国会选举与金钱

张毅

在美国这样一个高度现代化和商业化的国家里，金钱的影响是无孔不入，无所不在的，竞选从政也不例外。因此有名言说：“金钱是政治的母乳。”

金钱在选举中的作用涉及代议制民主的一些根本问题，非常重要。同时，它又极易引起争议和误解。近些年来，无论是在美国国内还是国外，对美国政治制度批评最多、争议最大的方面莫如金钱与选举、尤其是金钱与国会选举的关系（总统大选阶段的费用已改由国库支付）。本文将试图说明美国国会选举与金钱的关系及其政治含义。

一

在具体讨论选举与金钱的关系之前，有必要先回顾一下近些年来国会选举开销增长的情况。

与其他国家相比，美国国会议员的竞选费用历来就不低。早在１９３１年，美国有位专栏作家就写道：“政治已变得如此昂贵，以至于连输都要花很多钱。”〔１〕进入６０年代以来，国会竞选开支急剧上升，但由于１９７４年以前缺乏严格的申报制度，因此当时的统计数字漏洞很多，非常不准。从１９７４年以后的数字看，国会竞选开支每次都有大幅度提高（见表１）。从１９７４年到１９８６年，国会竞选开支一共增加了４．４倍，远远超过了同期１２０％的物价上涨幅度。

表11974-1986年国会竞选费用增长情况

(单位:万美元)

注：（１）总开销指所有参加大选的候选人在预选和大选两个阶段的开销之和，只参加预选但因未获得提名而未参加大选的候选人的开销不包括在内。

（２）人均开销指所有候选人的人均开销。候选人数大于国会席位数。

资料来源：Norman J. Ornstein, et al, Vital Statistics on Congress, 1987-1988 (Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1987), chapter 3.

表１所列的是议员竞选费用的总数和平均数，但议员之间的实际差别还是很大的。有的议员自信稳操胜券，花钱很少，甚至基本不花钱。〔２〕有的议员则开销极大，超过平均数好多倍。迄今为止，参院最昂贵的一次竞选是１９８４年北卡罗来纳州共和党人赫尔姆斯与民主党人亨特之间的竞选，前者花了１６４０万，后者花了９４０万，加起来将近２６００万美元。众院目前的最高纪录是美国现任住房与城市发展部长肯普于１９８６年创下的，他为了保住当时的众议员席位一共花了２６０万美元。

在经费来源上，国会议员的竞选与总统不同。后者自１９７６年以来大部分是国家开支，前者则全部要靠自己筹措。一般说来，议员竞选经费有四个来源。第一是个人捐款。美国有一部分人对向公益事业捐款，无论是慈善性质、宗教性质还是政治性质的，素来比较热心，加之政府税收制度的鼓励，他们在每次选举中都要捐助大量的钱。捐款者不一定都是富翁，但大部分是生活宽裕或比较宽裕的人。第二个来源是政党。它们把自己通过各种渠道筹集到的钱再拨给本党最急需的候选人。尽管美国政党的作用近年来不断下降，但它们仍具备不容忽视的筹措竞选资金的能力。第三个来源是政治行动委员会。政治行动委员会是由各公司、工会和利益集团专门建立的筹集和提供竞选经费的组织。它们首先从各自的会员处或社会上募钱，然后再把钱捐给自己支持的候选人。近几年，政治行动委员会所捐的钱在竞选开销总额中占的比例明显上升，引起不少人的不安和批评。最后一个来源是候选人个人的腰包或借来的贷款。美国竞选议员席位的人当中，只有很少数是自己可以拿出很多钱用于竞选的百万富翁，其余大部分人养家糊口后的结余非常有限，举债过多又担心偿还不起，所以这不是一个重要的来源，一些统计数字甚至不把它作为单独的一项（见表２）。

竞选费用急剧上升，首先要归因于国会在权限日益扩大的政府中的地位。当代社会的一个重要特点是政府职能明显增多，由消极政府转化为积极政府，美国也不例外，尽管它传统上信奉小政府哲学。积极政府意味着它管的事情很多，各利益集团和个人有求于政府的事情也很多，而由于国会名副其实地是美国政府的重要组成部分，所以国会选举得到很多个人和组织的关注，从而导致竞选费用的上升。第二个原因是新的竞选手段的采用。６０年代以来，随着现代传播方式的发展，议员竞选的手段也日益现代化。主要体现在做电视广告、搞民意测验、雇竞选专家等。这比传统的候选人走街串巷或竖几个标语牌的竞选方式无疑要昂贵得多。第三个原因与政党在选举中发挥作用的下降有关。历史上，美国选民基本上根据本人的政党倾向投票。也就是说，选民本人属于哪一政党，他一般就会投哪一政党候选人的票，而不必对该候选人有很多的了解和喜好。但是，近３０年来，这种状况有了很大变化，选民仅考虑候选人所属党派而不考虑候选人个人的时代基本已经过去。国会选举出现日益个人化的趋势，议员当选越来越多地是靠他本人的知名度和政绩，而不是政党的招牌。这意味着候选人必须花更多的气力来提高个人知名度，宣传自己的政绩和观点。这一切当然也需要花更多的钱。

表21974-1986年国会竞选经费来源(%)

*包括个人捐款及候选人自己出的钱。

资料来源：Vital Statistics on Congress, Chapter 3.

二

金钱与国会选举结果应当有一定关系，这似乎是很基本的常识，否则很难解释多年来竞选费用的不断上升。然而，严格地讲，两者之间到底存在着一种什么性质的关系呢？不用说，金钱不能代替选票——美国国会选举结果毕竟不是靠数钱而是靠数选票决定的；钱也不能直接买到选票——那种舞弊的现象在当代美国已被杜绝。金钱从实质上讲只是候选人在竞选中使用的一种资源，而最终决定选举结果的是选民投的选票。因此，要得出金钱对选举结果有影响、两者之间存在因果关系这一结论，就必须证明：（１）金钱是竞选所必需的；（２）竞选可以影响选举结果。

关于第一点，即竞选离不开金钱，应当是不证自明的。如前所述，当代社会的各种竞选手段（电视广告、民意测验、专家管理等等）不仅需要钱，而且需要大量的钱；没有钱，也就没有什么认真严肃的竞选可言。美国出名的老政客、众议院前议长奥尼尔曾经深有感触地说过：“目前，任何一个竞选都包括四个方面：候选人，候选人的观点，竞选组织以及竞选用的钱。没有钱，你干脆就不要想其他三个方面。”〔３〕

至于第二点，即竞选对选举结果有影响，似乎也不难证明。大量调查表明，影响选民投票的主要因素包括候选人的知名度、党派、政见、政绩、宗教信仰、种族等等。选民在决定投哪一位候选人票时必须对各候选人的上述方面有所了解。在平均人口超过５０万的众议院选区和平均人口超过２００万的参议院选区，候选人如果要让选民了解自己的这些情况，无疑要做大量的宣传，而所谓竞选，无非就是利用各种传播媒介宣传自己。事实证明，竞选规模越大、质量越高，选民得到的信息越多；在其他变量相同的情况下，选民得到有关某一候选人的信息越多，就越有可能投该候选人的票。这也正是美国竞选规模越来越大、时间越来越长的原因所在。

金钱能影响选举结果不难证明，但要确定钱的影响到底有多大就远不那么容易了。迄今为止，还没有哪一种定理分析模式，不论它是多么高级复杂，能够精确地计算出金钱与选举结果这一因果关系的确切函数值（果真能如此，美国的政治分析和预测将会简单得多）。因此，这里只能对金钱影响的大小作一些比较笼统的说明。

第一，金钱的影响近几十年来有所上升。这是因为，首先，当代竞选手段的现代化导致对金钱的需求量增大。其次，从表３可以看出，５０年代以来，美国选民按政党倾向投票的人数呈下降趋势，虽属某一政党但投另一党候选人票者则明显增多。换句话说，候选人已不能像以前那样依靠自己的政党属性来赢得选票，而必须更多地依赖自己个人的竞选。这也抬高了金钱在选举中的作用。

第二，金钱影响的大小因人而异。候选人之间有许多差别可以导致金钱的作用不同，其中最重要也最具普遍性的是谋求连任的在任议员与企图取而代之的挑战者之间的差别。总的说来，金钱的边际效益对于后者要比前者大得多。也就是说，如果在任议员和挑战者在竞选中花费同等数额的竞选经费，后者的效果较前者要远为显著（当然这并不是说挑战者一定能赢得选举）。究其原因，并不复杂。在任议员一般被认为是“一心一意的连选追求者”。〔４〕为了达到连选连任的目的，他们格外重视在平时工作中利用各种职务之便做公关宣传。从这个意义上说，他们的竞选常年不断。因此，选民对他们各方面情况已有相当多的了解，接近自然的饱和程度。如果他们在正式竞选中仍然花很多钱，其收益递减点自然就很低了。相比之下，挑战者的情况大不相同。除了参议员的挑战者一般较有名气外，大部分挑战者是名不见经传的轻量级人物。选民对他们的了解非常有限，基点很低，他们在竞选中花钱宣传自己，知名度提高幅度自然很大，效果也就比较显著。当然，这只是说他们竞选经费的收益递减点较在任议员高，而不是说挑战者花足够多的钱就一定能击败在任议员。挑战者夺走在任议员席位的事例不是没有，但非常之难，这一点后面还将谈到。

表31956-1986年国会选举中选民按党派投票情况(%)

*指认为自己属于某一政党、在选举中也投该党候选人票的选民。

**指认为自己属于某一政党、在选举中却投另一党候选人票的选民。

资料来源：Vital Statistics on Congress, 1987-1988, Chapter 2.

第三，金钱是竞选成功的必要条件，但不是充足条件。影响选民投票的因素很多，其中有些是金钱所无法影响、或影响很小的。比如对一个忠实的民主党选民来讲，不论共和党议员花多少钱搞竞选，他都不会支持共和党人；他投民主党候选人票的决心反而可能更加坚定。这有些类似做商品广告的效果（向消费者推销商品和向选民推销候选人其实没有本质区别）。即使厂商拨出很多钱做了许多颇具吸引力的广告，如果商品本身质次价高，购买者仍然有限。

三

金钱是国会竞选成功的必要条件之一，这对美国的代议民主制来讲不是一件无足轻重的小事。代议民主制的实质是议员通过民选产生，而且这种选举必须建立在一人一票、人人平等的基础之上。但是，由于金钱能影响选举结果，又由于美国人的财富占有量是绝对的不平等，一人一票的原则至少是被冲淡了。如果对金钱的作用不加任何限制，任其发展，政治平等就会完全变成一句空话，代议民主制也就会名存而实亡了。有鉴于此，美国本世纪以来、尤其是７０年代以来还是制订了一些法律，对金钱在选举中的作用作了一定限制。

７０年代以前，美国联邦政府限制竞选开支的主要法律是１９２５年通过的《腐败行为法》（Corrupt Practices Act）。该法规定，参众两院候选人竞选支出的最高限额分别为２５０００美元和５０００美元。但是，该法的漏洞多如牛毛，加之缺乏严格的申报制度，所以基本上是一纸空文。比如，该法规定任何一笔超过１００美元的捐款都要申报，但捐款者只需多捐几笔钱并把每一笔都压在１００美元以下（经常是９９．９９美元）就可以轻而易举地逃避此项限制。另外一个明显的漏洞是，该法在申报和开支方面对候选人的要求仅限于候选人本人“知道并同意的”款项。这样，不管候选人在竞选中收了或花了多少钱，也都可以假装不知，只申报一小部分，或一分钱都不申报。１９６８年，加利福尼亚州民主党参议员候选人克兰斯顿和共和党候选人拉佛蒂两人仅预选开销就将近２００万美元，在大选阶段两人又各花了１００多万美元。但拉佛蒂在给国会的申报单上只注明他个人出资２１９４８美元，克兰斯顿干脆任何数字都不报，只是表明他成立了竞选委员会（言下之意是他对竞选委员会的开支一无所知）。前众议员赖特承认：“包括我自己在内，没有一个国会议员不故意钻这些空子。”〔５〕

１９７１年，在公众舆论的强大压力之下，国会终于通过了《１９７１年联邦选举竞选法》，对１９２５年的《腐败行为法》第一次作了重大修改。新法律的主要内容包括两个方面。第一是对竞选人的广告支出作了严格限制。该法规定，候选人在传播媒介（电台、电视、报刊杂志等）上作广告的支出不得超过选区内平均每一选民１０美分的水平，而且用于电台和电视的广告支出不得超过广告费用总额的６０％。６０年代，电视竞选广告开始在美国盛行，它以其独特的宣传方式和效果对传统的竞选方式构成了强大的冲击，不少议员对此有些惊慌失措，担心危及自己的政治生命，上述限制便是这种心理的反映。第二，新法律制订了比较严格的申报制度，要求候选人每季度都要申报一次，申报内容不仅包括竞选经费收入和开支情况，而且包括捐款者的姓名和地址。申报的目的在于使选民对候选人的经费来源和数额有所了解，从而防止候选人在竞选经费上过多地依赖某一富翁或某一特殊利益集团。

《１９７１年联邦选举竞选法》比１９２５年《腐败行为法》有许多改进，但它在１９７２年的选举中又暴露出许多新漏洞，例如它对“候选人”的定义就很含糊，使得有些人故意推迟正式宣布参加竞选的时间，以便一方面可以实际从事竞选活动，另一方面又不受广告费的限制。此外，对水门事件的调查发现，在竞选开支方面存在着大量非法活动，引起公众强烈愤怒和不满，要求改革竞选法律的呼声再度高涨。国会因此对生效仅两年半的竞选法又作了一次修改。

１９７４年通过的《竞选法修正案》名义上是《１９７１年联邦选举竞选法》的修正案，但实际上是美国迄今为止最全面、最重要的竞选改革法。首先，它建立了“总统选举竞选基金”，总统大选阶段的费用改由国家支付。其次，它进一步完善了申报制度，堵住了以前的一些漏洞。再次，它对个人及委员会捐款、候选人的竞选开支、候选人个人出资以及个人或组织的独立支出作了限制，规定了最高限额。最后，为了保证法律切实得到贯彻执行，它成立了一个由六人组成的联邦选举委员会，具体负责法律的实施。

１９７４年《竞选法修正案》于１９７５年１月１日生效。第二天，一些个人和组织就向法院提出起诉，指控该法关于捐款和开支的限制侵犯了捐款人和候选人的表达自由，因此违宪。一年之后，美国最高法院对此案作出裁决。裁决把对捐款和对开支的限制区别开来，认为后者对于宪法第一条修正案所保障的言论自由的限制要比前者大得多，所以前者可以保留，而后者必须废除。此外，最高法院还裁定法律对候选人个人出资的限额违宪，因为“候选人同其他任何人一样也享有第一条修正案所赋予的参与公共问题讨论的权利”，而且使用个人的钱可以“减少对他人捐款的依赖”，〔６〕从而使他更难于被人收买。根据最高法院的这项判决，国会于１９７６年５月通过了《１９７６年竞选法修正案》，再次对联邦选举竞选法作了变动。表４便是修改后的法律对捐款最高限额的规定。

表4美国联邦法律关于捐款最高限额的规定

(单位:美元)

注:①指至少有50名捐款人并至少给5位候选人捐款的委员会。

②如是多候选人委员会，则为５０００；如不是，则为１０００。

资料来源：Electing Congress (Washington, D.C.: Congressional Quarterly Inc. 1978), p.111.

１９７６年至今，国会又数次对联邦竞选法作了一些小的修改。有的议员曾提议作较大的变动（例如限制政治行动委员会的捐款），但因得不到足够多议员的支持而搁浅。

四

美国７０年代初和中期的竞选法改革确有收效。改革前后相比那种无法可依或有法不依的混乱状况有了很大改观，在杜绝非法竞选基金来源和健全申报制度方面成绩尤其显著。尽管如此，从总体上讲，70年代的改革并不成功。原因有以下几条。

1.如果说改革的主要宗旨是要降低金钱（特别是少数富人的钱）对选举结果的影响的话，那么这个目标还远未达到。

本文表１列举的数字证明，竞选法改革并没有阻止竞选开销的急剧增长的趋势。按不变价格计算，国会竞选开销在从１９７４年到１９８６年的短短１２年间增加了三倍。竞选费用上升的主要原因是竞选对金钱的需求量增大。鉴于竞选是决定选举结果的关键，这也就意味着金钱与选举结果的关系不但没有减弱，反而增强了。此外，虽然有人希望通过改革能够促使大批普普通通的选民参与捐款，从而减少对富人捐款的依赖，但实际情况仍然是，“捐款者是政治上积极的人的少数，而政治上积极的人也是整个成年人口的少数。”〔７〕就经济地位而言，这些少数中的少数多为富裕或比较富裕的中上层人士。再者，正如最高法院法官马歇尔所指出的，由于目前的法律对候选人个人出资毫无限制，“拥有大量财富的候选人与其他候选人显然不是站在同一条起跑线上。”〔８〕

金钱既然能影响议员当选，也应当能影响议员当选后的工作，这是符合逻辑和实际的。一般说来，捐款的个人和组织都视捐款为“投资”，希望将来能有所“收益”，即议员当选后能按照他们的意愿投票。作为接受捐款的候选人来讲，如果他竞选成功，在当上议员以后制定政策时，会有一种责任感，感到他至少应当对捐款者的意见给予充分考虑。前参议院少数党领袖斯考特指出：“我认为参议院中的每一个人都意识到，每笔款捐出后，至少一般公众会觉得存在着一个某种形式的报恩问题，接受捐款的人常常感到要以某种形式报恩，捐款者可能也期待某种形式的报恩。所报之恩可能很小，比如一点小帮助，但另一方面，捐款者可能期望得到他没有权利得到的好处”。〔９〕当然，捐款者不一定总能得到他无权得到的好处，接受捐款的议员也不一定会如此容易地被收买。但是，即使如此，由于金钱在竞选中的巨大作用，捐款者仍有可能以一种“自然选择”的过程达到影响决策的目的。选择理论认为，环境可以根据不同物种的特征有选择地提高或降低它们的生存能力。捐款者全力资助与自己政见相同的人竞选，就可以逐渐造成一种环境，使与自己政见不同的议员这一“物种”无法适应而被淘汰掉。剩下的议员完全不必被收买（因为政见本来就相同）就可以制订出令捐款者满意的法律。正如参议员史蒂文森所指出的：“即使所有的钱的捐助和使用都是正当的，它仍然会对我们的政治产生腐蚀性的影响，因为目前政治竞选所需要的巨额金钱唤起了一个可怕的幽灵，即未来的政治将只是少数富人的事。”〔１０〕

２．７０年代的改革非但没有提高、反而更加降低了国会选举的竞争程度。

一般认为，选举的真实性和自由性与其竞争程度成正比。竞争越激烈，选举就越真实、越自由，反之亦然。竞争程度高低的重要标志之一是连任率，即连任成功者占所有谋求连任者的比例。连任率与竞争程度成反比关系。从表５可以看出，国会议员的连任率非常高，众议员一般在９０％以上，参议员一般在７０％以上。另外，如表６所示，绝大部分在任议员不仅可以赢得连任，而且赢得越来越轻松，因为“保险”选区越来越多。按照美国标准，一个议员如以６０％以上的选票当选，他的选区即属于“保险”选区。所谓“保险”，是指在任议员不必费太大气力就能保住自己的席位。６０年代以来，“保险”选区的比例持续增长，加之极高的连任率，以至于有人认为在任议员根本就是不可战胜的。〔１１〕

表51966-1986年国会议员连任率情况

注：连任率指连选连任成功的议员占所有谋求连任的议员总数的比例。

资料来源：Vital Statistics on Congress, chapter 2.

议员连任率高与竞选经费有密切关系。前面说过，竞选离不开金钱，而绝大多数候选人自己是掏不出不断膨胀的竞选经费的，所以必须多方筹钱。作为捐款者，为了使自己的钱不致于白白浪费掉，他们一般都把钱捐给连任率很高的在任议员，而不愿捐给获胜概率很小的挑战者。据统计，在任议员筹集的捐款平均要比挑战者多出一倍以上。然而，由于知名度高低的不同，在竞选中最需要钱的不是在任议员，而是挑战者。不太需要钱的在任议员可以源源不断地得到大批捐款，最需要钱的挑战者却苦于收不到捐款，在任议员的连任率自然会越来越高，他们的连任竞选自然会越来越轻松，议员选举的竞争程度也就自然越来越低了。美国目前有一些选区根本就无人出来与在任议员竞争；有的即使有人出来挑战，基本上也只是走个过场，对在任议员构不成任何实际威胁。７０年代的改革没有限制在任议员各方面的优越条件，相反却以对捐款的限制进一步束缚了挑战者的筹款和竞争能力。

表61966-1986年“保险”选区占所有选区的比例（％）

注：除１９８６年以外，参议院的比例是以６年（参议员的任期）为一单位计算的。

资料来源：Vital Statistics on Congress, Chapter 2.

３．７０年代的改革奠定了政治行动委员会的法律基础，为它们的迅速发展提供了有利条件，从而导致了一系列的问题。

政治行动委员会大致可分为两类，一类是附属于各公司、企业、工会或其他组织的，一类则是独立的。政治行动委员会虽然在本世纪３０年代即已产生，但它们的法律地位直到１９７１年和１９７４年的联邦竞选法才确定下来。〔１２〕从那以后，政治行动委员会发展非常迅速，其总数已由１９７４年的６０８个激增至１９８６年的４１５７个，它提供的捐款占参众两院竞选经费来源的比例也分别由1974年的11%和17%增加到1986年的22%和36%（见表２）。

政治行动委员会在竞选中作用的上升，加重了国会选举制度中一些原有的弊病。首先，作为一个新的资金来源，它是近２０年来本已十分昂贵的国会选举变得更加昂贵的重要原因。其次，它增大了社会中上层在竞选中的发言权。１９７４年以来，除去独立类型的政治行动委员会以外，发展最快的是附属于各公司和行业组织的政治行动委员会，从１９７４年的４０７个（占总数的６７％）增加到１９８６年的２６４０个（占总数的８６％）。它们的开支在此期间内增长了１８倍，达到１５３１０万美元。相比之下，附属于工会的政治行动委员会同期只从２０１个增加到３８４个，开支也只增加了４．３倍，达到５８３０万美元。〔１３〕附属于公司和行业组织的政治行动委员会多由居社会经济地位中上层的人建立和管理，它们的迅速发展使这些人对竞选的影响变得更加超出比例。最后，政治行动委员会的发展进一步降低了国会选举的竞争性。政治行动委员会捐款的主要对象是在任议员。１９８６年，在政治行动委员会捐给众院候选人的８７００多万美元当中，在任众议员一共得到６６００多万，占总额的７６％，挑战者仅得到９６０万，占总额的１１％。〔１４〕差别如此悬殊，结果自然是使挑战者击败在任议员的机会变得更加微小。政治行动委员会的捐款导致上述不良后果，无怪乎前参议员哈特称它为“美国政治的有毒废物”。

五

７０年代的竞选法改革远未达到预期的目的，这已为十几年来的事实所证明。１９８９年以来，国会出现了几起涉及竞选经费的丑闻，国会内外于是又掀起了一次要求进一步改革现行法律的高潮。参议院多数党领袖米切尔表示，修改竞选法是“本届国会最重要的议事日程之一”，要争取于今年完成。〔１５〕且不论今年通过改革法的可能性到底有多大，假设它真能通过，也不会从根本上解决金钱与选举关系方面存在的问题，就如同７０年代的改革没有解决这些问题一样。理由如下：

第一，无论金钱可能会产生多少不良后果，但它毕竟是竞选所必不可少的。候选人就公众关心的问题进行辩论，宣传自己的政绩和政见，让选民了解自己以便在投票时作出理智的选择，这一切都需要钱。如果限制钱的使用，势必影响竞选活动的开展，从而降低竞选质量，而高质量的竞选是任何货真价实的自由选举的前提。

第二，至少在美国最高法院看来，限制金钱在竞选中的作用等于限制人们的言论自由，因为金钱是用来表达言论的。美国宪法第一条修正案规定，国会不得制订侵犯公民言论自由的法律。正是因为这一点，最高法院才在上述１９７４年的判决中宣布国会对竞选开销的最高限额违反了宪法，因而无效。

第三，尽管这些年来竞选支出不断增长，但在竞选中最需要钱的挑战者却常常得不到足够的经费，以至于他们根本无法与在任议员进行任何意义上的有效竞争。从这个角度看，国会竞选花费不是太多，而是不够。如果进一步限制竞选开支，只能对挑战者更加不利，进而导致议员选举竞争程度的继续下降。众议员弗伦泽尔指出：“当你对竞选开支进行限制，你实际上保证了在任议员不会被击败，因为非在任议员的唯一武器是通过花钱竞选提高自己的知名度。”〔１６〕多年来共和党议员之所以反对限制竞选开支，就是因为在任议员多为民主党人，这类限制会帮助民主党巩固多数党的地位。

第四，国会竞选法律是由国会、也就是说是由在任议员制订的。由于自身利益所在，他们不可能完全改变现行的对在任议员极其有利的竞选法律。７０年代初，当有人谈到经过修改后的竞选法对在任议员更加有利时，当时的众院行政后勤委员会主席黑斯毫不掩饰地回答：“我不操心这件事，因为我是一个在任议员。”〔１７〕耶鲁大学法学院教授温特认为：“国会对政治竞选的管理不可避免地会导致当权者以符合自己利益的方式进行管理。”〔１８〕迄今为止，还没有证据能证明这位教授的论断是错误的。

第五，美国实行生产资料私有制，贫富差别悬殊。只要这一点不改变，富人对选举影响大于穷人这一不公平现象就很难纠正。当然，美国可以在不变动根本制度的情况下采取由国家支付竞选费用的方法。但是，目前看来，国会这样做的可能性很小；即使这样做了，也不能完全消除贫富之间的不公平，而且还会带来一些新的问题。

由于以上原因，国会在近期内不大可能对竞选经费法律作全面的、很大的变动。较有可能的是就其中的某些部分作一定修改，比如限制政治行动委员会的捐款等等。

总括全文，美国国会选举与金钱有十分密切的关系。金钱是国会议员竞选中一项必不可少的资源，而竞选则直接决定选举结果，因此金钱可以影响选举结果，尽管它只是影响选举结果诸因素中的一个。向国会候选人提供竞选经费的人占美国选民的少数，且多为社会中上层，他们对议员选举以及议员当选后工作的影响因而也大于社会下层。７０年代国会对美国竞选法律作了重大修改，但未能解决金钱与国会选举关系方面存在的问题。基于同样的原因，今后的改革也难以成功。

金钱与国会选举之间的关系对美国代议民主制具有非常重要的含义。美国人常说美国是一个多元化的社会。此话不假，但是，正如美国著名政治学家斯盖茨纳德所指出的：“这个多元化天堂的弊病在于天堂合唱团唱歌时带有明显的上层阶级口音。”或者套用英国作家乔治·奥维尔的一句名言：在这个多元化的社会里，所有的人都是平等的，但有些人比其他人更加平等。

注释：

〔1〕Quoted in Electing Congress(Washington, D.C.: Congressional Quarterly, Inc., 1978), p.96.

〔2〕民主党资深议员纳切尔在１９７８年选举中因无人同他竞争就只花了２０美元的登记费和邮费，但这是极其个别的情况。

〔3〕Quoted in Gary Jacobson, Money in Congressional Elections(New Haven: Yale University Press, 1980), p.33.

〔4〕David Mayhew, Congress: The Electoral Connection (New Haven: Yale University Press, 1979), p.5.

〔5〕Congressional Quarterly Almanac(Washington, D.C.: Congressional Quarterly, Inc., 1967), p.487.

〔6〕Buckley V. Valeo, 424 U.S. 1.

〔7〕Jacobson, op. cit., p.64.

〔8〕Buckley V. Valeo, 424 U.S. 1.

〔9〕U.S. Congress, Senate, Committee on Rules and Administration, Subcommittee on Privileges and Elections, Hearings on Public Financing of Federal Elections, 93rd Congress, 1st session, September 18-21, 1973, p.34.

〔10〕Quoted in Jacobson, op. cit., p.173.

〔11〕民主党全国委员会前主席柯文就持这种观点。见Douglas Price, “The Electoral Arena”, in David Truman, ed., Congress and America's Future(Englewood, N.J.: Prentice-Hall, 1965), p.49.

〔12〕关于政治行动委员会的详细发展情况，可参阅王树盛：“政治行动委员会的组织、管制及影响”，载《美国研究参考资料》１９８９年第７期，第１９－２７页。

〔13〕Norman Orustein, et al. Vital Statistics on Congress 1987-1988 (Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1987), Chapter 3.

〔14〕Ibid.

〔15〕National JournalS, Feb. 17, 1990, p.399.

〔16〕U.S. Congress, House, Committee on Interstate and Foreign Commerce, Subcommittee on Communications and Power, Hearings on Political Broadcasting, 92nd Congress, 1st session, June 8-10, 15 and 16, 1971, p. 85.

〔17〕Ibid., p.166.

〔18〕U.S. Congress, Senate, Committee on Commerce, Subcommittee on Communications, Hearings on Federal Election Campaign Act of 1971, 92nd Congress, 1st session, March 2-5, 31 and April 1, 1971, p.582.

〔19〕E.E. Schattsch Neider, The Semisovereign People(Hinsdale, Illinois: The Dryden Press, 1960), pp.34-35.