树欲静而风不止

 

——近年来的美国国会与中美关系

 

 

郑永平

 

 

美国国会一直是美国对华政策的重要决策者之一。从本世纪40年代末到1989年夏,40年间国会对待中国的态度经历了一个缓慢转变的过程。在从40年代末到50年代末的第一个10年里,国会坚持与中国为敌,推动历届政府奉行对华遏制和孤立的政策。从1959年开始的第二个10年里,国会内外开始出现一股以重新研究中国为起点,最终导向主张松动对华关系的潮流。其中,国会参议院外委会举行的一系列有关听证会可以算作几朵引人注目的浪花。美国国内政治气氛的这种转变为在下一个10年里打开中美关系之门创造了重要的条件。中美建交以后,大多数国会议员都希望与中国保持良好的全面关系,他们对中国的改革抱有很大的希望,他们在对华政策方面基本上与美国政府协调一致,但他们的确更注重人权、民主这些问题而不像行政当局那样优先考虑的是战略利益。从这一点来看,1989年夏季以后国会在对华政策上的态度转变也是顺理成章的。

    1989年6月4日以后,美国国内舆论对中国政府的印象骤然改变。根据1989年3月盖洛普民意测验的结果表明当时有72%的美国人对中国政府心存好感。但3个月后根据《洛杉矶时报》6月14、15日的电话调查表明,78%的美国人对中国政府怀有恶感。〔1〕美国国内社会情绪的这种巨变不可避免地影响到美国的对华政策,尤其是影响到与选民有密切关系的国会的对华政策。事实上,“六四”以后不久,国会就作出了强烈的反应,尤其是6月下旬以后,与布什政府的态度形成了比较鲜明的对比,在“佩罗西法案”、对华经济制裁立法化、是否继续给予中国最惠国待遇等重大问题上国会都提出了与政府相左的政策,双方也为此展开了一次又一次明争暗斗。

 

 

“六四”以后,布什首次提出的对华制裁措施中带有允许中国留美学生延长留美时间的内容,除此之外,有许多国会议员提出支持中国留学生滞留美国的多项议案,其中以佩罗西众议员提出的众议院HR2712号法案(佩罗西法案)最有代表性。

    自70年代末以来,中国向西方派出了数万名留学生及访问学者,其中约4万人在美国,他们大部分持J-1签证。根据美国法律的规定,凡是持J-1签证的中国留学人员在学习访问期满后必须先回中国服务两年才能申请其他种类的签证。

    6月21日,来自华人聚居区的旧金山地区的民主党众议员南希·佩罗西提出众议院HR2712号法案,要求免除1989年6月5日以前在美的持J-1签证的中国留学人员回国服务两年才能改变身份的限制,直至1993年6月5日之前他们都有权申请改变身份,并且准许他们在美国合法地寻求临时性工作。附议支持这项《1989年中国移民紧急救援法案》的众议员有259名之多。〔2〕

    7月20日,众议院司法委员会移民、难民和国际法小组委员会以口头表决方式通过了这项议案。〔3〕7月28日,众议院司法委员会全体会议也以同样方式表决通过。〔4〕7月31日,众议院全体会议以口头表决通过了“佩罗西法案”,〔5〕8月2日,参议院也以同样方式予以表决通过,并做了补充和修正。〔6〕第一,参议院提出只对签证在1990年6月5日以前到期的持J-1签证的中国留学人员免除回国服务两年的要求。第二,共和党参议员阿姆斯特朗的修正案提出:美国司法部应对那些因拒绝实行堕胎和绝育而担心在中国国内受到政治迫害的中国公民申请在美国政治避难的要求给予最充分的可能的考虑。

    起初,众议院不同意参议院阿姆斯特朗的修正案。众院司法委员会主席布鲁克认为保护在美国的中国留学人员与参议院关于人口政策的条款风马牛不相及。经过长时间的反复协调磋商,参议院同意把阿姆斯特朗修正案略作修改,把要求司法部对由于人口政策原因而提出政治避难的申请给予“最充分的可能的考虑”改为给予“仔细的考虑”。1989年11月19日,众议院以403票对0票通过“佩罗西法案”。20日,参议院以口头表决方式通过该法案。〔7〕

    国会于1989年11月21日将“佩罗西法案”送交白宫。但是布什11月30日否决了这项法案,而另外以行政措施的方式提出:

    (1)免除持J-1签证的中国留学人员回国服务两年的限制,直至1994年1月1日以前他们都有权选择是否改变身份。

    (2)对于1989年6月5日以前到美国的中国公民,准许他们继续合法移民。

    (3)准许1989年6月5日前在美国的中国留学人员合法地在美国工作。

    (4)当中国留学人员的非移民签证到期时,只发出到期通知,不进行强制性遣返。〔8〕

    美国国会,尤其是民主党议员对布什否决“佩罗西法案”十分不满,加上12月斯考克罗夫特北京之行中透露出来布什曾于7月上旬,亦即布什发布限制中美高级官员交流的命令之后仅十几天就曾派遣斯考克罗夫特秘密访问过中国;12月19日,布什又取消了美国进出口银行对中国贸易融资的禁令和向中国出售卫星的禁令,国会决心在“佩罗西法案”问题上与布什一争雌雄。

    1990年1月23日,国会复会,第一个重大行动就是要推翻布什对“佩罗西法案”的否决。虽然布什表示他对“佩罗西法案”的否决是在国会休会期间行使的“搁置否决”,但是众多议员发誓要重拟一份与原法案分毫不差的法案再交国会讨论通过,面对这种局面,布什最终还是把“佩罗西法案”退回了众议院,这样,国会便依照宪法规定的有关程序讨论布什的否决,即当总统将议案连同他的反对意见送还该议案最先提出的院,如果该院和另一院均有2/3的多数票同意通过原案时,总统的否决即告被推翻,原案即应成为法律。1月24日,众议院以390票对25票的悬殊比数推翻了布什的否决,将原案移至参议院表决。参议院里的力量对比也对布什极为不利,只有少数共和党参议员支持布什对“佩罗西法案”的否决。在参议院表决之前,布什政府全力以赴,重点游说共和党参议员,希望他们坚持党派利益,支持布什。布什本人也亲自出马,给参议员们打电话,举办早餐会,解释自己的立场,再三申明他保证不强迫中国留学人员返回中国。1月25日参议院的表决结果是,反对和支持布什的票数为62票对37票,〔9〕反对票不足总数的2/3,因而国会推翻布什对“佩罗西法案”的否决的努力终告失败。布什虽然赢了这一回合,但是“佩罗西法案”之争却标志着长期以来在对华政策上美国两党一致、府会相依的局面结束了。

   

 

    几乎在讨论“佩罗西法案”的同时,国会在制订对华经济制裁法案方面也毫不放松。

    1989年6月5日,布什政府宣布对中国实行的首批制裁措施包括:

    (1)暂停向中国的武器出口,包括政府间和商业销售在内的一切武器出口。

    (2)暂停双方军事人员的交流。

    (3)心怀同情地审查中国留美人员要求延长居留时间的申请。

    (4)通过红十字会对受伤人员提供援助。

    (5)根据中国局势的发展继续审查中美双边关系的其他方面。〔10〕

    布什拒绝召回新任驻华大使李洁明,也拒绝采取经济方面的制裁。

    6月6日,众议院以406票对0票通过第136号两院共同决议。该决议由众议院外交委员会主席法塞尔、外交委员会亚太事务小组委员会主席索拉兹、外交委员会人权和国际组织小组委员会主席雅特伦、共和党众议员布卢姆费尔德、里奇、贝罗特等人共同起草。决议谴责中国政府,支持布什的制裁措施,并呼吁中国政府结束戒严。〔11〕参议院以100票对0票通过参议院142号决议,进一步要求布什政府与盟国磋商,共同对中国采取制裁,并建议布什政府采取以下措施:(1)重新审查美国进出口银行及海外私人投资公司为对华贸易提供的保险与补贴。(2)根据中国国内形势的发展来决定是否给中国颁发出口许可证。(3)增加“美国之音”的中文广播节目时间。〔12〕

    如果把国会和布什政府的行动加以对比,可以发现两者之间存在着一定的差异。布什政府意欲把对华制裁的范围限制在军事合作领域,并力求保持灵活性,而国会则要延伸到经济领域,这为日后双方在对华政策上的分歧愈演愈烈埋下了伏笔。

    6月中旬,当中国政府处理了北京-上海的162次列车被焚事故之后,美国国会对中国政府的指责急剧升级,国会与布什政府的对华政策之间的差距越来越大。虽然布什在6月20日以后宣布追加对中国的制裁,暂停中美副部长级以上官员的互访,要求国际金融机构暂缓考虑给中国的贷款,等等,但他仍然坚决拒绝召回李洁明大使,也反对对中国实施全面的经济制裁或取  消中国的最惠国待遇。而且,布什政府还一再表示不能使中美关系破坏殆尽。6月27日,布什对记者谈话时指出,与中国保持关系符合美国的战略利益。〔13〕贝克在纽约市亚洲协会的演讲中也为布什政府的对华政策辩护。他说:“我们与另外一些国家已遵循惯例中止与中国的商业来往,但我们与全世界其他国家不应让我们对这次镇压行径的反感来迷住自己的眼睛,以至对他们的改革施加压力。中国遭受了悲剧性的倒退,但事情并未完结,正如总统所说:‘共产国家的民主化进程并非轻而易举的事,我们对倒退的反应必须是鼓励事物进步而不是加以阻碍’。这就是我们行事谨慎的原因。轻率地把过去20年间精心建立的具有建设性的美中关系拆毁,并不符合我们或中国人民的利益。最重要的是,对那些游行支持天安门学生的几百万人民的民主愿望来说,这种做法无补于事。”〔14〕

    行政当局的言行越发激起了国会内部反对中国政府的浪潮。国会两院的议员认为布什政府对中国政府的反应过于软弱,“没有反映出美国人民的愤慨”,能够代表美国人民说话的已经非国会莫属了。因此,6月29日众议院不顾行政当局的再三呼吁,以418票对0票通过了事先经过两党协商而由众议院外交委员会主席法塞尔提出的对华制裁的议案,把它作为《1990—1991财政年度对外援助授权法案》(HR2655号法案)的一项修正案。该修正案提出的制裁措施主要包括:

    (1)美国海外私人投资公司对在中国进行投资的美国公司暂停给予保险或融资。

    (2)暂停向中国出售军用品。

    (3)中止与中国签订的利用中国火箭发射美国商业卫星的合同。

    (4)扩大总统宣布的对华核能设备、技术出口实行限制的范围。暂停颁发有关出口许可证。

    (5)中止中国参加由国际开发署主办的一项贸易促进计划的资格。

    (6)禁止向中国出口用于探测和防止犯罪活动的警用设备和仪器。

    (7)与巴黎统筹委员会磋商,停止放宽对中国高技术出口的限制。〔15〕

    众议院的修正案允许布什撤销任何一条或全部制裁措施,但他事先必须向国会提出报告,声明是基于国家安全利益的需要、或是中国的政治改革已有进展(如解除戒严,停止对以非暴力方式表达其政治信仰的人的报复与处死,释放政治犯,对言论、新闻、集会、自由等基本人权的尊重以及停止对“美国之音”的干扰等)。7月14日,参议院以81票对10票通过了这项众议院提出的议案(并通过了由参议院两党领袖乔治·米切尔和罗伯特·多尔联合提出的参议院的修正案,把它附在《1990财政年度国务院授权法案》(S1160号法案)之中。参议院的修正案要求:

    (1)美国进出口银行立即停止一切对华出口的补贴。

    (2)美国财政部应命令驻世界银行或其他国际金融机构的美国代表反对这些机构对华提供新的贷款。

    (3)总统应立即重新审查全部中美经济关系,包括美中所有双边贸易协定、美中合作发射卫星的双边协定、核能合作协定以及继续给予中国最惠国待遇是否适当。

    (4)总统应与西方七国首脑磋商对华采取共同经济对策的可能性,并与关贸总协定的成员国磋商,审查中国在该组织的观察员地位和中国加入该组织的权利。〔16〕

    参议院的修正案给予布什更大的灵活性,只要他能向国会证明取消对华制裁是为了美国的“国家利益”(而非众议院限定的“国家安全利益”),他便可以取消任何一条或全部制裁措施。7月21日,参议院以口头表决方式通过了《1990财政年度国务院授权法案》(S1160号法案)。

    带有制裁中国的修正案的《1990—1991财政年度对外援助授权法案》(HR2655号法案)由于涉及到美国的中美洲政策而引起国会内外的争论,最终未能在参议院通过。于是,  众议院又把其制裁中国的修正案附到众议院的国务院授权法案(HR1487号法案)里。1989年11月15日、16日众、参两院相继通过了《1990财政年度国务院授权法案》(HR1487号法案)。11月21日布什以该法案中与“伊朗门事件”有关的某些条款侵犯了总统的外交权力为由否决了这项法案。众议院马上撤回HR1487号法案,删去了布什不同意的条款,将法案编号改为HR3792号法案后,再次表决通过。1990年1月30日,国会复会后,参议院以98票对0票通过了这项《1990财政年度国务院授权法案》(HR3792号法案)。在已经赢得了对“佩罗西法案”的否决之后,再加上该法案中制裁中国的修正案给予了他很大的灵活性,布什这次没有再否决这项法案,他于1990年2月16日签署了这项法案。

    实际上,在此前后中美关系已出现若干松动的迹象,主要表现在:

    (1)1989年10月,基辛格、尼克松相继访华。访华期间几乎所有主要的中国领导人都会见了他们。中国最高领导人一方面指出中美关系的现状不是由中国方面造成的,应由美方首先采取主动来修补关系;另一方面一再强调只要美方采取主动,中国方面一定会作出积极的反应。〔17〕$(2)1989年12月9日,美国总统国家安全事务助理斯考克罗夫特、美国国务院助理国务卿伊哥尔伯格以向中国通报美苏首脑会谈内容为名义访华,受到中国方面高规格的接待。他们两人的北京之行等于突破了中止美中高级官员访问的禁令。

    (3)1989年12月19日,布什以有利于国家利益为理由,取消了美国进出口银行不得向对华出口提供补贴的禁令。同日,布什还解除了向中国出售商业通信卫星的禁令。

    (4)1990年1月10日,中国政府宣布解除在北京部分地区的戒严。将近8个月的北京戒严状态正式告终。美国国务院发言人对此表示欢迎。

    (5)1990年1月18日,中国政府释放573名参与1989年北京风波的人员。美国政府发言人对此表示欢迎。

    (6)1990年2月,美国政府支持国际开发署为中国华北地震灾区提供3000万美元的援助。

    (7)1990年4月4日,美国政府欢迎中国政府恢复富布赖特学术交流计划。

    (8)1990年4月7日,布什祝贺由中国“长征”火箭发射的“亚洲一号”卫星发射成功。

    纵观上述,基本上都是布什行政当局在采取措施以缓解中美紧张关系,国会在中国问题上却并不罢休,是否继续给予中国贸易最惠国待遇成了国会关注的又一个热点。

   

 

    中美相互给予最惠国待遇始于1979年。美国通常不给予“非市场经济国家”以贸易最惠国待遇。根据《1974年贸易法杰克逊-万尼克修正案》,如果这类国家不剥夺本国公民移居外国的权利、不对移民外国或有移居外国意愿的公民征收过高的税款,那么美国可以给予这些国家最惠国待遇;如果这类国家不具备上述条件,它也有可能获得最惠国待遇,但前提条件是美国总统必须向国会提出报告,证明他不坚持对对方的上述要求有助于促使对方放松移民限制或者总统本人已得到对方将放松移民限制的保证。总统的报告必须得到国会批准才能给予对方最惠国待遇。并且,以这种方式给予的最惠国待遇的期限只能为一年,到期后是否延长须由国会两院一致通过决议,再由总统签署方能生效。如果总统否决这项决议,参众两院必须各以2/3的多数才能推翻总统的否决,否则,总统的决定便是最终决定。

    1979年7月7日《中美贸易关系协定》在北京签署,协定规定:为了使两国贸易关系建立在非歧视性基础上,缔约双方对来自或输出至对方的产品应相应给予最惠国待遇。〔18〕10月23日卡特将该协议提交国会,他宣布他将对中国放弃《1974年贸易法》对“非市场经济国家”规定的限制。1980年1月24日,国会两院批准了《中美贸易关系协定》。2月1日,中美双方互换照会,确认该协定自即日起正式生效。从此以后,美国总统每年都提出延长给中国的最惠国待遇,国会也未表示过异议。

    中美双方相互给予最惠国待遇,促进了双方经济贸易关系的发展,有利于中国商品进入美国市场,并且对香港的商业繁荣和社会稳定造成了良好的影响。尽管十年来中美双边贸易中也出现过一些局部性的、短时期的摩擦,但在双方的共同努力下都能达成谅解,从未发展到对最惠国待遇本身产生怀疑动摇的地步。1989年夏季以后,这个问题带上了政治色彩,尤其是1990年初《1990—1991财政年度国务院授权法案》通过以后,一部分国会议员开始酝酿中止给予中国的最惠国待遇,随着5月份重新审议中国最惠国待遇的日期的临近,这个问题越发引人注目。

    在国会内,以参议院多数党领袖米切尔为代表的一大批议员强烈主张中止给予中国已10年之久的最惠国待遇。米切尔抨击布什政府的对华政策是一项失败的政策。他指出,布什过分依赖秘密外交但却没有带来什么成果。相反,中国政府继续严厉对待持不同政见者;中国取消了与格鲁曼航空公司5亿美元的合作计划;中国对出国留学提出了更严格的限制;对外国人前往西藏旅行提出了新的更严厉的限制;在国际事务中,中国增加了对红色高棉的援助;还有消息说中国仍在向伊拉克出售导弹……米切尔告诫布什不要在最惠国待遇问题上再犯错误。〔19〕

    也有少数议员反对取消给予中国的最惠国待遇。众议员道格·伯尤特在众议院发言时就援引美国《商业日报》的社论文章争辩说,取消最惠国待遇将与美国的本意相违,会打击中国国内的改革派,同时引起中国的报复,反过来又打击了美国农民的利益。〔20〕但是,相比之下,持这种观点的议员们显得势单力薄。

    第三派如参议院少数党领袖多尔等人最初犹豫不决,他们想要在布什做出决定后再表态。他们内心希望中国政府能够在人权等问题上转变态度,他们担心取消最惠国待遇会逼迫中国退回孤立状态,同时损害在香港的美国商人的利益。但他们又对中国政府已做出的让步不满足。〔21〕

    5月24日,布什决定继续延长给予中国的最惠国待遇。这一决定在国会引起轩然大波。所罗门、米切尔、里奇、迪克森、汉弗莱等人强烈反对布什的决定和布什政府的对华政策。肯尼迪呼吁国会推翻布什的决定,〔22〕其中一个理由是,杰克逊-万尼克法案原本与移民有关,而中国政府自1989年6月以来非但很少对布什的姿态作出反应,相反却对移民和出国留学大加限制。

    多尔支持布什的决定,他援引白宫在宣布继续给予中国最惠国待遇时所做的解释为自己的立场辩护:

    第一,美国在华有巨大的经济利益。1989年美国对华出口接近60亿美元,美国经济的重要组成部分,如农业、航空、化学依赖对华出口,中国市场对于某些美国公司的存亡具有决定性影响。

    第二,取消最惠国待遇会打击香港经济。

    第三,取消最惠国待遇会打击中国国内的改革力量,增强保守派的势力。

    第四,取消最惠国待遇可能会使中国现在就退回到孤立状态中去。

    第五,美国政府颁布的对华制裁措施仍然有效,因而延长给中国的最惠国待遇不会给中国领导人传递去错误的信息。

    第六,中国达到了每年17000人的移民标准。

    第七,延长最惠国待遇并不是给予中国新的优惠,而且只是延长一年。〔23〕

    但是这番见解却不为强烈主张取消最惠国待遇的议员所接受。参议员汉弗莱提出要把人权因素置于首位。他认为最惠国待遇并不是像布什所说的是“日常贸易活动”的基础。贸易第一,人权第二的政策是一种可耻的外交政策。没有任何商业利益或投资利益能超过基本人权的重要性。其次,他着重反驳了“取消最惠国待遇会打击香港和中国国内改革派”的说法。他说:“布什总统宣称,除了其他影响之外,取消最惠国待遇将会伤害香港并且拆中国改革派的台,但我却看不出有这种因果关系。情况恰  恰相反,延长最惠国待遇会伤害改革派,延长最惠国待遇是向保守派证明他们的残忍可以不受惩罚,它将延长他们对中国人民的残酷的控制,北京的老人们掌权的时间越长,香港受的损害就越多。”〔24〕他对于“美国已经并且仍在制裁中国”之说更是大加鞭挞:“如果那些措施还能被称为制裁的话,它们也正在被日削月割,直到变成毫无意义的东西。根据所谓制裁,军事交流被认为已经停止了,但是美国军事公司仍与中国政府进行军售项目的合作;三枚卫星的出口许可证也在去年12月签发了;商业飞机销售恢复了,尽管其导航系统可以用于军事。……国务卿贝克已经会见了中国外长;副总统奎尔会见了中国大使,……北京政权没有从美国感受到任何真正的压力。布什总统今天早晨的声明将使北京确信它会继续不受任何真正的压力。这对于中国人民和我们来说都是不幸的,因为它使我们看上去像个玩世不恭和一味赚钱的国家。”〔25〕

    众多议员提出了各式各样的有条件地延长中国的最惠国待遇的议案。

    皮尔参议员认为是否继续给予中国最惠国待遇是国会对华政策的最大难题之一。一方面国会不想伤害中国的改革力量和香港,另一方面又要让北京的保守派改变其无视人权的政策因而他提出中国享受最惠国待遇必须取决于以下几个方面的进步:

    (1)释放在中国和西藏的政治犯;

    (2)结束对“美国之音”的干扰;

    (3)中止对柬埔寨红色高棉一派的武器供应。〔26〕

    雅特伦提出,作为众议院人权与国际组织小组委员会主席,他认为在“六四”以后延长最惠国待遇有悖于美国的人权政策。他提出一项两院联合议案,要求总统在6个月后就中国的人权状况向国会提交报告,如果总统认为按照国际公认的标准中国的人权状况并没有重大改善,那么美国将中止给予中国的最惠国待遇。他在解释自己的提案时说:“这个办法使总统有足够的灵活性以对北京政权保持压力。与此同时,保持我们与这个世界上人口最多的国家中那些寻求民主改革的力量的联系。”〔27〕

    皮斯等11人在众议院联合提出有条件延长中国最惠国待遇的提案,其主要条件是:

    (1)停止自1989年6月3日以来的侵犯人权的行为。

    (2)中止在中国境内,包括在西藏的戒严。

    (3)停止给红色高棉的援助,与国际社会进行合作,达成柬埔寨问题的持久解决方案。〔28〕

    本杰明·吉尔曼提出如果中国政府达到以下几个条件,则美国可以给中国延长6个月的最惠国待遇:

    (1)释放政治犯和宗教犯。

    (2)允许人权组织进入中国和西藏。

    (3)停止骚扰中国学生和中止对“美国之音”的干扰。

    (4)与达赖喇嘛进行谈判,以便公正、合理地解决西藏问题。〔29〕。

    米切尔在参议院提出S2836号议案,要在布什的决定上附加条件,要求中国政府:

    (1)释放1989年6月4日以后逮捕的政治犯。

    (2)允许新闻自由,包括中止对“美国之音”的干扰和取消对中国和外国记者的骚扰和限制。

    (3)停止对在国外的中国学生和其他人员的骚扰。

    (4)停止对民运成员的迫害。

    (5)允许无限制移民,包括出国留学自由。

    (6)停止在中国和西藏的宗教迫害,释放被逮捕的宗教组织的领袖和成员。〔30〕

    米切尔的提案得到汉弗莱、巴顿、肯尼迪、迪康悉尼、莫尼汉等许多议员的附和。

    除此之外,还有一些议员提出取消中国的最惠国的议案。如兰托斯、波特两人共同提议把给予中国的最惠国待遇中止一年。〔31〕所罗门等提出的647号联合决议直截了当地表示:“美利坚合众国国会参议院、众议院大众决议,国会不同意总统1990年5月24日依据1974年贸易法案第402条第3款的规定对中华人民共和国行使的延长的权利”。〔32〕在议会辩论过程中,支持所罗门的多数派和反对所罗门的少数派各执一端。

    支持所罗门的议员如雅特伦、巴顿、列文等人认为中国的人权状况自“六四”以来没有任何有意义的进展,因而中国不应当继续享有最惠国待遇。米勒、特菲肯特等人既不满布什的对华政策,也不满美国的外贸政策,认为限制太松,因而也支持取消中国的最惠国待遇。舒勒茨、鲁斯欧等着重从中国政府限制学生出国留学的角度出发,主张中止中国的最惠国待遇。反对所罗门的议员虽然也从人权状况、美国的经济利益、西方在中国的影响等几个方面进行了反驳,但终究显得力不从心。最后,10月18日众议院以247票赞成,174票反对,12票弃权的票数比通过了所罗门的提案,〔33〕同时还分别通过了佩罗西和波特提出的两项修正案。“佩罗西修正案”要求在延长中国的最惠国待遇之前,总统必须能够向国会证明中国政府已经开列出被拘留和被起诉的与天安门事件有关的中国公民的名单并已将他们释放;总统必须证明中国已朝向其他人权目标取得了实质性的进展;中国政府在结束对中国和西藏的宗教歧视和释放所有宗教团体的领袖和成员方面有实质性进步。该修正案以347票对74票通过。〔34〕

“波特修正案”要求在延长中国的最惠国待遇之前,总统必须向国会报告中国执行1984年中英关于香港回归问题联合公报的情况;美国政府要为美国在华企业树立某些人权原则;国务院要向国会提出关于美国公司遵守这些原则的情况的报告。该修正案以409票对7票通过。〔35〕

    众议院将所罗门提案移交参议院审议。然而此时正值国会与总统为了联邦政府的财政预算方案争论不休的时候。国会驳回了布什提出的以增税为核心的预算计划,提出了国会拟定的临时拨款法案,不料布什以否决该法案并宣布关闭政府机构作为回敬。迫不得已,国会众、参两院加紧制订新的预算计划,根本无暇顾及对所罗门提案的进一步讨论和审议。这个议案终于不了了之。

    从1990年美国众议院对所罗门提案的辩论过程中可以看出,当时两派争执的焦点在于:

    (1)中国的人权状况是否有改善:

    支持所罗门的议员认为中国的人权状况自从“六四”以来就一直没有改善,而且朝着继续恶化的方向发展。反对的一方则举出中国政府允许方励之李淑贤夫妇出国、北京和拉萨解除戒严等事例加以反驳。

    (2)中国在准许移民方面是否符合标准:

    所罗门的支持者认为中国政府在1989年以后对于出国留学的学生所加的5年服务期限过长,收取的培养费按照中国工资水平来说过高,是违背自由移民的原则的。但是反对的一方则提出中国大陆每年移民美国的总人数已达到17000人,而且即使在1989年夏以后仍保持了这个数目,因而如果严格按照杰克逊-万尼克法案办事的话,中国应该继续享有最惠国待遇,况且就连万尼克本人都反对中止给中国的最惠国待遇。

    (3)取消最惠国待遇是否会打击改革派:

    主张延长最惠国待遇的议员认为如果中止这项优惠,那只会打击中国尤其是沿海地区正在蓬勃发展的改革势力,这是违背美国的本意的。但是米切尔等人争辩说,现在美国什么都不做对改革派同样有害。

    (4)取消最惠国待遇是否能给中国领导人一个信号:

    对最惠国待遇持慎重态度的议员认为如果取消了最惠国待遇,那么西方将失去在中国的影响,一个多世纪以来西方文明影响中国社会发展的历史进程将又一次被打断。激进派则认为取消最惠国待遇将能给中国领导人传递一个明确无误的信息,即“六四事件”在西方的头脑中仍然并将继续长期占有重要地位。

(5)美国的经济制裁是否有效:

    对此双方的意见截然相反。一方认为现有的经济制裁早已名存实亡,根本就不起作用,这也是他们呼吁取消最惠国待遇的一个非常重要的原因。另一方则认为现有的制裁已经在起作用,没有必要再取消最惠国待遇。

    (6)取消最惠国待遇是否会打击香港:

    延长派主张延长最惠国待遇的一个重要理由就是香港的经济受最惠国待遇的影响很大,如果取消那就会沉重打击香港和香港人民,对于人心已经不稳的香港造成更大的冲击。取消派的论点是香港人心不安是中国政府造成的,如果不“惩罚”一下中国政府,则更会加剧香港人的不安心理,所以,取消最惠国待遇正是为了1997年以后的香港着想。

    (7)战略因素是否依然重要:

    一部分议员从全球战略角度着眼,认为从长远来看中国仍然是美国的一个重要的朋友,因此在处理最惠国待遇问题上应当有全盘考虑。另外一部分议员则认为现在整个世界局势已发生了根本变化,美国的对华政策也不该墨守成规,不能还像过去那样迁就中国政府。

    上述种种问题以人权问题为核心,虽然取消中国最惠国待遇的尝试在1990年未能成功,虽然1991年中国仍有较大可能继续赢得最惠国待遇(对于1991年美国国会审议给予中国最惠国待遇的过程作者拟另文探讨),然而只要中国大的政治环境没有改变,那么最惠国待遇问题将势必年复一年地成为中美关系中的一个重大问题,美国国会也势必在这个问题上继续扮演重要的角色。

   

 

    一系列事实表明,1989年以后美国国会在对华政策问题上一改过去依赖、附和行政部门的传统作法,亟欲“代表美国人民说话”,要“走在行政机构的前面”。发生这种变化有多方面的原因。

    美国人素以讲求实用而著称于世,但同时他们又相当重视精神信仰和道德观念。在美国的政治文化中,人们有在不受政府和其他人的干涉的情况下表达自己意见的权利即自由权;人人生而平等;人们的生命权、自由权和追求幸福的权利都是属于天赋的不可转让的权利;人民和政府的关系是由社会契约规定的,为了保障人们的天赋人权才在人民中间成立政府。政府的正当权力只能来自于被统治者的同意,如果遇到任何一种形式的政府变成损害这些目的的时候,这个政府本身就违背了社会契约,作为被统治者的人民也就没有义务继续履行这种契约,他们就有权利来改变或废除这个政府,以建立新的政府。自有《独立宣言》以来,所有这些都被美国人视为最基本的不容侵犯的信仰准则。中美两国政府当然不可能对“六四”事件有相同的认识和评价。而且,美国认为自己的社会制度是放之四海而皆准的,他们为自己的制度感到自豪并进而认为自己有责任把它推广到全世界,美国理应成为自由、民主思想的传播者和人权的维护者,在长期的历史发展过程中这似乎已化作美国的一种道义上的义务。美国国会视自身为专制的对立物,因而在这方面自然以一种当仁不让的姿态积极活动。1989年春末夏初中国局势的发展变化吸引了大批外国记者,他们云集北京的最初目的是报道戈尔巴乔夫访华的新闻,但很快他们就把注意力转向了中国国内局势。借助现代化的传播技术,大量的文字和图像报道传到美国的千家万户,对于美国国内的大众舆论起着导向的作用,而想要改变一种业已形成的舆论是很难的。作为国会议员不能不考虑到选民的倾向,因为这直接关系到他们自己的政治前途,再加上布什政府对制裁中国表现得很不热心,越发使国会感到在中国问题上“代表美国人民说话”舍我其谁。布什政府几乎对国会作出的每一项强硬的对华政策又都提出相反意见,这便更是火上浇油,加剧了国会与政府在对华政策上的分歧和对立。

    对于中国,美国还怀有一种多少有些特别的感情。在1949年以前的100多年间,美国比较自己与其他西方列强的所作所为,喜欢以中国的恩人自居,正如费正清所说:“在与当地民族打交道时,美国的民主主义者总是为我们国内新的民主制度感到自豪,总是愿意用国家独立、改革和社会平等之类的主张去帮助当地的反叛者,我们感到我们自己是恩赐的一方,并欣赏这样的心情。”〔36〕

1949年以后20多年的时间里美国对中国失去了这种情绪。随着中美交往之门的重新开启和中美关系正常化,重又激起了美国对中国的高涨的热情。从1979年至1989年近10年间中美双边关系的发展从速度、深度和广度上看都是异乎寻常的。随着中国对外开放和改革政策的实行,美国在相当长时间里把中国视为社会主义国家中改革的先锋,他们以一种欣喜和满意的心情看待中国发生的变化。相当多的国会议员,尤其是那些自由派议员愿意积极推动中美关系的发展。“六四”事件对他们是个极大的震动,他们感到一种理想破灭了,中国政府“不认错”的态度更使他们恼怒和气愤,爱之愈深,失之愈痛,许多原来积极主张对华友好的国会议员转而成为最激烈的批评家,他们心中那股难以名状的挫折感和失落感不可避免地要在国会山上发泄出来。

    美国国会之所以在1989年以后的对华政策上如此强调人权原则,除了其他原因之外,整个国际局势的变化也是一个很关键的因素。80年代末,南美、亚洲、东欧一系列国家政权发生更迭,在美国看来,全球民主化的浪潮已经不可阻挡。更重要的是,美苏关系发生了深刻的变化,冷战结束了。中国在全球战略格局中的作用进一步下降,有些国会议员认为美国现在已不必为了地缘政治方面的需要而去迁就中国政府了,相反,人权应该上升为处理中美关系时最优先考虑的问题,结束使用“双重标准”,此其时也。

    影响国会对华政策的几个内外因素,即美国的意识形态和国会议员的政治价值观、美国国内大众舆论对“六四事件”的判定、中国国内的政治气候、美苏缓和的大趋势和总的国际局势都不会或不易在短时期内发生根本性的突变,因此,美国国会的对华政策在短期内也很难发生重大改变。

 

注释:

 

〔1〕陈一新:“天安门事件后美国对中共政策之调整”,《美国月刊》1989年第4卷第3期第77页,〔台〕政治大学国际关系研究中心出版。

〔2〕Congressional Record, June 21, 1989 H2976.

〔3〕Congressional Record, July 20, 1989 D826.

〔4〕Congressional Record, July 28, 1989 D883.

〔5〕Congressional Record, July 31, 1989 H4550.

〔6〕Congressional Record, Aug. 4, 1989 S9826.

〔7〕Congressional Record, November 20,1989, H9028; November 20, 1989, D1414.

〔8〕Memorandum of Disapproval for the Emergency Chinese Immigration Relief Act of 1989 Weekly Compilation of President Document Vol. 25, Number 48, December 4, 1989, pp.1853-1854.

〔9〕Congressional Record, January 25, 1990 D32.

〔10〕The President's News Conference, June 5, 1989, Weekly Compilation of Presidential Documents, Monday, June 12, 1989,Vol.25, No.23, p.839.

〔11〕Congressional Record, June 6, 1989 H2320-H2321.

〔12〕Congressional Record, June 6, S6195.

〔13〕The President's News Conference June 27, 1989 Weekly Compilation of Presidential Documents, Monday, July 27, 1989, Vol.25, No.26, p.988.

〔14〕贝克在纽约市亚洲协会的演讲:太平洋地区伙伴关系《美国政策资料》1989年第7期第8页,美国驻华使馆文化处。

〔15〕Congressional Record, June 29, 1989, H3446, H3455.

〔16〕魏艾:“美国对中共经济制裁效果之评析”,《美国月刊》〔台〕1989年8月,第4卷第4号第25页,〔台〕政治大学国际关系研究中心出版。

〔17〕《人民日报》1989年11月1日第1版、1989年11月2日第1版。

〔18〕李长久,施鲁佳主编:《中美关系二百年》,新华出版社1984年3月,第267页。

〔19〕Congressional Record, May 18, 1990, S6578.

〔20〕Congressional Record, May 9, 1990, E1432.

〔21〕Congressional Record, May 18, 1990, S6582.

〔22〕Congressional Record, May 24, 1990, S6928.

〔23〕Congressional Record, May 24, 1990, S6946.

〔24〕Congressional Record, May 24, 1990, S6943.

〔25〕Congressional Record, May 24, 1990, S6944.

〔26〕Congressional Record, May 24, 1990, S6944.

〔27〕Congressional Record, May 24, 1990, E1714.

〔28〕Congressional Record, May 24, 1990, E1756.

〔29〕Congressional Record, June 20, 1990, H2050.

〔30〕Congressional Record, July 11, 1990, S9567.

〔31〕Congressional Record, May 24, 1990, E1730-1731.

〔32〕Congressional Record, Oct. 18, 1990, H10517.

〔33〕Congressional Record, Oct. 18, 1990, D1359.

〔34〕Congressional Record, Oct. 18, 1990, D1359.

〔35〕Congressional Record, Oct. 18, 1990, D1359.

〔36〕〔美〕费正清著:《美国与中国》(第四版),张理京译,马清槐校,商务印书馆1987年,第222页。