外国利益集团与美国对外政策
张业亮
作者单位：江西省亚欧区域经济研究所
利益集团是美国社会权力结构的组成部分和公民参政的一个渠道，在其他西方国家也存在。但允许外国利益集团在本国进行院外活动，却是美国政治中的一个特殊的现象。所谓外国利益集团，指的是一些通过各种方式在美国从事游说立法机关、行政部门和法院或进行其他院外活动，以影响美国政府对外政策制定和执行为目的的外国政府、政党、团体、企业和个人。
外国利益集团的院外活动最早可追溯到建国初期，但获得迅速发展则是在第二次世界大战，特别是６０年代以后。战后，在美国从事院外活动的外国利益集团不仅在数量上明显增大，而且活动的范围不断扩大，活动手法也不断变化，对美国的经贸立法、对外政策的制定和执行都产生了一定的影响。
本文拟在着重分析外国利益集团战后在美国活动的范围、手段及其变化的基础上，进一步考察外国利益集团在美国活动的法律依据及其对美国对外政策的影响，探讨为什么外国利益集团能够以及在多大程度上影响美国对外政策。
一、外国利益集团在美国活动的概况
外国利益集团在美国进行院外活动，既是由美国“三权分立”的政治体制和移民组成的多元化社会所致，又和美国政治、经济的发展状况以及对外政策的变化有关。
早在美国建国初期，就有一些移民团体及其后裔以及一些宗教团体为了某些欧洲国家的利益而企图影响美国的对外政策。〔１〕１９世纪末和２０世纪初，美国进入由自由资本主义向垄断资本主义过渡的时期。随着美国经济的迅速发展和经济、军事实力的增强，美国在对外政策上开始由大陆扩张走向海外扩张的道路，一些外国政府也开始在美国进行院外活动。但至第二次世界大战前夕，外国利益集团的院外活动还不多见，并且规模较小，手法也较简单，一些为外国利益游说的少数民族社团和宗教团体一般都没有建立专门的院外活动组织。同时，由于美国对外政策的主流是孤立主义，对许多国家和地区缺乏明确而连贯的外交政策，外国利益集团的院外活动对美国对外政策的影响不大。第二次世界大战后，其活动才得到迅速发展。
首先，在美国从事院外活动的国家急剧增加。据美国司法部１９７７年统计，在美国进行院外活动的主要国家和地区有日本、墨西哥、加拿大、苏联、联邦德国、澳大利亚、罗马尼亚、英国、意大利、南朝鲜、台湾等，雇佣四个以上美国代理人的就有５５个国家和地区。〔２〕
其次，代表外国利益集团游说的美国咨询公司、律师事务所和个人即外国代理人的数目成倍增加。１９８５年在司法部登记为外国代理人的有８５０人，比１９７０年的４５０人增加了将近一倍。〔３〕到１９８９年，登记的外国代理人猛增到９１２２人。〔４〕还有不少没有依法登记的为外国利益集团游说的院外活动分子，司法部官员估计，这部分人比已经登记的人约多３５％。在华盛顿，至少有１５０００人从事对美国外交政策的游说活动，平均每个国会议员有３０个院外活动分子围绕他活动。〔５〕随着外国利益集团院外活动的迅猛发展，在这方面的花费也急剧增加。１９７７年外国院外活动的费用已高达１亿美元；但到１９８９年，仅日本政府和公司等用于院外活动的费用就达到了１亿到１．５亿美元。〔６〕
第三，外国利益集团院外活动的范围更加广泛，概括地说主要有以下三个方面：（１）争取美国政治上的支持、经济上和军事上的援助；（２）阻止美国向与己敌对的国家或本国内的敌对力量提供先进的武器装备、发展政治和战略关系；（３）影响美国的经贸立法或贸易政策的制定和执行。这些院外活动实际上已涉及美国对外政策的各个领域。
战后以来外国利益集团在美国进行的院外活动表明，不同类型的国家和地区有不同的活动内容和目的；尤其是一些发展中国家和地区，随着本国和地区内部形势的发展，在不同时期又有不同的侧重点。
（１）西欧、日本等发达国家从６０年代开始，主要是影响美国的经贸立法、缓解与美国日益加剧的贸易磨擦，以扩大对美出口，解决因美国采取贸易保护主义政策和措施而引起的贸易争端。如日本在美国院外活动的目标就是要“使美国保持贸易开放政策，阻止其实行贸易保护主义政策”。１９８１年，加拿大、英国和西德用于院外活动的费用分别高达５６０万、６５０万和６３０万美元。〔７〕
（２）发展中国家和地区主要以获得美国政治上的支持、争取更大份额的军事、经济援助或军品销售为重点，南朝鲜、菲律宾等国的统治者也曾为改善其在美国统治阶层中的形象、取得美国对其独裁统治的支持而进行院外活动。但近十几年来，一些新兴工业化国家和地区已从５０－６０年代寻求美国政治和军事援助，转向改变美国贸易保护主义立法和政策，最突出的例子就是亚洲“四小”和泰国对美国纺织品贸易的保护主义立法“詹金斯法案”的游说。非洲和拉美的一些国家为了争取美国的投资和进口配额也长期在美国进行院外活动。如墨西哥、海地、斐济、巴西和菲律宾等国为保护或获得较大的对美国食糖进口配额而竞相在美国游说，形成了一个个糖业院外集团。
（３）一些互相敌对的国家、国家集团或一些国家内的敌对政治力量，如阿拉伯国家和以色列，尼日利亚内战时期（１９６７－ １９７０）的冲突双方——尼日利亚政府和比夫拉，“刚果事件”中刚果政府和冲伯集团，里根政府时期一些亲苏国家的反政府力量——“安盟”、尼加拉瓜反桑地诺政权的游击队等，除了争取美国制定和执行有利于己的政策外，还谋求削弱美国对对方的支持。
（４）南非和前罗得西亚白人种族主义政权则寻求美国在联合国和其他国际组织中的政治支持，打破美国对其经济制裁和贸易禁运。
外国利益集团的院外活动所以能获得上述发展，与战后国际关系的变化以及美国政治、经济的发展状况密不可分。
第二次世界大战后，美国凭借战争中急剧膨胀的政治、经济和军事实力，登上了资本主义世界头号霸主的地位。为了实现其称霸全球的战略目标，美国除拼凑军事集团、在世界战略要地建立大量军事基地外，还把对外援助、对外贸易和对外资本输出作为对广大中间地带国家进行渗透、扩张、争夺和控制的一个重要手段。战后，发展中国家在政治上相继取得了独立，但由于经济落后，缺乏发展经济所必需的资金、技术等，经济上仍处于对发达国家的依附地位。超级大国争夺世界霸权的斗争，造成一些国家和地区的纷争和战乱连绵不断。这些国家和地区为了获得美国政治上的支持、经济上和军事上的援助，或争取美国的投资，纷纷在美国进行院外活动。
进入６０年代以后，随着日本、西欧经济的恢复和发展，美国经济实力相对下降，在国际贸易上面临着日益激烈的竞争。国内主张自由贸易和贸易保护主义的斗争日趋激烈，贸易立法中的保护主义色彩也越来越浓厚。由于美国在世界贸易总额中所占的比重较大，美国贸易立法中保护主义倾向的加重不可避免地对世界经济和贸易产生重大影响。西欧、日本等美国主要竞争对手为了增加对美国的出口，或缓和与解决日益加剧的贸易磨擦，阻挠贸易保护主义法案的通过，加紧了在美国的院外活动。不少发展中国家和地区的出口贸易一半以上面向美国，美国贸易保护主义立法和政策对它们的危害极大，为了得到或争取更多的向美国出口的配额，也积极地开展这方面的院外活动。
另一方面，美国国内的政治变革，特别是70年代中期国会扩大了对外政策的决策权以及对立法机构和程序的改革增加了利益集团影响美国对外政策的机会，从而促进了外国利益集团在美国院外活动的发展。
国会历来是美国各利益集团进行院外活动以影响政府内外决策的重点。外国利益集团的院外活动也不例外。越南战争失败后，以１９７３年通过的《战争权力法》为标志，国会扩大了参与对外决策的权力。无论是对外军事、经济援助和军品销售，还是外贸政策的制定等方面，国会都通过了一系列法案，规定必须取得国会的批准。另一方面，随着国会的立法任务越来越繁重、复杂和专业化，国会进行了多次机构改革。７０年代中期的改革，不仅大量增加了国会工作人员（现已达２万余人），而且还加强了小组委员会在立法程序中的权力，使为数众多的小组委员会实际上取代常设委员会成为事实上的立法中心，本来已经分散在国会各常设委员会的权力进一步分散，形成了几百个立法“中心”。参、众议员个人对立法的影响加强了，众多的议员和委员会工作人员又成为院外活动分子获得议员意图和对议员施加影响的重要渠道，从而为外国利益集团进行院外活动大开了方便之门。
从分析中可以看出，战后外国利益集团的迅速发展不是偶然的。它不仅是美国社会和政治进程的必然现象，而且是随着国际关系、美国国内政治的变化而变化的；战后国际关系的变化是其发展的直接动因，美国国内政治的变化为其发展提供了条件。
二、外国利益集团进行院外活动的法律依据
外国利益集团的存在和发展，除了是多民族、多种族的美国社会的反应及与美国政治、经济的发展状况有关外，还有一定的法律依据。
在美国，外国利益集团的院外活动历来被视为美国社会广泛存在的利益集团及其院外活动的一部分，受到美国宪法第一条修正案的保护，即“国会不得制订如下法律……剥夺言论自由和出版自由；或剥夺人民和平集会及向政府要求申诉的权利。”〔８〕因此，美国政府对外国利益集团的院外活动，就如同对国内利益集团的院外活动一样，不是直接限制或禁止，而是公开并加强管制。美国国会制定的有关外国利益集团院外活动的法规就是建立在这个基础上的。
迄今为止，美国国会只通过一部比较全面的院外活动管理法规，即《联邦院外活动管理法》（１９４６年），以及三部对某一个方面或某一个政策领域的院外活动进行管制的单项法规，它们是：《公用事业控股公司法》（１９３５年）、《商船法》（１９３６年）和《外国代理人登记法》（１９３８年）。
《外国代理人登记法》是唯一的一部专门对外国利益集团及其代理人活动进行管理的法律。第二次世界大战前夕，德国、意大利的纳粹和法西斯组织的代理人在美国进行宣传和颠覆活动引起了美国社会舆论的不安，国会于是在１９３８年通过了该法，以后又多次进行修订。其中以１９６６年的修正案为最重要。〔９〕该修正案的主要内容之一是，对外国利益集团及其代理人院外活动的重点不再是“监视纳粹德国和苏联等国的颠覆活动”，而是“辨明在美国寻求特殊影响的活动来自国外何方”，防止它们干扰国会的正常立法。《外国代理人登记法》及其修正案的主要规定是：（１）任何代表外国政府或“外国委托人”在美国进行院外活动的人或民间团体（包括公司、社会团体等）即“外国代理人”，必须向司法部登记，详细报告活动情况；（２）外国代理人在与政府机构、官员和国会议员打交道时，必须声明自己的身份，所代表的外国委托人；（３）司法部每年向国会提交一份根据该法案登记的外国委托人情况的报告。
１９４６年《联邦院外活动管理法》的许多规定也适用于外国利益集团。如该法及联邦最高法院在“美国诉哈里斯案”的裁决中规定，任何受他人雇佣，以游说国会为目的并直接对国会议员本人进行游说的人必须向众院和参院的秘书进行登记，声明其雇主和立法目标；每季度提交一份用于院外活动开支情况的报告，以使国会和公众掌握院外活动分子的情况，等等。因此，许多美国国内院外活动分子和外国代理人也必须根据该法向两院的秘书登记。上述两个法律还对违反上述院外活动公开条款的不轨行为具体规定了处罚措施。
由此可见，外国利益集团在美国进行院外活动是一种“受宪法保护的权利”，〔１０〕但必须遵守上述法规，以合法的形式和方法进行。这是美国利益集团院外活动不同于其他西方国家的地方。
三、外国利益集团院外活动的主要形式和方法
由于受到美国有关法律的限制，外国利益集团的院外活动只能以一定的合法的形式进行。从战后各国在美国院外活动的情况来看，外国利益集团院外活动的重点是在国会，在国会的重点又放在参院的外交关系委员会、银行委员会、拨款委员会、财政金融委员会，众院的国际关系委员会、筹款委员会、农业委员会以及上述委员会的小组委员会。〔１１〕外国利益集团除了利用驻美使馆和在美设立半官方的、民间的或企业的机构从事法律允许的各种游说活动外，还采取了其他形式和方法，主要有：
（一）雇佣美国代理人。传统上，外国政府一般通过驻美外交机构或在美国建立半官方或民间的各种机构开展活动，但受到有关法规的限制，如国会一些委员会不允许外国外交人员出席听证会作证等。雇佣代理人成为沟通外国利益集团同国会、政府机构以及美国利益集团之间联系的最直接和最有效的方式。根据《外国代理人登记法》，外国代理人可在美国境内从事政治、公共关系、咨询和募捐等活动。
在外国利益集团雇佣的代理人中，除了著名的接近“权力中心”的律师和公共关系专家外，有不少是前政府或白宫高级官员、退休或落选的国会议员以及他们的亲属、朋友和助手。一位美国学者６０年代初对在华盛顿从事院外活动的１１４名院外活动分子的一项调查中发现，有一半是前政府官员和议员。〔１２〕这些人熟悉美国政治和政府内情，了解美国的立法和决策程序，同政界和权力机构上层有千丝万缕的联系，消息灵通，被称为“超级院外活动分子”，深受外国利益集团的重视，竞相聘为代理人。例如，前参议院外交委员会主席威廉·富布赖特退休后到７０年代末一直作为沙特阿拉伯和阿联酋等国的代理人；前国防部长，“华盛顿超级律师”〔１３〕克拉克·克利福德离职后在华盛顿建立了自己的律师事务所，雇主有阿尔及利亚、澳大利亚和墨西哥等国。里根政府的白宫办公厅主任迈克尔·迪弗，由于是总统的密友，离职后总统还请他出主意，并握有白宫的通行证，加拿大、南朝鲜、墨西哥等国都聘请他当代理人。〔１４〕
（二）利用本国在美国的移民团体和组织。美国的少数民族相对来说居住都较集中，在美国选举政治中，他们的选票和竞选捐款对一些现任议员和公职竞选人已必不可少，因而对政府的决策，特别是议员能够施加影响。因此，一些外国利益集团主要通过本国在美国的移民团体和组织来进行院外活动。如以色列主要通过“美国以色列公共事务委员会”、“美国犹太人主要组织主席会议”、“美国犹太人委员会”、“圣约之子会”（B'nai Birth）和“美国妇女犹太复国主义组织”(Hadassah)等美国犹太人组织和犹太复国主义组织进行院外活动；阿拉伯国家则通过阿拉伯裔美国人及其组织“美国阿拉伯人联合会”、“美国阿拉伯人反歧视委员会”等进行游说。
（三）联合美国国内有关利益集团及其他外国利益集团，形成游说同盟。７０年代以来，外国利益集团在美国院外活动的一个重要发展是更多地联合美国国内有关利益集团进行游说活动。这一方面是由于70年代以来，国际经济竞争日趋激烈，美国国内的贸易保护主义情绪日益上升，仅靠通常的院外活动手段已难以阻止国会通过贸易保护主义立法，必须“寻找政治影响的新来源”。〔１５〕另一方面，美国国内各种利益集团对美国政府决策的影响增大，进入所谓“利益集团政治”时代，国会议员主要依靠利益集团的捐款和选票竞选连任。而贸易保护主义立法显然有损于同外国贸易联系紧密的某些行业的利益。这些国内特殊利益集团能够动员美国选民，利用选民打电话、写信、访问，甚至举行示威等手段对议员和政府施加压力，往往比较容易取得成效。因此，一些在美国的移民较少，政治影响不大的外国利益集团往往通过代理人，把争取有共同利益的美国国内特殊利益集团的支持作为院外活动的一个重要手法。例如，８０年代初，当国会讨论限制汽车进口法案时，日本各汽车公司及其美国代理人动员了同它们有广泛联系的汽车零售网，并联合同日本贸易关系密切的农业团体和商业团体，结成了一个庞大的联盟反对这项法案，甚至动员有关团体的６００多名代表，在华盛顿举行了一个“院外活动日”，反对该法案。一些外国利益集团之间，在院外活动目标相同或相近的情况下，有时也结成联盟。如亲南非的、一度存在的亲罗得西亚的院外集团和亲以色列的院外集团、台湾院外集团就常常在游说活动中互相支持。希腊院外集团和亲以院外集团也常常合作。〔１６〕
（四）邀请国会议员及其助手、政府官员、有关团体组织、新闻记者等访问、旅行、休假和进行调查等，费用由邀请国承担，有的还馈赠礼品，以建立联系，密切关系，加深或改变访问者原先对访问国的印象或看法，影响他们对美国某一对外政策的态度，或在美国代为宣传。前首席检察官威廉·沙斯比在１９６９－１９７４年间任参议员时，四度去印度旅行，并应邀访问了日本、苏联、以色列、泰国、阿根廷以及非洲和欧洲大部分国家。〔１７〕大多数有名气的美国新闻记者和报刊编辑都由外国花钱出访过或接受过“扎得好好的一包礼物”。〔１８〕由于美国法律禁止众议员花外国政府的钱到国外旅行、访问，故都由民间组织出面邀请。
四、外国利益集团院外活动对美国对外政策的影响
外国利益集团以影响美国对外政策的制定和执行为活动目的。战后，它们在美国进行的院外活动无论对美国的对外经济贸易政策，还是对美国与其他国家的关系，都产生了一定的影响。
（一）亲以院外集团对美国中东政策的影响
在众多的外国利益集团中，势力最大、影响最广、活动最为成功的首推亲以院外集团，又称犹太人院外集团。它是一个以美国犹太社团为基础，以美国犹太组织为形式并为以色列利益游说的少数民族院外集团。
中东地扼欧、亚、非三大陆要冲，又是西方石油的主要来源，在美国全球战略中具有十分重要的战略地位。以色列国是美国一手扶植建立的，并一直把它作为抑制阿拉伯国家的民族主义，抵御苏联的渗透和扩张，确保西方石油供应，实现美国在中东利益的“战略资产”。因此，在阿以冲突中偏袒以色列，否认巴勒斯坦人民要求建立自己民族国家的正当权利，长期拒绝承认巴解组织的合法地位，不遗余力地对以色列进行政治上的支持、军事上的援助和经济上的扶持，成为战后美国历届政府在中东问题上的基本立场。而以色列由于长期推行侵略扩张政策，剥夺被占领土上巴勒斯坦人民的合法权益，不断地挑起阿以冲突所造成的在阿拉伯世界和国际社会中的孤立处境，也迫使它把在政治上、军事上和经济上依赖美国作为确保以色列安全的利益所在，从而形成了美以“特殊关系”。亲以院外集团正是把维持和发展这种关系，阻止美国向阿拉伯国家出售先进武器装备和发展战略同盟关系作为院外活动的主要目标。
１９７３年１０月第四次中东战争后，阿拉伯国家运用“石油武器”对西方国家实行石油禁运。美国迫于西方盟国的压力，同时防止苏联势力进一步扩张，亟需改善和阿拉伯国家之间的关系。而以色列在同埃及的第二阶段和谈中坚持顽固立场，致使谈判中断，又使美国大为恼火。在这样的情况下，福特政府提出要“重新审议”美国的中东政策，并推迟了向以色列提供包括Ｆ－１５战斗机等武器和正在进行的对以进行财政和军事援助的谈判。三个星期后，一封由７６名参议员联署的信件送到了白宫，信中重申了他们对以色列的支持，要求白宫对以色列的军事和经济援助负责。这封信实际上是由亲以院外集团两大院外活动组织之一的“美国以色列公共事务委员会”执行董事莫里斯·艾米泰起草的。在该院外集团的活动下，福特政府对中东政策的“审议”终于流产。里根政府上台之初，曾提出向阿拉伯国家出售Ｆ－１８加油机、响尾蛇导弹等，后因亲以院外集团的反对被国会否决。１９８７年沙特提出向美购买１０００枚小牛式地对空导弹，在亲以院外集团的活动下遭到美国的拒绝。沙特只得于次年７月与英国签订了一项价值３００亿美元，为期十年的军售协议。〔１９〕
上述情况可看出，新以院外集团在对美国中东政策的制定和维持美以“特殊关系”中起了非常重要的作用。特别是在阻止美国向阿拉伯国家出售先进武器方面，亲以院外集团的影响更是举足轻重。
（二）外国利益集团院外活动对美国南部非洲政策的影响
美国对南非的政策在某种程度上受到亲南非院外集团的影响。南非白人当局长期在国内严格推行种族歧视和种族隔离政策，受到国际社会和舆论的强烈谴责，联合国多次通过对南非实行经济制裁的决议。因此，南非在美国院外活动的目标主要是获得美国政治上的支持，打破国际社会的禁运。南非在美国的院外活动由来已久。早在１９４２年，南非就在美国设立了官方的游说机构“南非通讯社”，后来又雇佣多家美国公共关系公司和律师事务所等向美国公众兜售种族隔离和歧视政策，“在美国寻求政治支持”。〔２０〕这些官方机构和代理人联合“美非事务协会”、“美国南部非洲理事会”〔２１〕等美国极右翼团体以及一些在南非有商业利益的美国特殊利益集团共同游说，形成了一个亲南非的院外集团。〔２２〕６０－７０年代，尽管国际社会一再呼吁和通过对南非经济制裁的决议，美国仍坚持对南非实行有限的经济制裁，和该院外集团的活动不无关系。不仅如此，在该院外集团的游说下，１９６２年，１９６５年和１９７１年南非还连续成功地获得对美国食糖进口的配额。
（三）台湾院外集团的游说对美国对华政策的影响
早在新中国成立之前，蒋介石集团就用重金收罗了一些美国代理人，在美国成立了“中国国防供应公司”、“中华美国协会”、“中国新闻社”等机构进行院外活动，以获取美国的军事和经济援助，企图在美国的支持下，通过内战，消灭共产党及其领导下的人民武装力量，建立蒋家王朝的一统天下。新中国成立后，台湾当局又拉拢和收买了美国商界、政界、军界、宣传界和宗教界的一些极端保守分子，逐渐形成了一个台湾院外集团。他们发起成立了形形色色、大大小小的右翼团体和文化、贸易组织，以“百万人委员会”为核心，反对美国承认新中国、阻挠恢复新中国在联合国的合法席位，竭力维持美国与台湾的政治、经济和军事关系。在５０年代麦卡锡主义盛行和东西方“冷战”高潮时期，台湾院外集团的活动对美国对华政策的制定产生了较大的影响。最突出的事例就是在中国大陆全部解放后，该院外集团与美国政界的极右势力发动了一场“谁丢失了中国”的运动，指责美国政府一些决策人士没有采取更坚决有效的措施帮助蒋介石集团，对一些较客观地向美国政策制定人提供关于中国现状的学者进行迫害和清洗，“使美国对亚洲及远东的政策更深刻地陷入盲目性之中”。〔２３〕
进入７０年代，台湾院外集团的势力趋于衰落，但对美国对华政策仍在相当程度上发生影响。中美关系松动后，台湾院外集团活动的一个重要目标是“使美国不把放弃台湾作为同北京建立全面关系的一个条件”。〔２４〕１９７９年４月国会通过的《与台湾关系法》便是由亲台分子、美籍华人邱宏达等人参与起草的，与卡特政府提出的草案大相径庭。这充分说明了台湾院外集团活动的影响犹在。
中美建交后，台湾当局仍继续以官方驻美机构“北美事务协调委员会”为中心，以多种方式进行院外活动，试图影响美国在台湾问题上的立场。从当前一些民主党自由派支持台湾进入关贸总协定来看，他们的活动已取得一定的成效。
（四）日本的院外活动对美日贸易磨擦的影响
日本在美国进行院外活动的主要目标是扩大对美国的出口，影响美国经贸政策的制定，缓解日益加剧的日美贸易磨擦。日本除通过在美国设立的半官方贸易组织如“美日贸易理事会”等游说外,主要是雇佣美国代理人进行院外活动。１９８１年,日本共雇佣了８０多家美国公司,用于院外活动的经费达１３４０万美元；〔２５〕到１９８９年，雇佣代理人数增加到９０家，费用高达１．５亿美元，相当于加勒比海岛国格林纳达一年的国民生产总值，〔２６〕至少有１５５家日本公司雇有美国代理人。〔２７〕在日本雇佣的代理人中，许多是前政府负责贸易事务的高级官员。如三个前美国贸易代表离任后都开办公司为日本游说，其中，罗伯特·Ｓ·斯托拉思代表富士通公司，威廉·Ｅ·布鲁克第三代表丰田公司，威廉·Ｄ·埃勃代表日产公司。
进入８０年代，在日美贸易磨擦异常尖锐的情况下，日本在美国院外活动又有了新的发展。一是采用大量购买美国房地产和公司，以及在美国投资、设厂等做法，来减少美国贸易赤字和国际收支赤字，增加美国的就业人数，缓和美国公众的不满情绪，减轻美国国会面临的贸易保护主义压力。二是利用美国各州和地方政府竞相寻求日本投资的机会，通过各州和地方的领导人向联邦政府施加压力。
日本的院外活动对美国经贸政策的制订产生了一定的影响，并在某种程度上缓解了日美贸易矛盾。１９８７年，东芝公司向苏联转让受限制的高技术，在面临美国国会将通过对该公司实行经济制裁法案的形势下，日本花费数百万美元游说国会和联邦有关行政部门詈笫构嵘镜袅烁梅ò钢芯弥撇玫奶蹩睢+[〔２８〕值得注意的是，日本对美国大学和研究机构的赞助已取得一定的效果。一些日本赞助的研究机构的学者“极容易地、不知不觉地表达了日本官方的观点”，〔２９〕并认为造成日美贸易逆差的原因是由于美国产品的质量低，而不是日本的贸易设限。〔３０〕
（五）少数民族院外集团对美国对外政策的影响
除了亲以院外集团外，还有一些少数民族社团及其组织的院外活动对美国对外政策的制定也有一定的影响。如希腊裔美国人社团及其组织就被认为是除亲以院外集团之外的第二个最有势力的少数民族院外集团。１９７４年“塞浦路斯危机”期间，希腊裔美国人通过游说，成功地使美国国会通过了对土耳其实行武器禁运的法案。
从上述事例中可看出，外国利益集团对美国对外政策的制定不仅有影响，而且这种影响是通过对具体外交政策的游说体现出来的。一项具体的对外政策的制定，除了对突发事件的对策外，一般都要经过提出、审议、决定和执行四个阶段。外国利益集团院外活动基本上是围绕着这四个阶段进行并发挥影响的，具体表现是：（１）使不符合它们特殊利益的正在审议中的立法或外交政策倡议遭到否决或推迟审议；（２）游说国会通过立法来改变行政机构已作出的外交决策；（３）创造一定的外交决策环境，以影响决策者的态度，从而使政府和国会不致于作出于己不利的决策；（４）使国会通过新的立法来维护该利益集团的特殊利益。
五、为什么外国利益集团能影响美国对外政策
外国利益集团所以能对美国对外政策产生一定的影响，与美国的政治体制、外交决策的特点有关。
（一）分权制衡的美国政治体制
美国宪法规定外交权分别由总统和国会行使。总统是外交政策的主要制定者和执行者，但总统制定的外交政策需经国会的审查和批准方能实施。宪法的这些规定是原则性的，并没有对总统和国会的权力作出明确的区分。战后，总统的权力不断扩张，国会也加强了有关外交权力的立法，总统和国会围绕外交权的斗争更加激烈。７０年代后，国会在对外政策上的作用和影响扩大了。因此，许多过去只通过国务院和其他官方渠道同美国政府打交道的外国政府，认为同时直接同国会接触更能影响美国的对外政策。一般说来，总统虽然具有外交决策权，但国会掌握“钱袋的权力”，总统的决策需经国会的拨款方能实施。特别是在对外经济援助、贸易政策制定、军品销售的数量和品目等更需经国会的审议和批准。此外，在制定对外政策时，总统往往从安全和战略利益出发；国会相对来说则较多地考虑地区的利益，特别是他所在的州选民的反应，故利益集团对国会的影响也较大。总统和国会在外交权上的分立和制衡，为外国利益集团影响美国对外政策提供了机会。外国利益集团更多的是通过国会对美国对外政策制定施加影响的。
（二）政党的衰落和利益集团的兴起
美国民主、共和两党是实现垄断资产阶级统治的工具，在美国政治进程中长期发挥着极其重要的作用。７０年代中期以来，两党逐步衰落。这一方面是由于两党都不能有效地解决美国存在的政治、经济和社会问题；另一方面，由于以现代技术为基础的电视宣传、直接邮寄和民意调查等，使公职竞选人能够绕过政党进行竞选。尤其是竞选费用急剧上升，使他们更加依赖利益集团的资助和支持获得竞选胜利。政党已不能控制选举的进程，利益集团往往决定选举的结果，这就增加了利益集团对美国政治进程和内外决策的影响。这在国会政治中表现尤为明显。正如奥恩斯坦和埃尔德在《利益集团、院外活动和政策制定》一书中指出的，利益集团“将国会当作是它们可以发表意见、接受其主张并实现其政策目标的一个机构。国会议员反过来依靠集团提供可贵的选民方面的、技术性的和政治上的情报，以支持自己重新当选，并在通过或阻挠议员们赞成或反对的立法方面给予战略上的帮助。集团需要国会，国会也需要集团”，利益集团和国会实际上已结成了“相互依赖”的关系。７０年代以来，外国利益集团开始联合美国国内利益集团进行院外活动，既适应了美国政治的这一新发展，又增加了对美国对外政策的影响。
（三）美国外交决策的多元性和复杂性
美国外交决策系统和过程很复杂，一项对外政策的制定涉及的因素很多。从外交决策的参与者来说，总统和国会在外交权上的分立和制衡已如上述。在总统班子和行政机构中，白宫、国务院、国防部、国家安全委员会等都可在外交决策过程中发挥作用。从外交决策过程看，在对外政策制定的提出、审议、决定和执行四个阶段，各参与者的作用有大有小，各不相同。从外交决策的种类来看，主要有一般决策、创议决策和危机决策。三种决策的特点不同，参与者的作用也不同。一般地说，危机具有突发、紧急和对国家利益构成极端严重危害的特性，因此要求决策果断迅捷，参与者多为总统及其选定的核心。利益集团既不能也无法影响这种决策。日常决策基本上由行政部门作出；创议决策则由总统、国会和联邦有关行政部门共同作出，外国利益集团的影响大多发生在这两种决策过程中。美国外交决策的这种多元性和复杂性也是外国利益集团能够影响美国对外政策的原因之一。
战后美国外交史表明，尽管美国外交政策制定者们在总的原则和政策方向上竭力保持一致，即服从美国全球战略的需要。但在一些具体的政策措施的制定和执行上常常出现分歧。例如，联邦行政机构中，国防部往往从美国战略利益出发，商务部从促进美国对外贸易出发，农业部则从农业集团的利益出发，而作为立法机关的国会及其议员们更多地从选区和有关利益集团的利益来考虑等等。这种分歧也为外国利益集团提供了开展院外活动、使美国决策者作出于己有利的决策的机会。实际上，国会和行政部门有的政策观点本身就是外国利益集团及其代理人提供的。
以上分析了为什么外国利益集团能对美国对外政策发生影响的一般原因。但上述因素只为外国利益集团影响美国对外政策提供了外在的、一般的条件，即可能性。在院外活动中，由于每一个具体对外政策制定的内外环境、决策内容、决策参与者的不同，各个外国利益集团、甚至同一外国利益集团在不同时期，或者在同一时期不同的对外政策问题上，对美国对外政策发生影响的原因和程度也不同。一般地说，一个外国利益集团能否对美国对外政策发生影响，归根到底取决于该利益集团院外活动的目标是否符合美国的战略利益和经济利益。而一个外国利益集团能在多大程度上影响美国对外政策，则同它进行院外活动的策略和规模等有一定的关系。受上述两种因素制约，外国利益集团活动的影响又是有着一定的限度。
六、结束语
（一）外国利益集团院外活动是作为享有美国宪法规定的民权权利的美国利益集团的一部分而存在和发展的。但是，它只有同美国国内利益集团的院外活动结合起来，才能对美国对外政策的制定和执行发生影响。无论是以色列对美国的中东政策的影响，还是日本对美国贸易政策的影响都说明了这一点。
（二）战后美国对外政策的制定主要是根据国际形势、美苏争霸的战略态势、大国间实力消长的变化以及美国的战略利益和经济利益，外国利益集团院外活动的影响不过是诸因素之一。特别是美国的一些重大的对外政策制定，更有着深刻的国际、国内政治背景，只有从这些大的背景着手，才能全面分析和把握美国对外政策的决策过程。对于外国利益集团的院外活动，我们既应看到对美国对外政策的制定和执行有影响，也应看到这种影响有一定的限度；看不到这种限度或过分夸大其影响力都不利于我们正确分析美国对外政策的决策过程。
注释：
〔1〕参阅〔美〕纳达夫·萨夫兰：《以色列的历史和现状》
，北京人民出版社１９７３年版。
〔2〕Congressional Quarterly Weekly Report, July 9, 1983.
〔3〕Robert H. Salisbury, “Washington Lobbyist: A Collective Portrait”, Allan J. Cigler and Budett A. Loomis (edit), Interest Group Politics(Washington D.C.: Congressional Quarterly Press, 1986, Second ed.) p.149.
〔4〕《世界新闻》１９９０年２月号。
〔5〕Russell W. Howe and Sarah Hays Trott, “The Power Paddlers: How Lobbyists Mold American,” Foreign Policy (New York: Doubleday and Company Inc. 1977) ,pp.170-171.
〔6〕〔7〕〔26〕Los Angles Times, Jan. 30, 1990.
〔8〕美国大使馆文化处编：《美国思想荟萃——塑造美国的言论与文献》第１８页。
〔9〕又称《富布赖特－希肯路波修正案》，由阿肯色州民主党参议员威廉·富布赖特和印第安那州共和党参议员鲍尔克·希肯路波提出。１９６２年外国利益集团围绕美国食糖进口配额进行的大规模的院外活动，促使参议院外委会对于外国利益集团的活动进行了全面调查，导致了该修正案的提出和通过。
〔10〕Hope Eastmen, Lobbying: A Constitutional Protected Right (Washington D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977), p.1.
〔11〕Russell W. Howe, Opo. cit. p.24.
〔12〕Lester W. Milbrath, TheWashington Lobbyists, (Chicago: Repel MacNally and Co., 1963).
〔13〕〔美〕托马斯·戴伊：《谁掌管美国》，世界知识出版社１９８４年版，第１８６页。
〔14〕〔27〕〔28〕Business Week, July 11, 1988.
〔15〕Congressional Quaterly Week, April 16, 1977.
〔16〕Eric M. Uslaner, “Interest Groups in Foreign Policy Making,” Alan J. Cigler (edit.), Interest Group Politics, p.242;
F. ChidozieOgene, Interest Groups and Shaping of Foreign Policy (New York: St. Martin's Press, 1983), p.118.
〔17〕〔18〕Russell W. Howe, Opo. cit. p.504; p.514.
〔19〕Newsweek, July 25, 1988.
〔20〕见F. ChidozieOgene, Opo. cit. pp.153-154.
〔21〕美国国内为南部非洲一些白人种族主义政权活动的极右翼组织，分别成立于１９６５年和１９６６年。
〔22〕见F. ChidozieOgene, Opo. cit. pp.153-157.
〔23〕〔美〕罗斯·凯恩：《美国政治中的“院外援华集团”》的“前言”，商务印书馆。
〔24〕〔美〕诺曼·杰·奥恩斯坦等：《利益集团、院外活动和政策制定》，世界知识出版社１９８１年版，第４１页。
〔25〕Congressional Quarterly Week, July 9, 1983.
〔29〕“Japan Digs Deep to Win the Hearts and Minds of America,” Business Week, July 11, 1988.
〔30〕“On the Campus: Fat Endowments and Growing Clout,” Business Week, July 11, 1988.