中国和美国的环境问题及其国际合作

茅于轼

环境污染是人类活动时不可避免的一个副产品。这种活动先是从自然界获取各种资源，然后以改变了性质之后的形态返回给自然。这个过程不断地改变自然的物理、化学、生态结构，降低自然的经济效用，最后可能使它完全丧失掉对人类的可利用性。当然，整个地看来，地球的化学成分并没有改变。

    污染的产生过程有三个决定性因素，即人口、土地面积和活动的强度和性质。拿这三个因素来看，美国和中国都是大国，但具体条件却极不相同。中国的土地是９６０万平方公里，美国差不多一样大：９４０万平方公里。但他们的人口各是１１．１亿和２．５亿，故人口密度各是每平方公里１１６人和２７人。加之中国人口的分布比美国更不均匀。图一为两国人口的洛仑兹曲线【注释】洛仑兹曲线是将人口密度从稀到密排队，以累计的人口百分比为纵坐标，以累计的土地面积百分比为横坐标画出的曲线。【注尾】的比较（以省和州作单位）。从图中看到，在人口稀的省份中国的人口分布特别不均匀，在人口稠密的省份则中国比美国均匀，但总的基尼系数【注释】洛仑兹曲线下的面积与对角线下面积的比例为基尼系数，当人口为绝对均匀分布时洛仑兹曲线与对角线重合，基尼系数为零；当人口为绝对不均匀分布时（全国人口集中在一省），洛仑兹曲线与正方形两直角边重合，基尼系数为一。【注尾】中国是０．６４９，美国是０．６１２。

    为了使读者能对中美两国的人口密度和分布有一更直观的印象，作者绘出了两国的人口分布图。

    污染作为人类活动的结果，显然与人口密度有正比相关。图二也说明了污染在两国国土上的分布是不均匀的。此外，图二并未表明人口在一省或一州内分布的具体情况。在美国，城镇居民占了总人口的７３．７％，而中国只占５１．７％。〔1〕这又说明了美国城镇污染的比例比之中国的为大。

    从人口变化考虑，将来中国的环境负担将更重。人口的增长率美国是０．９％，中国是１．４％。加之中国的人口结构中小于３０岁的人口比例比美国的高，这决定了在未来１０年中中国的人口增长将保持较高的速度。人口的年龄结构图如图三所示。

（图略）

同样的人口未必产生同样的污染，因为每人的活动强度不同。决定污染的最重要的活动是经济活动。我们可以比较一些肮脏产品的产量，例如煤、化肥等。表１是两国这些产品年消费量的比较。

表1  一些大宗产品的年消费量比较(单位百万吨)

表１说明，多数大宗产品的消耗量美国比中国多，而美国的人口只有中国的１／４。

    国民生产总值是经济活动的更全面的衡量。１９９０年中美两国的国民生产总值分别是１７４００亿元和５５０００亿美元。１９９０年的官定汇率是４．８２元人民币比１美元。但按购买力评价，１元人民币大体上相当于１美元。〔2〕美国的经济规模仍是中国的三倍多。

    经济结构会影响污染的产生，因为每元国民生产总值所产生的污染量在各个行业之间是不同的。例如化工、冶金、造纸业每元产值产生的污染就比之服务业产生的要高。从这方面看，中国经济比之美国经济更为不利，因为中国制造业产值占国民生产总值中的４６．７％，不产生污染的服务业仅占２６．５％，而美国这两个行业各占１８．９％和６２．８％。（１９８７）（虽然统计口径不尽相同）。

    单位产量产生的污染也不同，一般来说，中国产品产生的污染较多。例如在美国，如果煤中含硫超过某一比例，燃煤锅炉必须安脱硫装置。但是在中国到１９９０年底为止，只有四川省的一座火电站安有脱硫设备，虽然该地区的煤普遍有２％以上的含硫量。中国每年排向大气的硫达１８００万吨。〔3〕中国能源使用效率较低，而使用能源是一个主要的污染来源。例如在中国北方，建筑物节能就很不注意：在北京很少有双层玻璃的窗户，而在柏林、慕尼黑、伦敦、波士顿，那里冬天的气温和北京差不多，窗户都是双层玻璃。在北京，旅馆里采暖季节时的室内温度经常达２４摄氏度，比上述城市里的旅馆室内温度高出４－６摄氏度。由于每元产值产生的污染大，中国总的污染图景相当糟糕。当人们在城市或农村旅行时，跨越山岭河流时，可以感觉到空气的气味，水的味道，周围的颜色，美国比中国好。

    但是中国的主要环境问题还不是工业污染，而是自然资源的糟踏。中国的森林覆盖率只有１２％，为全球平均的一半，为美国的４０％。中国的人均木材积蓄量为１０立方米，而美国为９７．６立方米。中国农民在每亩地上施用的化肥量为美国农民的３．５倍，使得许多农田中有机质的含量降到危险程度。中国依靠地下水供水的城市几乎全都以超过补给的速度汲水。如果没有得力措施，中国首都将从北京迁往有足够水源供应的地方。

    １９７２年中国派了代表团参加由联合国在斯德哥尔摩召开的“人类的环境”会议，以后环境保护问题在中国逐渐得到重视。公布了环境保护的法律；拨给了环境保护用的经费；开展了群众性的宣传。一个重要的结果是控制了城市的污染，特别是那些国营企业，他们接受由国家拨给的环保经费。１９８９年的环保费用拨款达９６亿人民币，合国民生产总值的０．６４％。〔４〕美国每年的环保费用达９００亿美元〔５〕，合国民生产总值的１．６％。但中国的乡镇企业近１０年来连续以２８．８％的年增长率在上升，它们采用的工艺较原始，对能源及原材料的使用效率低，产生出较高比例的污染副产品，因而排出大量污染物，毒

坏了水中的鱼虾蟹蛙。他们是集体所有，急于赚取利润，不愿投资于环境项目。政府资金只分配给国有企业。要叫乡镇工业遵守环境保护法是一件难事。所以乡镇企业的污染是中国环境保护中的一个主要问题。

    环境问题在中国和美国具有不同的性质。在中国，环境的破坏主要是因为穷困和对自然资源的过度使用所致；在美国，环境破坏是因富足而引起，因为小汽车太多，塑料、电力、橡胶、农药太多而引起。穷困引起的环境破坏会导致一个恶性循环，即百姓越穷，越是要依靠自然资源的利用，资源的破坏越严重，跳出这个恶性循环的能力越弱。如果没有外界的帮助或内部结构的变化，他们的经济和环境条件很难改进。因富足而造成的环境问题则可以依靠这一过程中产生的力量而得到纠正。因为百姓富足以后，他们有较大的财力，更多的知识和专门人才去对付环境问题。幸亏中国从７０年代末以来，有了大量关于环境保护的知识、情报、人员以及资金的流入，特别是１０年的经济改革大大加强了中国的经济实力，所以中国的环境问题开始发生变化。由于人口控制以及人员流向城市，农村不断增长的自然资源的负担开始被抑止，而由于过去１０年中工业生产增长了２．２倍，工业污染在加剧。这个问题已引起公众的注意。通过广泛的宣传教育来改善环境已取得成绩。中国最重要的报纸《人民日报》虽然每天只有８页，２／３的日子上可以看到关于环境保护的题目。这些现象说明，中国环境污染问题的性质正在变化。

    如果我们比较中美两国政府在污染控制的手段方面可以发现有趣的现象。中国基本上是一个中央计划经济的国家，但采取了比美国更多的经济手段。中国公布了整套排污收费的规定，包括空气、水体、固体、放射物及噪音，所收的费用已达全部环保投资额的１５％，而美国却没有。一个精心设计的排污收费制度可以将污染的社会成本内化为生产者的成本，从而提高资源配置的效率。但这种办法仅当资源流动由价格导向的市场经济中才有效。但在中国，价格存在着扭曲，计划经济仍占有主导地位，尤其是在要素配置领域内。在这种情况下，价格并非是资源流动的唯一信号，甚至还不是主要信号。外部性的内化并不能对改善资源利用效率起到多大的作用。特别是对那些排放污染的大企业，它们都是国有企业，经理和厂长对工厂的利润不甚关心。那些名为集体所有的小企业实际上是个人在经营，它们倒是按市场法则在运作，价格和收费会影响资源的流动。但他们大部分还处于发展的初期，他们缺乏环境意识。即使有环境意识，他们也没有足够的知识、人员、技术和资金来改进他们的工艺过程。

    收费或罚款的作用很大程度取决于司法系统的工作及政府机构的效率，尤其是官员的能力和廉洁。所谓在社会主义国家内企业的“软约束”，实际上指的是权利和责任可以讨价还价，它很少被严格地执行。

    可交易的排污权是经济有效地减少污染的一种措施。它最初于１９７９年在美国出现，到１９８６年里根政府时代批准为法案。这一方法最先在市场最发达的美国被提出来并不是偶然的。可交易的排污权证明了市场机制在实现一个既定目标时有巨大的能力。大多数人未必真正深入了解市场的要义，因为我们对它太熟悉，太习惯了，它似乎是一种自然的安排而不是精心设计的产物。正像我们每个人都生活在地球的重力场中，但在牛顿发现地心引力之前，谁也不知道引力场的存在。但是排污权交易制是一个人为设计的产物。在排污权市场上，如果各个工厂减少污染的边际成本不相等，供应和需求之间的交换便会发生。边际成本相等是保持总排污量一定使各工厂减少污染的总成本为最低的一个必要条件。排污权交易可使酸雨达标的花销减少１／３，即每年２０亿到３０亿美元〔６〕，其他方面的效益可能更大。排污权交易虽然在欧洲国家有过讨论，但迄今为止还只有美国一家在实行。中国注意到排污权交易带来的巨大效益，正在仔细地研究它，特别是上海和沈阳。其实，市场经济在中国还只处于发育的初期，完整的所有权观念还有待确立，交易的监督和仲裁体制还有待完善，司法的执行还在建设，在这种情况下，我认为排污权交易不可能在中国被有效地应用。但向往市场机制的趋势是很明显的，这也值得我们深思。

    就世界范围而言，应用经济手段来保护环境的呼声在不断上升。部长级的ＯＥＣＤ国家环保委员会会议（召开于１９８５年６月２０日）宣布，他们将“寻求采用更灵活、有效、成本效益高的手段，要符合谁污染谁付费的原则，与条文管制的同时采取经济手段来对付污染”。１９８８年１１月西德“全球挑战网”召开了国际会议，题目是“将自然包括进价格系统”。次年ＯＥＣＤ组织出版了一本书，书名是《环境保护的经济手段》，此书由奥泼斯肖尔教授主笔。经济手段已成为环保政策设计中最受注意的课题。确实，经济手段已经在环保政策中大大提高了成本效益，尤其是和早期所制订的一些条文管制的效果相比较。然而经济手段并不能改变污染问题经济外部性的本质。如果污染的社会成本可以完全地内化，那就不存在污染问题的外部性了。一个设计精良的条文管制措施可以达到经济手段所能达到的同样的经济效益。这是哈佛大学肯尼迪政府学院一个研究小组得到的结论之一。〔７〕

    经济手段的相当程度的成功，引起了一种危险的趋势，即想利用它来解决全球性的环境问题，如全球变暖。从理论来看，诸如税收、价格等经济手段既可在一国国内发挥作用，也可以在国际间发挥作用。所以不少学者提议在全球范围内采用碳税和可交易二氧化碳排放权。〔８〕显然，采用的任何旨在减少温室气体排放的政策必须是经济上有效的，而碳税及交易权如果行得通，是可以改进经济效率的。然而我们可以发现设计这些政策时存在一些无法克服的障碍。以碳税为例，这些障碍如下：

    １．气温变暖造成的经济损失在不同的国家里是不同的。如果税率划一，看来并不公平。如果税率按受损程度而不同，请问受损大的国家应多缴税以便使和他们因减少损失的得益相称，还是应该少缴税以补偿他们所受的较大的损失？而且税率不同会导致经济效率的降低。另一个问题是实际受损程度如何估计。此处我们清楚地看到，私人成本或利益（现在个别国家代表私人）不等于社会成本或利益的问题。

    ２．除了受损程度的不同，各国的能源资源构成也不同。有的国家水力资源丰富，它不排放任何碳，有的国家煤多，它比之其他能源排放更多的碳。如果碳税按统一税率征收，则煤多的国家将因资源的构成，而不是因为他们的努力不够而被惩罚。确实，资源自然秉赋的不同已经对一些国家形成了经济上的惩罚，我们是不是还应该增加一些人为的安排，如税，来增加这种不公平呢？

    ３．富国的人均ＧＮＰ约为穷国的５０倍，相当于ＧＮＰ的１／５０的税未必能在富国产生足够强的激励，然而同样数目的税将剥夺穷国人民最后的生存基础。虽然穷国人民用的能也少得多，他们纳的税也会少些，但收入水平的巨大差距说明了税负能力的不同。

    ４．碳税应以什么为税基？有人建议应以边际增加量为税基，也有人建议按碳的总排量为税基。另一个争议的问题是税应按总量征收，还是按人均排量计算。他们各有各的理由，找不到任何折衷方案。

    ５．所征的税应在一国国内使用，还是在国际间重新分配使用？前一情况下，如果各国税率不同，会产生国际贸易的不公平竞争，如果各国税率划一，则发生前文所述的各种问题。在后一种情况下，碳税变为国际间的转移支付，而转移支付总会引起一大堆的争议。

    ６．如果征碳税的国际协议达成一致，税应该用什么货币支付？是本国货币还是硬通货？有些国家实行外汇管制，且官定汇率与市场汇率相差若干倍。如果用硬通货，各种硬通货的比价经常在变化，又引起一些难解决的新问题。

    ７．如果某一国不遵守碳税的国际协定，谁负责去加以纠正？

    ８．排碳要征税，那么吸收碳是否可以得到报偿，或用来抵销碳的排放？

    ９．碳的排放及吸收量如何监督？监督的费用有多大？

    上述问题中没有一个是容易解决的，或者解决起来代价很高。其原因很简单，因为经济手段是基于经济人的假定，亦即每个人都关心自己的利益，而全球环境却是一个公共问题。经济人的前提导致“免费搭车”的结果，即每人都等别人支付环境保护的费用，自己则可以免费搭车。环境是每一个人共同享受的公共财富，不论此人为它付了款或没有付款。环境学家，政策制订者，尤其是经济学家不应忘记了这个特点。

    那么，出路何在呢？出路像问题一样的简单：环境问题只能由每人对环境的责任感来解决，由无私奉献，或由道德来解决。

    无私奉献并非永远产生好的效果。在市场运作中，各人必须寻求自身私益，而不是去作什么无私奉献，这反而会降低经济效率。工业革命以后资本主义国家取得巨大经济成就的奥秘就在于：以自利为动机的行为并不妨碍整个经济的发展，而是促进繁荣的巨大力量。因为每一笔交易都给参与交换的双方带来利益。然而环境问题却是另一类问题：当某人付出努力改善环境时，它的有益后果为全社会的人所分享，所以他的净所得永远是负的。这一情况正如囚犯难题中所述的：不论另一囚犯选择承认或否，每个囚犯的最佳选择总是承认，结果造成对他们两人都不利的结局。现在环境问题中的支付矩阵具有同一性质：不论别人的选择如何，社会中每一个人的最佳选择总是不要为环境保护而付出代价，结局是对所有的人都不利。避免此种困境出现的唯一办法是鼓励每人为改善环境作出不需要报酬的无私奉献。一旦这种精神成为一种被大家普遍接受的规则，每人都按这一规则行事时，地球的状态将变得舒适得多。这个普遍规则就是道德。

    有些人怀疑，我们都生活在一个追求物质享受的世界里，道德的约束真能起作用吗？但事实上自从人类社会形成以来道德一直起着重要的作用。即使在以自利为动机的商业活动中，不遵守道德规范也不会导致成功。最近以来环境道德的觉悟在普遍上升。以在公园里保持清洁为例，虽然有对乱扔脏  物的罚款规定，但很容易不被人发现。人们保持清洁主要不是怕罚款，而是希望享受公园的清洁，这个清洁是其他来公园游玩的人已经共同保持的。相反，在一所肮脏的公园里尽管有罚款的规定，人们也倾向于乱扔脏物。这说明，如果一个人不能享受别人提供的道德，他（她）也会忽视道德对自己的约束。全球环境保护的主要任务是建设一个普遍接受的道德风尚，而不是制订经济政策，甚至陷入每个国家应该征多少税的争论。如果环境问题的国际会议陷入了关于各国征税税率争论，其目的注定要失败。

    也有人担心，和经济手段相比，道德约束的行为是经济上低效率的。但事实上，人们的道德行为总是高效率的。如果一个人决定做一件有益于环境的事，他一定会在他的体力、金钱、知识的限度内最有效地实现他的预定目标。如果价格系统不扭曲，价格可以同样有效地引导人们从事道德活动或从事经济活动。而且通过经济手段保护环境总是会发生手段执行中造成的费用，包括行政管理费、监督费、诉讼费、强制执行费等，而道德行为不会引起任何上述的费用。所以道德行为的经济效率比起经济手段的经济效率更高。

    但是道德行为有它自己的效率问题。即它的工作量是取决于个人的道德觉悟程度，它不是一种必须完成的义务。有的人道德觉悟很高，他为改善环境花费了很大的精力，或者说他的边际成本很高；也有的人道德觉悟低，不愿花大的精力，边际成本低的活动都不愿去做。完成一件事各人支付的边际成本不同，不符合效率最高，或资源配置最佳的必要条件。这是道德活动中存在的效率问题。但是类似的低效率的问题同样存在于价格机制中。例如价格配置资源的一个结果是豪华的住宅只住了很少一些人，而贫民窟的破烂房子里却挤满了人。任何人也没有理由说这种分配是有效率的。因此，认为价格机制是有效率的仅当忽略各人所拥有资源的差别时才能成立。同样地，如果我们忽略各人道德觉悟水平的差别，则道德约束同样是有效率的。

    “人类是自私的，道德不可能主宰人们的行为。”这是一些人怀疑道德力量在环境保护中能否起作用的一个理由。事实上如果我们回顾人类的历史，道德力量和宗教力量相仿，一直在起着重要的作用。道德约束了个人的私利，道德和利益的矛盾是个人决策过程中的普遍的心理过程。近一个世纪以来出现的新情况是，由于经济的繁荣，人们的物质欲望得到了巨大的满足。由于收益递减规律的作用，增加一点物质享受所能提供的人生价值相对于非物质要素提供的人生价值在降低。所以人们越来越多地注意那些非市场交换所能获得的人生价值，例如创造性、社会的承认、健康、环境。这一现象尤其在富国中更为明显。换句话说，现在存在着比过去更大的可能，发挥道德的力量来追求每个人都能享受到的公共利益。

    依靠道德力量并不是说什么事也用不着做，坐着等待就行了。相反，我们为了树立道德新风而需要倍加努力。市场系统的建立花了人类社会２００多年，但树立保护环境的道德新风大概用不到再来２００年，因为信息和人员交流的速度现在已经比过去大大地加速了。

    如果我们在下列方面作出努力，环境保护的道德觉悟就可以较快地建立起来。

    １．表扬那些对环境保护作出或大或小贡献的人。人之所以愿意做好事是因为他享受了或者将来有可能享受别人做好事为他提供的服务。这就是说，道德行为是一种公共服务。一个人的道德行为只有通过大众媒介才能为别人所知晓，因而成为具有公众影响的事。

    ２．对那些粗暴地破坏环境的行为要施加压力。批评而不是法律行为或经济后果，是纠正不道德行为的主要手段。当然，法律行为和经济后果有助于施加这种压力，因为不道德行为和违法行为之间并不存在一条清晰的界线。

    ３．传播有效地保护环境的知识。大多数人并不知道开一公里汽车和用一度电何者对环境造成的损害更大。只有环境专家才知道一吨水泥和一吨钢材哪一种产品中包含的总污染量（直接和间接）更多。人们对一件产品中包含的总价值（直接和间接的），或产品的价格知之甚详，但对总污染却未必了解。

    在上述方面我们做得越多，一个良好的环境就能更早地来到。

注释：

〔1〕中国在１９８４年改变了城镇的定义，故１９８４年城镇居民增加了８．４％，１９８４－１９８７年则增加了２３．１％，而从１９５０－１９８３年的３３年内只增加了１２．３％。

〔2〕Kravis, Irving B. etal, World Product and Income.--Internatioanl Comparisons of Real Gross Product, 1982, Johns Hopkins Press, p.11.

〔3〕李金昌：“每人都应关心环境战略”，《环境保护》１９８４年１月５－７页。第八个五年计划规定１９９５年ＳＯ2排放不超过１９００万吨，２０００年不超过２０００万吨。中国现每年消耗１０亿吨煤，如果煤的平均含硫为１％，则燃煤产生的ＳＯ2即达２０００万吨。洗煤只占煤总产量中的２０％。

〔4〕曲格平：１９９０年１２月２２日在全国环保局长会议上的讲话。

〔5〕Paul R. Portney, Economics and Clean Air Act, The Journal of Ecnomic Perspective, Full, 1990, p.174.

〔6〕Ibid, p.175.

〔7〕Thomas C. Schelling等著：Centives for Environmental Protection, 1983年MIT出版社。作者写道：“设计精良的价格机制所能达到的大部分效益，同样可由设计精良的条文管制来实现。”

〔8〕Pearce, David: Blue Print 2. (1991)专门有一章“全球变暖：碳税的经济学”。另一个例子是ＯＥＣＤ的环境委员会于１９９１年１月建议：“环境政策中应用经济手段”。