美国安全战略向何处去
宋久光
作者单位：中国社会科学院美国研究所
从１９９１年开始，国际战略形势发生了第二次世界大战结束以来最剧烈、最深刻的变化。以华约解体、原苏联消亡以及俄美开始建立“新型关系”为标志，宣告了支配战后国际局势４０几年的美苏两极冷战格局的结束。
当世界各国人民庆幸笼罩在他们头上几十年的大战阴影即将消失，满怀希望地企盼新时代的到来时，却遗憾的发现，不合理的世界“旧秩序”并没有理所当然地为公正合理的“新秩序”所替代；冷战的结束也没有自动地为世界带来和平与稳定。巨变后的世界，远非“太平盛世”，依然充满不稳定、动乱频仍乃至战争迭起。
面对这“无秩序”又充满诸多不确定因素和难题的复杂局势，国际战略、外交界人士普遍关注一个重大而现实的问题乃是，作为世界仅存的唯一超级大国，美国将如何处理新形势下的国家安全问题，美国的国家安全战略将向何处去？
一、战后美国国家安全战略发展演变的简单回顾
美国国家安全战略的概念是在战后初期遏制共产主义、同苏联进行冷战和准备热战的基础上形成的。几十年来，随着美国内外环境的变化，美国国家安全战略经历了不断发展、演变的历史过程。在苏联东欧发生剧变之前的４０几年中，美国战略的主要变化是：
１．国家安全概念内涵逐步扩展
在５０、６０年代冷战高潮时期，对抗苏联的军事威胁和扩张，维护美国及其盟国的生存与安全是美国压倒一切的国家安全目标。军事安全几乎成了国家安全的同义语。在７０年代，由于美国经济的相对衰落使它失去了以往的独立地位，美国扩大了国家安全的概念，把经济安全也包括其中。到了８０年代，一些超越国界的问题，如核扩散、军售失控、国际恐怖主义等等变得日益突出，对美国安全提出了新挑战，美国国家安全的内涵因此进一步扩大。不仅如此，甚至某些传统上根本不属于安全范畴的问题，如环境恶化、温室效应、人口爆炸、毒品走私等等也都成了美国国家安全议程上的问题。
２．解决国家安全问题的手段日趋多样化
军事力量曾经是美国用来解决国家安全问题的基本手段。７０年代以来，随着国家安全概念的扩展，手段的运用日趋多样化，由过分依靠军事实力转变为注重政治、外交、经济以及军事手段的综合运用。
３．军事战略上变得更加灵活
战后的美国军事战略几经演变，由“僵硬”逐渐转向“灵活”为其主要特征，表现在：军事手段的运用由单一的“大规模报复”转向“灵活反应”；核战略思想由单纯地准备打核大战转变为准备应付各种级别核冲突，由单纯地发展核进攻力量转变为强调攻守兼备；建军思想上，由单纯依靠扩充军备维护安全转变为军备建设与军备控制“两手抓”；在威慑思想上，由强调单一的“核威慑”转变为与核常规威慑并重；对未来战争的设想上，由片面强调打全面战争转变为同时重视局部战争和低强度战争。
尽管美国战略出现了上述种种变化，但由于冷战时期美苏两极对抗体系的相对稳定以及美国决策人对共产主义根深蒂固的憎恨，在战后近半个世纪的时间里，美国几乎是用“冷战”这面透镜来观察和看待它的一切对外关系并以此来建立国家安全的概念的。因此，“万变不离其宗”，对付苏联的威胁始终占据美国安全战略的中心。这正是战后美国战略具有超乎寻常的历史延续性的一个基本因素。
二、布什政府对国家安全战略的反思与近期所做的调整
近年来国际形势的急剧变化带来三方面的后果：军事上，苏联对西欧发动一场闪电式的全面战争的威胁基本上消失了，爆发核大战的可能性也变得比以往任何时候都小。与此同时，苏联解体、东欧巨变带来的“综合后遗症”，地区性冲突、某些处在美国视为具有重大利益地区的国家发生的动乱使国际安全局势变得错综复杂，更加不稳定和充满更大的不确定性。大规模杀伤性武器的扩散进一步加剧了这一危险性，对美国安全利益构成现实的威胁；政治上，由对付苏联威胁而产生的美欧政治凝聚力大为降低，盟国的离心倾向日趋明显；经济上，美欧、美日之间的经济、贸易磨擦和竞争更加激烈，美国的国际经济地位受到严重的挑战。这一切，使得曾主宰美国战略观的“冷战”透镜如今已不再适用。如何建立冷战后时代国家安全的新概念，寻找国家安全的新焦点，就成为美国朝野外交、战略界人士关注的一个重大问题。为此，１９８９年以来，美国出现了一场持续的、空前激烈的关于美国未来安全战略的大辩论。这场辩论涉及范围之广，讨论的问题之深，是前所未有过的。与此同时，布什政府对以苏为中心的传统安全战略进行了全面审议并进行了一系列的政策调整。目前，这场大辩论和政策调整仍在进行之中，由国际安全形势剧变而造成的美国外交、战略真空依然存在，美国安全战略向何处去这一问题并没有在美国国内取得完全的共识。然而，透过这场论战和政策调整可以看到，美国国家安全战略已经出现了若干重大的变化和值得重视的动向。尽管这些变化和动向尚不足以勾划出未来美国安全战略的蓝图，但却预示了它在近期内的走向和发展趋势。这些变化是：
１．对国家安全目标重要性的调整
美国安全战略的重大变化首先表现在布什政府对国家安全目标重要性的调整上。在冷战时代，维护美国的安全免受外来军事力量的威胁，首先是苏联军事力量的威胁一直是美国国家安全战略的首要的和压倒一切的目标。其他各项目标以及全部安全政策的制定都在不同程度上与这个目标有关。
冷战的结束，外来威胁的性质的变化，加之美国经济实力的相对衰落，使国家生存与安全这一目标的重要性和紧迫感相对降低。尽管国家安全仍然被视为美国战略的首要目标，但却失去了以往那种压倒一切的地位。相比之下，美国另外两项长期的国家安全目标——促进一种强大的、有竞争力的美国经济；在全世界促进“自由”和“民主”事业——在美国国家安全战略中的重要性则明显提高。强调经济安全和促进“民主”与强调军事安全，在意义上具有很大的不同。它们不是主要依靠军事力量，而是以经济竞争力、外交、宣传等非军事手段为主；这两个目标也不是主要针对前苏联的地区而是全球性的；这两个目标也不像美国传统的外交政策那样以欧洲为重点。〔1〕
美国对华政策的变化是美国对安全战略目标优先性进行调整的一个实证。从８０年代初直到１９８９年，美国从对抗苏联这一最高战略利益出发，一直把“保持和密切同中华人民共和国的友好合作关系”列为实现其国家安全目标的重要因素。在地区性安全问题上，视同我国发展友好合作关系为其亚太战略的四根支柱之一。调整后的美国安全战略改变了这一立场，强调“人权”是美中关系的重要基础，把对华关系降低到保持“磋商与接触”的水平上，并把促进中国的“变革”（实为“和平演变”）作为对华政策的目标。〔2〕
２．对外政策重点的调整
美苏冷战时代，美国外交政策的基本目标是“确保核时代的和平与自由，即解决直接影响美国国家安全的两个特大问题——核战争危险和苏联的扩张”。在美国看来，确定这样的对外政策目标是不言而喻的。因为从美国立国之初至今，还没有哪一个敌对国家能像苏联那样“既有实力又有动机威胁到美国的生存”。在这一政策目标指导下制定的“遏制”政策成为冷战时期美国对外政策的基轴。
就美国外交政策思想而言，战后占主导地位的是“国际主义”或“全球主义”。这一政策思想是建立在这样几点考虑之上的：（１）美国必须永远放弃“孤立主义”，代之以对国际事务进行积极参与的责任心；（２）美国的利益遍及全球，因而具有全球责任和义务；（３）美国是国际舞台上自由和道义的捍卫者；（４）世界的未来取决于美国的意志和随时为了建立美好的世界而在海外采取行动；（５）美国必须担负起世界领导的作用。〔3〕战后历届美国政府，从杜鲁门到里根直至布什无一例外，都坚持全球主义的对外政策。
苏联威胁的迅速瓦解，曾一度使美国茫然不知所措，以抗苏为中心建立的美国战后对外政策也因此面临现实的重大挑战。首先，美国对外政策的重要基石——美欧、美日联盟受到了巨大冲击，联盟的基础开始松动。对抗苏联的军事威胁是西欧和日本同美国结盟的原动力；美国的军事存在以及“核保护伞”则是联盟的政治“粘合剂”。对美国来讲，同西欧、日本结盟不仅有助于自身的安全，也从中获得了巨大的政治、经济实惠。现在，这一“原动力”已不复存在，西欧、日本长期以来由对付苏联而掩盖的离心倾向日益表面化。
其次，对外政策的手段与目的发生脱节。虽然美国并没有因集中注意苏联而忽视其他问题；美国现行的外交政策及军事手段也考虑到了危及国家安全的其他新旧威胁。但是，历数战后以来美国９届政府和22届国会所做的事，实际上武装部队规模的确定，武器系统的研制，外交行动的采取和外援开支，都是主要依据反对共产主义的冷战，遏止苏联发动的热战，或在热战中压倒苏联的需要来确定的。现在，威胁的性质发生了显著的变化，主要的是经济性质的而非军事的。即便是军事领域，威胁也与以往大不相同。严酷的现实是，美国的军事力量虽然强大，对于经济竞争的挑战却无能为力；美国有充足的武器对付“大战”，却缺少足够的手段维护“小和平”。
最后，国内政治、经济问题的掣肘。政治上，由对抗苏联而形成的两党一致性如同美欧联盟一样面临瓦解的危险，争着要为某些问题贴上国家安全优先项目新标签的争论已经开始。经济上，长期困扰美国经济的财政、金融赤字、债务、国际竞争力低下等问题始终没有得到解决，又面临大量的诸如教育水平低下、滥用毒品、艾滋病蔓延等日趋严重的社会问题。尤其是持续一年半之久的经济衰退至今未见转机。在这种情况下，主张“收缩”全力对付国内问题的“新孤立主义”重新抬头，对传统的“全球主义”对外政策提出了挑战。
布什政府的选择是仍然坚持“全球主义”，但针对国内外局势的变化，布什政府对外交政策进行了若干调整。尽量避免国际秩序发生剧变，保持美国的影响力，维护美国的国家利益可以说是目前政策调整的基本特点。具体作法是：第一，逐步改变以苏联为中心考虑对外政策的作法，把巩固同盟国及友好国家之间的关系放在突出的位置。在美国看来，新时代美国安全更多地取决于经济安全和在世界范围内推进西方的民主和价值观。而一个坚固的盟国关系是完成这两个政策目标必不可少的前提条件。
第二，强调国际合作和发挥联合国等国际组织的作用。这样做原因是多方面的。首先是由于现实国际安全环境复杂、多样和充满不可预测因素所造成的各国间利益的相互渗透，敌我友界限的模糊不清。美国在国际上的许多行动不仅要依赖传统的盟国和友邦的支持，也需要那些与美国没有外交和军事合作，或甚至没有共同的政治或价值观念的国家的合作。其次是美国的综合国力日衰，无力单独解决在建立国际“新秩序”中面临的来自政治、经济甚至军事方面的挑战，只能通过联合国等国际组织来发挥美国的领导作用。最后，目前对美国安全形成威胁的许多问题具有全球性，仅靠美国独自行动，或仅仅依靠盟国都无法解决，需要全球范围内各国的广泛配合与合作。
第三，突出全球性和地区性军备控制和制止大规模杀伤性武器扩散的重要性，认为这是冷战后美国对外政策的一项紧迫任务。为此，美国采取了“两条腿”走路的方针。一是通过政治拉拢、经济诱惑等手段，拉前苏联继续朝更大幅度核裁军的方向努力，以便彻底消除对美国的生存仍然构成的潜在核威胁。二是通过加强现有的安排，扩展各类不扩散体系成员以及提出新的不扩散倡议这样一些措施解决大规模杀伤性武器在全球范围内的扩散。〔4〕
第四，对如何设计美国未来的对外政策，尽管仍有不同主张，但在有一点上基本达成了共识，即美国在世界事务中仍有自身利益并负有责任，在力所能及的情况下促进民主价值观，但它还必须解决国内问题。用尼克松和布热津斯基的话来说，美国在全球事务中第一项任务应当是“分清至关重要的利益、关系重大的利益和边缘利益之间的区别”，执行一套明确分清轻重缓急的对外政策，在继续承担美国的全球义务、减少部分地区的安全负担、实现国内振兴三者之间保持平衡。
３．军事战略的调整
战后近半个世纪以来，美国的全球军事战略和地区战略、武装力量规模的确定、军事力量的部署、武器发展乃至各种战役战术细节都围绕着一个中心，就是如何使遏制苏联发动全面战争的军事威慑更加有效和在一旦威慑失效的情况下如何赢得战争。
苏联军事威胁的急速减小，使军事力量的平衡明显地朝有利于西方的方向倾斜。然而，对美国安全的军事威胁虽然在强度上降低了，却没有完全消失；有些威胁表面上消失了，实则转变为潜在的威胁；而威胁的来源则更加分散化、多样化和复杂化。这造成了美国军事手段与现实威胁间的脱节。为此，布什政府在前几年战略调整的基础上，对美国军事战略进一步作了补充和修改。在此基础上提出新的“新防务战略”，其主要内容是：
（１）继续保持美国在全世界范围内的联盟体系。这被视为美国防务战略的首要原则之一。强调美国联盟政策的核心是：通过与盟国的战略合作，抗衡敌对国家或敌对国家联盟的威胁。同时通过盟约的约束力对盟国进行必要的控制，阻止盟国因苏联威胁的消失而产生的离心倾向。
（２）为了使美国的全球联盟体系具有实质性，美国将保持前沿部署力量。这是联盟战略的关键因素。美国的地区性军事存在将进一步减少，但不能过快、过多，而存在形式可以灵活多样。
（３）保持对危机做出反应的能力和快速支援前沿防御的机动性。
（４）继续保持对海洋实行有效控制的强大海军力量。
（５）适当压缩部队的规模，保持人力物力的动员基础和对付全面战争的部队重组能力。
（６）继续保持一支强大的核战略进攻力量，同时发展战略防御技术。一旦技术成熟就投入部署。〔5〕
与以往相比，布什“新防务战略”的最重要变化，是“把防务计划关注的焦点从对付苏联的全球挑战转向对地区性威胁作出反应”。认为，“冷战时期华约大规模入侵西欧并升级为全球大战的危险已不复存在。冷战后时期的挑战主要来自像伊拉克入侵科威特所显示的重大地区性威胁”。〔6〕
尽管布什为这些战略主张贴上“新战略”的标签，但从总体上看，“新战略”并没有突破“旧战略”的框架。布什政府对军事战略的调整仍然持审慎的态度，除了在主要假想敌和军备削减的规模有较大幅度的变化外，冷战时期的基本战略概念，如核威慑、联盟战略、两洋海上战略、前沿部署、以欧洲为战略重点等等仍然没有发生实质性的改变，其基本框架依然存在和继续发生作用。
三、影响、制约布什政府进行政策调整的因素
为顺应国内外形势的变化，布什政府必将对国家安全战略作出进一步的调整。过时的概念将被逐步放弃，新的战略主张也会应运而生。但是，任何一个新战略的诞生和旧战略的消亡都要经历一个长期的历史演变过程，不可能在短期内完成。这不仅是因为旧战略的本身具有某种“历史惯性”，更重要的是，新战略赖以产生和实施的经济、技术、军事条件以及国内国际环境等战略“硬件”的形成需要远比创立战略“软件”——战略思想——长得多的时间。４０几年内形成的美国战略就如同海洋里的一条巨轮，要调头是不容易的。正因为如此，美国政府对战略所进行的调整不可能“一蹴而就”，而是需要几年，甚至更长的时间才会完成。从目前看，制约美国进行战略调整的主要因素是：
１．美国国家利益和安全目标的相对稳定性将在长时间内牵制美国安全战略的重大调整
从战略制定的角度看，国家利益是构成正确战略的基础和决策的依据。美国的国家利益是由其奉为立国之本的一整套政治、经济制度及其价值观念所决定的。正因为如此，美国的基本国家利益在一定的历史时期内是相对稳定的。环境变化会引起的只是国家利益优先次序的改变。
国家安全目标是依据国家利益所建立的，它们起到将抽象的国家利益具体化和为国家指明努力的方向的作用。与国家利益不同，国家安全目标的确定要考虑对国家安全造成的威胁。外来的威胁变化了，安全目标也会随之而变化，特别是短期的或中期的安全目标。但是，反映基本国家利益的一些长期国家安全目标，如：保持美国和盟国的安全；促进一个强大的和有竞争力的美国经济；在世界范围内保护并促进“民主”、“自由”和“人权”等等，却不会轻易改变。纵观战后美国战略的演变，会发现在国家利益和国家安全目标方面，美国国家安全战略具有一种“惊人的历史延续性”。即使在形势发生巨大变化的今天，这一点也没有改变。这正是为什么布什在国际形势发生了重大变化后的今天仍然强调，美国的基本利益和目标“即使在一个新时代里也持久不变”的基本原因。〔7〕美国国家利益和国家安全目标的相对稳定是限制美国国家安全战略在短期内发生著变的基本内在因素。
２．外来威胁的复杂性和不确定性使新战略难以“定向”
从某种意义上讲，国家安全的外来威胁中的不确定性大于确定性、复杂性大于简明性是目前美国所面临的安全形势的根本特征。苏联的威胁曾是巨大而现实的，也是明白无误的；现在，美国“有形的”对手消失了，大量“无形的”威胁却产生了。既然对安全的威胁将来自何方心中无数，战略调整当然也就无从入手了。
对美国安全的威胁而言，最大不确定性来自前苏联。从军事上讲，前苏联的主要继承者——俄国仍然保持着一支绝大的军事力量。它的常规军事力量尽管在规模上有所缩小，已无力对欧洲发动一场大规模的入侵，但仍有足够的力量发动一场高强度的局部战争；在战略核力量方面，它仍旧同美国保持着战略平衡，仍旧是世界上能在一场核袭击中毁灭美国的唯一国家。此外，俄国的战略防御力量仍领先于美国。而更为关键的问题是，俄国仍继续在质量上改进、发展其战略核武器。除此之外，由于苏联的解体，以往一个核国家现在变成了数个，这无疑将增加核武器扩散的危险；独联体各国因领土、种族而引发的争执、冲突，甚至战乱不断；由政治、经济危机等带来的难民问题等等。这些问题无法在短期内解决，会在长期内成为困扰西方和美国的复杂因素。
第二个不确定性，来自美国同盟国的关系。美国同盟国之间历来是既合作又矛盾。合作是基于对付苏联的军事威胁；矛盾则主要来自他们之间经济利益的冲突。对西欧和日本，同美国结盟是安全利益的需要。对于美国，结盟并非完全出于对付苏联的考虑，也存在借助苏联威胁这一“钟馗”达到控制盟国并从中捞取政治、经济实惠的利己主义动机。
随着东西方政治、军事对抗格局的结束和使世界向多极化发展步伐加快，经济安全越来越受到重视。各大国间的竞争已转向经济、技术方面。西方由共同的安全利益而形成的向心力明显减弱，而源于经济利益冲突的离心倾向则日趋增强。目前，由于世界安全局势仍动荡不定，国际安全的“新秩序”尚未建立，西欧、日本的安全仍有赖于美国的军事存在；经济上，虽然西方盟国之间有矛盾但也存在共同的利益。因此在近期内，美国同西方盟国间的矛盾尽管会加深但还不至于发展到使他们“分道扬镳”的地步。但是，长远看，随着世界安全形势的逐步稳定，由世界经济向集团化的发展、欧洲一体化的实现、特别是德国作为强国的重新崛起和日本经济超级大国地位的进一步稳固而造成的美国同其他盟国间的利益冲突，无疑会越来越突出和难以调和。长期以来美国同西方盟国间的“低强度”经济贸易冲突会不会因此而逐步升级到“中强度”的“局部战争”甚至“高强度”的经济贸易“大战”，是谁也无法作出肯定答复的。
第三个不确定因素，来自地区性冲突与安全问题。地区性的冲突并非起于今日，却不同于冷战时期。那时的地区性问题尽管也有内在根源，但总体上讲，大多与美苏在世界各地的角逐、对抗、争霸有关，甚至直接源于他们的抗争。因此，地区性冲突基本上具有可预见性和在阵线上是泾渭分明的特点。
冷战的结束使长期被超级大国争霸所掩盖的内在矛盾，如种族对立、领土争端、宗教矛盾以及地区性霸权主义等等，变得突出了。这些矛盾来源的多样化和复杂化使地区性问题无章可循，阵线模糊不清，因而充满冷战时期无法相比的不确定因素。加上大规模杀伤性武器的进一步扩散，使这个问题具有更大的危险性。伊拉克入侵科威特最初为美国始料未及，又由此酿成一场高强度的局部战争就是一个例证。
３．手段与目的的脱节也将长期制约美国战略的调整
战后以来，建立在“全球主义”之上的战略目标同手段之间的不足历来是制约美国战略有效实施的重大因素。历届美国政府都曾不遗余力地为解决这个“手段”与“目的”间的矛盾寻找战略上的出路。布什政府意欲修改现行战略，为未来世界规划“新秩序”的蓝图，正是这一努力的历史继续。
然而，布什面临的却是一个远比他的前任严酷的现实：政治上，建立在对抗苏联基础上的国内长期两党一致性已不复存在，盟国俯首称臣，唯美国马首是瞻的日子也将一去不返；经济上，美国已失去唯一超级大国的优势地位，在国际领域的影响力日益缩小。更关键的问题是，美国经济相对衰落似乎是大势所趋，难以扭转；军事上，美国仍然是“世界冠军”。在面临外来军事威胁、协调与盟国的关系时仍可以赋予美国较大的灵活性和回旋余地。但问题是，新时期美国面临的主要威胁是经济性质的，不是军事性质的。美国军事力量虽强，但用以解决最为紧迫的经济振兴、增强贸易竞争能力这类问题则是“英雄无用武之地”。
其实，美国从来就不曾拥有可供其随心所欲地用于“手段”建设的足够资源，即便在二战后初期处于历史上的极盛时期也是如此。道理早已如此，只是“于今为甚”。
四、结论
综上所述，可有以下几点结论：
１．近年来国际形势的重大变化改变了传统的战略环境，使美国冷战时期建立在“遏制”政策基础上的国家安全战略面临新的重大挑战，美国对战略进行重大调整势在必行。
２．目前布什政府对战略的最重要调整，首先是初步改变了国家利益的优先次序，由强调安全利益转变为注重经济利益和国际环境利益。与此相适应，促进美国经济和在世界范围内推行美国的“自由”“民主”价值观念和政治制度将成为未来美国国家安全目标的重点。其次，调整后的美国外交政策将改变以苏为中心制定政策的作法，把调整、巩固和加强同西方盟国和友好国家的关系置于对外政策的优先位置。最后，在军事战略的调整上，放弃了以苏联为主要假想敌和以全面战争规划军事力量的观点，把军事战略的重点转到地区性威胁稀３．目前，国际形势处在复杂、多变的历史转折时期，国际安全局势充满许多不稳定和不确定因素，为新安全战略定位的“指南针”在近期内难以定向。此外，存在一些对美国政策调整的制约因素，这些因素不可能改变必然进行调整的大趋势，却可以对调整的速度、幅度等产生相当大的影响。因此，美国的战略调整不可能在短期内完成。
４．美国目前的国家安全战略同８０年代中期以前的战略相比，已有了若干重大的变化。但是，布什政府对国家安全战略所作的调整并非都是新创。有些是以前就有所酝酿，但由于当时的国内国际条件的限制而未实现的；有些是在前几年战略调整基础上的进一步发展；也有一些是针对剧烈变化的国际形势提出的新战略主张。新的政策中，有经过深思熟虑后提出的颇具前瞻性的主张，但也不乏急功近利的“即兴之作”。就总体而言，新战略赖以建立的客观基础尚未完全形成。目前美国对战略的调整也多属政策重点的变化，尚未从根本上改变以往战略的基本框架, 美国安全战略的延续性并没有中断。说美国安全战略已经发生了根本性的变化还为时过早。
注释：
〔1〕George Bush:National Security Strategy, The White House, August 1991, p.3.
〔2〕Ibid., p.4.
〔3〕Charles W. Kegley, Jr, Eugene R. Wittkopf: American Foreign Policy（New York, St. Martin's Press）, p.36.
〔4〕Bush, p.6.
〔5〕Dick Cheyney: US New Defense Strategy, National Defense, February 1991, p.12.
〔6〕Dick Cheyney: Annual Report to the Congress, FY 1992, p.20.
〔7〕Bush, Natioanl Security Stratety, p.4.