权力的事实所充分证明。因此，那种视政府为圣物，将政府行为理想化，一旦发现市场有缺陷就寄希望于政府干预的观点是幼稚的，也是有害的，它会容忍和助长政府干预的倾向。公共选择学派的论点是：在西方现行民主政体下，政府的行为往往并不符合公众和社会利益。“政府不一定能纠正问题，常常是使之恶化。”〔7〕公共选择学派“以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念”。〔8〕
政府行为的非理想化，对社会经济生活产生了严重的影响。根据公共选择学派的观点，政府对经济活动的过多干预必然使社会资源的使用效率低于市场机制下的效率。其原因在于：（１）缺乏竞争。约束政府官员活动的限制体制的特点（利润概念的消失），使政府官员在追求个人利益时的自由比私营企业经理更大，但却没有私营企业经理所受到的降低成本的同样压力，其结果是不计成本的政府行为使社会支付的服务费用超出了社会本应支付的限度。（２）政府部门往往倾向于提供超出公众实际需要的超额服务，导致公共服务的过剩生产，这使社会资源不能用到更需要它的私营部门中去。而这种过剩生产公共服务的倾向又是与政府追求个人威信与政绩的意愿相联系。（３）对政府官员行动的监督常常是无效的。由于监督者往往不一定是被监督者所提供服务的消费者，因而对鉴别政府工作的质量既缺乏经验，又缺乏热情（对于监督者来说这并不违背经济人的行为准则）。
公共选择学派还从其经济人假设出发，剖析了政治决策领域中的一个“老大难”问题——官僚主义，提出了一些颇有启发性的见解。在公共选择学派看来，官僚主义的产生和存在有其客观必然性，它是政府官员合乎理性的经济人行为的自然产物。政府官员也是个人利益最大化者，他们总是希望不断扩大其所在机构的规模，增加其层次（可以相应地提高级别），制订更多的规章制度和繁文缛节，从而扩大自己的势力和影响，强化自己的地位和声望，增加自己的薪俸和享受（更高级的轿车、更舒适的办公室、更多的出差旅游等等）。官僚主义形成的另一重要原因是，政府机构的工作性质多半具有一定的垄断性。正如经济市场中垄断者可利用其所处的地位谋取超额利润一样，政府官员也可以利用其垄断地位，用提高服务价格、降低服务质量的方式（也就是降低工作效率的官僚主义方式），变相谋取更多的个人利益。为了维持个人既得利益（地位、声望、工资、级别等），政府官僚们在其决策中，总是愿意避开有风险的敏感问题，采取推托、敷衍态度，以求明哲保身，维护其既得的个人利益。这些官僚主义行为，显然不符合社会利益；然而对于官僚主义者来说，却是合乎经济人理性的选择。官僚主义产生和存在的重要原因，就在于官僚主义行为通常是给政府官员带来个人利益的最佳方式。这也正是为什么官僚主义总是禁而不绝、普遍存在于政府机构之中的主要原因所在。可以肯定的是，只要政府官员经济人的本性不变，官僚主义现象也会随之而长期存在。
在公共选择学派对政府行为非理想化的分析中，有这样一个值得注意的论点：政府善于做表面文章。根据公共选择学派的分析，以追求最大个人利益为行为准则的政治家们，决策的着眼点不是增进公众的实际利益，而是扩大自身的影响。因此，一项政策的宣传效果是第一位的，它是否具有实际效益则是无关紧要的。对谋求自身利益的政治家和政府官员而言，决策的舆论（宣传）效果远大于它的实际社会效果，因为正是前者决定了他的个人目标能否实现。政治家的利益是与公众的情绪（因为它很容易受舆论宣传的影响）相一致，而不是与公众的真正利益相一致。因此，政府很愿意做表面文章。“一场大肆渲染的节省几个美元而取消政府高级官员轿 车待遇的运动在政治上获得的好处可能超过为纳税人节省成百万美元的复杂的政府机构改组计划。”〔9〕
在对政府行为进行了考察之后，公共选择学派进一步分析了西方现行的建立在代议制民主基础上的公共选择机制为什么不能有效地起到制约政府不合理行为的作用。分析的基本出发点仍然 是经济人假设和成本—收益原则。公共选择学派指出，参与公共选择的选民都是效用最大化者，他们参加公共选择的动机是选择对个人最有利的政治决策；但同时，成本—收益原则又使选民在每一公共选择中都以成本和收益的计算为基础，这就使他不仅注重自己在投票赞成某一方案时所能获得的收益，而且也关心这一行动的成本。正是这一考虑，在相当多的情况下使选民放弃了寻求最优选择的努力。一个基本原因是，在政治市场中（和经济市场一样）作为正确决策基础的信息不是一种免费的资料，而需要付出一定的费用才能获得。因此，获得为作出最优决策所必需的充分信息的高昂代价（成本），使大多数选民往往不能去掌握足够的信息。在这种情况下，选民对那些由政治家们所提出的方案对他的福利有何实际影响并不十分清楚，因而也就无法作出有利于公共利益的最优选择，而常常被那些追求私利的政客们所引导和利用。“因此，有理性的不知情的选民对特殊利益集团并无多少制约。”〔10〕
通过上述政府行为的实证分析，公共选择学派得出了“政府失败”的必然结论：政府并不是神的造物，它并没有纯洁无私和正确无误的天性。国家是一种人类组织，在这里作出决策的人与其他人没有本质区别，他们同样是个人效用最大化者。我们应当用这样一种现实的认识来修正以往对政府行为的理想化，这种理想化是建立在这样一些不真实的假设上：政府可以代表社会，它公正无私地行动，以其更有远见的干预纠正市场的缺陷，而这种干预又不会带来新的严重问题。人们必须从这种虚构中彻底解放出来。公共选择理论并不是反对一切国家干预，但必须使人们充分意识到：如果说市场不是一种完美无缺的经济机制，那么国家干预也并非解决问题的良方。“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件。”〔11〕相反，过多的国家干预只会扰乱和破坏经济生活的内在自然秩序，带来一系列灾难性的后果，严重危害民主制度的生存。因此，困扰当代美国社会的严重问题，与其说是“市场失败”，不如说是“政府失败”。所以，必须大力减少国家干预，尽力发挥市场的功能。政府干预永远只能是第二位的选择。只有当事实确实证明市场解决比政府干预代价更大时，或者更恰当说，只有在政府缺陷明显小于市场缺陷下，才可以选择适当的政府干预。“公共选择学派的结论是，凡有可能决策应转交私营部门。”〔12〕
“政府失败论”是公共选择学派最重要的分析结论，它构成了公共选择理论的核心论点。这一论点的提出具有历史意义。５０年代，以凯恩斯主义为代表的国家干预主义思潮，曾以“市场失败论”论证了国家干预的必要性，对传统的自由放任主义经济学说作了否定；现在，作为新自由主义流派代表的公共选择学派，又以“政府失败论”否定了国家干预的合理性，对国家干预主义作了 否定之否定。
三、凯恩斯主义与赤字财政
公共选择学派的“政府失败论”，最集中指向了对战后美国政府决策产生了最大影响的凯恩斯主义。在公共选择学派看来，当前困扰美国社会的赤字财政、通货膨胀和公共部门规模的不断增长都可以归因于凯恩斯主义经济学所创造的干预偏向。凯恩斯主义者摧毁了信奉已久的预算平衡原则，从而拆掉了一个限制政府无限增长的节制闸门，滋长了政府挥霍无度的自然倾向。因此，凯恩斯主义在政治上可以看作是长期内危害民主政体生存的巨大灾难。对凯恩斯主义的批判，可以进一步揭示政府行为的非理想化；同时，也可以使人们更清楚地看到建立在代议制民主基础上的现行政治决策机制的弊害。
布坎南认为，凯恩斯主义经济政策是理想的经济环境和政治环境下的产物。理想的经济环境包括整个经济处于严重的萧条状况，市场商品充斥，失业人数庞大，在总的有效需求方面，政策引致的变化在不影响价格水平的同时能够提高产量和就业；理想的政治环境，就是假定不管是在英国的白厅和美国的白宫，政府的经济政策都是由一批贤哲之士制定的，政治家们贤明、慈善，唯这些贤哲之士的马首是瞻，当政治决策与一些选民的利益发生直接冲突时，这些贤哲之士也能依照公众的利益来办事。布坎南指出，不管凯恩斯主义者在他们的著作中承认不承认这两个理想的环境，他们政策主张的实施都隐含着这些基本前提。如果社会的实际环境确是如此，那么，凯恩斯主义经济政策的实施效果就会如愿以偿，补偿性财政政策也不会产生持续的预算赤字、通货膨胀和不断扩大的公共部门。因此，就其理想的环境而言，凯恩斯主义经济学并没有摧毁传统的平衡预算原则，只是延长了其适用的时间阶段而已。
然而，在布坎南看来，凯恩斯主义经济政策的理想化环境严重脱离了西方国家经济运行过程和政治决策过程的现实。就美国而言，战后30多年来，国民经济并没有像凯恩斯主义模型所构想的那样处于严重的萧条状况，总需求总是伴随着生产水平不断提高。美国的政治决策结构也不像凯恩斯主义者所构想的那样，少数贤哲之士操纵政治决策大权。美国的政治决策通常由当选的政治家来制定，他们跟日常生活中普通的人一样具有自身的私利，不能超脱选民的政治压力。正是在这些现实的经济和政治环境下，凯恩斯主义补偿性财政政策的实施在竞争的民主政治活动中必然会出现持续的赤字预算、通货膨胀和日益扩大公共部门的政治偏向。
布坎南重点考察了在竞争的民主政体中赤字预算选择的必然性（因为它是造成通货膨胀和公共部门扩大的基本原因）。他认为，如果政治家提供给选民的政策方案是预算节余，那么，这个方案就意味着实际税率的提高，实际公共开支的减少或者两者的组合。不管是哪一种情形，预算节余方案的选择只会直接地创造受损者，而不会直接地创造受益者。因为税收提高，某些选民的可支配收入将会减少；公共开支减少，某些公共产品和劳务的直接受益者就会受损害。因此，在这两种情形中，预算节余方案都将降低选民的现在消费。当然，从间接的结果看，预算节余也会在一定程度上对通货膨胀起抑制作用。但是，这种间接的收益需要选民用创造性的想像力去感知未来时刻的好处。这种遥远的收益对于以直接的选择计算为行动指南的选民来说是微不足道的，由此而产生的要求实施预算节余方案的正面政治压力也是极其微弱的。反之，阻止预算节余方案的反面政治压力却十分强大。属于下列三种状况的选民都会反对这种方案的实施：第一，他也许属于税收直接被增加，或者来自公共提供的产品和劳务的收益被降低的那些人中的一员；第二，他也许属于认为他们自身的经济状况（作为工人，投资者和资产所有者）在总需求的向下变动中最敏感的那些人中的一员；第三，他也许属于预期将从通货膨胀中获益的那些人中的一员。面对这些政治压力，为了当选或再当选的政治家都不愿意向其选民提供预算节余方案。
如果政治家提供给选民的政治方案是预算赤字，那么，这个方案就意味着实际税率降低，实际公共开支提高或者两者的组合。不管是哪一种情形，预算赤字方案将直接地创造受益者，而不会直接地创造受损者，因为这个方案将直接地增加选民的现在消费。当然，从间接的结果看，预算赤字也在一定程度上加剧了通货膨胀。这种未来的损失同样需要选民用创造性的想像力去感知，由此而产生的阻止这种方案实施的反面政治压力也是极其微弱的。相反，来自正面的政治压力却十分强大。布坎南认为，属于以下两种情况的选民都会支持这种方案的实施：第一，他们也许属于实际税收被降低，或者预期来自政府的收益流（包括直接的货币转移收入）将会增加的那些人中的成员；第二，他们可能属于那些（作为雇主、投资者、实际资产所有者或官僚）由于总需求的提高其自身的经济状况可以得到改善的人中的成员。面对这些正面的政治压力，从自身利益出发的政治家和选民都会支持这种预算方案的实施。因此，在民主的政治决策中，持续的预算赤字的选择偏向无疑是一种客观的必然性。凯恩斯主义的预算不平衡原则解除了预算平衡原则对政治家和选民行为的制约。
当然，凯恩斯主义的原意也不是要实施持久的、不变的赤字财政政策，而是双向性的补偿性财政政策，即是以一些年份的财政盈余来补偿一些年份的财政赤字，也就是要交替使用预算节余和预算赤字两种财政政策。但事实上按凯恩斯的主张放弃平衡预算原则之后，西方现行的民主政体必然会使凯恩斯主义政策成为单向性的，即萧条时很容易增加政府开支，而繁荣过度时却很难紧缩政府开支，从而使赤字财政成为一种持久的、经常性的政策偏向。凯恩斯之所以没有看到这一点，其关键问题在于，他未能在公共选择领域内分析问题，忽视了所有重大的财政金融政策都必须通过公共选择（政治选择）来完成，政府一旦放弃了预算平衡这一限制因素，在现行民主政体下，不可避免地会出现无限扩大政府支出的倾向。布坎南认为，接受凯恩斯的理论就消除了在一个多世纪内使政府支出一直得以控制的道义约束。一旦经济学家断定可利用财政赤字管理经济，对政府无限扩大行为的有效控制也就被取消了。
总之，凯恩斯主义所造成的平衡预算原则的丧失改变了政治决策过程的制约因素，补偿性财政政策的对称现象在竞争的民主政体中只是一幅镶嵌画而已，宽松的财政政策已成为现代政府的必然选择。其后果将是持续的预算赤字，通货膨胀和日益畸形发展的公共部门。
四、制度约束论
“政府失败论”的分析，使公共选择学派得出了一个具有逻辑必然性的结论：当代西方民主社会的问题，不是市场制度的失败，而是政治制度的失败；我们所面临的主要挑战，也不在经济方面，而在制度结构方面。因此，美国当前的急迫任务是进行一场制度结构改革，重新构造民主政治制度，特别是建立起一个能够有效地制约政府行为的政治决策体系（公共选择制度），以从根本上限制国家干预的无限扩大。这就是公共选择学派的“制度改革论”。它实际上是公共选择学派的行动纲领。
公共选择学派之所以如此重视制度结构改革的作用，是因为他们有这样一个基本认识：对于任何个人和组织（包括政府）的活动制度结构（包括组织、秩序、规则）具有根本性的约束作用，制度结构从本质上决定了一切个人与组织活动的性质、特点和客观必然性。布坎南在详细地研究了各种政治决策机制（主要是各种选举制度）之后深刻地指出：一旦制度或基本规则确定之后，一些问题的结果往往在它还未表决之前事实上就已经预先被决定了。因此布坎南提出，重要的是选择产生结果的程序和规则，而不是结果本身。他引伸而论，政府行为的非理想化，主要不是人（政府官员）的问题，而是约束政府行为的制度结构问题。因而布坎南寄希望于通过制度结构的改革来约束政府行为。他认为制度的约束是最有效的约束。因此，公共选择学派把构造新的能够有效地制约政府不合理行为的公共选择制度作为首要的政治任务。
在公共选择学派的“制度改革论”中，宪法改革居于重要地位。公共选择学派力求通过新“宪章运动”，重建基本宪法规则，并通过新的宪法规则来约束政府的权力。作为宪法改革的第一步工作，布坎南首先提出了一套经济政策的新宪章：
１．重新采用平衡预算原则。持续的预算赤字，通货膨胀和日益扩张的公共部门是凯恩斯主义者摧毁传统的平衡预算规则的必然产物。因此，重新采用平衡预算原则是抑制这些不良后果，维持民主政体生存的必然要求。在美国目前的政治与经济的状况下，这条原则不应该只是作为惯例而采用，而应该作为一条宪章规则写进美国的宪法。
2. 联合预算原则。在政府开支规划独立于其收入规划的几个国家中，美国是最突出的一个。为了使政府开支决策和征税决策同时进行，强调财政核算这两个方面之间的重要联系是十分必要的。
３．向预算平衡自动调节的规则。采用预算平衡原则只能实现名义上的预算平衡，而不能确保实际上的预算平衡。因为政府对下一个财政年度的预算报告只是建立在一些预测的数字之上。在经济变化 的现实之中，准确地估算这些变量是十分困难的，原来的平衡预算规则在实施中难免会出现一些偏离。因此，采用自动调节规则来应付这种偏离的产生是必要的。这条规则的具体要求是：当预算规则被证明是错误，预算赤字在规定的范围内发生时，政府的开支必须在三个月内向下调节以恢复原来规则上的预算平衡，当预算剩余产生时，政府的剩余资金应该用来清偿国家债务。
４．循序渐进的过渡原则。在预算赤字庞大的情形下，在一个财政年度内完全消除预算赤字一定会产生经济恐慌。为了避免这些调节上的问题和保证预算平衡规则最终得以充分实施，预算平衡的目标必须在几年内分阶段，有秩序地来实现。循序渐进的过渡原则的具体做法是：在完全采用平衡预算规则之前的五年内，政府每一年必须把年预算赤字总额降低到不少于２０％的水平。
５．国家非常时期的自动放弃原则。采用平衡预算规则是为了根除现在财政宪章中的偏向，而不是完全阻止政府在国家非常时期（如自然灾害、经济大危机和战争等）借助负债筹款来应付这些突发事件的规划。因此，平衡预算的自动放弃原则也是必要的。但是，这个原则必须在国家非常时期结束后的一年内中止实行。
布坎南新经济宪章的核心，就是通过预算平衡原则的确立，从根本上限制政府的无限度增长，以消除不断自我膨胀的“政府怪物”对民主社会的危害。
五、分析与评论
作为一种新的经济学派，公共选择理论的出现，体现了经济学自身内在逻辑和外部世界发展的要求。
早在本世纪初以前，传统经济学理论建立了一个完全自由竞争，市场机制能使社会资源有效地达到最优配置的完美世界。但是在现实世界中，市场机制的自由运转并没有导致像传统经济学所设想的 完善结果。本世纪２０年代末３０年代初的世界性大危机使人们开始着手于对市场经济缺陷和不足的研究。１９３６年凯恩斯《通论》的发表标志了西方经济理论上的一次革命，从此，政府作为调节和干预经济的主要力量直接参与了整个社会经济活动。时至今日，把政府视为市场制度的合理调节者和干预者已成为主流经济学家们的信条。同时，主流政治学家们也认为民主政府通过利益集团的竞争而能合理反映社会的意志。在这些思潮的影响下，政府在西方社会中的作用大大增强了。
随着政府对市场干预的增强，政府干预的局限性和缺陷也日益显露出来。面对连年的财政赤字，持续的通货膨胀，日益庞大的政府机器，人们不禁要问：政府在干什么？政府能干什么？政府要干什么？人们发现，在旧的经济学框架内去寻找这些问题的答案几乎是不可能的。为了深入地揭示政府行为的性质和特征，就必须像在微观经济学中分析消费者和厂商行为那样实证地分析政府行为，而这种努力的结果便导致了今天的公共选择理论。
尽管美国的许多经济学家认为布坎南不是一个正统的经济学家，公共选择理论很长一段时间也不是以主流经济学的面目出现，但是公共选择学派在美国政界和理论界的影响正在日益增长。１９８５年，美国国会通过的在１９９１年确保实现财政收支平衡的格拉姆—拉德曼—霍林斯法案就是这一理论的直接应用。随后，在凯恩斯主流派经济学家萨缪尔逊和诺德豪斯所编著的流行的经济学教科书中，公共选择理论已作为一个十分重要的经济学流派与凯恩斯主义相并列。这表明连作为公共选择学派对立面的凯恩斯主义学派也不得不承认公共选择学派在美国经济学中所占据的重要地位和日益增长的影响。特别是１９８６年公共选择学派领袖布坎南被授予诺贝尔经济学奖，标志着公共选择理论在整个西方经济学界获得了承认和重视。如今，公共选择理论已成为一个堪与奥地利学派、芝加哥学派相媲美的新自由主义经济学流派，人称“弗吉尼亚学派”。
公共选择学派日益增大的影响和不断看涨的“行情”，反映了当今美国经济学中日益扩展的新自由主义趋向。正如一位西方学者所指出的“诺贝尔评审委员会选中布坎南是对当今偏向保守主义的气氛的认可”〔13〕。公共选择理论从５０年代的默默无闻、冷落一旁到８０年代的一鸣惊人、声誉日隆，应当说主要是得益于美国经济学潮流的变化。当然，从另一方面来说，公共选择学派也为这一潮流的转变贡献了力量。
公共选择理论具有强烈的经济自由主义特征。它从经济人假设出发，运用成本—收益分析方法，论证了政府行为的非理想化，提出了引人注目的“政府失败论”，以此彻底否定国家干预主义。公共选择学派的原则是，凡有可能，决策应转交私营部门。由此可见，公共选择学派表达了最彻底的经济自由主义观点。它在２０世纪后半期复活了１８世纪古典经济学家的经济自由主义思想。在公共选择学派看来，古典经济学所主张的自由放任的基本原理已被 人们遗忘了２００年之久，公共选择理论的研究就是要回到古典经济学家的立场上去。布坎南曾公开申明：“现代公共选择理论对政治活动所提供的观察与亚当·斯密原来对市场运行所提供的洞察是相吻合的。”〔14〕
对西方学者来说，公共选择学派最为人称道的贡献是它对国家干预主义的彻底批判。这种批判被认为是独具特色和激动人心的。公共选择学派从经济人角度出发对政府行为非理想化的分析，它针对国家干预过多而阐明的“政府失败论”，它所倡导的进行制度结构改革以从根本上制约政府行为的“制度约束论”，被 认为是对凯恩斯主义为代表的国家干预主义最切中要害、最有摧毁力的打击，它从根基上动摇了国家干预的神话。“公共选择学说——连同其对公共决策的告诫和洞见——正在改变人们思考和谈论政府的方式，从而开始改变政策。由于詹姆斯·布坎南以其公共选择经济学的研究荣获诺贝尔奖，这样的变化无疑将会加快。”〔15〕公共选择学派在这方面的观点得到了西方学者最高的评价，以至有人把公共选择学派的“政府失败论”看作是对国家干预主义的经典性批判。公共选择学派在美国受到人们的高度重视其主要原因也在于此。
公共选择理论的深厚意义并不是简单地用指出政府的失败来显示其自由主义的性质，而是从人的性质——人的经济性指出了改变这一切的方式和原则。人民应得的“公共选择”权利是不能被剥夺的。否则，政治、经济的落后，人民被打着公共利益的旗号实则追求其私利的官僚政治愚弄、控制、驱使是不可避免的。
与其他经济理论与思潮一样，经济政策是公共选择理论重视的热点之一。但是在它的框架中，经济政策几乎是政府的等价物，直接表现了政府的行为。与其他学派的经济政策分析相比，公共选择学派的经济政策分析着重从制度的深层结构去揭示它得以形成的客观条件和基础，这就使公共选择学派能够从更深的层次上分析问题，提出对策。这正是公共选择学派功力所在。
公共选择学派之所以值得注意，不仅在于上述理论和政策主张，还表现在它对经济科学自身发展的贡献。应当说，公共选择学派在这方面的工作绝不比其理论逊色，毋宁说，正是依赖于在经济学科建设上的创造性工作才产生了公共选择理论。公共选择学派对传统经济学进行了创新。它将经济分析工具和分析方法应用于政治决策领域，从而把经济分析从市场领域推广到以前很少涉及的非市场领域，扩大了经济学的研究范围。公共选择理论摒弃了传统经济学关于人类行为善恶二元论的观点，把 人们的经济与非经济行为纳入统 一的模式之中，将应用于市场的微观经济方法引入公共决策领域，打通了经济学与政治学之间的隔离，创立了一门介于经济学与政治学边缘的交叉学科——公共选择理论，开辟了美国经济学的一个新垦地。公共选择理论的创新，代表了经济学发展的新趋势：跨学科的综合性研究。
布坎南荣获诺贝尔经济学奖，在很大程度上提高了公共选择理论在西方经济学界的影响，有助于进一步促进公共选择理论的发展。从公共选择理论的整个体系看，宪 章改革既是极其重要的论题，又是论述最不充分的论题。自从７０年代末以来，布坎南和其他学者就这个主题发表过一些文章，但是，在宪章改革应该如何进行才能获得全体社会成员一致同意的研究方面进展缓慢。从８０年代初开始，公共选择的研究领域又兴起了一个研究寻租理论（Theory of Rent Seeking, 借助于特定权力追求个人利益之谓）的热潮。１９８０年，布坎南、托利森和图洛克三人共同编著了《发展一个寻租社会的理论》一书，提出了一些基本命题，但研究还处在起步阶段。因此，宪章改革和寻租在今后几年中会成为公共选择学派研究的重点。
从公共选择理论目前的影响以及上面提到的两个研究重点来看，公共选择理论在未来的一段时间内还会得到进一步的发展。对于它的新进展，我们将拭目以待。
注释：
〔1〕James Buchanan, “From Private Preferences to Public Philosophy: Notes on the Development of Public Choice”, in Arthur Selden, ed. The Economics of Politics, London: Institute of Economic Affairs, 1978, p.3.
〔2〕James Buchanan and Gordon Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor: University of Michigan Press, 1962, p.3.
〔3〕James Buchanan, “The Pure Theory of Government Finance: A Suggested Approach”, Journal of Political Economy, vol. 57, Dec. 1949, p.496.
〔4〕J. Buchanan, op.cit., p.5.
〔5〕James Buchanan, Liberly, Market and State: Political Economy in the 1980's, Brichton: Wheatsheaf Book LTD. 1986, p.87.
〔6〕J. Buchanan, op.cit., p.17.
〔7〕Jane Shaw, “James Buchanan and Public Choice Economics”, in Dialogue, Number 77, p.23.
〔8〕Ibid. p.23.
〔9〕Ibid. p.24.
〔10〕Ibid. p.24.
〔11〕Ibid. p.23.
〔12〕Ibid. p.23.
〔13〕Ibid. p.23.
〔14〕J. Buchanan, Liberty, Market and State: Political Economy in the 1980's, p.261.
〔15〕J. Shaw, op.cit., p.287.