田纳西河流域管理局的
性质、成就及其意义
刘绪贻
在“新政”的各个项目中，田纳西河流域管理局虽有污点，但它的成就是显著的，影响是深远的。直到今天，它还对各国改造落后地区具有参考的作用。但是，在以往发表的关于该局的著作中，对该局的性质、成就和意义，叙述得似乎并不准确、全面。本文的目的，就是试图对它的性质、成就和意义，进一步加以简要的阐述。
由于早期移民的滥垦，田纳西河流域的肥沃土壤和大片森林，到１９世纪末，变成童山濯濯的贫瘠地区。２０世纪末，这个地区成为一个显著的落后地区。自然资源保护论者曾对这里的综合治理发生兴趣。一次世界大战期间，威尔逊总统指定在亚拉巴马州北部田纳西河畔的马瑟肖尔斯建筑水坝，作为政府利用水利资源生产硝酸盐基地。但根据１９１６年国防法在那里建起的工厂尚未投产，战争就结束了。哈定政府曾企图将这种国有企业廉价售与私人，由于进步派国会参议员乔治·诺里斯的积极活动，未能得逞。２０年代后期，在诺里斯参议员等的推动下，国会曾两次通过由国家在马瑟肖尔斯建设水力发电工程的法案，先后为柯立芝和胡佛两位总统否决。富兰克林·罗斯福一向对造林和水土保持深感兴趣，而且一直致力于国营电力生产以反对私营电力公司的垄断。他当选后，于１９３３年１月，视察了田纳西河流域。１９３３年４月１０日，罗斯福向国会提出综合治理田纳西河流域的田纳西河流域管理局法案，并于５月１８日签署。
地区性综合治理、全面发展计划
田纳西河流域管理局管理的地区，包括整个田纳西河流域，即田纳西、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、肯塔基和宾夕法尼亚７个州中的４万平方英里土地。它是一种地区性综合治理和全面发展规划，“是美国历史上第一次巧妙地安排一整个流域及其居民命运的有组织尝试。”〔1〕它的任务是多种多样的。在防洪方面，从１９３３至１９５２年，该局在田纳西河及其支流共建造２０座新水坝，改建５座原有水坝，使美国雨量最大的地区之一——田纳西河流域——再没有洪水泛滥，还通过阻遏田纳西河及其支流河水大大减轻俄亥俄及密西西比两河流域的洪水威胁。在发展航运方面，该局开凿了一条长６５０英里、最浅９英尺的内陆水道，将南部内地和大湖区、俄亥俄河及密苏里－密西西比河水系连结起来。到１９７７年，河上驳船年运货量达２７００万吨以上。在防止土壤侵蚀方面，该局与民间自然资源保护队合作，在千千万万英亩的宜林谷地重新造林。在教育农民方面，该局举办示范农场、试验站和流动图书馆，提供职业教育设施，帮助农民改良土壤、试用新肥料、改进耕作方法、学会科学种田。〔２〕从１９２９到１９４９年，美国其他地区农场收入增加１７０％，田纳西河流域农民收入增加２００％。在发展第三产业方面，该局利用它的大量湖泊和水坝组成的巨大水系，使得钓鱼、野营直到划船等无所不包的旅游业兴旺起来。在卫生保健方面，通过防疟计划，到１９５２年，该局消灭了田纳西河流域的疟疾，而在１９３３年时，这一流域的某些地区，患疟疾的人却占总人口的３０％。该局还进行了制定文化规划的尝试，改变了该地区的风俗习惯，提高了文化水平。
然而，该局最大的成就，还是利用水力生产和出售肥料与电力、特别是电力。到４０年代初期，田纳西河流域每人每年耗电量达１１８０度。而全国平均每人每年耗电量，却只有８５０度。到６０年代初，田纳西河流域的耗电量已３倍于全国平均数。由于电力应用范围扩大，不独促进了农业，很多工业从旧西北地区向南迁移，使这个地区的产业结构发生了变化。
田纳西河流域综合治理、全面发展计划的实施，大大提高了该地区人民的生活水平。“到１９４０年，而且是在战争开支产生影响之前，该地区７个州的人均收入比１９３３年增长７３％，而同期全国人均收入只增长５６％。……１９３３年至１９３９年之间，该地区银行存款增加７６％，全国只增加４９％；商品零售总值增加８１％，全国只增加７１％。”〔３〕不仅如此，按照该局负责人之一戴维·利连撒尔的说法，这一计划的实施，使得“在那个流域里，人民和他们的机构，在１０年之内完全把这个区域的面貌改变了。……土地的生产力增加了许多倍。为青年男女提供的机会已经增多了。……人民现在掌握了现代的工具，正塑造着一个新的流域。”〔４〕
此外，田纳西河流域管理局还在农村电气化管理局的配合下，将电力输送到广大农村，彻底改变了农民的生活方式。著名史学家威廉·洛克滕堡写道，以往“缺乏电力使美国分为两种民族：城里人和乡下人。……农民无电动机械之利，在１９世纪式的世界里辛苦劳动；农妇们怀着羡慕的心情，看着《星期六晚邮报》上城市妇女有洗衣机、电冰箱、真空除尘器的图像，却像前工业时代的农妇一般干她们那腰酸背痛的家务劳动。……农村电气化管理局……〔帮助〕农民们……把电线接到农村。最后，这个伟大的时代就要到来：在大雾山的山坡上，在上密歇根半岛的田野里，在大陆分水岭落基山脉的斜坡上，农民们和他们的妻子儿女夜里聚在一起，把大发电机开关一打开，就看到他们的家宅、仓房、学校、教堂在耀眼的灯光下突然显现。……到１９４１年，美国的农场１０家已４家有电；到１９５０年，１０家就有９家有电。”〔５〕
然而，罗斯福政府毕竟是垄断资产阶级代理人，它未能克服南部的种族偏见，却让协同管理局工作的地方机构有计划地将黑人排斥在外，不许他们参与此事并分享收益。其次，这个政府也不能克服垄断资本的阻力，使它提出的其他６个地区发展规划〔６〕得到国会的积极支持。
具有私营企业灵活性的独立国营公司
实施整个田纳西河流域综合治理与全面发展的计划，牵涉到７个州，要求所有有关州、县、市、镇当局及各种各样机构协调合作，国家是实施这一计划的最适宜机构；而且，根据田纳西河流域管理局法的规定，虽然该局应向美国财政部上缴纯收益，并向亚拉巴马与田纳西两州缴纳部分出售电力收入，但该局的主要任务是改变田纳西河流域的贫穷落后面貌，消除阻遏整个美国进一步发展的障碍；降低全国电价，普及电力使用，以促进生产发展与改善人民生活。这是私营公司不愿干的。所以该法规定田纳西河流域管理局是一个超党派的国家机构。它的三位正、副局长在参议院的同意下，由总统任命。他们在任职期间不能从事任何其他事务，也不能与公用事业公司、肥料制造公司以及任何其他与该局经营电力与肥料发生利害冲突的企业发生财务关系。
但是，为了避免国家机构可能产生的官僚主义，而且如利连撒尔所说，“国营企业应当像它作为一个私营企业一样，产生与其成本同等或更大的收益和价值。”〔７〕因此，从它采用的具有灵活性经营方式来说，它是个像私营公司一样的公司。“它代表现代政府中一种真正新颖而富于想像力的设计。……它将不受那些不相干的国家界限的禁制，而且将是独立经营的、政府所有的公司。一旦开始运作，它将指挥自己的经营活动，偿还国会投资，并将其‘利润’投入进一步开发工作。它的逐年的经费筹措（与管理）既不依靠州议会，也不依靠国会。这乃是政府企业经营活动的一般特点。”〔８〕
从所有制来看，这种“真正新颖而富于想像力的设计”，是一种新型的国家所有制。国有的田纳西河流域管理局，既创造保证资本主义发展的外部条件，如防洪、发展航运、教育农民、改造落后地区以促进全国发展，使国家起一种上层建筑的作用；又大规模地经营电力、肥料等，并致力于降低电价，打破私营电业垄断，扩大电力使用，促进经济发展，使国家具有经济基础的属性和组织经济生活的职能。史学家林克和卡顿评论说：“它的一些概念和方法，很可能是‘新政’对美国政府的理论与实践的最重要贡献。”〔９〕
国家垄断资本主义战胜私人垄断资本主义的典型事例
美国私营电力工业在２０年代已发展为１２０亿美元的垄断资本。它为了逃避国家干预，保证电力的垄断价格以谋求超额利润，开展了顽强而耗资巨大的宣传，甚至更改学校教科书，收买报纸，资助专业人员和组织。电业的控股公司投机诈骗，坑害人民。塞缪尔·英萨尔掌握的、由控股公司构成的金字塔式王国，包括１５０家各种公用事业公司（其中也有电力公司），有雇员３２５万。１９３２年元旦，它所拥有的证券实值在３０亿美元以上。由于投机诈骗活动败露，几天之后，其股票下跌到只有１９３１年原价的４％，使大量持股人受到惨重损失。同时，电力垄断资本为维持垄断价格，还长期拒绝将电力输往农村。这种情况，早已引起广大群众的公愤，影响垄断资本主义的正常运转。但是，哈定、柯立芝、胡佛三个政府执行的政策，“使政府不仅不参加企业而且也不管理企业，让工业界和金融界的巨头在经济领域内为所欲为，并且把他们引进政府内部来制订政策。”〔１０〕所以如前所说，虽然进步派参议员乔治·诺里斯等阻止了哈定政府将马瑟肖尔斯的国营水利工程售与私人，但却未能防止国家在马瑟肖尔斯扩建水力发电工程的法案被柯立芝和胡佛否决。
罗斯福在任纽约州参议员和州长时，就已充分表明他对国营电力的热情和铲除有势力的私营公用事业公司胡作非为的决心。他还具有将电力输往农村的强烈愿望。就任总统后不久，他就乘全国大多数人支持国家干预社会经济生活的机会，要求国会通过了田纳西河流域管理局法，并在该法中规定田纳西河流域管理局有权生产和出售电力，可以建设通往农村的输电线，特别是有权根据该局电力经营，确定电价“标准”，用以衡量私营电价是否合理。这种不利于私营电力公司垄断电价的规定，当然会受到私营电力公司反对。所以，田纳西河流域管理局一开始工作，亚拉巴马电力公司就有一群股东诉请阻止该公司将某些财产售与该局。１９３５年２月，保守的伯明翰联邦地区法官在判决此案时，认为该局无权蓄意生产与出售电力，而且禁止１７个城市购买该局威尔逊水坝生产的电力。这个判决，１９３６年２月在阿什旺德控诉田纳西河流域管理局一案中，被联邦最高法院否决。不过，联邦最高法院判决中，只认定出售威尔逊水坝生产和经营的电力合乎宪法。见有此空子可钻，１９个公用事业公司又于１９３６年５月控诉田纳西河流域管理局，要求颁布禁令，禁止该局除威尔逊水坝外再在其他地方生产和出售电力。由于当时联邦最高法院否决一系列“新政”立法的余波犹在，１９３６年１２月，这些公司暂时胜诉。但是，从１９３７年３月起，联邦最高法院已逐渐转而支持“新政”立法。到１９３９年１月，在田纳西电力公司控告田纳西河流域管理局一案中，联邦最高法院确认了该局的合法性，并进而判决私营公司无权抱怨政府的竞争。这样，１９家公司联合行动的领袖、共和国和南方公司董事长温德尔·威尔基才放弃了斗争，并于是年８月将该控股公司下属的田纳西电力公司的全部设备售与田纳西河流域管理局。
共和国和南方公司的停闭，标志着田纳西河流域公用事业中私营企业的末日。许多较小的公司，或者已售与田纳西河流域管理局，或者不久就走上共和国和南方公司的道路。田纳西河流域管理局很快就成为全国最大的电力生产者。１９３３年至１９７８年间，它的实际发电量从１５亿千瓦小时，增为１１８０亿千瓦小时，增加近７９倍。由于发电量大幅度增加，到４０年代初，田纳西河流域居民交付电费每度只２美分多一点，而全国平均电费则为每度４美分多。到６０年代初，全国其他地区电费平均每度２美分半，而该地区则不到１美分。
田纳西河流域管理局战胜田纳西河流域私人电力垄断资本和降低全国电价的斗争，是“新政”期间国家垄断资本主义战胜私人垄断资本主义的典型事例。有助于我们认识罗斯福“新政”正在开创一个垄断资本主义的新时代——国家垄断资本主义的时代。这也就是罗斯福政府经营田纳西河流域管理局的主要意义。
注释：
〔1〕卡尔·德格勒(Carl N. Degler)编：《新政》（The New Deal），芝加哥四边形图书公司，１９７０年，第１０３页。
〔2〕共有６０００个农民互助社，在专家指导下进行各种试验。
〔3〕出自戴维·利连撒尔（David Lilienthal）：《田纳西河流域管理局：民主在前进》(T.V.A.: Democracy on the March)一书，转引自小艾尔弗雷德·罗林斯（Alfred B. Rollins, jr.)编:《萧条、复兴与战争：１９２９－１９４５》(Depression, Recovery, and War: 1929-1945)，纽约麦格劳－希尔图书公司，１９６６年 ，第１２３页。
〔4〕转引自德怀特·杜蒙德：《现代美国》（中译本），商务印书馆，１９８４年 ，第５７３页。
〔5〕威廉·洛克滕堡（William Leuchtenburg）:《富兰克林·罗斯福与新政，１９３２－１９４０》(Franklin D. Roosevelt and the New Deal, 1932-1940)，纽约哈珀与罗出版社，１９６３年 ，第１５７－１５８页。
〔6〕这６个地区为：大西洋海岸；大湖区和俄亥俄流域；密苏里河与北部雷德河；阿肯色、雷德与格朗德河流域盆地；科罗拉多河盆地；以及哥伦比亚河流域。
〔7〕转引自小艾尔弗雷德·罗林斯编：前引书，第１２５页。
〔8〕小艾尔弗雷德·罗林斯编：前引书，第９８页。这是编者为所选第１８篇文献《合作共和国：１９３３年田纳西河流域法》所写按语中一段话。
〔9〕阿瑟·林克、威廉·卡顿：《一九○○年以来美国史》（中译本），中国社会科学出版社，１９８３年，中卷，第１０１页。
〔１０〕德怀特·杜蒙德：前引书，第３９６页。