美国政府的环境保护政策

 

茅于轼

 

 

美国的国民生产总值一直占世界首位,它的各种资源消耗也占了世界很大比例,钢和粮食消耗都占全球的12%,能源占25%,〔1〕它在制造污染方面负有重大责任。当前环境保护已经成为全球瞩目的头等大事,美国将如何行动为各国政府所关切。过去20年来美国在治理环境方面有显著的成绩,它的经验也将为后来者所汲取。

    本文将从三个方面介绍和讨论美国的环境保护政策,即环境政策的沿革,环境保护的经济效益,成绩和展望。

   

一、美国环境政策的沿革

 

    环境污染是随工业生产的发展而严重起来的。美国工业生产的迅速发展始于19世纪初,在这以后的几十年中发明和自己制造了蒸汽机车和轮船、轧棉机、快速印刷机、电梯、缝纫机和照相机。但技术发明之所以能成为促进工业生产的推动力,尤其是技术发明之所以能够出现并结合社会消费和生产的需要,则是自由贸易和独立企业的制度,加上政府对商业非法活动的严厉态度。19世纪中叶出现了以配件互换为基础的大规模工业生产,〔2〕工业污染也随之严重起来。上世纪末污染最严重的两个大城市是芝加哥和匹兹堡,芝加哥河上的油脂形成了“液体彩虹”;匹兹堡市的居民每年由于空气污浊而多支付150万美元的洗衣费。〔3〕但那时人们对环境污染的危害性没有足够认识,反而以为排黑烟的烟囱是走向兴旺和富裕的标志。首先迫使人们正视的环境问题不是空气和水的污染,而是垃圾的堆放。在1899年联邦立法机构通过了垃圾管理法,禁止向通行航道内倾倒废物,目的是保证航道的畅通。

    本世纪的90年内,美国经济增长15倍,人口增长2.3倍。到1970年为止,各种物资的消耗增长惊人,石油增加了12倍,钢增加11倍,纸增长20倍,苛性碱增长60倍。〔4〕在此期间还有两件对环境污染有重大关系的事,一是人口不断集中。因为工业和交换的发达要求节约交通运输费用和信息费用,而空间的隔绝是造成这些费用昂贵的主要原因。所以工商业发达的结果是美国2/3的人口集中在不到9%的土地上,其中最密集的1%的土地居住了1/2的人口。〔5〕人口拥挤使环境的负担加重。另一件事是小汽车的大量普及,汽车排气的污染构成城市中空气污染物的85%。〔6〕所以在50年代洛杉矶出现了严重的光化学污染事件。但70年代以来美国的经济结构出现了重要变化,即物质生产在国民生产总值中占的比例不断降低,服务业占的比例不断上升。这二者占国民生产总值的百分比从57∶31(1950年),46∶43(1970年),43∶46(1980年)到41∶49(1987年)。〔7〕服务业产生的污染物比较少,它的比重加大,说明污染物的增加速度低于国民生产总值的增加速度。另一情况是人口不再朝都市集中,1960年城市人口和农村人口的比例是69.9∶30.1;1970年城市人口增加,比例变为73.5∶26.5;1980年稳定在73.7∶26.3;而近年来出现了城市人口朝农村倒流。〔8〕这些都从客观上减轻了环境的负担,再加美国人民日益重视环境品质的改善,美国政府也必得顺从民心,本届总统布什竞选时曾宣称自己将是环境保护总统。

美国经济的发展主要不是靠政府,而是靠私人企业和劳动大军共同形成的经济制度,政府的作用只是通过政权维护这个制度。然而环境保护却不能靠这种制度自动提供,因为对环境的享受或受环境的侵袭不是通过市场上的买卖关系实现的,换句话说,市场对此无能为力。甚至相反,企业为了追求利润,可以不顾对环境的污染。所以政府制订保护环境的政策成为必要。1924年联邦政府制订了油污染法案(Oil Pollution Act),禁止向沿海水域排泄石油。1948年通过了“水污染控制法案”(Water Pollution Control Act),法案主要授权州或地方政府处理当地的水污染问题,要求公共健康服务局(Public Health Service)协调有关环境保护的科研、技术信息提供服务,只有跨州水域的污染纠纷由联邦政府解决。该法案于1956,1961,1965,1966,1970,1972,1977及1987通过了修正案,扩大了联邦政府的干预范围,并包含了硬性管制和经济手段的处理条款。随着水污染事件的增加,为了有效地执行法案,按1965年的修正案建立了“水污染控制管理局”。此局以后并入内务部,但空气污染问题到1970年为止一直归健康、教育和福利部管。1965年还通过了“水质法”(Water Quality Act),明确立法的目的是通过国家政策来防止水质污染。“水质法”要求各州首先计划各段州际水域之用途,其次联邦环保局按用途定出水的品质标准(Water Quality Criteria),最后是州政府拟订达到该标准的详细计划。但由于联邦政府缺乏直接干预的立法依据,“水质法”对改善水质的作用甚为有限。

    1970年初尼克松总统签署了由国会通过的“国家环境政策法案”(National Environmental Policy Act或简称NEPA)。该法案有两项主要内容,宣称改善环境品质是联邦政府的责任,一是规定了国家的环境政策,要求联邦政府的计划和活动都应作成详尽的环境影响评  价报告书。二是成立环境品质委员会(Council on Environmental Quality, 简称CEQ)。同年CEQ颁布了管制规则(CEQ  Regulation ),其主要内容是规定了环境影响评价书的详细内容,同时提出减少繁文缛节,提高环保决策的效率及提高决策质量的办法。

    70年代以来,联邦政府对污染管制的态度转向严厉,这可从水污染法案的演变中体现出来。在70年代以前立法的前提是承认工业生产和社会发展必然造成对水体的污染,因而污染是不可避免的。污染控制立法的目的只是将污染程度限制在可接受的范围内。但1972,1977及1987三次关于污染控制法案的修正,规定了最终目的要达到可航行水域的“零污染”,并提出首先实现“可垂钓,可游泳”的中间目标。

    “水污染控制法”提出两阶段的改进水质的技术措施。第一阶段要求企业采用“现代最佳实用技术”(the best practical control technology currently available)来降低排出的污染物含量;第二阶段采用“经济上可实现的最佳技术”(the best available  technology economically achievable)来减少污染物排出。这两种技术的主要区别在于:前一种是现在就可实现的,并要求各企业在1977年7月1日以前采用;后一种是若干年内可以实现的,企业应在1983年7月1日以前采用(1977年修改法案中将限期都延展了一年左右)。它们的共同点是都必须为最佳技术,即在各种技术中比较结果是最佳的。所谓最佳,包括技术上可能和经济上合理。尤其是第二阶段的要求明确指出“经济上可实现”的。法案通过规定采用何种技术来实现减少污染排放,而不是单纯规定一个排放标准。所以规定十分详尽,使得执行上有章可循。同时法案又允许按各企业的具体情况对污染排放标准作适当调整,即考虑设备的剩余使用寿命,生产流程,降低污染排放所需成本,污染造成的损害程度等变通环保技术的使用。这一变通的权力归联邦环境保护局,所以环保局的权限很大。这种灵活性可以使环保措施的经济效益得以提高,但只有在政府廉洁公正时才能有效,否则容易成为走后门钻空子,甚至贪污的机会。对于故意或过失违反排放标准的人可处以一年以下的徒刑,屡犯者可处二年以下徒刑;并处以每日2500至50000美元的罚款。

对于公有污水(主要指都市下水道污水),违反排放标准时罚款是无效的,因为罚款仍由市政府出钱,责任者将无动于衷,更不能采取停工歇业一类的处理办法。所以出现违法行为时先由环保部门与业务主管共同制订改进办法,如果改进办法被故意拖延,则法院可下令污水处理厂或其上级主管进行全面整顿。污水处理厂的投资费用联邦政府可以拨款不超过全额之55%帮助地方政府。法案对企业之污水排入城市污水系统有严格限制,以防止企业利用联邦补助投资转嫁生产成本。水体污染至今仍缺乏对策的一个主要方面是非点污染源,或曰泛污染源的污染问题。这主要是指农业灌溉回流水及都市暴雨后的洪水。对付这类污染的办法是区域规划加上改变生产方式,其实施责任在各州,且联邦政府拨款补助兴建地方污水处理厂的条件之一是当地政府实施区域规划以控制泛污染源。但由于泛污染源之监测困难,污染源的追踪和分析容易引起争议,故收效基微。〔9〕

    在空气污染控制方面,最早的联邦法是1955年制订的,但目的只在向州或地方政府提供技术帮助和科研支持。1963年的洁净空气法案除了帮助各州改进对空气污染的控制之外,还规定联邦政府有权解决各州间的污染纠纷。1965年的修正法案规定了1968年起生效的汽车排气污染限度。1967年通过空气品质法案,规定设立总统空气品质顾问委员,并指定研究喷气飞机排气的污染问题,但对控制空气污染并无实质性的要求。

    最重要的是1970年通过的洁净空气法案,其主要内容包括:从1975年起(后改为1981年)新出厂的汽车碳氢化合物及一氧化碳排量要比1970年允许的水平减少90%;规定了全国统一的空气污染标准,要求各州于四至六年期内达到此标准。对于故意犯可处以五万美元罚金及二年以下徒刑,且任一公民或组织都可以投诉联邦法院控告造成空气污染的责任者(包括美国政府)。该法案还拨款11亿美元给州政府用于三年内空气污染的研究。美国的环境保护局也是1970年由尼克松总统要求国会同意设立的。

    关于空气污染,国家订有两个标准,一是大气标准,二是排放标准。大气标准由国家环保局报国会指定的“清洁空气科学顾问委员会”审核批准后执行,每五年修改一次。此标准并非全国一律,而是对于工业化程度较少,因而污染较轻的地区有更严格的要求。但该标准却并未照顾到人口密度对污染限度的要求。按理人口密集处对空气洁净的要求应比地广人稀处的要求更严格些,因为空气洁净的效益显然与人口密度成正比,但全国标准未予考虑。法案还要求各州政府必须根据联邦标准拟订一改进空气质量的执行方案,并严格实施。1970年的空气污染控制修正法案对改善空气质量下的决心很大,定的目标很高,而对其负面的经济后果考虑不足,结果是到1975年即原定达到标准的期限时,多数州没有实现原定目标。〔10〕1977年的修正案将达标日期宽限到1982年,个别情况可延期到1987年。但80年代之后不论水污染或空气污染的治理方针有了不少新的发展,其特点是考虑经济效益,下一节中将对此作较详细的介绍。

    在空气品质管理中另一个新出现的情况是对温室气体的控制。造成温室效应使地球气候变暖的各种气体中CO#-[2负有一半的责任,其余依次有氮氧化合物、氯氟烃、甲烷及臭氧。据测算,全球因工业活动(主要是矿物燃料的燃烧)而产生的CO#-[2]中,美国的排放量占了23%,〔11〕显然负有主要责任。但削减CO#-[2排放是有代价的,而受益的却是全地球上的人,这里有一个激励机制上的问题:每个国家为了自身利益都希望别的国家多贡献一点,而自己却可以和大家同样地分享成果。这类国际间权利和责任的错位是环境问题所特有的。再说,温室气体的积累和气温上升的关系虽已为科学界所公认,但其确切的数量关系和相互作用的时间滞后却远没有弄清楚。尤其是气温上升的全部经济后果——正面的作用包括植物光化作用的加速,降雨的增加,冬季航运范围的扩大;负面的作用包括海平面上升淹没土地,水利设施重建的损失,病虫害及疾病的繁衍——更是一笔糊涂账。〔12〕可是全球气温上升对人类生存的影响十分深远,对此决不可掉以轻心。美国环保局的政策分析处为此作了二年的调查研究,但还没有得出政策方面的结论。〔13〕看来三年之内不大可能有针对性的政策措施出台。

    在噪音控制方面1972年国会通过噪音控制法,该法案的主要内容是规定了各种商品产生噪音限度的全国统一标准,包括飞机噪音,铁路及汽车噪音。其余生产及建筑过程中的噪音控制则由州及地方政府处理。法案还规定违反噪音控制条例者可处以每天2.5万美元罚金或一年以内徒刑。屡犯者处罚加倍。百姓可以向联邦地区法院起诉,违反本法案的个人和团体,包括国家环保局。法案还规定州和地方政府可以取得联邦的技术帮助以制订和实施环境的噪音标准。

    固体废弃物的排放由各州政府制订办法。多数州规定操作人员必须有合作证明,并规定堆放废物的收费办法,堆场管理有定期检查。

    到1988年为止,美国没有对大气和水体的排污收费,但对噪音及固体废物排放则要收费。近年来公众对是否要对污染产品收费(例如对燃料中含硫量征税),以及在税收上按环境影响有区别地征税展开了广泛讨论。这些方面有可能通过一些新的条例。

   

二、环境保护的经济效益

 

    环境保护是很花钱的事业。里根于1981年新上任不久签署了第12291号行政命令,规定任何联邦法规在执行之前都要事先进行效益成本分析,以确认法规的实施对社会有正的效益,这使70年代不计代价搞环保的思想有了很大的改变。减少污染物排放一般从三方面着手,即改变投入生产过程的原料,选择减少污染排放的工艺,以及对已产生的污染物事后处理。这三种方法都会使成本增加。但是对污染不加处理,放之任之,不但有损于人们的生活质量,而且也直接造成经济损失。专门的研究指出,1978年美国因污染控制而减少的可以计量的经济损失达256亿美元,其中最主要的是空气改善而节约的健康损失费170亿,其次是节约的清洁费30亿。〔14〕而当年用于环保的经费总额为434亿,占当年国民生产总值的2%,〔15〕比之节约的265亿还多支出165亿,这部分超支可以理解为不可以直接用经济计量的人们享受较洁净的环境的效益。如果治理污染的费用较少,因环境改善而节约的损失较多,则此种治理费用不但不会减少国民生产总值,反而还会增加。这样的治理费用相当于生产成本,它有净的产出价值。这部分费用该花多少钱,至少在理论上是可以确定的。但是治理环境还给人以环境的享受,这笔治理费用并无经济上的产出,它相当于花在吃、穿、用、娱乐方面的花销。所不同的吃、穿、用等是个人或家庭决策的花销,政府用不着为此而操心,而环境治理费用却是集体决策的花销。因此治理环境应该花多大的经济代价是引起争议的问题。然而经济理论可以肯定的一点是:随着物质生活水平的提高,人们对环境的要求也在提高,花在治理环境上的费用也应该增加。美国在这方面花的钱确在缓慢增加,1975年花掉230亿美元(以1972年的币值计算,下同),1980年花掉263亿,1985年达290亿。近年来这笔钱大体上的分配是用于空气污染的约占45%,用于水污染的约占35%,固体污染物的约占15%。全部污染治理费中约95%用于直接减轻污染,其余的用于监测、管理和科研。〔15〕

    商品享受(包括接受别人服务)的总额大体上可以用国民生产总值来表示(应扣除储蓄部分或投资部分),环境享受的价值却无法像计算国民生产总值那样,从各人对环境的享受程度相加得出。但改善环境是要花费成本的,这部分花费的成本越多,则可用于商品享受的部分越少,亦即国民生产总值越少。过去美国学者估计,1973-1982的10年间,由于环境治理而损失的国民生产总值为年值的0.7%。但最近哈佛大学能源环境政策中心的研究将投资于再生产部分因环保而减少,从而影响经济增长的这一动态因素考虑进去,发现因环保而损失的国民生产总值达年值的2.59%,〔16〕大大高于原先的估计。

    环保费用应该花多少钱的研究并未取得突破性进展,但如何使环保经费用得更有效的问题倒取得了显著成效。这就是“排污权交易市场”的建立。

    由于各个工厂的具体条件不同,包括工艺方法,自然环境,运转方式方面的差别,削减同一单位的污染物的排放所需的成本有很大差别。然而同样一单位污染物对环境的破坏作用却是相同的,因而在保持同样总污染排放的条件下,应该首先削减那些最容易处理的,因而处理起来成本最低的污染物。按计划经济的办法,可以将各工厂处理污染物的成本从高到低排队,尽量先处理那些成本低的污染物,一直到总污染量不超过环境允许的限度。按市场经济的办法则更简单,只要允许各工厂之间进行排污权的交易,即污染处理成本较高的工厂可以向处理成本较低的工厂购买排污权,那些成本低的厂用出售排污权的收入来处理自己的污染物,并且还能有盈余。这种交易使买卖双方都能得益,所以双方都有积极性参与其事。交易的结果必然是避免那种处理了高成本的污染排放,却听凭低成本的污染任其自流造成的浪费。人们常说,市场能提高经济效益,其原理都是相同的。排污权交易市场是又一个市场机制成功运用的例子。

    按美国1970年通过的“空气清洁法案”,每一个排放口都必须采用规定的处理技术,这是一种指令性的管制,没有灵活通融的余地。到1979年美国环保局试点一项新政策,称为泡泡政策(Bubbles)。此政策规定,整个工厂如果有若干个排放口,只要工厂的总污染量不超过标准,允许各个排放口的排污量有多有少,互相调剂。〔17〕它设想工厂笼罩在一个大泡泡下,空气清洁法只对泡泡适用,不管到每一个排放口。工厂有了这个调节余地,就可在内部根据各排放口处理成本的高低适当调节,使总的处理费用为极小。要达到这个目的,应使每个排放口处理单位污染物的边际成本都相等。〔18〕

    泡泡政策受到工厂的欢迎,于是环保局决定将泡泡用到同一公司所属的不同工厂之间。由于这些工厂都归同一公司管辖,所以通过内部调剂就可以削减污染处理费用,这时还不需要市场的帮助,也还没有出现排污权的交易。再进一步就是将泡泡扩大到同一个地区,这时取得的效益更大,但在不同所有者的工厂之间交换排污权,必须是有偿的,于是出现了排污权交易市场。此项制度最先应用在气体排放,不久就推广到污水排放。1982年环保局允许各州建立排污交易系统,1986年环保局提出了“排污交易政策的总结报告书”。1979年颁布的泡泡政策到1988年底成为正式的立法政策。据估计,此项政策已使工业部门节约污染处理费用10亿美元以上。〔19〕

    美国不愧为商业发达的国家,它在排污权交易政策中充分发挥了市场的功能,即每个参与者在关心自身利益的动力下,通过市场机制使整个系统内不出现浪费资源的现象。下面介绍它是如何做到这一点的。

    在实施泡泡政策之前,环保法虽然也鼓励各工厂采取更先进的处理污染的技术,使处理的成本降低,收效更大,但事实上各工厂并不愿意研究并采用更有效的新技术,而是满足于达到规定的要求,环保部门不找上门来就可以。因为如果采用了新技术,环保局很可能以新技术的出现为理由,提高环境标准。这种现象在计划经济中就是“鞭打快牛”的现象。企业害怕上级提高指标,宁可沿用老工艺,甚至在上报统计数字中“留一手”,明明可以达到更高标准的,故意隐瞒。改用泡泡政策之后,企业愿意投入人力物力去开发减少污染的新工艺,节约的污染排放量可以拿到排污权市场上去出售,所得收入可以补偿开发费用,有时还有余。

在排污权的交易市场上由于供应者和需求者的竞争,会形成某种污染物的处理价格,也就是市场上达成的交换价格。这个价格具有重大的信息意义,它表明按当前的技术水平及消费者需求,减少一单位污染物社会为此需付出多少代价。许多政策和工艺发展的选择都要有这个价格信息为依据。举例说,研究一种新的污染处理技术,如果这种技术的成本高于排污权交易市场上的价格,那么这种技术是不值得开发的。再如用不含磷的洗衣粉代替含磷洗衣粉的政策是否适当,取决于这两种洗衣粉的价格差和含磷污水的排污权交易价格的比较。如果前者大于后者,则宁可使用含磷洗  衣粉再加上事后的污水处理,也比用不含磷的洗  衣粉更经济。当有经济效益的新工艺出现时,排污权交易价格跟着发生变化。所以这个价格包含了全部供应、需求和工艺的信息。

    如果当地政府要提高环境品质,减少污染排放,政府可以在排污权交易市场上出价向企业收购排污权。这个价格也就是当地居民为享受较好的环境品质所需付出的代价,居民须为此而向政府纳税。因此排污权交易制度虽然是建立在市场机制上的,它同样为宏观的环境管理提供便利。这种管理的特点是政府以同样平等的地位参与市场交易,所不同的是政府参与的目的不是为了它自身的利益,而是为了它所代表的百姓的利益。附带提一句,当政府购买排污权时,由于排污权市场上增加一个需求,会使排污权的价格上升,这将刺激更多的污染处理的工艺的应用。

    排污权交易不但消除了企业之间过高的污染处理成本,充分利用了低成本的污染处理,而且还提供了在时间上的合理调节以降低污染处理成本。美国的排污权交易政策规定:企业自己减少的排污量如果不出售,可以存在指定的信托机构里,以备日后再用,或者以后再出售给其他企业。企业利用设备更新或技术改造的机会减少污染物的排放,可以节约经费。但此时未必正好有排污权的买主。如果没有排污权的信托贮存,企业可能没有积极性来利用设备更新的机会增加一些投资以减少排污量。如果排污权的市场价格有上下波动,则可以证明在低价时购进排污权在高价时售出,将提高排污权的利用效益。不过目前美国的排污权交易还没有出现投机市场。

    美国排污权交易政策还规定在环境品质没有达标地区,每一项交易要承担削减排污量10%到20%的义务。这相当于政府征收的实物税。显然,要求的义务削减量越高,能够成交的排污权越少,企业靠它提高经济效益的机会也越少。所以税收是不利于提高经济效益的。从人为建立起来的排污权交易市场可以揭示许多市场机制的基本规律。

    美国没有对大气和水体排污收费的制度,参加排污权的交易,根据规定完全基于自愿。但污染控制法加上排污权交易政策完全起到了排污收费同样的效果,所不同的是交易是自愿的,而收费却是强制的。美国的排污权交易政策并不是从排污收费制发展出来的,但如果已经有了排污收费制,则很容易演变到排污权的交易。这里有一个问题,即最初是哪些企业拥有排污权,或排污量的基准线是如何确定的。从理论上看,拍卖排污权是建立最初基准线的一种有效办法。也可以先按联邦环境保护法的要求用行政命令提出各排污口的技术要求,再开放排污权交易市场。在这一点上美国各州有各自的处理办法。

    由于排污权交易这种用市场机制管理环境污染的政策取得巨大的经济效益,1986年美国环保局发表“排污权交易政策最终报告”以来,用市场手段来处理污染问题引起了世界各国政府的重视。从经济理论上分析,经济学家们从来都同意将环境污染这种社会成本内部化(即将社会成本计入产品价格内)的办法可以合理地限制污染,但在实践上却困难很大。美国的排污权交易政策提供了实践上的依据。这一经验有力地证明,用市场机制来限制污染比之用计划管理的办法经济有效得多,它可以用更低得多的成本来达到同样的环境品质水平。

   

三、成绩和展望

 

    由于70年代初通过的“水污染控制法修正案”和“空气清洁法案”的执行,美国的环境品质有了明显改善。从1970到1985年排向大气中的有毒物质都有不同程度的减少,减少最多的是铅,减剩到原量的20%,悬浮物减少了67%,一氧化碳减少40%,二氧化硫减少30%,但氮氧化合物大体上未能减下来。〔20〕结果空气中有害物质的浓度也都相应降低。水体污染也有显著改进。鱼类体内的汞、食物链中的锶、野生动物体内的DDT、一些河道中的磷都降低70%以上,人体器官内的致癌物及DDT等含量也都下降一半左右。〔21〕使人感兴趣的是:虽然环境品质有