美国的人权外交与其全球战略

 

熊志勇

 

    在今天的世界上,许多国家都把维护人权作为对外政策的一个组成部分,但出发点并不完全相同。本文讨论美国的人权外交特点。

        一谈起人权问题,人们往往总是想到那几十个有关的国际公约,似乎这是一场法律上的斗争,若不充分引述国际条约就不足以证明自己立场是正确的。然而,喜欢用人权问题开展外交攻势的美国却很少顾及这些条约。一些重要的人权国际公约它都没有参加,理由是这些条约的某些规定与其国内法相冲突,如1966年的《公民权利和政治权利国际公约》、1973年的《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》和1984年的《反对酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚公约》。一位知情人这样评述说:“这个政府(指里根政府)的发言人在表示对违反人权事件的关注时极少引用国际人权宣言,在其官方声明中人们极难找到构成国际关注和行动的法律基础的国际宣言或条约。”〔1〕这种情况说明,美国的人权外交并非是针对人权问题本身,它另有企图。对过去十几年美国人权外交的起源和执行情况作个回顾,便能看清这个问题。

        70年代初,世界格局发生了重大变化。美国已不能靠第二次世界大战后采用的冷战战略取得优势。首先,美苏力量的对比发生了明显的变化。在经济上,据美方估计,苏联的经济力量在1950年相当于美国的30%,而在1970年时上升到55-60%。在军事上,1962年美苏战略核武器件数的对比,美国以四比一遥遥领先。但到1972年,苏联方面增加了7倍,美国只增加了1倍,二者相当。在常规军备方面,苏联依然保持着自己的优势。尼克松承认:美国“过去在和苏联的对峙的局面中,已经陷于不利的地位”。此外,苏联对东欧国家和古巴的控制,对北越的军火供应和在中东阿拉伯地区影响的扩大等情况都使美国感到不安。其次,美国在越南的失败使美国在世界上的声望大大下降,尼克松总统主张从对抗走向谈判的缓和政策被视为是美国软弱的表示,一些盟友也不那么听从其发号施令。第三,60年代末美国国内的各种群众性运动尚未平息,越战失败又带来了严重的信任危机,特别是水门事件的发生更加深了社会和政治的矛盾。美国人哈斯指出这是“对美国通过武力和施加经济影响来推行其生活方式的能力感到失望”的时代。〔2〕

    在这种情况下,美国统治者需要重整旗鼓,寻求一种新的外交政策来巩固美国在世界上的超级大国地位。美国学者评论说:“可以理解,新政府要为外交政策寻求一种与其前任方法不同的道德重心;可以理解,它要力图向美国公众和其他国家展示一种有吸引力的象征,使其外交政策合乎情理,并摆脱重复、支配和失败的污名。”〔3〕卡特在宣布竞选总统时提出:“现在需要重申和加强我们道德上、精神上和政治上的信仰。”〔4〕后来,他又更详细地作了说明:“我们的外交政策的基础不应是军事实力,也不应是政治力量或经济压力。它应该以事实为依据,即我们是正确的、诚实的、高尚的、真挚的和值得尊敬的。”这里所说的“道德重心”或“事实依据”就是要在人权问题上作文章。

        由于谈人权问题往往同道德或信仰联系在一起,一些美国学者或官员声称人权外交是“理想主义”的。但实际上,美国政府要员和官方文件却是以另外一种方式来论述这种外交。卡特总统以“人权总统”而闻名于世。在他政府担任国务卿的马斯基曾明确地指出:“我们所作的这一切不是出于一种天真的理想主义,也不仅因为它是正确的……。从最冷静和实际的意义上讲,我们认为强调人权就是要服务于我们的国家利益。”〔5〕当时,美国最大的国家利益就是在缓和的形势下同苏联进行一场新的较量,尽力遏制苏联的攻势,巩固和扩大美国在世界上的影响。这也是美国的全球战略目标。卡特的国家安全事务特别助理布热津斯基是这样说的:“我强烈地认为,把人权作为美国外交政策的组成部分而着重强调将能向第三世界的新兴国家显示我们民主制度的确实存在,与我们对手的政治制度和作法形成鲜明的对比,从而促进美国的全球性利益,使美国忠于最能反映美国的本质的这一观念,将是回答苏联在思想意识上的挑战的最好办法。”〔6〕里根政府中负责人权事务的助理国务卿艾布拉姆斯在1983年10月12日的讲话中说:“我们不得不作出的结论是,东西方的斗争与人权有极大的关系。有评论说这届政府把人权政策放在东西方的框架中,我现在可以承认这种评论不是一种批评,而只是说明了事实。在我们看来,阻止共产党集团夺取任何国家便是人权事业的真正胜利。”〔7〕可见,美国推行人权外交是有非常具体的目标的。虽然它的总方针是同苏联搞缓和,但它并不甘心只在谈判桌上讨价还价,还试图利用人权问题来打击苏联。

    为了推行这种人权外交,美国作了三方面的准备。一,制定了一批有关人权的法令,使人权外交有国内法可依;二,设立专门机构处理人权事务;三,编写年度人权报告,作为具体推行人权外交的事实依据。

    70年代初,美国国会在批评尼克松的对外政策时提出了人权问题。1974年,美国国会在讨论贸易法案时,参议员杰克逊不顾基辛格的反对,坚持要把苏联对犹太人移民限制问题同最惠国待遇联系在一起。12月20日,国会通过了被称为杰克逊-瓦尼克修正案的规定:如果非市场经济国家(1)不给予其公民以移民的机会或权利;(2)出于任何理由和目的对移民或移民所需的签证或其他文件征收高于正常的税款;(3)对那些因打算迁往其自行选择的国家的公民征收高于正常的税款、罚金、手续费或其他费用,美国将不给予这些国家以最惠国待遇。此后,国会又在几十个修正案和新法令中作出有关人权的规定。其中最重要的有3个。分别把军事援助、经济援助和财政援助同人权状况联系起来。1978年,国会对1961年的对外援助法令进行了修订。在第502B款中提出美国外交政策的一项主要目标是“增进对国际承认的人权和基本自由的尊重”,规定“对其政府持续大量违反国际承认的人权的国家不提供任何安全援助”,任何国际安全援助项目的安排都要有助于促进对人权的尊重,声称美国不同那些不给予其人民以国际承认的人权的政府合作。1974年和1984年,国会两次修订了这个对外援助法令的第116款,规定不向“持续大量违反国际承认的人权的任何国家政府”提供经济援助,同时授权总统使用每年不下于300万美元的基金,“研究确定、公开实行鼓励或促进使国际人权宣言所提出的公民和政治权利得到更好地遵守的项目和活动”。后来,国会又通过决定,第116款还适用于农产品的授受和海外私人投资公司的保险业务。1977年的国际财政援助法令规定:美国将利用其在国际复兴和发展银行、亚洲开发银行等国际金融机构中的影响和投票权来制止向“(1)持续大量违反国际承认的人权……,(2)给因劫持飞机犯下国际恐怖主义罪行的个人提供庇护”的政府提供任何财政援助、贷款和技术援助等。

    值得注意的是,其中两项法令都给美国政府留下了回旋余地。第502B款规定在“特殊的情况下”,在涉及“美国的国家利益”的情况下,国务卿可以提出继续给予违反人权国家以安全援助。第116款规定的例外情况是“这类援助将直接有利于这些国家的需要帮助的人们”。〔8〕这样,美国政府便可以以国家安全或人道需要为理由,对那些它认为虽违反人权但有必要提供援助的国家继续给予支持。

    第二项准备是1977年国会决定在国务院内设人权和人道事务司。这个司的任务是:(1)了解世界各国的人权情况;(2)提出根据法律规定的政策建议;(3)起草给使馆的有关指示;(4)向使馆发出调查问题;(5)同各地区司及各国驻华盛顿大使馆保持联系。

    第三项准备便是由人权和人道事务司会同驻外使馆和其他有关部门和机构编写世界各国的年度人权报告。这份报告本是一种内部文件,但为了利用其内容的宣传作用,经删节后公开发表,以便对有关国家的政府形成一种压力。人权报告的内容反映了美国的人权观。1977年4月30日,美国国务卿万斯谈话中把人权内容划分为三个方面:(1)“人的完整不受政府侵犯的权利”,侵犯内容指折磨,残酷的、非人道的、或污辱性的待遇和惩罚,随意逮捕或监禁,不给予公平的公开审判和侵犯住宅;(2)“满足生活必需如食品、住房、医疗和教育的权利”,当然这种权利的满足在一定程度上要与国家的经济发展阶段相适应;(3)“享有公民和政治自由的权利”,这包括思想、宗教、结社、言论和新闻的自由,国内外移民的自由和参加政府的自由。这三方面的内容都包括在早期的人权报告中。助理国务卿克里斯托弗指出:“我们认为所有这三类国际承认的人权都是非常重要的。”〔9〕然而,到了里根总统时期,美国政府却把人权内容减为两类:(1)人的完整不受侵犯的权利,(2)享有公民和政治自由的权利。1981年的人权报告的导言作了这样的解释:“经济和社会权的思想很容易被施行高压的政府所滥用,尽管它们不承认其公民享有人的完整的权利、有公民权和政治权,但它们仍可声称它们在促进人权。事实上,这种为镇压进行辩护的作法被广泛地使用,决不应允许利用某一权力作为否认其他权利的借口。为此,在今年的报告中基本上不再使用经济和社会权的说法。”〔10〕但里根政府在人权报告中加上了“工人的权利”一节。美国政府对人权范畴的这种理解一直延续至今。1990年人权报告的主要部分仍只包括:对人的完整的尊重,对公民权的尊重,对政治权的尊重,工人的权利。

    虽然,美国强调不能用某类权力来取代其他类权利,但恰恰它自己也犯了这样的错误,也就是以维护政治权和公民权为借口而否认经济权和社会权的重要性。美国人还有其他解释。一种说法是在政治权和公民权得到尊重的地方,经济权和社会权也自然“得到关照”。这种解释是无法令人信服的。另一种说法认为经济权和社会权的标准不清楚,很难判定其具体状况好坏。这种解释是很坦率的。的确,即使在像美国这样的资产阶级民主国家,世界上最富裕的国家也存在很穷的人。然而美国政府公布人权报告的重要目的是打击其战略对手--苏联。对此1981年人权报告的导言作了这样的表述:“限制苏联所能发挥的影响就是对人权事业作出的重大贡献。在世界上坚持认真的人权政策就必须从政治上反对苏联,一遍又一遍地使苏联集团违反人权的情况暴露在世界面前。”如果,人权范畴包括经济和社会权的内容在当时很可能达不到其预想的目的,还可能被别人借用来批评美国。

    有了上述三方面的准备,美国便可以在国际斗争中运用人权这个武器。对于其主要目标苏联,美国采取了外交交涉、公开宣传和经济压力的方法。由于苏联拒绝向杰克逊修正案低头,美国在1975年停止给苏联以最惠国待遇,这种状况延续至今。1977年1月,美国国务院发表声明,支持苏联持不同政见者萨哈罗夫,批评苏联不给其言论自由是违背了国际承认的人权标准。2月,也就是在卡特上台一周后,他复信萨哈罗夫,表示美国坚决支持他在人权问题上的立场,美国将进行斡旋争取苏联政府释放政治犯。这是美国领导人第一次直接写信给苏联持不同政见者。2月18日,美国又向联合国人权委员会提出要苏联提供有关被捕的不同政见者情况的要求。3月,卡特与副总统蒙代尔在白宫接见刚刚流亡到美国的苏联持不同政见者布科夫斯基。以后,美国政府不断地发表声明和定期发布新闻,还通过美国之音等传播工具来抨击苏联在处理不同政见者方面和其他违反人权的情况。如1986年的人权报告中说:“苏联在人权领域中的表现甚至不能达到可接受的国际标准的最低要求。宪法正式规定了大多数国际上承认的人权,并保证要有教育、医疗和工作的权利。然而在事实上,这些权利都受到国家利益优先的理由的限制。”1981年底,美国以苏联支持波兰政府军管为由对它实行经济制裁,包括限制高技术的出口,推迟出售粮食的谈判,停止苏联航空公司的飞机飞往美国等。

    除苏联外,美国也利用各种机会在人权问题上打击东欧国家和其他受苏联支持的国家。如以人权状况极糟为由停止给越南、老挝、尼加拉瓜等国的援助,谴责阿富汗政府的政治迫害行动,制裁波兰。1985年12月11日是国际人权日。里根总统在发言中频频对所谓共产党集团国家进行攻击,如指责罗马尼亚的宗教迫害、保加利亚对少数民族的压迫、波兰继续禁止团结工会、埃塞俄比亚利用饥荒惩罚其部分人民等。

    当然,在人权问题上受到美国干预的国家不只是苏联及其盟友,还包括一些拉美及非洲、亚洲的非共产党领导的国家。美国政府常常声称在实行人权外交方面它是一视同仁的。如1977年,美国停止向阿根廷、乌拉圭等5个被视为严重违反人权的拉美国家出卖警察装备。70年代末,美国停止对萨尔瓦多和危地马拉军人独裁政权的军事援助。1983年,因菲律宾反对党领袖阿基诺被刺,里根总统取消了对菲律宾的访问。1985年,他又在国际人权日的讲话中表示对菲律宾脱离民主传统的趋势“十分关注”。但这种措施都是临时性的。如为了支持萨尔瓦多亲美政权同游击队的作战,美国很快恢复并大量向其提供军援和经援。美国政府仍批准通过私人公司向危地马拉出卖一些军事装备。

    为了说明美国的这种作法,用南非和南朝鲜的典型例子来作个分析。南非是一个以坚持实行种族歧视政策而臭名昭著的国家。世界上大多数国家都采取不同的方法反对其政府。美国政府也一再表示反对南非的种族歧视政策。1977年,美国在联大投票支持对南非的武器禁运。1978年,美国代表在联大会议说:“美国政府向南非政府明确地表达了我们的观点,强调我们对人权的支持,呼吁消除种族歧视,全体南非人民应在平等的基础上充分参预政治。”1986年10月,里根总统批准对南非实行经济制裁。然而,美国政府这么作并非是基于维护人权的道义,更多的是从其政治和经济利益来考虑。从政治上讲,美国非常担心苏联利用这个形势来扩大在非洲的影响。万斯国务卿曾表示:“阻止苏联和古巴利用南非种族冲突的最好方法是美国支持由大多数人进行统治的事业。”〔11〕从经济上讲,美国同南非有着密切的关系。20%以上的南非外来投资是来自美国的公司,以1984年的统计来看,投资额达到150亿美元。南非向美国提供大量的战略矿产品,1980-1983年间,南非开采出的钴矿石的61%,铬矿石的55%,铂矿石的49%等都出口到美国。因此,美国不想以人权为名对南非采取非常坚决的措施。1979年联大期间一些国家提出三项有关南非的提案,一是停止在原子能领域同南非合作;二是停止与南非的任何经济合作,要求联合国安理会考虑制裁问题;三是要求安理会宣布所有同南非的军事和核合作都是对世界和平的威胁,采取强制性措施停止向南非提供这方面的物资和技术援助。联合国绝大多数国家投票支持这个提案,而美国投了反对票。1981年以后,里根政府主张用和平的方式逐渐影响南非当局来改变其政策,反对施加压力。为了避免对南非实行全面制裁,1985年9月,里根曾发布一个对南非部分经济制裁的命令,如禁止向南非政府贷款,但那些用于教育、住房等有利于全体南非人民的贷款不在此列。

    美国对南朝鲜的政策也有类似特点。南朝鲜政权一直保持严重违反人权的纪录。曾在美国国务院负责朝鲜事务的官员拉纳德评论说:“只要没有民主制度,只要不遵守国际公认的人权标准,南朝鲜就会继续是个不稳定的国家,一个不断给亚洲带来麻烦的因素。”〔12〕美国政府通过各种渠道向南朝鲜当局表示对那里的人权状况的关注,希望有所改善。卡特于1979年访问南朝鲜时曾向主人提出一批政治犯的名单,表示关心他们的命运。对于被逮捕的反对党领袖金大中,美国要求公开审理,不得处以死刑,并最终迫使南朝鲜当局于1982年将其释放。1983年里根访问南朝鲜时也表达了同样的关注。1977至1980年,美国5次在亚洲开发银行和2次在世界银行讨论对南朝鲜的贷款时投了弃权票。但是正如万斯指出的那样:“鉴于南朝鲜对于日本安全和我们在东亚政治军事地位的重要性,我建议我们继续在(人权问题上)施加压力,但不要把它同我们的经济和军事援助联系起来。”在卡特任期内,每年美国向南朝鲜提供从1.3亿到2.76亿美元不等的军事援助。1980年,光州发生抗议戒严的示威。当局派军队镇压,死亡市民达数百人。事后,美国进出口银行的总裁仍按原计划访问南朝鲜,并同意增加贷款。1983至1985年,美国政府支持亚洲开发银行和世界银行给予南朝鲜16笔贷款,合计11亿多美元。

    可以认为,美国对南非、南朝鲜及其他一些亲美政权所采取的政策是美国政府总结经验的结果。在冷战时代,为了执行反共的战略,美国到处支持那些右翼的独裁政权,如南越的吴庭艳、南朝鲜的李承晚、海地的杜瓦利埃等。其结果严重地破坏了美国的“民主形象”。因此,70年代后,美国很注意同那些右翼独裁政权保持一段距离。助理国务卿艾布拉姆斯说:这是为了使“美国与违反人权无牵连”。〔13〕美国的这种作法初见成效。菲律宾、海地、南朝鲜等国的独裁政权相继垮台,民主化倾向加强。这同美国的政策影响有一定的关系。

    从以上的事实和分析可以看出,在1989年以前,美国人权外交的出发点并非是单纯地就保护人权谈人权问题,因为它在贯彻所谓国际人权标准和本国的法律时是有“选择性”的。这种选择具有很浓厚的意识形态色彩,但它的出发点也不能狭窄地视为是意识形态。因为美国不仅抨击苏联集团,也同样对右翼独裁政权进行批评和有限度地施加压力。另外,值得提到的是美国在人权问题上对中国的态度。中国是一个共产党领导下的社会主义国家。70年代中,美国政府从反苏战略考虑,放弃了坚持几十年的反华政策,摆脱意识形态的束缚,同中华人民共和国关系正常化。虽然在1989年以前,美国对中国的人权情况也持批评态度,如1988年的人权报告指责中国实行“极权统治”,司法不独立,公民自由受到严重限制,在西藏问题上侵犯人权等;1985年,美国国会通过决议,指责中国实行强迫性堕胎。但是,美国政府在这方面没有采取更多的“惩罚性”行动。美国曾有人指责政府向中国出售军民两用高技术不符合与人权有关的法律,国务院官员回答说:不出售这种装备“对中国的人权情况也不会有多大影响”,“作出向中国提供先进技术的决定是基于纯粹战略的理由,人权因素对这个决定不起任何影响”。〔14〕因此,本文的结论是,1989年以前美国人权外交的出发点是其全球战略,即同苏联争霸的需要使它对苏联集团及其他有碍于同苏联进行较量的国家采取以保卫人权为名的行动。

    1989年,世界发生巨变。华沙条约组织的成员相继脱离苏联的控制和放弃了共产党的领导。对于这个重大的转折,美国的人权外交起了推波助澜的作用。苏联集团不复存在,苏联本身也困难重重。在新形势下,美国的战略正在调整。它的人权外交的重点也势必发生变化。1989年中国发生了春夏之交的政治风波后,美国立即把斗争锋芒指向中国,在西方国家中它率先采取制裁措施。两年过去了,其他西方国家都已先后放弃制裁的政策,逐步恢复同中国的各种交往。但美国依然坚持原来的态度。最近,美国国会中甚至出现了一股反对继续给予中国以贸易最惠国待遇的声浪。是否中国如当年的苏联那样对美国构成战略威胁?布什总统的看法是否定的。在今年5月27日的讲话中,他在指出中国在亚太地区、国际组织中的重要作用之后,表示:“只要我们有机会同中国合作,我们就要利用这种机会。”所以,美国没有从争霸的角度用人权武器来攻击和孤立中国的需要。那么,美国是否单纯地从保护人权的角度出发呢?回答依然是否定的,因为美国尚未放弃在人权外交上的“选择”作法。于是,剩下的问题便是美国是否要突出人权外交的意识形态特点?从目前的情况看,这点可能性最大。作为新战略的一个部分,美国将在对社会主义国家进行意识形态的斗争的全面进攻中使用人权武器。在全球结束冷战后会出现局部地区的冷战状态,这就不能不使人担忧。

   

注释:

 

〔1〕A. Mover, Human Rights and American Foreign Policy, N.Y. 1987, p.60.

〔2〕Ibid. p.13.

〔3〕K. Oye, Eagle Entangled, N.Y. 1979, p.168.

〔4〕D. Kucharsky, The Man from Plains, N.Y. 1976, p.87.

〔5〕Ibid.〔1〕, op.cit. p.25.

〔6〕布热津斯基:《实力与原则》,世界知识出版社1985年,第146-147页。

〔7〕Ibid.〔1〕op.cit. p.25.

〔8〕参见D. Forsythe, Human Rights and U.S. Foreign Policy, Florita 1988, pp.175-186.

〔9〕F.Baumann, Human Rights and American Foreign Policy, Ohio 1982, p.15.

〔10〕Department of State, Country Reports On Human Rights Practices For 1981,  p.6.

〔11〕Ibid.〔1〕, p.124, p.126.

〔12〕Ibid.〔1〕, p.138, p.139.

〔13〕Ibid.〔1〕, p.42.

〔14〕Ibid.〔1〕, p.102, p.29.