告别凯恩斯时代——

论美国税制改革

萧  琛

８０年代美国社会经济影响最大的事件莫过于１９８７年开始实施税制改革法。税制改革作为一场“世纪之战”，“消除了各种嘲讽与怨言的根源”，将作为“人类耻辱的”旧税制“变成一个公平、简明、有效率且富人情的典范。”〔1〕税制改革不仅是经济滞胀以来生产关系的一次最全面深入的调整，而且在国际上引发了一场６０多个国家都已卷入的世界税制改革洪流。

    美国税制改革有何成就？１９８６年法案错过了哪些机会？改革寻求的是什么样的新机制？划时代的意义何在？本文拟就上述问题进行若干理论分析。

一、退离凯恩斯，寻求新的调节机制

    凯恩斯革命的实质性内容是利用虚拟经济刺激实际经济，从较为强调依仗市场转向强化政府对经济的全面干预。其主要手段是赤字财政和形形色色的税收特惠。对于战后２０多年的经济繁荣，凯恩斯的财税政策的作用不可低估。但是，就在美国中产阶级由战后初期的２０％增至６０年代末的５０％以上之时，美国人所希求的“更多更好”的前景却以日益加快的速度变得越来越渺茫。能源问题，环境问题，产业结构问题，失业与通货膨胀问题，地下经济问题等一系列经济恶魔纷纷随美梦而至。一方面是各类“避税专家”日益走红，另一方面则是税收管理法规逐尺逐寸地不断加厚；一方面是贫困线以下的低收入者的扶贫支出在日益增长，另一方面却又是他们的税收义务在日益增长……。福特、卡特、里根等总统无不就此惊呼并发誓要净化税制。奈何税制改革牵动各行各业和千家万户的成败荣辱，加之经济病体难以康复，因而尽管有一系列的改革，如“１９７５年减税法（Tax Reduction Act of 1975）”，“１９７７年减税与简化税收管理法（Tax Reduction and Simplification Act of 1977）”，“１９７８年税收收入法（Revenue Act of 1978）”，“１９８１年经济复兴税法（Economic Recovery Tax Act of 1981，即ERTA）”和“１９８２年税收公平与财税责任法（Tax Equity and Fiscal Responsibility Act of 1982, 即TEFRA）”，真正的改革却只能是在经济好转几年之后的１９８６年８月才得以成功。应该指出，上述一系列税法的矛头无不指向凯恩斯税制的弊端，但是只有１９８６年税制改革法的手段才是非凯恩斯主义的。无怪乎美国不少税收问题权威认为只有这次改革才开始使美国人追求新税制的“梦想变成现实。”〔2〕

    为全面调节与干预经济，凯恩斯税制中设有越来越多的税收特惠，税制的歧视性质日益加剧。此外，为刺激企业投资，公司所得税的税负轻化趋势日益明显。１９６０年公司所得税在税收收入中的比重为２３.２％，而到１９８５年改革前夕却已仅占１０.２％。〔3〕由于长期以来税收收入在国民收入中的比重日益趋于增长，因此企业投资税的轻化势必导致个人税消费税的重化。个人税重化最明显的表现是个人所得税边际税率的增长。３０年代以前，个人所得税最高税率和最低税率分别为７％和１％，且起征收入高达５０万美元，而战后最高税率却达到９０％！最低税率也为２０％，８０年代初仍为１１％。〔4〕更为荒唐的是从１９７９年开始，贫困线的增长竟快过免税收入水平的增长，以至于１９８５年的免税水平大大低于贫困线， 〔5〕即是说，有相当一部分美国公民在用救济款交纳个人所得税。对于一个标榜效率的发达工业社会，这种明显的不合理现象是何等地不协调！

    税制畸形严重地扭曲了经济，导致税收管理日益困难。“投资税抵免（Investment

Tax Credit）”、“加速折旧（Accelerated Depreciation）”、“存货资本化（Inventory Capital Adjustion）”以及各种补贴性的“税收支出（Tax Expenditure）”，势必造成各种“税收偏好（Tax Preference）”、“税收策划（Tax Planning）”，日益成为决定投资的关键性因素，影响有限资源的效率配置。税制畸形还导致人们千方百计地寻求“税收庇护（Tax Shalter）”和偷税漏税。个人所得税畸重，边际税率畸高且缺少公平，使得人们与政府的合作态度恶化，不如实申报和投机取巧动机的诱惑力日益变大。据统计，改革前已有１／４的劳动力和１５％左右的国民生产总值直接同“地下经济”相联。所得税税基遭到严重的侵蚀。

    由上分析不难推知，旧税制的种种弊端的根源在于凯恩斯的需求刺激及种种非市场性的经济干预，在于各种税收特惠政策促进经济增长的短期性质。这种税制在配合政府反周期的同时日益严重地牺牲了长期经济增长与社会发展。个人所得税税率过高、税基变窄、个人所得税与公司所得税结构不合理、管理困难、税法日益繁杂甚至经常使税收法庭之间争执不已等等，无不起源于凯恩斯选择性的需求刺激。因此，由需求刺激转向注重供给，尽可能取消不必要的特惠，尽可能减少政府干预，退离凯恩斯主义的税收歧视，转向税收中性原则，已成为至为迫切的任务。而“取消特惠，增进公平，扩大税基，降低税率，简化管理，促进经济增长”则正是这次税制改革的宗旨。

二、税制改革的主要成就

    新税法是自１９５４年以来对整个税制所作的一次最为全面深入的改革。新税法扩大税基并将所得税税率降低到２０年来从未有过的水平。新税法还将原税法的１４个收入与税率级次简化为两个级次！法案的最后制定者，参院财政委员会主席鲍勃·帕克伍德（B. B. Packwood）得意地宣称这是“美国的胜利”。美国总统里根也认为新税制“将使美国更具有竞争能力并率先迈入２１世纪。”就本文主题而言，改革的主要成就可以归纳为以下三点。

    第一，取消税收特惠，恢复了市场功能。

    改革前税制的歧视性主要表现在两个方面。其一，对不同产业和不同资产所采行的税率差别过大，往往鞭打快牛、鼓励后进；其二，由于税法繁杂，不同产业不同资产避重就轻和寻求税收庇护的机会过于不平等，实际税负差别过大。结果是与贷款相关程度较大且交易成本较低的资产性投资可以得到较多的实惠。例如商业性房地产、多户住宅(Maltifamily Housing）、有轨电车、某些飞机及有关设施投资等等，避税与轻税的机会就比较多。这导致大量资金流入这些产业或资产，许多城市的办公室因此盖得过多，闲置率竟超过２０％。这还不包括潜在的配置过度。

    对于长期资本利得的６０％实行免税也是投资特惠的一个重要途径。原税法采取这一措施的目的是防止利润实现年份那些面临高边际税率的法人的税负会过重。加之通货膨胀因素及相应的收入级次及边际税率爬升问题，势必抑制长期性投资。立法人的这一动机当然无可厚非，但是由于各种资产和产业的经营条件和利润前景差别很大，因而实际税负的歧视性质日益明显，给税收筹划和税收庇护造成了许多可乘之机。

表1  美国各类资产和产业的有效税率%

资料来源：Jane. G. Gravelle：“众议院参议院与联席会议提案比较：公司所得税有效税率方面的条款”，《国会研究服务报告》，第86-854页。

新税法断然取消了上述规定，取消了投资税抵免和大型合作项目免税规定，此外还降低公司转移投资股利的免税和公司海外收入的税收抵免等等。这些针对性、建设性很强的改革措施对于实现税收中性原则和增进投资的横向公平具有极为深远的意义。新税法下各类资产和产业的有效税率（effective tax rate）已基本拉平，为市场功能的恢复扫除了最基本的障碍。新税法实施两年来，美国的投资的产业构成和投资配置效益均有较大改善。新、旧税法下各类资产和产业的有效税率的变动与对比可见表１。

    第二、重视通货膨胀问题，一定程度上恢复了所丧失的税负的累进性。

    长期赤字财政的结果是通货膨胀问题严重。通货膨胀给确定收入级次、各种扣除额、抵免额和相应的税率带来大量困难，也为征税与纳税双方的扯皮及申报技巧的提高造成了大量的机会。更重要的是，通货膨胀使得原税法下的税负累进的合理性化为乌有，纵向不公平问题和税负预期不确定问题严重地影响了人们的积极性，造成经济扭曲。

    税制改革有效地增加了公司税和投资税，因而可以在大幅度降低个人所得税负担的有利条件下，断然采取一系列克服通货膨胀增进纵向公平的措施：（１）提高个人免税额８０％，提高扶养家属宽减额８５％，二者均随物价指数调整；（２）提高标准扣除额４４％，并且予以指数化；（３）提高勤劳所得的税收抵免，并予以指数化；（４）税率级次由１４个减至２个。大大简化了收入的确定问题，努力恢复税收的通货膨胀中性。税制改革在这一大幅度与多角度结构调整的背景上，着眼于各项措施的综合性效果，使得税负的实际累进趋于合理，基本上实现了“  纵向公平”。

    个人减免、标准扣除、指数化及其他诸如抵免自由之类的改革措施，使得两年来每年６００万低收入者不再交纳个人所得税，消除了免税线低于贫困线的怪现象。改革为年收入不到２万美元的家庭不同程度地减轻了税负，而对年收入５万美元以上的家庭则不同程度地加重了他们的负担。从而纠正了旧税法下富者实际税负偏轻穷者实际税负偏重的累退倾向，恢复了由于各种不合理政策及通货膨胀因素而丧失了税负的累进性。新税制下各收入阶层的税负变动可见表２。

表２  １９８８年各收入阶层税负变动估计（％）

资料来源：马里兰大学经济学系教授、布鲁金斯学会税收问题专家Henry J. Aaron的统计与估算。参见J. A. 佩奇曼：《税制改革与美国经济》（英文版），第１４页表２。

第三、恢复了劳动者的积极性与创造性，改善了自由竞争秩序。

    旧税法下个人所得税畸重、公司所得税畸轻等不合理因素，使得劳动者个人的工作积极性与创造性严遭挫伤。新税法在降低公司所得税名义税率、扩大公司所得税税基并使之合理化的同时，有效地增加了公司所得税的实际负担。据统计，１９８７－１９９１年五年中，公司所得税可以增加１２００.３亿美元，平均每年可增２４０亿美元。〔6〕由于改革的收入中性原则，这笔可观的收入被用于减轻个人所得税负担。由此，新税法为绝大多数美国人不同程度地降低了税率，年收入不到两万美元的家庭，现在仅剩下３０％左右有可能面临可谓之“高”的边际税率。增加个人减免和标准扣除等措施则可以保证不到１０％的人实际税负增加。年收入超过５万美元的家庭的边际税率几乎降低了９０％，但由于有效地扩大税基，这些家庭中仅有３／５实际税负减少。

    边际税率和大多数个人税负的减轻不仅是改革可行的最基本条件，而且由于劳动者个人是社会经济机体的细胞，是市场的最基本的要素。个人可以是投资者或消费者，可以是买者或卖者，还可以是雇主或雇员。因此个人从繁重不堪的税负下得以解脱，对于整个经济增长的意义极为深远。其一，由于边际税率大为降低，投机取巧的诱惑性会大为减弱，勤劳致富之风可以畅行；其二，由于税负趋于适度与合理，人们的社会合作性得以恢复，较多的外在不经济会转向外在经济；其三，由于税收中性原则得以伸张，劳动者个人的积极性与创造性将更多地被引向生产性的而非耗散性的活动，个人活动的市场价值同社会经济价值（相应于影子价格）将趋于接近，“无形之手”的引导会易于增进社会财富。总之，由于税制中不必要的人为干预减少，束缚市场配置资源和分配财富的功能发挥的因素得以排除，自由竞争的秩序势必会有所改善。如果说凯恩斯主义的锋芒所向在于“市场不灵（market failure）”，则近年来的一系列改革的锋芒则主要指向当代资产阶级的“政府不灵（government failure）”。如果说８０年代初连续几年的大幅度减税是权宜的局部的“治标”之方，则８０年代后期的改革则显然是从长计议的带全局性的“治本”之举。

三、美国税制改革错过了哪些机会？

    税制改革涉及面广，政治难度很大。尽管举国上下很少有人不赞成改革，但在改什么、如何改、改到何种程度等一系列问题上很难有一致意见。早在１９８４年１１月美国财政部便公布了一套意义深远的改革方案，经行政当局修改，于１９８５年又以总统改革方案公布于世。众议院对总统方案于１９８５年通过了一项修正案，并于１２月通过了改革议案。但是到１９８６年５月，参议院财政委员会主席鲍勃·帕克伍德又提出一个与总统方案相去甚远的方案。经参议院及国会两院联席会议反复修正讨论，最后才形成“１９８６年税制改革法（Tax Reformation of 1986: Conference Agreement）”。在这场盘根错节的利益拉锯战中，“将欲取之，必先予之”的妥协战术势所不免，因而改革措施的过正与不足之处也势所难免。总之，在告别凯恩斯时代的关键时刻，美国人并未能充分把握机会，至少在下列三个问题上未能尽如人意。

    第一，未能实行全面的通货膨胀自动调整，从根本上消除通货膨胀对税制的扭曲。国会保留了１９８１年采行的免税额、标准扣除、税收级次指数化等有关规定，但未能接受财政部方案中关于折旧、利息收支、资本利得和存货成本的指数化的建议。７０年代末８０年代初自动指数化机制的缺少曾经使得国会和行政当局穷于应付并捉襟见肘。财政部的方案本可以彻底解决这个问题，然而不幸的是里根总统最后还是向国会作了让步。作为回报，国会采取了取消消费性贷款利息扣除、限制房屋抵押贷款利息扣除等补救性措施。

    第二，在增进所得税的公平与效率方面，新税法在两个问题上未能充分利用这次全面改革的机会。其一是附加福利税（fringe benefits tax）问题；其二是综合公司所得税与个人所得税问题。

    新税法未能将雇员享受或消费的各种福利全部纳入税基。这些福利包括雇主担保的雇员医疗保险、可高达５万美元一年的人寿保险、集体法律保险（group legal

insurance）杂项福利等等。这类福利数额很大，可惜未能列入税基。而澳大利亚近年税制改革在这方面已取得令人瞩目的成功。早在１９８２年，里根就曾建议限制雇主为雇员担保购买医疗保险和相应的个人所得税减免。总统本可以坚持这个意见，并将限制定在基本医疗保险计划的支出水平上，而对超过部分作为收入进行征税。财政部方案写入了总统１９８２年建议。但由于参议院帕克伍德这条硬汉的坚决抵制，政府方面只得作出妥协。

    附加福利未予征税意味着新税法下各种消费之间的税收歧视尚未扫荡殆尽。这势必继续鼓励雇员寻求雇主提供过于慷慨的福利支出，从而扭曲经济，影响生产性投资。这个问题还意味着所得税税率尚未降到理想水平，因为税基未能由此扩至应有程度。国会的动机在于使中、低收入者在取得附加福利时可以享受较以前更为均等的机会。然而长期以来的实践已经证明，税收歧视对经济效率的损害最终总是会大于社会公平所带来的利益。

    第三、新税法在以上提及的综合所得税问题上也未能利用机会解决个人所得税与公司所得税统一征收的问题。改革前美国学术界有三种代表性思潮。其一是采行综合所得税制(The comprehensive income tax）；其二是采行统一比例税制（The flat-rate tax）；其三是建议将税基重心由收入（所得）转向消费，采行统一税率的消费税（a flat-rate consumption tax）或增值税（The value-added tax）。所谓的综合所得税，指的是综合各种实际经济收入。合并公司所得税与个人所得税，解决股息收入的双重课税问题。所谓的统一比例税，指的是尽可能使得纳税人按同一边际税率交纳。里根方案是综合所得税与统一比例税二者的揉合，既不完全综合，也不完全税率统一。里根方案设有三个税率级次，国会最后通过的方案更为统一，为两个税率级次。

    新税法下，股息收入仍要分两次征税，一次作为公司所得税征收，另一次作为个人收入征个人所得税。而继美国改革之后的许多发达工业国，都下气力解决了这个学术界长期争议的问题。财政部方案曾允许公司扣除５０％收入作为股息支出，不再列入公司所得税税基，而将这部分收入作为股东收入课征个人所得税。从而解决股息收入双重课税问题。但是白宫方面乃至最后通过的改革法只将扣除比重定为１０％。这就是说，大部分股息收入仍要课征两次。从而为改革前这方面的税收偏好的延缓留有很大的余地。

    股息扣除本可以鼓励公司将利润收入的较多部分作为股息支付给股东。但是这一效应本身也许就足以解释它的出师不利问题。因为如果股息支出比重增长，公司势必只能保留较小的再投资能力。这会使得公司掌权人物不得不更多地仰仗外部资金，更多地倚重发行债券和追加发行股票。资本形成、资金配置，或曰扩大再生产的实现更多地经由公开市场，本当是一件好事，比之由公司内部处理至少会更易于达到效率水平。但是不可避免的副作用是公司筹资成本势必因此增加，竞争压力会偏大，企业环境的气氛可能会过于紧张。新税法在偏袒公司经理阶层免于一系列头疼的成败攸关的问题之际，实际上是牺牲了市场机制的机会效率。可见，要完全回到理想的市场调节境界，还有待长时期的努力。因为，１０％股息扣除的法定时间是１０年以上。

四、新税法与实际经济运行

    纵观美国经济史，生产关系的全面的结构性的调整曾经有过三次。第一次发生在１８７３年以后美国资本主义由自由竞争向垄断过渡的一二十年中。第二次发生在３０年代大危机时期。这一时期垄断资本主义正向国家垄断资本主义过渡  。第三次则是６０年代末美国经济陷入滞胀以来的一系列调整与改革。如果说整个７０年代是消极适应，被动调整的时期，整个８０年代则是积极进取，主动改革的时期。如果说里根８０年代初的高利率政策是借助国际资本流入而带动美国经济走出滞胀的起动器，则１９８６年税制改革法就是美国经济走向新的增长时期的发动机。因为高利率政策的实质是寻求“国际性输血”，而税制改革则是利用靠输血而借来的时间，对经济机制的弊病作了一次相当成功的手术。

    新税法实施之后，美国经济几大指标均有好转。联邦支出（包括预算内和预算外）的增长在１９８７年慢了１.４％，扣除通货膨胀因素之后，是１４年来的第一次下降。联邦总收入在１９８７年上升了１１.１％，在国民生产总值中的比重上升到１９.４％，比１９６０－１９８０年平均比重上升了一个百分点。这说明扩大税基的改革相当成功。此外，１９８７年联邦财政赤字下降了１／３，达７０８亿美元，占ＧＮＰ的１.９％。〔7〕一年内降幅如此之大，实为战后第一次。由于经济增长因果关系的多元性与复杂性，很难确定短期经济增长在多大程度上应该归功于税制改革。就短期经济影响而言，新税法１９８７年下半年开始执行的一部分改革措施与１９８７年大股灾先后不过两三个月！尽管这场“黑色风暴”的根本原因与导火线均已为各方面专家揭示清楚，但就公众心理而言，税制改革引起的“未来不确定”在一定程度还是一个推波助澜的因素。这场股票指数暴跌，不能说同结构性改革的震撼力无关。不过总起来说，税制改革在实施的前两年内，没有引起任何实质性的经济动荡（股灾化险为夷的速度已为世人所惊叹），而且在各方面见好，这未尝不是改革成功的一点最初的迹象。

根据改革设计，１９８７－１９９１财政年度税收收入应减少“０.３％”，其中１９８７，１９９０，１９９１是增收年，而１９８８，１９８９两年是减收年。１９８７年美国财政日子比较好过，可以用增收的３００亿美元解决各种难题，如降低赤字和满足格拉姆斯法（Gramm-Rudman Hollings Act）。但是１９８８，１９８９财年的形势就比较严峻。因为根据有关方面的计算，这两年的税收收入分别下降１６.７％和１５.１％。然而，由于持续的经济增长（自１９８２年年底以来，美国经济已连续增长８７个月以上，是战后和平时期最长的一次），新税法已经顺利地经受了这场严峻的考验。

    由于税制改革的结构性，新税法对经济运行实绩的总量效应不大。因为存有许多相互抵消的因素。从消费上说，个人税负转向公司会导致个人可支配收入的增加，从而增加消费支出。但是却会在投资方面起抑制作用，因为公司税负的增加会减少“流动资金（cash flow）”，即税后收入减去折旧保留。不过新税法对投资的总体效果也很难测定。有的改革措施，如免费午餐和娱乐设施的扣除、海外税收抵免限制等等，会扩大国内投资需求，成为一个抵消因素。值得重视的一点是，有效税率的增长会有助于美元汇率下跌，增强美国产品的国际竞争能力。因为有效税率提高会减少美元资产需求从而减少对美元的需求，导致美元汇价下跌。然而美元下跌会否增加投资需求还取决于美国的利率政策和实际利率波动。根据两年来的实际运行，新税法同利率等金融政策配合得比较默契，效果也比较好。美国贸易赤字由１９８６年２２１０亿美元降为１９８８年的１５５０亿美元，１９８９年进一步降至１５００亿美元，预计今年可降至１０５０亿美元，低过平衡预算法的目标水平。据乐观人士透露，１９９１年可进一步降至１０００亿美元以下。〔8〕

    尽管短期总体效应近于中性且不易测定，但新税法在左右某些产业的发展前景方面却有巨大的影响。建筑业中此前税收庇护较多的那些投资的成本会明显提高，而商业、电脑高科技业及一部分制造业却会因新税法而得到较为有利的发展条件。因为税率降低、设备折旧加快而带来的好处，大于投资抵免的取消和厂房折旧放慢而造成的不利（参见表１）。高科技产业（如电脑、医疗器械、电器设备、飞机业）的特点是科研支出多，平均利润高（因为风险大），资产主要是无形资产，设备更新与淘汰速度较快。新税制下由于公司所得税税率已大为下降，而高科技业的名义税率与实际税率在原税法下就已经比较接近，加上科研经费支出税收规定已变得相当有利，因此高科技业的发展势头必定会如虎添翼并更上一层楼。无怪乎里根总统曾得意地宣称：“新税制将使我们进入技术发展和经济增长的未来。”

注释：

〔1〕引号内为卡特、里根两总统语。

〔2〕J.A.佩奇曼：《税制改革与美国经济》（英文版），第１０页，布鲁金斯学会，１９８７年。

〔3〕J.E. 斯蒂格里兹：《公共部门经济学》（英文版），第３２３页，W.W Norton ＆ Company, 1986年。

〔4〕〔5〕同〔3〕，第３２４、３２５页。

〔6〕《１９８６年税制改革法》，《国会报告》第二卷，第９９－８４１页。

〔7〕《１９８８年美国总统经济报告》，第３３７页。

〔8〕根据《国际经贸消息》１９８９年１２月份各期提供的数据整理。