二十年代美国移民

限额制度的形成与影响

 

高鉴国

 

 

本世纪20年代是美国移民史上的重要时期,诸项限额法律的颁布标志着美国对移民开始实行质量限制和数量限制并行的制度。它的形成和发展与美国政治、经济以及其他社会因素有着密切的联系。

   

 

    近代美国迎接过多次横渡大西洋的迁移浪潮。早期北美大陆条件十分艰苦,外来移民的进程较为缓慢,1776-1820年移民总共不到25万人。〔1〕随着各项事业的开发,移民人数逐年增多。19世纪30年代以后形成高潮,以致美国移民委员会委员沃利斯警告说:“世界正准备移到美国。”〔2〕外来移民推动了美国经济的发展,同时经济的增长和繁荣又进一步需要和刺激移民的迁入。

    美国历史上一直存在着限制移民的社会力量。但是限制移民的主张和理论在转化为法律力量之前,不可能产生实际效果。在内战以前,联邦政府对外来移民采取放任自流的态度。内战期间,125万工人应募入伍,为弥补劳力匮乏,国会于1864年通过一项鼓励移民的法律,允许输入期限在一年以内的契约工。内战以后,美国通过多项立法,开始对移民进行限制。1876年,最高法院宣布各州颁布的移民法规违反宪法,从此美国国会在处理移民事项上拥有了最高权力。1882年8月,国会通过了第一个移民基本法,规定轮船公司为每位移民代付50美分人头税,并禁止精神病人、罪犯、乞丐等“不受欢迎者”移居美国。1891年、1893年、1907年和1917年,又通过一系列基本立法,对1882年移民法进行重要修订、补充。从上述情况看,美国对移民的限制日趋扩大和严厉。但这些法规都属于有选择性的“质量限制”,并没有从数量上对移民作出硬性规定。20年代以前由于传统的移民政策没有多大改变,外来移民的实际人数一直没有减少(大战期间例外)。

    美国“开放”的移民政策有着广泛的思想和社会基础。在许多美国人的心目中已经形成了一种根深蒂固的观念:造就和繁荣了美国的人民来自整个世界,美国有义务接纳那些寻求机会和自由的人们。美国社会各界人士,包括历届总统海斯、罗斯福、克利夫兰、塔夫脱、威尔逊等,都反对改变已有的移民政策。威尔逊总统在否决1915年国会包含进行文化测验的移民法案时指出:“如果我们在历史上早已采用了这类限制,就会大大地改变了我们的政治事业,冷却了我们人道主义热情……,我决不相信人民会这样做。”〔3〕威尔逊的话代表了一种自由主义的观念,正是这种顽强的观念,使得限制主义者只能通过低限度的立法对移民进行控制。也必须看到移民与美国资本主义经济、政治制度本身的联系。移民是美国廉价劳动力的主要来源之一。在长期的移民过程中,美国社会形成一种经济传统:必须依赖外来移民以及其他侨民从事生产和服务行业中  那些最低级但又必不可少的工作。外来移民的补充实际上提高了土生美国人和老移民的社会地位。当然从移民中得到最大好处的还  是上层统治阶级,因而资本家阶级是历史上反对限制移民的主要社会力量。

    内战以后美国的移民政策通常是指对欧洲移民的政策,因为欧洲移民一直构成外来移民的主体。从对欧洲移民的政策中确实可以看到“新世界”所包含的许多民主、自由和开放因素。然而,对待亚洲移民,美国却持有截然相反的立场,从1882年以后,实行了一种排斥政策。1882年5月6日,国会通过“排华法”,这是美国历史上第一个明确限制某一国家移民的法令,也是限制亚洲人入美的开端。美国激起的反对亚洲移民的第二次风潮是针对日本人的。在1917年2月的移民法中,划定了“亚洲禁区”(Asiatic Barred Zone),

除特殊情况外,亚洲禁区内的居民不得做  为移民入美。〔4〕可见对亚洲人民的歧视已发展到何等苛刻的地步。

    在消除了东方移民的“威胁”以后,美国的限制主义者便把矛头对准了下一个目标——东南欧“新移民”。19世纪80年代以前,移民主要来自西北欧的英国、德国、爱尔兰、斯堪的纳维亚地区。从80年代开始,来自比较落后的东欧和南欧各国的“新移民”增多,并逐渐成为移民的主要部分。新移民分属意大利、斯拉夫和犹太三个民族,主要来自意大利、奥匈帝国和俄国。他们具有一些明显不同于土生美国人和老移民的特点:(1)主要信仰罗马天主教、东正教和犹太教,很少有新教徒;(2)处于社会经济的最低层,生活穷困;(3)在城市里形成自己的民族社区,保留较浓厚的旧生活方式;(4)比土生美国人文化程度低,文盲率高;(5)相  当多的部分不是永久性移民,近40%的新移民要返回欧洲。这妨碍了新移民充分地参与美国社会,也刺激了扬基对新移民的偏见和歧视。

    外来移民开始主要是由于语言、宗教、习俗和对新世界的陌生态度而受到排斥的。19世纪中期以后,大批有组织或无组织的劳工开始“把每一个外来者看作威胁自己业已形成的地位的一种不安定因素。”〔5〕新移民原来大都是贫困的农民或农业工人,他们大部分来到美国东北部工业地区,主要从事钢铁、铁路、矿产、伐木场、服装等行业的工作。他们为立即就业,往往不顾低廉的工资报酬和劳动条件。显然,外来移民低廉的劳动力价格影响了移民集中的钢铁、铁路、服装等行业的工资水平,并限制了其他行业的工资水平,使土生美国人面临着或者接受相似的雇佣条件或者另谋出路的窘境。许多新移民不懂英文,很难接受当地工会的宣传,有些移民是来美寻求工作机会的外籍工人,只求挣钱回国,不愿参加工会和为罢工影响收入。雇主们常常利用移民作为破坏工会罢工的工具。每年涌入美国的几十万移民劳工意味着要获得几十万个工作岗位,这与土生美国人和老移民也形成了职业竞争。实际利益的差异自然而然地造成了劳工队伍的分化,移民也成为有势力的劳工组织和土生美国人所排斥的目标。爱尔兰人丹尼斯·卡尼领导的加利福尼亚工人党就对1882年排华法(排斥中国劳工)的颁布起了举足轻重的作用。1885年和1889年有关禁止契约劳工入美的法令也是在劳动骑士团的努力和影响下产生的。最有势力的美国劳工联合会(AFL)从维护自己会员的特殊利益出发,长期致力于限制移民,排斥由移民构成的非熟练工人。

    新移民选择居住在美国一些特定地区。1920年在美国的1400多万外侨中,近1拦诙砸泼裉燃弊毕碌拇呋痢R还咧髡抛杂梢泼裾叩淖时炯夜椭鹘准兑埠ε屡分抟泼癜压膊饕搴臀拚饕宕拦菔奔尤肓讼拗普叩恼笥

    面对新移民数量的日益增加,美国排外主义者限制移民的立法活动亦变本加厉。他们在20年代以前取得的最主要成果是1917年通过的包含有对移民进行文化测验的移民法。该移民法将移民人头税增加到8美元,详尽列举了33类人不准作为移民入美。其中规定:16岁以上的外国移民不能阅读任其选择的一种语言之最多40个单词(字)者,不准入境(在美侨民的直系亲属和受宗教迫害者可以除外)。美国种族主义者视东南欧移民愚昧不化,认为通过简单的文化测验(要求移民阅读的只是单词而非句子)便能大大减少新移民的人数。而事实不然,实行文化测验的头两年(1918和1919年),外来移民仅有11万和14.1万人,这主要是欧洲战争和美国参战后加强战时限制所致。1920年度,移民迅速回升到43万。次年达到80.5万,其中意大利人占34.1%,希腊、波兰和捷克斯洛伐克移民占25.1%,英国和爱尔兰人占12.2%,斯堪的纳维亚人占3.5%。由此可见,尽管文化测验被认为是“进行严厉限制和放弃选择原则的第一个主要步骤”,但实际上并没有取得预期的效果。〔11〕

   

 

    种种限制移民因素的增长导致了20年代限额制度的出现。实行移民限额的建议最早是由美国移民委员会主席、参议员威廉·P·迪林厄姆提出的。1911年,该委员会研究报告所提出的限额移民措施中就包括根据特定年代每个种族来美移民数量的适当比例,对该种族移民进行限制。该建议一经提出,便引起普遍关注。在1919-1921年进行的国会移民委员会听证会上,比例限额的原则和方法就成为议题之一。移民限额主要有两个目的:第一、降低每年来美移民的数量;第二、保持美国人口中不同民族成分的相对稳定。限额制度于1921年出台后,经历了1924和1929年两次大的修改补充。

    (一)1921年移民法规定的限额措施

    1920年,国会众议院通过暂时停止移民两年的法案。该法案经参议院复议时被参议院移民委员会提出的新法案所取代。这项限制法案就是1921年5月19日的移民法。它规定:任何国家移民的数量每年度不能超过该国1910年在美侨民的3%;各国移民每月迁入人数不能超过该国年限额的20%;外国政府官员,旅游者,学生,商人,从事运输者,美国公民18岁以下子女,在加拿大、古巴、纽芬兰、墨西哥、中南美诸国(居住一年以上)的居民和根据有关移民协定迁移的侨民不受限额的限制;演员、艺术家、宗教人士、讲师、教授、家庭佣人、专业知识人士(律师、医生等)和暂时出国的侨民在限额用满后仍可入美;美国公民的妻子和直系亲属、要求加入美国国籍的申请人、一战中在军队中忠实服务并能够成为合格公民的外侨退伍军人,可优先得到准许入美。〔12〕

    根据1921年移民法,每年的移民限额为35.8万人。其中约20万人给予西北欧国家,15.5万人给东南欧国家,余下的数千名额给非洲和亚洲未规定禁止其移民入美的国家。第一次世界大战前几年中,西北欧移民年平均人数为18.3万,还达不到以上规定的限额数,而来自东南欧的移民年平均为78.3万人,是限额规定数字的5倍。这种限额充分满足了西北欧移民的实际需要,而把东南欧移民缩减到战前规模的1/5。1921年移民法是作为临时性紧急法案通过的,但它是美国对外来移民正式进行数量限制的开始。1921年移民法的有效期为一年,期满后国会又将其延长两年,直到被1924年5月新的移民法所取代。

    (二)1924年移民法下的限额制度

    严格来讲,移民限额制度是由1924年移民法确定的。1921年移民法提出了限额原则和一些具体措施,1924年移民法在此基础上制订了较为完整的限额方案和移民管理条例。

    1.确立  新的移民限额。

    1924年移民法第11节规定:各国移民限额为1890年人口普查中该国在美侨民人数的2%。国会将移民限额由占侨民的3%改为2%,目的是降低总的移民数量。这样每年世界各国移民限额(西半球例外)总数由1921年的35.8万下降到16.5万。1890年是新移民开始居于移民多数的转折点,用1890年的人口数字则进一步缩减了东南欧移民。为了避免限额移民在每年初大量涌入,给移民管理机构造成困难,1924年法规定限额在100人以上的国家每月移民数字不得超过年限额的1/10。

    2.以双重检查制取代国内移民站。

    过去移民入美都是先到指定港口的移民站,由移民局官员甄别“合格”移民入境。这种程序花费较多的时间和财力,大量“不合格”或超限额移民被逐送回国,造成许多麻烦和个人悲剧。签证是作为战时措施于1917年设立的,1921年移民法颁布后,美国驻外领事馆授命在限额内颁发签证。确定移民是否符合质量标准的工作仍由国内移民局进行。1924年法正式确定:各国移民来美前必须获得美国驻外领事馆官员颁发的签证,而美国官员仅在认定移民符合各项移民法规定的移民资格和不超出该国移民限额之后颁发给签证。移民签证在美国口岸还须受到联邦政府的另一独立机构——移民和归化局官员的检验,不合格移民仍被拒绝。以上程序即“双重检查制”(Double check system)。

    3.划分限额移民和非限额移民。

    1924年法把外侨定义为移民和非移民(外国外交官、旅游者等)。移民包括限额移民和非限额移民两类。非限额移民不受数量限制,被验证符合移民法其他规定后便可得到签证。他们包括:(1)居住在国内美国公民的妻子和18岁以下未婚子女;(2)来美合法移民暂去国外者;(3)加拿大、墨西哥、纽芬兰、古巴以及其他中南美独立国家居民及其妻子和18岁以下子女;(4)来美前至少任职两年以上的现职牧师、教师及其妻子和18岁以下未婚子女;(5)15岁以上来美在指定或劳工部部长认可的学校修业的留学生。非限额移民外的所有移民则属限额移民,其不得以任何借口以非移民或非限额移民身分来美。

    4.规定限额优先权。

    在限额移民中,准许以下移民优先入美:(1)21岁以上美国公民之父、母、夫和21岁以下未婚子女;(2)精于农业技术的移民及随从的妻子和16岁以下受抚养之子女(本优先权不适用于限额少于300人之国家)。享有优先权的移民不能超过该国限额的1/2。

    5.不能归化为美国公民者不准许做为移民入美。

    1924年移民法采用了一条新规则(第13节第3款),即不合格成为美国公民的移民不许入美。国会在讨论此项规则时主要是针对日本移民的,因此1924年法也“非正式地被称为排日法”。〔13〕但此项规定也反映了20年代以后美国移民政策的一个新变化——重视和加强对外来移民的吸收、同化和归化入籍。

    1924年移民法极大地改进了1921年法,全面提高了移民控制的效率。一位美国参议员甚至把1924年移民法称为美国历史上的“第二个独立宣言”。1926至1928年,国会又通过若干法令,对1924年规定的非限额移民种类进行补充扩大。1924年法规定,“2%限额”仍是暂行定额,到1927年将实行新的限额方案——以民族原籍为基础的限额方案。制订民族原籍计划旨在建立更“科学”的限额基础。但是,民族原籍限额制度的形成经历了一个更为复杂、矛盾的过程。

    (三)以民族原籍为基础的新移民限额

    国会在审议1924年移民法时,曾围绕使用1890年还是1910年人口统计展开激烈辩论。代表东南欧移民利益的势力主张把1920年的统计数字作为限额依据,以准确地反映新移民比例增加的趋势。民族原籍方案的倡导者认为:过去决定限额时忽视占80%总人口的出生在美国的人民,带来了极为不良的后果。因此,应根据历史上不同民族来源的人民在美国人口中的比例和对美国的实际贡献分配限额,这样才能保证美国民族构成的稳定。民族原籍方案很快得到了国会的肯定。在1924年移民法中明确规定:自1927年7月1日以后,将实行民族原籍限额,总的移民限额为15万,各限额国家所分配的移民限额在15万总数中的比例等于1920年美国人口中来自该民族(国)原籍者所占的比例。

    确定每位美国居民的民族原籍是一项十分艰难复杂的事情,几百年间不同种族的通婚,造成了血缘的混杂。通盘负责这项工作的国务卿、商务部长和劳工部长三位政府官员聘请了六位统计专家,组成限额委员会。由该委员会处理一切具体的技术性问题。计算民族原籍的过程分为几个步骤。首先从总人口(105710620)中扣除以下成分:(1)来自加拿大、纽芬兰和拉美国家的移民;(2)不合格归化的外侨;(3)奴隶移民的后代;(4)土著印第安人。再把剩下的8833.2万人分成土生美国人血统(1790年第一次人口普查以前居民的后代)和移民血统(1790年以后的移民及其后代)两类。然后利用美国人口普查局1909年出版的《百年来人口增长》一书所分辨的居民民族原籍重新进行审核、推算。这项工作历经反复,比预定时间延长了两年,终于在1929年得出美国人民民族原籍的最后数据。尽管这些数据比较粗略,但确已达到当时技术和资料条件下最大可能的精确度。限额委员会根据民族原籍计算出的最后限额为153714人。其中71%,即109531人分配给三个国家——英国、德国和爱尔兰(当时为自由邦)。从限额的具体执行情况来看,对移民的接受并没有严格按照民族原籍,而是根据出生地标准。许多欧洲国家是多民族国家。出生在德国的波兰人、捷克人或其他民族移居美国者都归属德国限额。

    整个民族原籍的统算工作是在支持者和反对者针锋相对的争辩中进行的。强大的反对势力几度使民族原籍计划濒于流产。双方争议的中心在不同欧洲国家限额的分配。与1924年“2%限额”(164666人)相比,民族原籍限额的总数只有很少的减少,东南欧移民限额也没受到大的影响。但西北欧不同国家的限额却产生较大改变。根据1927年限额委员会提出的初次报告,英国的移民限额为73039人,由占1924年总限额的25%上升到占新限额的43%,而其他西北欧国家的移民限额相应减少。德国、爱尔兰、斯堪的纳维亚诸国的限额分别由1924年的5.1万、2.9万和1.9万,下降到2.6万、1.8万和0.69万(1929年限额)。〔14〕这就引起德国裔、爱尔兰裔和斯堪的纳维亚裔美国人的强烈反对。同时,由于有关统计资料如《百年来人口增长》对许多居民的民族原籍的划分是根据其姓氏,对种族混血儿的民族原籍也是一种大致的推算,这就使更多的人对民族原籍计划的科学性产生异议。持反对立场者主张取消民族原籍计划,仍执行原来的移民限额。然而,民族原籍计划的倡导者和赞同者则强调此计划对维系美国现有民族血统成分的重要性以及“公平性”。双方在国会中的尖锐斗争直到1929年春才告结束。当时,众议院曾以微弱多数(192对152)通过推迟实行民族原籍计划的决议。但对该决议参议院未予复议而被否决。民族原籍限额方案仍按先前的规定于1929年7月1日生效。对方案持反对态度的胡佛总统也不得不履行法律程序,宣布了新的移民限额。

    从1921、1924年到1929年,美国的移民限额制度由最初的临时性限制措施发展为较完整的移民控制体系。与1924年“2%限额”相比,1929年的民族原籍限额更适合限制主义者的需要。两种限额的直接目的都是以民族成分为依据选择和限制移民,但后者从理论上更利于实现美国民族结构的稳定。限额制度的实质是对移民进行质量选择前提下的数量限制。限额制度的基本框架是1924年移民法,但它是在1917年移民法所划定的智力、体质和道德标准基础上形成和执行的。限额制度本身也意味着规定了新的质量标准——民族原籍,95%的限额归属于欧洲国家,无疑等于宣布只有欧洲移民(尤其是西北欧移民)才有资格移居美国。

    20年代美国国会一直致力于将限额制度作为自己一项长久性的移民政策。但对西半球诸国却另辟途径,从地理范围上把这些国家划为非限额国家,其移民入美可以不受数量约束。限制主义者借口西半球移民尤其是墨西哥移民带来的劳工竞争、社会问题以及印第安血统等,多次提出限额方案。但他们的努力没有成功。美国所以不对西半球国家实施限额制度,有着多重原因。长期以来,美国打着泛美主义旗号,谋求同“后院”诸国结成特殊关系。美国对美洲其他国家的经济、外交政策一直比对欧洲“优惠”。在反对对西半球国家实行限额制度的争论中,美国国务院发挥了重要的作用。〔15〕正因为考虑到美国长期推行的泛美主义政策的重要性,国会立法者们也放弃了对西半球实行限额制度。

    与西半球非限额移民形成鲜明对照的是亚洲移民限额的微少。美国对亚洲移民实行排斥政策在新限额制度中得以充分贯彻和体现。执行限额制度过程中的具体规定也体现出对亚洲人的不公正待遇。欧洲移民均以出生地划定限额归属,而对亚洲移民则不然。亚洲血统(包括只有一半亚洲血统)出生在西半球非限额国家的人不具非限额资格;即使已与西半球居民结婚,要迁居美国也只能占用其父母原籍国家的限额。可以说对亚洲移民的诸多额外规定完全是不择手段、肆意发挥,不讲任何民主、平等原则。

    在整个20年代,限额制度的执行情况较为顺利,移民限额基本上得到使用。从1930年以后,出现了世界性经济危机、世界大战以及欧洲人口增长率下降等阻碍移民迁入的重要因素,来自欧洲的移民日趋减少。1929-1946年限额平均利用率为23.2%,其中大战期间的1942-1946年仅为7.5%。三四十年代的不利历史条件使得实际移民人数没有达到原来预计和所要控制到的规模。

   

 

    限额制度对移民的迁入和美国社会经济产生了显著和广泛的影响。1924年限额实施以后,外来移民的数量比一战前规模下降2/3。欧洲国家是实行限额的主要对象,虽然绝大多数限额分配给欧洲各国,但与以前相比,欧洲移民的数字下降幅度仍然很大。这段时期正值美国经济出现柯立芝繁荣,根据以往的经历,经济繁荣必然伴随着移民的增加,而这次繁荣中移民却大量减少,可见限额制度所发挥出的功能。进入30年代,外来移民数量锐减,整个30年代中没有一个年度移民超过10万。1929-1933年发生的严重的经济大危机对外来移民产生了比任何法律都明显的限制作用。危机结束后,移民人数略有回升,1939年为8.3万人。其中从纳粹占领下的欧洲各国迁居美国的难民(包括犹太人)有所增加。第二次世界大战爆发后,外来移民又一次达到低潮,5年中共有16.5万人,年均3.3万。由于30年代40年代其他阻碍移民因素的存在,无法单独地估计限额制度的作用。

    实行限额制度以后,从整个移民构成来看,西半球移民所占比重上升,欧洲移民的比重下降。20年代制订限额的最初目的是恢复和保证西北欧移民的优势地位,相继制订的三次限额都对西北欧移民有利(见下表)。

根据法令制订的美国移民限额(1921-1929)

                             时间

移出地区                     人数

1921

1924

1929

人数

比例

人数

比例

人数

比例

西北欧

197630

55.2

140999

85.6

172266

82.8

南欧和东欧

159322

44.5

20423

12.4

23225

15.1

亚洲

492

0.14

1424

0.9

1423

0.9

其他

359

0.1

1821

1.1

1800

1.2

总计

357803

100

164667

100

153714

100

资料来源:〔美〕威廉·波得逊:《人口学基础》,甘肃人民出版社,1984年,第416页。

    法令规定的限额移民构成与实际来美移民民族原籍之间的差距,对美国的总人口结构并没有带来不利后果。开始拟订限额时,限制主义者竭力阐述和预言旨在恢复早期移民成分的限额比例对保持人口构成平衡的意义。而在限额制度下,整个移民数量已被降低到很小规模,正常年度(以1924-1929年为例)的移民只有30.4万,不到总人口的1/300(一战前则为10.5%)。〔16〕因此,无论移民的种族构成如何变化不定,也很难对美国人口的总构成产生大的影响。1950年国会评估民族原籍计划时承认:“作为保持我国白种人口不同种族关系构成的方法,它并没有产生效用。”〔17〕

    限额制度使移民的职业结构发生了较大变化。这是立法者没有料到的。在更为严厉的1924年限额法以前,来美移民中非熟练工人和农业劳工占了很大比例。进行定额限制后,移民中技术工人的绝对数量也下降了,但所占比重仍然较高,大致保持在30%左右。显著的变化是专业人员和实业经营者(经纪代理人、银行主、旅馆主、制造人、贸易商等)比重大为增加。这主要有两个原因:第一、逃避纳粹迫害的欧洲移民中专业人员居多;第二、移民法对从事教育和宗教事业的专职人员实行非限额优待。

    移民总数的锐减和移民职业构成的变化,不能不对美国社会经济产生一定影响。最为严重的方面便是廉价非技术性劳工的缺乏。美国最愿接受的移民恐怕是有技术的农民。由于种种原因,真正有条件并愿意长期从事农业经营的移民不多。限额法中唯一包含明确经济目的的条款是对熟练农业工人实行限额优先权。但这种较低限度的优惠不能吸引农业工人的增加。从欧洲和拉美迁移美国的少量农业工人远远不能满足农业的需要。

    每年外来移民的总数并不等于给美国人口的净增加量,还有大批移民再迁移回国,尤其在经济出现危机和萧条的时候。从1921年限额法以后,外来移民离美人数开始减少。移民限额也造成了许多移民家庭的长期分离。为解决移民家庭的团聚,1924年法规定,美国公民(主要是加入美籍的移民和出生在美国的子女)的外籍妻子和18岁以下子女可为非限额移民;美国成年公民的外籍父母、丈夫,已获得永久居住资格移民的妻子和子女可获得限额优先权。而这些规定包含着明显的歧视妇女的内容。美国妇女的外籍丈夫就不能享用非限额资格而只有限额优先权。先期入美的获得永久居住权的女性移民的配偶也不享有限额优先权。这些歧视性内容直到1952年才予纠正。非法移民是伴随着移民限制政策而产生的一个问题,限额制度的严格规定和繁杂手续促使那些不能合法得到签证或很久时间等待签证的移民谋划非法途径入美。这些非法移民基本上是欧洲人,因为非洲和亚洲有色人种很容易排斥,西半球移民不受数额约束。美国的社会管理缺乏高度统一机制和强制执行诸多法律的手段,限额制度下的负产品——非法移民便无法避免和消除。新法律的颁布使得许多原属合法的移民成为“违法者”。不能不承认,非法移民的出现和骤增是限额制度下一个日益严重的问题。

    20年代美国移民政策发生的重要转变是以质量选择前提下的数量限制取代单纯的质量限制。限额制度无疑构成美国新移民政策的核心。限额制度又是美国移民政策的具体体现,它包含了20年代美国移民政策  的基本内容:(1)对欧洲移民实行数量限制,欢迎西北欧移民,歧视东南欧移民;(2)继续排斥亚洲和非洲移民;(3)将西半球移民置于限额体制之外,在非限额的特殊名义下,对西半球维持过去“开放”的移民政策。美国的移民问题不只涉及迁入,还包括移民的吸收同化、不合格移民的驱逐和移民的归化入籍等方面。这里最主要的环节还是对移民迁入的管理。限额制度首先解决了移民迁入的规模,这就为下一步国内对移民的安置和归化创造了基本条件。限额制度的具体步骤和方法中所采取的定额原则、选择原则、优先原则、排斥原则都使美国移民政策的内涵得以充实和明确。不难看出,限额制度的形成和发展,使美国移民政策由笼统到具体,由简单到复杂,成为完整的有机体。20年代限额制度为美国移民政策的进一步发展提供了基础,从1921年到1965年是限额制度发展的典型阶段。30年代以后,美国对移民法令进行了多次修改,最重要的一次修改是1965年的“移民和国籍法修正案”。它取消了按民族原籍划定限额的方法,根据移民与美国公民的亲属关系和职业特点,设立7类移民优惠制;规定移民总限额为29万,东半球17万,每个国家不论大小最高限额不超过2万;西半球也第一次配置了12万限额,但未拟定国家最高限额,也不实行优惠制。 〔18〕 1965年的“移民和国籍法修正案”取消按民族原籍分国别所制订的具体限额以后,1921年以来实行的限额制度也就发生了实质性的变化,但随着20年代限额制度发展起的限额制、签证和双重检查制、优惠制等都作为美国移民政策的重要内容保留下来。不管以后移民限额的具体数字如何变动,美国都没有放弃1921年以来对移民实行的定额控制。

    20年代的限额制度带有许多先天性缺陷。第一,种族主义特征。从“2%限额”到民族原籍计划,制订限额过程始终遵循着种族构成原则。这种原则表面上对美国人民十分公允,实际上却包含了对东南欧国家移民的歧视和对亚洲太平洋地区移民的排斥。从限额制度所要达到的“种族同质”的目的中,可以看出种族主义者们那种北欧殖民者独占北美大陆的强烈意识。第二,限额与非限额的矛盾。为迎合对外扩张利益的需要,美国对西半球各国实行非限额移民政策。这种与限额宗旨背道而驰的作法自然破坏了限额制度的效果。在限额制度下,美国的限制主义者希望吸收在语言、传统和政治制度上与美国相近的西北欧国家移民,而拉美非限额移民尤其是墨西哥移民在种族和文化方面却相去甚远。由于西半球移民的大量流入,20年代限额制度保持美国种族构成的目的没有直接达到。限额制度压缩了移民规模,使其对种族成分不再形成明显影响,只是间接地实现了维持种族构成的目的。第三,限额法律中的一些硬性规定妨碍了限额的充分利用。1924年法规定,限额国家每月移民人数不得超过年限额的10%,每年剩余限额不许结转到下一年使用。由于运输等原因,不可能每月都有足额(10%)的移民迁入,这不可避免地造成了限额的剩余。法令条文本身无形中也成为影响限额利用率的障碍。

    应该指出,限额制度并不意味着关闭了接纳移民的大门。美国没有采取禁止外来移民的政策,而一直是有限度有选择地吸收外来移民,在20年代实施限额制度后,美国仍然是最开放的移民接受国。美国人口并未超过其经济和生态的最适度,有相当余地把一定数量的移民纳入到自己的经济和社会运转体系中。由于“移民国家”的历史传统和外籍血统势力的抵制,美国不可能立即实行全面排斥移民的政策。限额制度正是多种复杂的社会因素、历史因素相互制约的产物,它使美国在一定程度上仍在扮演着“庇护所”和“民族熔炉”的角色。60年代70年代以来,美国有关移民的基本法令发生了不少变化,按国籍规定的限额制已被全球限额下的优先制所取代。美国复杂繁多的法令固然对移民做出越来越多的限制,但也保证了外来移民能在相当时期内以适当规模迁居美国。从这个意义上说,20年代限额制度作为移民数量限制的开端,对美国移民史和社会经济产生的影响还远远没有完结。

 

注释:

〔1〕美国商业部人口普查局:《美国历史统计——殖民地时代到1957年》(Historical Statistics of the United States--colonial times to 1957),华盛顿1960年,第48页。

〔2〕阿瑟·C·比宁:《美国经济生活史》,商务印书馆1947年,第451页。

〔3〕亨利·斯蒂尔·康马杰编:《美国历史文件》(Documents of American History),F·S·克罗茨公司,纽约1943年第3版,第281-282页。

〔4〕弗兰克·L·奥尔巴克:《美国移民法》(Immigration Laws of the United States),鲍伯斯-梅里尔公司,纽约1961年第2版,第93页。

〔5〕奥斯卡·汉德林:《美国移民——造就美国人民的大迁移史话》(The Uprooted, The Epic Story of the Great Migration Made the American People),利特尔·布朗公司,波士顿1973年第二次增订版,第258页。

〔6〕戈登·S·沃特金斯:《美国劳工问题研究概要》(An Introduction to the Labor Problems),托马斯·Y·克罗韦尔出版公司,纽约1922年,第285页。

〔7〕格勒哥雷著:《移民论》,商务印书馆1936年,第223页。

〔8〕阿瑟·S·林克等:《美国人民:历史》(The American People: A History),AHM出版公司,阿灵顿海茨1981年,第629页。

〔9〕奥斯卡·汉德林:《美国移民——造就美国人民的大迁移史话》,第260页。

〔10〕小奥斯卡·西奥多·巴克等:《20世纪美国现代史》(Since 1900, A History of the United States in Our Time),麦克米伦公司,纽约1965年,第278页。

〔11〕诺曼·A·格雷伯诺等:《美国人民史》(A History of the American People),麦格劳-希尔图书公司,纽约1970年,第707页。

〔12〕亨利·斯蒂尔·康马杰编:《美国历史文件》,第317页。

〔13〕小弗农·M·布里格斯:《移民政策与美国劳工》(Immigration Policy and the American Labor Force),约翰斯·霍普金斯大学出版社,巴尔的摩1984年,第45页。

〔14〕托马斯·J·阿奇迪肯:《成为美国人——种族史》(Becoming American -- A Ethnic History),自由出版社,纽约1983年,第175页。

〔15〕罗伯特·A·迪万:《美国移民政策,1924-1952》(American Immigration Policy, 1924-1952),耶鲁大学出版社,纽黑文1957年,第60页。

〔16〕帕斯托·桑·胡安·卡弗蒂等:《美国移民问题》(The Dilemma of American Immigration),交易事务公司1983年,第47页。

〔17〕马里恩·T·贝内特:《美国移民政策:历史》(American Immigration Policies: A History),公共事务出版社,华盛顿1963年,第123页。

〔18〕帕斯托·桑·胡安·卡弗蒂等:《美国移民问题》,第57-59页。