论“美加自由贸易协定”

对美国经济的影响

周茂荣

作者单位：武汉大学美国加拿大经济研究所

“美加自由贸易协定”的签订和付诸实施，是８０年代后半期发生于世界经济领域的一个重大事件，也是美加经济关系史上的一座新的里程碑。它标志着美国和加拿大这两个分别居于当代七个主要资本主义国家之首、末两位的北美邻国在实现国际经济一体化的道路上跨出了重要的一步。

    根据“协定”规定，两国将在１９８９年１月１日“协定”正式开始生效以后的１０年内最终建成“美加自由贸易区”。对于加拿大这样一个只有２６００多万人口、４３００多亿美元国民生产总值，对美国的出口占其国民生产总值之比高达１８．５％（１９８７年）的国家来说，向一个在人口总数上近１０倍于它，在国民生产总值上比它大１０倍的南方紧邻打开边界，取消关税，削减非关税壁垒，实现双边自由贸易，无论就其所带来的经济利益，还是从其所造成的调整压力来看，“协定”的影响都是重大的。与之相比，双边贸易在美国进出口中的比重要低得多，在１９８７年美国的国民生产总值中对加拿大的出口只占１．３％。那么“协定”对美国的经济利益是否微不足道？１９８８年１月２日，当时的美国总统里根在正式签署“美加自由贸易协定”后发表的声明中，称他和加拿大马尔罗尼总理所签署的一项“对双方来说都是历史性的协定”。在同年７月２５日里根向国会提交“协定”正式文本时致众议院议长的信中，再次将其称之为“历史性的协定”。人们或许会问：“协定”到底对美国带来了什么样的经济影响，足以让里根对其作如此肯定？

一、推进双边贸易自由化

    “美加自由贸易协定”的问世对于美国经济以及全球国际贸易体系来说都是关键的时刻。８０年代前半期美国经济的内在结构性失衡和由此所造成的美元升值，曾使美国的外贸收支逆差连年攀升，１９８７年达到１５２１亿美元的最高记录。１９８７年以后美国经济虽然出现重要调整：个人消费开支增长速度已慢于国民生产总值的增长，实际出口上升，出口贸易开始成为美国经济增长的基础。〔１〕外贸收支和经常收支逆差虽然逐年下降，但仍达１０００亿美元以上，要想实现这两项收支的平衡依然遥遥无期。对于美国来说既需通过推进多边贸易谈判和全面提高其国际竞争能力以求全方位地改善贸易收支，又需“一步一个脚印”地逐一改善与其主要贸易伙伴的贸易差额。在这两种努力中，“协定”都有着不可忽视的重要作用。

    “协定”对美国的贸易利益主要表现在以下三方面：其一，加拿大一向是美国的最大贸易伙伴和最重要的出口市场。美国与加拿大安大略省的双边贸易额超过了美国与其第二大贸易伙伴——日本之间的双边贸易额。８０年代以后，美国对加拿大的贸易逆差仅次于美日贸易逆差。在“协定”生效以前的双边贸易中，加拿大对来自美国的应税商品征收的平均关税率为９．９％，而美国对自加进口的应税商品的平均税率为３．３％。由于根据“协定”将消除双边贸易中的所有关税，并削减许多非关税壁垒，将使美国获得增加对加出口，改善双边贸易收支的好处；其二，由于“协定”的实施，将提高美国企业的生产率而增强其国际竞争能力，这将是美国从“协定”所获得的最重要的经济利益之一。美加自由贸易区的建成，意味着美国商品的销售市场扩大了１／１０。市场的扩大将使美国企业获得更大规模的经济效益，进一步促进部门内部和部门之间的专业化和合理化，从而将资源导向更具竞争力的生产领域，加之可以获得因双边自由贸易而使其价格下降了的、来自加拿大的原材料和中间产品，这些都有助于全面提高美国商品的国际竞争能力；其三，伴随双边自由贸易的进行，必然会发生某种贸易转向现象，美国对加拿大的出口以及加拿大对美国的出口都有可能以对来自第三国的商品的替代而获得增长。

    虽然从总的来看，在“协定”生效以前，两国之间贸易的７０％以上已经互免关税，尚存关税税率也已比较低，所以双边贸易中关税的分阶段消除，不可能对双边贸易的增长形成大的刺激，但这里有三点值得注意：（１）由于在“协定”实施以前，加拿大的尚存关税水平一般要比美国的高出两倍，双方关税的全部取消，明显对美国更为有利。据里根的一份关于“协定”对美国的经济影响的概括性材料，１９８７年，加拿大海关向来自美国的进口商品征收了近１７亿美元的关税，而美国对来自加拿大的商品进口征收的关税只有６．９２亿美元；（２）虽然相互间的总体关税水平已经很低，但在某些产业部门，关税仍是双边贸易中的重要障碍。例如，加拿大对自美国进口的印刷品征收的关税率最高，达２８．６％，其次是对广告品征收的关税，税率为２４．３％，随着这些产品的关税的分段撤销，美国印刷厂商每年可获得近５亿美元的新业务。此外，加拿大对来自美国的纺织品、鞋类的关税率也达22.5-25%，家具及游乐船只的税率为１５％，大型家庭用具、木制门窗以及某些化学药品的税率为１２．５％，照明设备、浴室附属设备及玻璃制品的税率也达１１％，对于这样一些关税率较高的部门来说，双边贸易中关税的全部消除，显然会形成对出口增长的强大刺激；（３）在评价关税的消除对双边贸易的作用时，还应看到，两国间尚存的平均关税率都是采取加权平均办法计算得出的，通常认为用这种办法计算的结果往往低估了关税的保护作用，因为按此计算办法，受关税影响越大而使贸易量越小的商品，所占权重越小，而那些因征收禁止性高额关税而没有贸易发生的，便完全得不到反映。

    关税的消除将会导致两国相互出口的增加。当然，目前要精确地对这种因关税消除而导致的贸易增加及其对双边贸易收支差额的影响作出计算将很困难，因为这在很大程度上要依赖来自于规模效益、生产成本下降、劳动生产率提高而导致的生产者、消费者实际收入增加所引起的贸易创造效应。美国劳工部根据１９８７年１０月的双边贸易资料，采用部分均衡模型计算的结果表明，由于关税的取消将使美国对加拿大的出口增加２４亿美元，详情可见表１。

表1  关税削减对美国向加拿大出口的影响

资料来源：原表系由美国劳工部计算得出。转引自吉弗里·Ｊ·肖特和默里·Ｇ·史密斯主编：《加美自由贸易协定：全球影响》，美国国际经济学研究所、加拿大公共政策研究所联合出版，１９８８年，第１８页。

根据美国劳工部的同一项研究计算，由于关税的削减将使加拿大对美国的出口增加１０．６亿美元。但是，上述数字都是根据两国间已有的贸易而计算得出的，并没有考虑到由于关税的削减会对许多产品的相互贸易提供机会，更为重要的是，没有把由于双边自由贸易的实现、两国间相互投资的扩大以及国际分工的深化而引起的产业内部贸易的增加计算在内。欧洲经济共同体等国际经济一体化集团发展的经验证明，随着集团内国际分工和生产专业化的发展，成员国间的产业内贸易的增长将成为集团内贸易扩展的主要来源。“１９６５年美加汽车贸易协定”签订以后，两国间汽车产业内贸易的发展也印证了这一点。可以相信，随着“美加自由贸易协定”的实施，两国间的整个产业内贸易将会进一步发展。

    此外，非关税壁垒的削减也将给美国带来扩大对加出口的机会。里根在关于“协定”的经济影响的概括性材料中曾经提到：根据“协定”，加方将对从美国进口的酒和酒精在登录、经销等方面提供国民待遇，这会大大改善美国酒和酒精对加拿大销售系统的进入，在“协定”生效后的头３－５年，美国向加出口的酒每年将增加２００－３００万美元，到１９９５年美国销往加拿大的酒将由“协定”生效前的不足１０００万美元增加到３０００－４０００万美元；根据“协定”，加拿大将取消对于来自美国的旧汽车和旧飞机进口的禁令，这将使美国的旧汽车和旧飞机有保证地进入加拿大市场；在“协定”中，加方同意撤销其对来自美国的家禽及其产品、鸡蛋的进口配额，这将使美国向加出口的此类产品在１９８６年达８４００万美元的基础上进一步增加；在“协定”中加拿大承诺修订其版权法以保护来自美国的电视节目的转播，在“协定”生效后，美国的这一产业每年可得到２０００万美元的许可权的支付。此外，根据加拿大经济理事会的研究，由于“协定”中的政府采购条款的实施，也可使美国对加拿大的出口增加７．４６亿美元。

    通过双边自由贸易以便从加拿大获得稳定的能源供应是美国与加拿大开展“协定”谈判的最主要的目的之一。“协定”的能源一章确保双边能源贸易将基于商业考虑，通过市场力量来确定价格。因此，可以保证不再使１９７３年石油危机以后加拿大政府在双边能源贸易中对能源出口的数量和价格实行限制的政策重现，这对于加强美国能源供应的安全，为美国消费者提供按市场力量确定价格的能源，特别是为美国那些对能源价格十分敏感的产业带来了利益。但是由于“协定”允许加拿大政府继续对能源领域的外国股份实行控制，这就在很大程度上会形成对加拿大的能源的钻探和开发的限制性影响，从而限制了“协定”对于保证美国能源供应安全的作用。

    在“协定”的汽车贸易一章，加拿大政府同意立即取消其基于出口的税收豁免，在１９９５年底以前分阶段消除其基于生产的税收豁免（前一项税收豁免系用“退税”来鼓励加拿大汽车厂家出口，后者的目的在于促进在加拿大生产汽车）。加拿大政府还同意在五年内分阶段撤销其对从美国进口旧汽车的禁令，并承诺不再将汽车协定的好处扩大给已在加设立装配厂的新的来自第三国的公司，所有这些都是在美国的强大压力下，加拿大所作出的让步。这对于消除双方在汽车贸易中长期存在的争端，对于改变在双边汽车产品贸易以及对于来自海外的汽车业投资的争夺中美国越来越不利的局面将起一定作用。考虑到汽车产品贸易在双边贸易中占有１／３以上的重要比例，“协定”的汽车贸易条款给美国所带来的利益是绝不应被低估的。

二、推进双边劳务贸易的自由化

    随着经济结构的变化，劳务部门在发达资本主义国家经济中变得越来越重要。与此相适应，国际之间的劳务贸易也在以比商品贸易的增长要快的速度在增长。目前，国际经济发展中的一种重要趋向是，劳务贸易越来越与商品的生产、销售、售后服务紧密地联系在一起，以致于离开了劳务贸易的自由化来谈论商品贸易的自由化几乎成为不可能的事情。在国际劳务贸易中，美国的竞争优势十分明显，它在劳务贸易收支上的顺差已成为弥补或减少其商品贸易逆差的重要手段。但是由于“关税与贸易总协定”的现行国际贸易规则中尚未触及国际劳务贸易问题，迄今国际劳务贸易仍处于无章可循的状况。

    “美加自由贸易协定”是第一项将劳务贸易包括在内的国际协定。在“协定”中，双方同意向对方的劳务提供者提供“国民待遇”，即不得对对方的劳务提供者实行有别于本国的劳务提供者的待遇，包括对对方的劳务提供者在本国设立企业，从事经营活动。很显然，“协定”关于劳务贸易的规定具有一定的开拓意义。通过建立关于两国之间的劳务贸易的明确的条约性权利和义务，将可为双方劳务提供者带来从事双边贸易的机会。

    在美国看来，“协定”确实推进了许多劳务领域双边贸易的自由化，最显著的是在金融领域。“协定”的第１７章对双边金融服务作了详细、明确的规定。在“协定”中，加方同意：（１）关于外国所有权的１０／２５的联邦规则，即加拿大禁止任何非居民购买一家加拿大Ａ类银行的１０％以上的股份，也禁止非居民购买的股份总额超过此类银行股份总额的２５％的规则，将不适用于美国的金融机构；（２）美国银行在加拿大的分行将被排除于加拿大关于在加的所有外国银行分行所持有的资产的最高限额的规定之外；（３）对于美国银行要求进入加拿大金融市场的申请将按照与协定相一致的原则进行审理。在“协定”中，双方还同意进一步放松对各自金融领域的规章管理，并将放松规章管理的好处扩大到根据双方法律而在本国设立的、由对方所控制的金融机构。双方还保证向对方保持本国金融市场管理的透明。所有这些都将为美国进一步向加拿大金融业的渗透提供了方便。另外，“协定”中关于临时入境的条款也将促进双方商务人员、专门职业者进入对方国境从事劳务贸易。由于美国在劳务贸易领域较之加拿大具有明显的竞争优势，因此，“协定”所带来的劳务贸易自由化的利益对于美方相对也要大一些。

三、改善投资环境

    随着“协定”的实施、“美加自由贸易区”的逐步建成，双边商品、劳务贸易中的壁垒的大为下降，“协定”中关于相互投资的条款将变得越来越重要。“协定”的投资条款为两国企业根据扩大了的北美市场来从事规模生产、实行产业内部专业化提供了新的机会。

    “协定”的投资条款在两方面改善了两国的投资环境：第一，它建立起包括提供国民待遇在内的共同的权利和义务，这将有助于预防双方投资摩擦的发生，防止加拿大政府的外资政策重新发生倒退；第二，“协定”中关于投资和金融服务的两章为美国在加拿大的投资特别是在加金融服务业的投资提供了新的机会。

    按照“协定”的规定，在经过短期过渡之后，加拿大将撤销对于美国资本在加设立新企业和间接兼并（即一家外国控制的企业的控制权转移到另一外国控制者手里）的审查，并将提高对直接兼并的审查起点线，这样，到１９９２年这种审查就将只适用于最大的６００家加拿大大企业了。届时，在美国投资以前需接受审查的企业数目将比以前减少９０％以上。

    “协定”禁止对双边投资提出新的与贸易有关的行为要求，如出口比例、进口替代、本地含量等。过去，此类要求曾被用来阻挡在加拿大的外国投资，影响投资设厂的地点，加重了投入的成本负担，扭曲了最终产品的去向。在美国的要求下，加拿大的这些要求都已撤除，虽然加方仍可提出诸如就业之类与贸易无关的行为要求，但是由于对投资的审查的放松，这类行为要求事实上已经很难实行了，这对于那些寻求在加投资的美国公司来说无疑是投资环境的很大改善。

    “协定”在为美国资本扩大在加拿大金融业进行投资提供新的机会方面取得了巨大进展。“协定”取消了对美国银行业在加扩展业务与实力的限制，过去这些限制曾束缚了它们在加拿大的投资，削弱了它们在加拿大金融市场的竞争能力。“协定”允许美国公司参与到加拿大金融市场的增长和一体化的过程之中。考虑到这种利益只提供给来自美国的投资者，而来自第三国的投资者则被排除在外，无疑为美国投资者在加拿大金融市场的竞争中提供了有利地位。

    当然也应看到，尽管加拿大政府放松了许多重要的投资控制和审查要求，但“协定”并没有在两国造成真正完全开放的投资环境。在加拿大，对于能源、文化业的投资的严格限制依然存在，对于美国在加拿大大公司的投资仍需进行审查；在美国，现存的对于外资的某些限制（如对海运业和广播事业）也依然存在。这些都说明，为着各自利益的需要，双方在投资问题上都留有一手。

四、双边争端解决机制与美国的经济利益

    “协定”生效以前，随着两国经济关系的加深，双方在贸易和投资方面的矛盾和争端也频频发生并有日益激化之势，其中，关于补贴、反补贴及反倾销税的争端一直是美加双边贸易摩擦的重要根源。虽然就总体来看，这类争端对加拿大进入美国市场造成了更大的不确定性，因此加拿大更急于建立起解决此类双边争端的机制。但是正如任何贸易摩擦往往使双方都造成损失一样，两国间的此类争端也并没有给美国带来任何好处。一方采取的贸易行动常常会招致对方的报复，只不过方式不同，手段各异而已，表２也许可以在某种程度上证明这一点。从表中可以看到，加拿大针对美国的反补贴税案只有一件（针对从美国进口的玉米），而美国针对加的同类案件则多得多。美国一向对加拿大的政府补贴深感不满。在１９８６年美国国会的一次听证会上，美国商会主席曾将加拿大的各种政府补贴划分为如下五类：（１）目的在于促进产业及地区发展而由联邦或省政府给予的补贴；（２）目的在于扶持面临结构调整问题的产业而由联邦或省政府给予的补贴；（３）自然资源补贴，其表现是政府将投入品的价格控制在世界市场价格之下，以人为的低价将自然资源产品出售给加工部门；（４）出口信贷；（５）农业补贴。其实这些种类的补贴在美国及其他发达资本主义国家也程度不同地存在。但问题在于，这些国内补贴都是属于国际贸易规则的所谓“灰色领域”，即本来是允许进行的，但当受益的产品被用于出口并导致对进口国相应产品的损害（或损害威胁）时，又会触发反补贴行动，这就大大增加了此类行动的随意性和缺乏透明度，正因为如此，它才成为国际贸易领域（以及美加之间）急待解决的一个问题。

表2  1980-1987年年中美加两国针对对方的贸易行动

资料来源：加拿大财政部《加美自由贸易协定的经济评价》，１９８８年，第２２页。

    “美加自由贸易协定”为双边争端的解决设立了两套机制。即根据“协定”第１８章所设立的为了避免和解决因“协定”的解释、实施而引起的一般性争端的机制和根据“协定”第１９章而设立的为解决双方有关反倾销税和反补贴税争端的机制。在“协定”的第１９章，两国政府还同意将在“协定”生效以后的５－７年内，通过进一步谈判建立一套同时适用于两国的有关反倾销税和反补贴税的贸易法规。从“协定”生效两年多来的情况看，这两套机制已在正常运转，这对于预防某些有可能发生的双边贸易摩擦的发生，避免已经发生的摩擦的扩大，使矛盾尽快得到相对公平的解决有一定作用，这无疑会使双方都受益。

五、推进多边贸易谈判

    美国经济学家吉弗里·Ｊ·肖特在《自由贸易区与美国贸易政策》一书中写道：“美国一直在用双边主义作为胡萝卜和棍子来推进贸易自由化的进程。在‘关贸总协定’的谈判取得结果之前，双边主义既被用来补多边体制之‘漏’，又被用来为‘关贸总协定’的新一轮更为广泛的多边谈判建立样板。”这段话很好地概括了美国通过与加拿大谈判双边自由贸易来推进“关贸总协定”主持下的“乌拉圭回合”多边贸易谈判的意图。美国一向认为，这种通过双边自由贸易谈判的推动而在多边贸易谈判中所获得的“体制性利益”将比双边协定所带来的利益重要得多。

    在美国政府看来，从“美加自由贸易协定”带来的“体制性利益”主要表现在以下三个方面：

    （１）“协定”将有助于阻遏各国贸易政策偏向保护主义，加强多边贸易自由化的势头；

    （２）“协定”的有关条款为“乌拉圭回合”多边贸易谈判提供了许多有用的先例；

    （３）“协定”加强了在诸如农业和补贴之类领域的多边规则的需要。

    按照西方国际贸易理论中的所谓“自行车原理”，贸易的增长和贸易自由化犹如自行车的双轮，二者有相辅相成的关系，只有这两个轮子同时转动才能求得整个国际贸易体系的平衡和前进。正是基于此，美国认为“协定”中对于双边贸易壁垒的削减将有助于推动“关贸总协定”的多边贸易自由化的进程，至少可有助于阻遏两国贸易保护主义的压力。

    美国还认为，“协定”的条款包含许多有助于“乌拉圭回合”谈判取得成功的“革新”和样板。例如，“协定”中关于劳务贸易和投资的条款，以及解决争端机制中的某些做法都可为“乌拉圭回合”有关问题的谈判提供某种范例。

    “协定”还规定，两国政府将在“关贸总协定”的多边贸易谈判和其他国际经济事务中充分进行协商和合作。加拿大是当代七个主要工业发达国家之一。在美国看来，加拿大政府的这种承诺将有助于改变过去在某些问题（如农业补贴）的谈判中，面对西欧、日本的夹击美国孤军作战的局面，并有助于加强自己在“乌拉圭回合”中的谈判地位。

    从以上关于“协定”对美国的经济影响的论述中，可以得出如下结论：（１）“协定”给美国带来的无形贸易（含国际投资收益）利益将超过有形贸易利益。这是由于在“协定”生效以前，双边商品贸易已有７０％以上是免税进行的，“协定”虽然进一步推进了双边商品贸易的自由化，但所产生的经济利益毕竟有限；双边劳务贸易自由化是“协定”所开创的一个新领域，这一领域在国际经济中的地位正变得越来越重要。在美加双边劳务贸易中，美国具有全面竞争优势，这无疑会给它带来更大的经济利益；（２）“协定”给美国带来的长期利益将大于短期利益。为了缓冲因“协定”而带来的冲击力，让双方企业能对新的竞争环境作出调整，“协定”为美加自由贸易区的建成规定了１０年的较长过渡时期。按规定，许多重要措施将按步骤、分阶段得以实施，这也就决定了美国只能逐渐地获得“协定”所带来的经济利益。

    需要指出的是：（１）“协定”虽然使美国当初与加拿大开展双边自由贸易谈判的目的大部分得到了满足，但在美国看来，它在关于政府补贴、能源领域的投资、政府采购、交通运输服务、知识产权问题上所欲达到的目的并未完全达到；（２）虽然就总体来看，“协定”将给美国带来经济利益，但对那些在双边贸易中竞争实力弱于加方的产业和企业来说，也将面临强大的竞争压力，将会由于“协定”的实施而给其带来实际收入下降、失业增加的净损失，新的竞争环境将迫使它们不得不作出痛苦的调整。

注释：

〔1〕参见美国《总统经济报告》１９８８年，第２３页。