从越南战争看美国国会与总统间的
战争权之争
杨 健
作者单位：洛阳外国语学院
战争权问题是美国国会与总统间长期争论不休的主要问题之一。美国宪法规定，总统是武装力量的总司令，他有权委任军官、统率和指挥武装力量。但宪法又规定，宣战权在国会。那么，总统是否有权将部队派往那些他们显然将受到攻击的地方？总统在什么条件下才能将部队投入战斗？对诸如此类的问题总统和国会各执其词。美国著名政治学家詹姆斯·L·森德奎斯特形象地将此称为：“事实上，宪法将两个对手置于拳击场，敲响铃，让他们无休止地打斗下去。”〔1〕
在有关战争权力的争斗中，越南战争具有特别重要的地位。考察越战期间美国总
统与国会间的关系，有助于我们理解战争权力的未来走向。
一、制宪者的意图与越战前总统战争权的扩张
战争权问题曾使制宪者们颇费心机。他们决意防止美国总统像欧洲许多君主那样随意发动战争。麦迪逊认为：“行政部门是最热心于战争而且最易于发动战争的权力部门。故此，经过仔细考虑，〔宪法〕将战争问题赋予立法部门解决。”〔2〕甚至“大总统论”的支持者汉密尔顿在制宪会议上也表示，只有参议院“才有宣战权”，而行政部门“在经批准或战争开始后有指挥战争的权力”。〔3〕他后来解释说：“总统是美国陆军和海军的总司令。在这方面，他的权力名义上与大不列颠国王的权力一样，但实质上要小得多。其权力不过是陆海军的最高指挥官……而英国国王的权力包括宣战、招募并管理舰队和陆军——所有这些在宪法中都属于立法机构。”〔4〕
在设法防止总统随意发动战争的同时，制宪者们又不想剥夺总统对突然袭击作出反应的权力。基于此，他们最后将宪法草案赋予国会的“发动”(make)战争的权力改为“宣布”(declare)战争的权力。不过，当时人们普遍关注的是第一点，并认为宪法已经做到了这点。1789年，在致杰斐逊的一封信中，麦迪逊曾欣慰地说：“我们已成功地找到了一条限制战争的途径，即通过把进入战争的权力从行政部门转到立法部门，从花费者手中转到付帐者手中”。〔5〕但是，不想剥夺总统对突然袭击作出反应的权力，也即等于确认总统在某些情况下可以不与国会商量而发动防御性战争。这就对国会的地位构成潜在的威胁。
关于战争权力的争议始于宪法制定后不久。1793年，华盛顿总统宣布美国在英法战争中保持中立。这意味着拒绝履行美国在1778年与法国签订的条约所规定的义务。对这一完全由总统单方面作出的决定，亲法议员和报纸立刻表示反对，认为该行动超越了总统职权范围，侵犯了国会的权力。随之而来的是汉密尔顿和麦迪逊之间的一场辩论。汉密尔顿认为，制定外交政策实际上是行政部门的职能，宪法赋予国会的宣战和批准条约的权力只是总统行政权力中的例外；严格地说，国会有宣战权，而总统则有裁决条约规定的国家义务的权力；他的职责就是保护和平，直到宣战。而麦迪逊认为，对宣战权的理解不能如此严格，因为这使总统可以先就条约或中立问题作出决定或采取其他行动，造成既成事实，从而阻碍国会就美国是否有必要宣战作出自己的判断；因此，宣战权必须包括所有保证其行之有效的其他权力。
汉密尔顿和麦迪逊的辩论并没有澄清具体问题，但却暴露出国会与总统间分享战争权的不平衡性。国会有批准战争的权力，而总统有处理外交关系和战争的权力以及对突然袭击作出反应的权力。这种分权的不平衡性就在于一方可能压过另一方：总统可凭借自己的外交权，造成既成事实，吞没国会的批准权；而国会则可凭借自己的批准权，阻挠总统行使外交权。
1846年，公开宣称自己为扩张主义者的波尔克总统以保护得克萨斯的边界要求为借口，未经国会同意便命令部队开进得克萨斯与墨西哥有争议的地区。在理所当然地遭到墨西哥军队的攻击后，美军以自卫为借口进行还击。很快，波尔克总统便轻易地使国会承认了战争状态。
总统的战争权力随着战争而增长。在那些危及国家生存的战争中，它更是与其他权力一道迅速扩张。内战便是一例。内战一爆发，林肯不与国会磋商便采取了一系列措施。其中有召集四万志愿兵；扩充陆、海军；封锁南方港口；逮捕或监禁嫌疑犯；解放黑奴等等。这些措施尽管是必要的，而且受到北方的支持，但显然已超越了宪法赋予总统的职权。像林肯总统这样造成如此多的既成事实向国会挑战，在当时是史无前例的。
然而，总统战争权力的大规模扩张始于本世纪。二战以前，美国出兵中国、哥伦比亚、古巴、多米尼加共和国、墨西哥以及尼加拉瓜，都未经国会宣战。二战更成为总统权力扩张的里程碑。罗斯福总统充分利用这一机会大大加强总统对武装力量的控制权。尽管大多数美国人及美国国会都要求中立，但罗斯福却决心要使美国介入战争。他拒绝承认日本在东南亚的势力范围，停止向日本输送石油和废铁。同时，他努力加强美国与同盟国的联系。1940年9月2日，美、英两国签约，美国将50艘超龄服役的驱逐舰给英国，以换取英国8个海空军基地的租用权；1941年2月，美国宣布冻结德国在美资产；1941年4月，美国宣布扩大美洲安全区，下令海军护航，在大西洋巡逻。1941年9月4日，美国驱逐舰格里尔号在载运美国邮件驶向冰岛途经格陵兰东南美国警戒水域时，由于向英军报告了德国潜艇的位置而遭到德潜艇的攻击。罗斯福随即下令，美国海军可以摧毁进入其防务水域的德、意舰只。可以说，在轴心国对美国开战以前，罗斯福已经使美国海军在大西洋上不宣而战了。
二战以后，由于要求遏制共产主义扩张的舆论推波助澜，国会议员们都唯恐落个“对共产主义过于软弱”的名声，只好听任总统自由行动。国会不仅在争取战争权方面退让，而且几乎连争取参与的勇气都丧失了。他们甚至怂恿总统动用武力。1957年元旦，艾森豪威尔对国会两党领袖们说：“在中东出现的真空必须在俄国人进来之前由美国来填补”。〔6〕而雷伯恩议长则随即草拟了一个简明的决议，“美国认为保护中东各国的独立和完整对它至关重要，必要时将为此使用武装部队”。〔7〕该决议后来成为两院联合决议。
1960年春，迪安·腊斯克宣称：“作为总司令，总统可调遣武装力量，命令他们投入战斗。在导弹和氢弹头时代，形势需要他有多大权力他就有多大的权力”。〔8〕1962年初，参议院外事委员会主席威廉·富布赖特说：“就现行美国外交政策的要求来说，我们给总统的权力太少，妨碍他的工作”。又说：“赋予总统无法制衡的权力是令人厌恶和危险的”，问题是“除此之外我们是否还有其他选择”。〔9〕
美国对越南的军事干涉就是在这样的气氛中开始的。
二、越南战争：总统的战争
美国对越南的卷入始于杜鲁门政府。1950年，杜鲁门政府无视胡志明要求支持的呼吁，决定为法国对越南进行殖民战争提供军事援助。这就使美国直接卷入了越南局势，并基本上确定了美国的政策方针。深信多米诺骨牌理论的艾森豪威尔政府害怕东南亚为共产党所控制，最后破坏了1954年关于印度支那的“日内瓦协议”。肯尼迪任职期间，意识到在越南的战争“只有让它是他们的战争才能赢。如果将它转为白人的战争，我们会像十年前法国人一样失败。”〔10〕尽管如此，在他任职的34个月内美国顾问从国际上公认的685人增加到了约16000人。而且，虽然肯尼迪的行动没有达到从根本上决定投入地面部队的地步，但他已将艾森豪威尔政府的“冒有限风险的赌博”的政策变成了“承担广泛义务”的政策。美国对越政策的基石实际上业已埋毕。肯尼迪被刺之后，约翰逊这位“相信强硬行动的强人”，〔11〕决定沿着这条路继续走下去。就在肯尼迪遇刺的第二天，他向美驻南越大使洛奇明确表示：“我不想成为眼看着东南亚按中国的意愿发展下去的总统”。〔12〕
1964年7月30日午夜，南越海军突击队在驻越美军司令威斯特摩兰将军的指挥下对位于东京湾的北越的湄岛和宇岛进行了两栖袭击。8月2日，北越鱼雷艇袭击了他们认为正在东京湾帮助南越军队的美国驱逐舰麦道克斯号。麦道克斯号安全逃离。8月4日傍晚，麦道克斯号与另一艘美国驱逐舰特纳·乔伊号在东京湾同附近的北越炮艇交火。事后的调查表明，这次是美国舰只首先开火。然而，约翰逊却立即下令对北越海军基地实施报复性轰炸。次日，约翰逊将国会领袖们召集起来，说是征求“国会的意见”。当时，他报告说，美国的驱逐舰在靠近北越海岸的公海上巡航时遭到攻击。随即，众议院以416∶0，参议院以88∶2的票数通过了东京湾决议。
事实上，东京湾决议并不是由于出现了东京湾危机而草草制定的。从1964年2月至东京湾事件发生这段时间里，约翰逊政府一直在对北越进行秘密的军事进攻。这一隐蔽的军事行动始于1964年2月1日，代号为“34A行动计划”，是约翰逊根据国防部长麦克纳马拉的建议下令制定的。他希望通过进行秘密的袭击逐步向河内施加压力。34A行动的范围很广，包括U-2飞机在北越上空飞行和绑架北越老百姓以得到情报、向北越空投破坏小组和心理战小组、从海上派遣登陆袭击队去炸铁路和公路桥梁以及派遣鱼雷艇去轰击北越的海岸设施。东京湾事件期间，在华盛顿收到第二次袭击的消息后不到12小时，“提康德罗加号”航空母舰上的轰炸机已起飞向北越实施报复性的空袭了，其轰炸目标显然是早已明确的。但是，约翰逊在向国会汇报时，没有公开这些秘密的进攻。在8月5日的一次记者招待会上，有人问麦克纳马拉是否知道有涉及南越船只和北越人的任何事件。他隐瞒7月30日午夜对湄岛和宇岛进行两栖袭击的实情，断然回答不知道任何此类事件。
东京湾决议的内容实际上是预先准备好的。早在5月，约翰逊就认为有必要从国会得到一个决议，并与手下的人讨论过几次，只是当时考虑到大选迫近，才将此事暂时搁置一旁。东京湾事件为约翰逊提供了一个绝好的机会。他不失时机地从国会弄来了盼望已久的东京湾决议。决议宣称：
国会赞成和支持总统作为总司令采取一切必要措施来击退对美国部队的任何武装
袭击和防止进一步侵略的决心。
美国……准备采取包括使用武装部队在内的一切必要措施，来援助任何要求在保
卫自己的自由方面得到援助的东南亚集体防御条约成员国或议定书地区国家。
毫无疑问，东京湾决议赋予总统极大的权力，等于交给总统一张进行大战的空白支票。但在当时，这个决议到底意味着什么？国会中意见不一。“中心的一个信念似乎是：局势需要在支持总统的行动和确认美国反对进一步侵略的决心方面，显示国家的一致和集体的意志。但是，除了这样一种思想外，还有大量的各式各样的意见。……几位发言人都强调说，这个决议并不构成宣战，并没有取消国会在决定国家政策义务方面所承担的责任，也没有给总统使国家卷入一场大规模的亚洲战争的全权”。〔13〕决议的倡议者之一富布赖特回忆道：“我认为当时没有人认为这是战争宣言。我认为没有人认为它授权发动一场约翰逊发动的那种战争”。他说，尽管对西贡的能力表示怀疑，但他和国会当时都相信，“通过显示实力”南越会赢得战争。〔14〕
但是，在约翰逊方面，情况则完全不同。他一直认为，总统有权在国外动用军队为美国的外交政策服务。1966年，他在一次演讲中直截了当地说：“有许许多多的人可以推荐、建议，其中一些人也可以争论，但美国人民只选了一个人来作出决定”。〔15〕头一年，他就曾未经国会批准便命令两万多美军开进多米尼加共和国，借口是保护由于该国内战而受到威胁的美国人的生命财产。实际上美军后来奉命与反政府军作战，因为约翰逊认为反政府军已为一帮共产党阴谋分子所接管，他不能坐视第二个共产党政权在拉丁美洲获胜。美军直至1966年才撤出多米尼加。
对约翰逊来说，东京湾决议的意义主要是政治性的，为的是“让国会上船”，〔16〕以避免麻烦，而非他真的认为需要国会授权才算合法。1967年他强调：“我们当时便说过，现在再重复一次，我们不认为决议对我们做过的以及正在做的事情是必要的”。〔17〕他在回忆录中写道：“对我来说，准备工作的一部分便是为任何将来必需的行动征得国会的事先支持。有国会的决议但不需要总比有朝一日需要但没有要好。”〔18〕尽管他曾向国会议员挥舞着东京湾决议，说这是国会批准他使美国的卷入升级的证据，但他从来就不曾相信是决议给了他行动的法律基础。
有了东京湾决议，约翰逊开始大胆行动。首先研究的是对北越的轰炸。他们在1964年9月7日举行的一次战略会议上预计，这种军事行动将在大选之后，即新的一年年初开始。但对他的选民，约翰逊一再表示不想卷入越南。1964年10月21日，他说：“我们不准备把美国的小伙子送到万里之遥的地方去干亚洲小伙子应该自己干的事情。”〔19〕1964年11月3日，约翰逊当选总统。就在当天，关于轰炸行动的各种政治和军事战略的计划被最后一次提交讨论。在讨论制定该计划的过程中，约翰逊一直瞒着国会。1965年1月3日，国务卿腊斯克发表电视讲话，没有暗示政府可能要轰炸北越的计划，而是强调要内部团结。1月14日，两架美国喷气式飞机在老挝上空失踪。于是，始于1964年初的“滚桶行动”(美国对老挝狭长地带的渗透线路的空袭)传开了。1月19日，曾投票反对东京湾决议的参议员韦恩·莫尔斯在参院警告说，如果美国对东南亚的政策继续不变的话，“就没有希望避免在亚洲爆发大规模战争”。〔20〕
但是，2月13日约翰逊还是决定开始实施“滚雷行动”——对北越进行持久的空中战争。随后，他又决定派遣美军地面作战部队到南越。3月8日，美国第一批地面作战部队3500名海军陆战队员在越南岘港登陆。于是，美国卷入的性质发生重大变化。肯尼迪总统说的“他们的战争”开始成为“我们的战争”了。7月28日，约翰逊公开宣布，他已决定把美在越部队猛增至12.5万人，而且“今后还会需要更多的部队，这将根据申请派出”。〔21〕
越南战争成为美国历史上持续时间最长、伤亡人数只少于内战和两次世界大战、耗资仅次于二战的一场战争。而实际上作出使越南战争美国化这一重大决定的不是国会，而是总统约翰逊。尽管国会通过了东京湾决议，但值得注意的事实是，在作出使战争美国化这一重大决定的前后，约翰逊利用职权一再向国会隐瞒实情，阻碍国会作出正确判断，而在作出决定的过程中，他根本不让国会参与。在首批地面作战部队到达南越之后不到一个月，约翰逊又同意增派两个营的海军陆战队和1.8万至2万的后勤支援人员。更为重要的是，据1965年4月6日328号国家安全行动备忘录记载：“总统同意所有部署在越南的海军陆战队的使命有所变化，允许他们在国防部长与国务卿磋商之后所规定和同意的条件下采取更积极的行动。”〔22〕尽管措词很谨慎，但它却明白无误地表明驻越美地面作战部队的使命不同了。该决定虽然没有明确说明新的使命，但却意义重大。陆战队原先的使命是保护美国的机场及其辅助设施。命令明确指出：“美国海军陆战队不得，重申，不得参与对越共的不间断的行动”。〔23〕新的决定则实际上表明约翰逊同意美军采取进攻性地面行动。然而，与此同时，政府却千方百计将此决定瞒着国会和公众，直到两个月后才有所透露。报界评论说，美国“被总统的决定带进了一场地面战争，而当时并没有需要排除国会辩论的紧急事件”。〔24〕
在约翰逊的任期内，战争权几乎完全掌握在总统手中。这正是约翰逊所希望并认
为是应该的，因为根据他的战争权理论，国会的作用不是批准而是支持战争。在越战过程中，约翰逊也时常向国会汇报战况，而这只是为了获取国会的支持，并非想听取国会的建议。他曾就此对一位得力顾问说，他“从不想接受关于我们应该〔在东南亚〕采取什么行动的劝告，除非该劝告带有保证国会支持的计划”。〔25〕
约翰逊在日益高涨的反战浪潮中离开了白宫。接任他的尼克松在竞选时允诺结束残酷的越战，并说有结束越战的“秘密计划”。但事实上，他仍念念不忘一个独立的、非共产党统治的南越。不过，美国的战略确已改变。为了平息国内的反战浪潮，尼克松于1969年开始分阶段撤军，同时大力扩充南越武装，使越战“越南化”。另外，他于1969年3月18日开始对设在柬埔寨境内的“北越避难所”实施秘密轰炸。4月20日，尼克松宣布在未来一年内从越南撤出15万兵力。可是，4月29日，1.5万名美军和5千名南越军队又大举入侵柬埔寨。5月3日又恢复了对北越的轰炸。
此时的尼克松所强调的是总统作为总司令的权力，尤其是采取一切必要措施保护
美国部队的权力。他在宣布入侵柬埔寨时说：“我将履行我作为武装部队总司令的职责，采取必要的行动保护我们美国人的安全。……作为总司令，如果我再次面临那种抉择，我仍将行使这个权力来保护那些人。”〔26〕
1970年6月下旬，参议院讨论废除东京湾决议。7月1日，尼克松接受电视记者采访。有记者问，如果没有东京湾决议，他继续战争的法律依据是什么。尼克松回答：
首先，……我只想告诉一个事实，当我成为总统时，有54.9万美国人在越南遭受攻击。美国总统有宪法赋予的权力——不仅仅是权力，也是责任——在美国武装力量处于战斗之中时，运用其权力来保护他们。从我成为总统那一刻起，我就拥有那个权力，而且我正在行使那个权力。〔27〕
后来，尼克松用古巴导弹危机来为自己命令入侵柬埔寨而事先未同国会磋商辩护：
我相信我们不再会有古巴导弹危机，我相信我们不再会有像柬埔寨这样的情况，但我确知在当今世界，有时总司令……将不得不迅速行动。我可以向美国人民保证，只要认为不危及美国人的生命，本总统将竭力同参议院和众议院协商。但要在美国人的生命和参议院的态度之间作出选择时，我会毫不犹豫地选择保护美国人的生命。〔28〕
人们不禁要问，柬埔寨的情况是否真的与当年古巴的情况一样？当初肯尼迪未经国会批准便实行海上封锁基于两个主要原因：第一，美国认为自己的安全受到严重威胁；第二，已来不及让国会考虑。而这两个原因都难以适用于解释尼克松不与国会协商便下令入侵柬埔寨这一事实。首先，柬埔寨的状况已持续多年，美国的安全并未受到严重威胁。其次，1970年4月没有突发性危机，尼克松有足够的时间来同国会磋商。
尼克松继续印支战争的理由是要保护美国军队。这一理由尽管不能令人信服，但至少也还可以作为一个借口。一旦美军已从越南撤出，这个借口也就不复存在了。1973年3月29日，最后一批美国战俘在河内被释放，最后一批美军在西贡登上归国的飞机。然而，尼克松政府对柬埔寨的轰炸不但没有停止，反而更加猛烈了，并且扬言要恢复对越南的轰炸。
后人将越南战争称为“总统的战争”，将美国在柬埔寨的军事行动的升级称为“尼克松的战争”，这是不无道理的。如前所述，一系列使美国卷入越南战争的决策都是由总统约翰逊作出的。约翰逊没有如实地向国会汇报东京湾事件，而且在国会通过东京湾决议之前，美国飞机已经进入北越实施轰炸了。战争期间，他又常常隐瞒实情，使国会处于被动，不能作出正确判断。而对美国在柬埔寨的军事行动，国会则更是知之甚少，甚至全然不知。
三、越战期间国会的努力与1973年的战争权力决议
越战开始后相当长的一段时间里，国会几乎完全受总统意志的控制。但是，随着战争的逐步升级，伤亡人数的不断增加，人们意识到这是一场无休止的战争，美国国内的反战情绪日益高涨。在这种气氛中，国会的态度开始强硬起来。许多曾经坚决支持约翰逊的议员转而坚决反战。有人甚至声称，当初如果让国会来决定这场战争，美国便不会陷得这么深。许多批评者都认为东京湾事件是个骗局，是约翰逊企图操纵国会来支持他的外交冒险。约翰逊任职期间，国会中反战情绪日盛，国会在外交政策中的影响也不断增加。与此同时，行政部门与立法部门的关系迅速恶化，降至二战以后的最低点。到约翰逊任职末期，国会中两党议员几乎一1一批评约翰逊在东南亚的政策。眼见自己的政治基础不断丧失，约翰逊被迫放弃竞选连任的努力。“尼克松的战争”更遭到国内的强烈抗议。国会也决心趁机限制总统的战争权力。
1969年6月，参议院以70票对16票通过了富布赖特早在1967年7月提出的“国家介入决议”。所谓国家介入就是在他国发生某些事件时或事件发生之后很短的时间里，美国在国外动用或答应动用武装力量或财力来帮助他国政府或人民。决议宣称：“参议院认为美国的介入必须有美国政府行政和立法部门以条约、法令或国会两院共同决议的方式所予以的特准。”〔29〕该决议对总统没有真正的法律约束，但表明了参议院的意向，即限制总统未经国会同意便向国外派兵的权力。更为重要的是，它表明参议院决意在外交政策中行使自己的特权。
越南战争给国会的深刻教训之一就是没能认真参与制定对越政策的最初阶段。等到1964年东京湾事件发生时，国会已很被动，要作出自己的正确判断相当不易。真正能发挥作用的阶段是在此之前的十年。那时，美军的卷入才刚刚开始，倘若国会认真参与决策，便可能通过行使自己的拨款权来阻止卷入。鉴于这一教训，国会于1969年12月通过了一项由参议员约翰逊·谢尔曼·库珀倡议的国防预算修正案，规定总统不得将军费用于将地面部队派入老挝或泰国。库珀说：“直截了当地说，该修正案就是要尽可能地防止美国像在越南那样一步步地陷入在老挝或泰国的战争。”〔30〕
可是，尼克松政府入侵的不是老挝也不是泰国，而是柬埔寨。国会就此通过了库珀—丘奇修正案。该修正案禁止给在南越境外作战的美国地面部队拨款。尽管该修正案是在美国地面部队从柬撤出后半年(1970年12月)才通过的，但对尼克松后来的行动具有一定的约束力。在1971年2月开始的对胡志明小道的袭击中，由于受到该修正案的限制，美军司令部除了依托溪山作战基地提供后勤支援、空中支援和远程炮火支援以外，其地面部队无法参加袭击行动，甚至美国顾问也不能随同南越陆军部队行动。
另外值得一提的是，一项意在迫使政府限期从印度支那撤军的修正案——麦戈文—哈特菲尔德修正案，先后于1970年9月1日和1971年6月16日两次提交参院讨论。两次都未能通过，投票情况分别是39票对55票和42票对55票。一项如此激烈的修正案能获得42张赞同票，可见国会中反战派的实力。
与此同时，国会一直试图通过一项意在更加全面具体地限制总统战争权的决议。1973年11月7日，国会终于推翻尼克松总统的否决，通过了限制总统战争权力的“战争权力决议”。主要内容有：1.只有在国会宣战、专门立法授权和美国本土、属地、美国武装力量遭到攻击及援救处于危险之中的美国公民时，总统才可以把美国武装力量投入战斗；2.总统必须在把美国武装力量投入战斗后48小时内向国会递交书面报告，证明必须动用军队的理由、动用军队的宪法和法律根据，估计冲突的范围和时间；3.美国军队必须在总统向国会递交书面报告60天内撤出，除非国会已经宣战，或以特别法批准动用军队，或延长60天期限，或由于美国本土遭到攻击而无法集合，在确有必要时，总统可以把军队的使用期限延长30天；4.无论何时，国会都可以通过一项两院联合决议，以终止美国军队的军事行动；5.要求总统“在可能的情况下”，在派军队到国外作战以前同国会协商；6.总统必须每隔6个月向国会汇报一次。
遗憾的是，在制定该决议的过程中，国会一再退让，以致于曾率先建议限制总统战争权力的参议员托马斯·伊格尔顿最后竟投票反对该决议。国会之所以退让，主要是考虑到总统迅速采取军事行动的必要性。正如决议的主要倡议者和起草人雅各布·K·贾维茨所说：“国会无意破坏总统保护美国对付外来袭击的能力。”〔31〕
理论上讲，战争权力决议虽然未能真正改变美国介入战争的步骤，但是，由于它要求尽可能保证国会能对任何使美国军队卷入敌对环境中的举动及时地进行审议，这就增加了政府与国会之间就这些重大问题进行磋商的可能性。总统理应明白，他必须尽快向国会汇报，故此，在可能发生军事冲突的问题上他或许会采取更加谨慎的态度。另一方面，通过要求国会在一定期限内就一问题作出判断，这就可能使立法机构在美国卷入一场重大的国际冲突之前负起责任，作出集体决定。
但是，战争权力决议的实际作用从一开始就是令人怀疑的。回顾二战后的每次军事行动，即便是当时有了战争权力决议，恐怕国会也无法阻止总统。事实上，几乎每次总统动用军队，公众舆论都倾向于支持总统，而国会则常常是团结在白宫周围。越战虽然未经国会宣战，但是，“如果我们问1964年至1965年间政府中谁支持干涉了，回答是几乎所有的人”。〔32〕当时，众议院只辩论了40分钟便以416票对0票通过了东京湾决议。参议院辩论了8个小时，以88票对2票通过。两位反对者，韦恩·莫尔斯和欧内斯特·格里宁在1968年的选举中双双败北。这与他们对越战的态度不无联系。
战争权力决议规定的60-90天的期限也是不切实际的，因为在战争的头几个月，行政部门往往可以垄断有关战争进展的情报。由此，总统可以设法让人们相信胜利在望，国会应当继续予以支持。越战的主要批评者、参议员弗兰克·丘奇指出：“我想像不出总统会在得不到公众和国会至少60天支持的情况下把我们带进一场大规模的战争。”〔33〕总统甚至可以向国会施加进一步的压力，声称对战争表示怀疑实际上是在支持和鼓励敌人，进而延长了战争。
越战期间，约翰逊就曾多次向国会和美国人民隐瞒真相，如东京湾事件、对北越的秘密军事行动、平民伤亡、难民人数和战争进程等。而尼克松更是有过之而无不及。1969年至1970年间，尼克松政府发动的对柬埔寨的秘密轰炸持续了14个月，动用了3600架次的B-52轰炸机。轰炸失败后，尼克松又决定地面入侵。在宣布入侵时，尼克松竟然向美国人民保证说，美国以前没有“对敌人的这些避难所采取过行动，因为我们不想侵犯一个中立国的领土”。〔34〕
另外，即便是总统口头上答应撤军，他仍能想方设法拖延时间，他可以说这是为了让美国部队撤出的必不可少的军事需要。尼克松便是以此为借口而让印支战争又继续了四年。还是在宣布侵柬时，尼克松说，这不是侵略柬埔寨，而是越战的延伸，“以保护我们那些在越南的人，保证我们的撤军和越南化计划的不断成功。”〔35〕
更为严重的是，战争权力决议只是要求总统“在可能的情况下”在派军队到国外之前同国会协商。也就是说，国会明确了在某些突发事件中总统可以先斩后奏，这就给予总统很大的活动余地。在此之前，对总统先斩后奏权并无任何明文规定，而现在有了。无怪乎托马斯·伊格尔顿说：“还不如没有这一议案。”〔36〕
后来的事实也证明战争权力决议实际作用的有限性。对该决议的第一次考验是在1975年。是年5月12日，美国“马亚格斯号”商船在暹罗湾被柬埔寨扣留，39名船员被俘。5月4日，福特总统派遣200名海军陆战队员登上通岛，救出船员。5月15日，福特就此行动向国会作了汇报。尽管福特遵守了战争权力决议中有关在48小时之内向国会报告的规定，但却违背了与国会协商的规定。行政部门坚持说它同参议院民主党领袖迈克·曼斯菲尔德磋商过，而曼斯菲尔德却愤愤地说：“我未被征求意见。我只是在政府已决定采取什么行动之后被通告了一番。”〔37〕1980年，卡特试图营救被扣压在伊朗的美国人质。事先，他根本就“未通知国会，更别说协商了”。〔38〕1983年10月，500名美军入侵格林纳达时，“里根为所欲为，直到部队已经登陆”。〔39〕海湾战争是经美国国会批准的，但在1991年1月12日参众两院投票通过授权布什总统在海湾动用武力的决议案之前，国防部长切尼于1月6日说，布什总统在对伊拉克使用武力之前不需要征得国会同意。布什本人也只是说，这样一项决议案能够给予萨达姆·侯赛因明白无误的信息，即他必须无条件地立即从科威特撤军。很显然，即便没有这样一项决议案，布什也会动用武力。
尽管战争权力决议的实际作用有限，其象征意义仍是不可忽视的。国会推翻尼克松的
否决通过这项决议，充分表明了经历越战惨痛教训之后的国会要限制总统战争权力的决心。应该说，这是国会争夺战争权力的一次最重要的努力。
四、几点启示
一些美国学者将美国国会与总统间的战争权力之争称为“争夺战争权力的战争”。在这场战争中，总统迄今为止是胜多负少。1973年的战争权力决议是国会为争夺战争权而作的一次重要努力，但其重要性也只在于象征意义。尽管历史上一再提醒国会要控制总统的战争权力，但国会一直未能找到真正有效的手段。时至今日，对宪法中关于战争权的解释已不再重要，因为双方都能为自己的政策找到宪法基础和历史先例。而最高法院在战争权力问题上的态度从一开始就格外谨慎，决不轻易支持某一方。故此，与其说目前国会与总统间的战争权力之争是宪法之争，不如说是一场政治争斗 。在这场争斗中，国会为何处于劣势？而总统又何以占据上风？主要原因有：
第一，无论国会在争夺战争权力方面作出何种努力，它都不敢剥夺总统进行防御性战争的权力。这是导致国会处于劣势的最重要的原因之一。
1862年，陆军部法务官威廉·怀廷出版了第一部关于战争权力的专著《美国宪法规定的战争权》。到1871年，该书竟再版42次。怀廷承认，根据宪法，认可或批准发起进攻性战争的唯一权力在国会，但防御性战争却又另当别论了。
事实上，总统一直试图扩大“防御性战争”定义来不断扩张自己的权力。无疑，国会和总统双方都意识到该定义的重要性。国会参议员和宪法权威小萨姆·欧文曾特别强调：
一定要区分防御性战争和进攻性战争。毫无疑问，宪法赋予总统运用武装力量抵
抗对这个国家的突然袭击的权力和责任。但是，若非抵抗对美国突然的武装侵略，我强调“突然”一词，任何动用武装力量的行动都需国会批准。〔40〕
整个19世纪，防御性战争的概念限于在美国边界的自卫行动。二战以后，总统显然在尽可能地扩大防御性战争的定义。1962年古巴导弹危机期间，肯尼迪总统说，古巴对西半球任何国家发射导弹都将被美国政府视为“苏联对美国的攻击”，因而“需要对苏联进行全面的报复性反应”。〔41〕1964年8月，约翰逊在要求国会批准东京湾决议时认为：东南亚的威胁“是对所有人的威胁，是对我们的威胁”。〔42〕当时，在反共浪潮的推动下，许多国会议员还为总统摇旗呐喊。参议员弗兰克·劳希称东南亚是“我们防卫的第一线；敌人在那里袭击我们，实际上就是在袭击我们的本土”。〔43〕
第二，国会不得不承认总统有保护在国外的美国人的生命和财产的职责。历史已一次又一次地证明，总统可趁机扩大权力，达到其他目的。越战也不例外。1970年4月30日，尼克松解释说，美国之所以出兵柬埔寨，是因为敌人的行动“显然危及到目前正在越南的美国人的生命，而且对再次撤军15万之后仍留在那里的美国人将构成不可接受的威胁”。〔44〕1971年2月8日，在尼克松政府为入侵老挝的南越军队提供支援之后，美国国务院声称这么做的部分原因也是要“保护美国人的生命”。
第三，由于所掌握的情报远不如总统丰富，加之缺少外交事务专家，国会在外交决策方面往往不如总统迅速、准确。1952年，阿道夫·伯尔在积前20年经验的基础上总结道：国会往往“在总统必须处理的国际问题上落后于实际。……总统对未来事件的估计通常都比那些对该问题不特别了解的人所作的估计要准确。”〔45〕20年后，尽管越战证明总统的决策可能极其错误，巴里·戈德华特依然认为：“在发动战争的问题上，我现在对总统方面的判断比对国会的判断更有信心。”〔46〕
总统还可向国会隐瞒或谎报实情，以达到自己的目的。如前所述，越战期间，约翰逊和尼克松就曾多次耍此手段。另外，对国会来说，要把握好干预外交事务的分寸实非易事。从理论上来说，国会应当关注的是外交政策的方向和长远目标，而非具体的日常事务。而事实上，不了解具体事务又难以把握整体方向。但干预具体事务太多的确可能妨碍行政部门的正常工作。这常使国会左右为难。
第四，越战期间，使战争升级的主要决定是在公众支持率高时作出的，而使战争降级以使美国摆脱越南的主要决定则是在公众大都对越战不满时作出的。东京湾事件发生后，约翰逊通过向舆论界隐瞒和谎报实情等手段，煽动国内的战争情绪，为自己的升级政策铺平道路。而作为越战转折点的1968年春节大攻势则使约翰逊迅速失去国内舆论的支持。当时，新闻界认为春节大攻势证明越共依然很强大，那些来自美国驻西贡大使馆、五角大楼、国务院和白宫的乐观报告都是假的。但约翰逊政府依然竭力为自己辩护，称大攻势是已被打垮的敌人的“绝望的最后一口气”。〔47〕何种解释占据上风将对美国的对越政策产生深远影响。最后，约翰逊政府终于没能扭转舆论倾向。在反战浪潮一浪高过一浪的情况下，国会的态度才强硬起来，越战逐步降级。
可见，国内情绪和舆论对外交决策有重大影响。而总的来说，总统在利用传播媒介以左右舆论、控制公众情绪方面占有优势。
第五，战争形势也常使国会不能充分运用自己的权力。比如说，“制宪者们显然相信，通过把掌握钱包的权力(拨款权)与掌握剑的权力(军事指挥权)分开，他们就能制止在国外的军事冒险和国内的暴政”。〔48〕可是，在战争期间，事实远非如此。国会议员们往往被指责是从那些正遭受攻击的士兵手中夺走武器弹药。批评者会说：“你认为这场战争是错误的，你或许对了。但这不能证明你投票要求收缴战场上的士兵自卫的武器是正确的。”〔49〕1968年，尽管反战情绪日益高涨，国会两院还分别以392票对4票和92票对2票，通过了48亿美元的追加拨款。而在此之后的一段时间里，一些想通过削减经费来迫使撤军的参议员仍然受到巨大的压力。富布赖特回忆道：“那些蛊惑民心的政客们说我们正在投票让我们的孩子们送命——那是个极易感情用事的年代。我们怎么也得不到足够的票数——开始时不超过12或15票”。〔50〕国会虽最终减少了拨款，但其主要目的是为了防止总统把战争扩大到越南以外。
最后，为了表示全国团结一致，共同对外，国会有时也只得支持总统。东京湾危机期间，约翰逊就充分利用了这一点。当时，他敦促国会领袖们尽快通过东京湾决议，这样可以给越南人施加压力，防止战争扩大。也就是说：“如果我们一致行动，显示我们团结的力量，这样就可以防止一场大战争。”〔51〕而东京湾决议能如此迅速顺利地在国会通过，与国会中团结一致的思想是分不开的。
可以相信，在今后的“争夺战争权力的战争”中，胜券仍将握在总统手中。
注释：
〔1〕James L. Sundquist, The Decline and Resurgence of Congress (Washington D.C.: The Brookings Institution, 1981), p.16.
〔2〕Susan Welch, et al, American Government, 2nd ed., (St. Paul, et al: West Publishing Co., 1988), p.354.
〔3〕Arthur M. Schlesinger Jr., The Imperial Presidency (Boston: Houghton Mifflin Co., 1989), p.3.
〔4〕The Federalist Papers (New York: Bantom Books,1982), p.350.
〔5〕Susan A.MacManus, et al, Governing a Changing America (New York, et al: John Wiley ＆ Sons, 1984), p.548.
〔6〕黄安年: 《二十世纪美国史》，河北人民出版社1989年版，第320页。
〔7〕黄安年：《二十世纪美国史》，河北人民出版社1989年版，第320页。
〔8〕Schlesinger, p.169.
〔9〕Schlesinger, p.190.
〔10〕Jeffrey P. Kimball (ed.) To Reason Why: the Debate about the Causes of U.S. Involvement in the Vietnam War (New York, et al: McGraw-Hill Publishing Co., 1990), p.191.
〔11〕Richard Nixon, No More Vietnam (New York: Arbor House, 1985), p.99.
〔12〕Thomas F. Eagleton, War and Presidential Power (New York: Liveright, 1974), p.98.
〔13〕《关于美国国防部侵越秘密报告材料汇编》，三联书店1977年版，第315页。
〔14〕Michael Maclear, The Ten Thousand Day War: Vietnam: 1945- 1975 (New York: Avon Books, 1981), p.115.
〔15〕Schlesinger, p.178.
〔16〕Nixon, p.74.
〔17〕Schlesinger, p.181.
〔18〕Ibid.
〔19〕Kimbal, p.144.
〔20〕同注〔13〕，第400页。
〔21〕威廉·威斯特摩兰：《一个军人的报告》，三联书店1978年版，第229页。
〔22〕Herbert Y. Schandler, The Unmaking of a President: Lyndon Johnson and Vietnam (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1977), p.21.
〔23〕Schandler, p.19.
〔24〕Schandler, p.22.
〔25〕Cevil V. Crabb Jr. ＆ Kevin V. Mulcahy, Presidents and Foreign Policy Making: from FDR to Reagan (Baton Rouge ＆ London: Louisiana State University Press, 1986), p.229.
〔26〕Schlesinger, pp.187-188.
〔27〕Kimball, p.47.
〔28〕Schlesinger, p.189.
〔29〕Louis Fisher, President and Congress: Power and Policy (New York: The Free Press, 1972), p.226.
〔30〕Ibid., p.229.
〔31〕W. Taylor Reveley III, War Powers of the President and Congress (Charlottesville: University Press of Virginia, 1981), p.15.
〔32〕Kimball, p.169.
〔33〕Richard M. Pious, American Politics and Government (New York, et al: McGraw-Hill Books Co., 1986), p.646.
〔34〕Schlesinger, p.357.
〔35〕Maclear, p.296.
〔36〕Eagleton, p.208.
〔37〕Luis W. Koening, The Chief Executive, 4th ed., (New York, et al: Harcourt Brace Jovanovick, 1981), p.219.
〔38〕Welch, p.354.
〔39〕James MacGregor Burns, et al, Government by the People, 13th ed., (Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall,1987), p.350.
〔40〕Loch K. Johnson, "Congress and Foreign Policy: Remembering the
Constitution", in John C. Shea (ed.), Arguments on American Politics (Pacific, Grove, California: Brooks/Cole Publishing Co., 1991), p.161.
〔41〕Louis Fisher, Constitutional Conflicts between Congress and the President (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1985), p.293.
〔42〕Ibid., 1985, pp.293-294.
〔43〕Ibid., 1972, p.197.
〔44〕Ibid., 1972, p.179.
〔45〕Schlesinger, p.296.
〔46〕Ibid.
〔47〕Roger Hilsman, The Politics of Policy Making in Defense and Foreign Affairs 2nd ed., (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1990), p.241.
〔48〕Crabb ＆ Mulcahy, p.29.
〔49〕Roger Hilsman, The Politices of Governing America (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1985), p.110.
〔50〕J. William Fulbright, The Price of Empire (New York: Pantheon Books, 1989), p.126.
〔51〕Maclear, p.114.