是提供援助,还是袖手旁观
——论美国援助南斯拉夫的开端
时殷弘
作者单位：南京大学历史系
１９４９年初，美国政府改变前半年的坐视政策，以放宽出口管制开始了持续数十年的向南斯拉夫提供援助的过程。这是和平时期美国第一次给予一个社会主义国家经济支持，必然涉及一系列它前此未遭遇的决策难题，包括在同社会主义国家的关系中如何处理基本战略利益、间接战略利益和意识形态利益之间的矛盾及其轻重缓急次序，如何确定经济援助和政治条件的关系，以及如何有效地追求意识形态方面的目标，即改变受援国的基本社会、政治制度。美国在这些方面开始取得的新鲜经验，对它有着广泛和长远的指导作用。因此，研究这一课题具有显而易见的现实意义。
从学术上说，１９４８年苏南分裂到１９５４年苏南关系走向缓和期间西方和南斯拉夫的关系，包括本文论述的内容，尚属国际史学界几乎完全未予探究的领域。其原因既在于有关档案资料（主要指美国的档案资料）直至近年来才陆续公布，也在于１９８９年东欧剧变以前，缺乏促使学者们充分重视这一领域的动因和得以全面考察的历史视角。目前依据这些资料进行探讨，对丰富战后国际关系的研究无疑是有益的。
一、对苏南分裂的最初反应
在开除南斯拉夫共产党的情报局决议问世以前，已有一些公开的先兆显示苏南关系行将破裂。１９４８年１月２９日，《真理报》编辑部声明,不同意季米特洛夫关于建立巴尔干联邦或关税同盟的观点,因为这种结合是“靠不住的、硬性制造出来的”。〔１〕任何政治观察家都很容易明白，这则声明实际上主要针对铁托。苏南矛盾自此公开化。２月中旬，西方一些大报报道，罗马尼亚已撤除了所有铁托画像，“他似乎已失去了莫斯科的信任”。〔２〕随后，苏联政府宣布，苏南贸易协定续订新约事延迟一年举行谈判。３月中旬开始，苏联从南斯拉夫迅速撤走所有军事顾问和文职专家。５月间，南共中央宣布中央委员斯雷坦·茹约维奇和安德里耶·赫布朗因叛国行为被开除出党，南政府则决定以叛国罪对他们提出起诉。〔３〕然而，对这一系列公开的先兆，美国政府反应迟钝，以致令南政府甚感意外。〔４〕事实上，正是在苏南关系发生剧烈变动的这段时间里，它偕同英法两国政府发表了严重损害南斯拉夫利益的宣言，要求将的里雅斯特自由区归并意大利。西方舆论大都浑然无知，反而掀起了新的反南宣传浪潮。〔５〕
情报局决议问世前不久，美国驻南使馆代办罗伯特·里姆斯首先注意到苏南分裂的征兆，并且准确地指出了它们的深远含义。６月１８日，他就苏南两国关于多瑙河航行制度国际会议会址进行的争执【注释】有关国家原先主张１９４８年７月３０日在贝尔格莱德举行制定多瑙河航行制度新公约的会议。６月１２日，苏联政府建议改在另一个多瑙河沿岸国家举行，但南斯拉夫政府随后表示贝尔格莱德能够、也应当成为该会议的会址。【注尾】向国务院指出：这是“任何卫星国对克里姆林宫共产主义霸主所作的第一个直接的、不可更改的挑战”。他还列举了苏南关系紧张的其他一些例证，包括苏联领导人未像往常那样向铁托发去生日贺电，以及情报局机关刊物抨击某些共产党人“在赞扬和自吹自擂的迷雾中”压制批评和拒不认错。他相信，苏南之间已存在“确凿的裂缝”，其基本原因不是理论分歧而是国家利益冲突，而其意义在于“历史上苏联第一次面对一个在其国境之外、冒险采取独立路线甚或相反路线的业已巩固的共产党政权。”〔６〕
６月２８日，情报局通过决议开除南共。这一对西方来说有如“夏日惊雷”〔７〕的事件，在美国政府内引起了强烈反响。国务院的苏联问题专家乔治·凯南、查尔斯·波伦和卢埃林·汤普逊等，立即认定这是二战结束后国际共运内部最重要的事态，“可与托洛茨基的落难等量齐观”。〔８〕６月３０日，凯南为首的国务院政策设计室草拟了一项文件，题为《我国政府对南斯拉夫事态的态度》，于翌日获国务卿马歇尔批准。９月２日，它作为国家安全委员会１８号文件得到正式采纳。〔９〕这是美国在苏南分裂后的第一个对南政策纲领。
国家安委会１８号文件分析了苏南分裂对于西方的意义。它认为：
“南斯拉夫共产党领导人对克里姆林宫的藐视给我国政府造成了一个全新的对外政策问题。现在，历史上第一次在国际社会内可能有了一个这样的共产党国家：它建立在苏联组织原则的基础上，并且在极大程度上依据苏联的意识形态，但独立于莫斯科……
“克里姆林宫可以被它自己的仆从之一成功地违抗——这一示范将一个具有根本的深远意义的新因素引入了世界共产主义运动。由于这个行动，笼罩在克里姆林宫权力周围的神秘的全威全能、永无谬误的气氛已被击破。脱离莫斯科的可能性，迄今为止对外国共产党领导人是不可想象的，从现在起将以这种或那种形式存在于他们的每个人的心中。”
但是，这个文件提醒说，南斯拉夫仍然是个共产党国家，对外反对西方，对内实行“极权主义独裁”，并且仍希望同苏联和好。因此，如果现在认为可以将它视为美国的朋友，那就是犯了“轻浮的、有损尊严的错误”。
这个文件确定，美国应当审慎行事，对南斯拉夫采取不冷不热的态度。它特别强调不要“讨好铁托”。除了上面的原因外，还因为这将被苏联利用来在国际共运和南共党内煽动对铁托的反感，以致损害其地位，促使南斯拉夫重返苏联阵营；而且，这会在美国国内引起强烈的批评。关于美国目前具体的行动方针，这个文件仅规定美国外交官在私下谈话中审慎地表示：（１）美国政府欢迎南斯拉夫真正地独立自主；（２）美国对南斯拉夫的态度主要取决于南斯拉夫对西方国家的行为，美南经济关系的正常发展有待于南斯拉夫在其国际关系中采取“忠实可靠的、合作的态度”；（３）南斯拉夫现行国内制度不变，美南关系就不可能达到亲密的地步，但这在南维持独立的情况下不妨碍两国发展经济联系。
国家安委会１８号文件显示，美国政府对苏南分裂的最初反应是相当保守的。〔１０〕它没有明确规定支持南斯拉夫的抗苏能力和改变南斯拉夫内外政策这两个目标的轻重缓急次序。更确切地说，它过多地拘泥于后一个目标。因此，它实际上规定，在经济上支持南斯拉夫必须附带政治上的先决条件。在这个文件中，苏南分裂前南斯拉夫和西方敌对的影响相当明显。而且，它特别反映了马歇尔的思想和意愿，这在随后关于是否援南的决策过程中表现得很清楚。
二、是给予援助，还是袖手旁观？
情报局开除南共后，美国驻南使馆立即向华盛顿方面提出援南问题。代理主管使馆业务的里姆斯接连致电国务院，说目前最紧迫的问题是南斯拉夫可能请求美国援助。他认为，铁托没有西方的帮助无法抵御苏联可能的入侵，西方若做出准备支持铁托的姿态，便能有力地影响苏联的行动路线。〔１１〕使馆陆海军武官也致电国务院，建议通过向南斯拉夫提供充分的支持来“尽可能大胆地利用”苏南分裂。〔１２〕
然而，国家安委会１８号文件表明，华盛顿方面对援南问题的态度是保守的。除在前一节末尾列举的那些因素外，苏南分裂尚不彻底也是一个重要原因。南斯拉夫和苏联在东西方关系问题上依旧联合一致，反对以美国为首的西方阵营。这不仅表现为铁托在情报局决议问世后的第一个政策讲话中强烈抨击“西方帝国主义”，也表现为南政府在７月底至８月中旬关于多瑙河航行制度的国际会议上坚决支持苏联，使会议得以通过西方国家拒绝承认的多瑙河新公约，尽管这个公约的一些重要内容（特别是苏联和多瑙河沿岸各国组成的合股公司主持管理）显著地损害南斯拉夫的利益。〔１３〕南斯拉夫当时所以如此，最重要的原因在于真诚地希望苏联能改变错误做法，使苏南关系得以修复。南共领导人长期以来崇敬和热爱苏联，与苏分裂是迫不得已和十分痛苦的。这种感情以及他们当时的许多政治信念，必然使他们尽可能利用各种机会来表示团结诚意。在向７月中旬举行的南共第五次代表大会所作的政治报告中，铁托一方面谴责情报局的无理攻击，另一方面强调南斯拉夫的对外政策同苏联和其他东欧国家完全一致。〔１４〕这次代表大会在“天才的斯大林为首的伟大的苏联万岁”的口号声中结束，会议主要决议之一是责成中央委员会在坚持原则的前提下尽力消除与各兄弟党的误会。〔１５〕另外，南共领导人还顾虑南斯拉夫许多共产党员和群众缺乏同苏联斗争的心理和思想准备。铁托在１９５２年回顾说，当时“必须充分注意对苏联的各种幻想，因为这些幻想几乎在我国全体人民中还存在着，或者残存着。当时，对来自苏联的或以苏联名义所制造的各种谎言和诽谤，我们还不敢随意地发泄义愤，只能以严辞答辩。”〔１６〕
不过，南共领导人不会不明白，从苏联当时对南行动的冷酷无情来看，修复苏南关系的可能性不大。因此，要维护南斯拉夫的独立自主，就需要在党员、群众逐渐具备心理承受能力的同时，争取西方援助。战后初期接受联合国善后救济总署援助（主要由美国政府捐赠）的经验显示，获得西方援助在经济上是很有利的，而在政治上只要有所警觉就不会使南斯拉夫的主权和国内制度受到损害。〔１７〕７月６日，通过南斯拉夫新闻工作者协会书记，南政府作了谋求美国经济支持的首次非正式试探。这位官员被确信“经南最高当局允准”，向里姆斯探询南斯拉夫将来可指望美国采取什么态度？他示意，南斯拉夫并非全无参加马歇尔计划之意。由于缺乏国务院指示，里姆斯未曾表态。〔１８〕
正在奥地利的美国陆军部副部长威廉·德雷珀和驻欧特别代表艾弗里尔·哈里曼等人闻讯后深感兴趣。德雷珀立即向马歇尔建议：对南斯拉夫的试探作出积极反应，以便鼓励南转向西方和促使苏南关系彻底破裂。他提出如下具体办法：首先由驻南大使派人同南方非正式接触，在确证南希望同西方国家改善关系后，同他本人和哈里曼访问贝尔格莱德，为发展美南贸易关系和提供经济援助作必要的准备。与此同时，哈里曼亦致电马歇尔，表达了类似的意见，并告诫说若对南斯拉夫的试探采取冷淡态度，可能会损害其抗苏的意志。〔１９〕
马歇尔采取的正是冷淡态度。他以目前形势过于“飘泊不定”为由，拒绝接受德雷珀和哈里曼的建议，还将政策设计室６月３０日文件（即后来的国家安委会１８号文件）通知陆军部，以便使之明白国务院的政策。两天后，他在内阁会议上汇报了此事，杜鲁门当即同意他的立场。〔２０〕不仅如此，马歇尔还追回了国务院主管部门以他的名义给驻南使馆的一项指示，其中允许使馆向南方表示可考虑扩大美南之间的非战略物资贸易。他规定：不得主动答复南斯拉夫的前述探询，而对南方的任何进一步试探，必须严格按国家安委会１８号文件处理。〔２１〕
哈里曼等人并不气馁。７月中旬，哈里曼向德雷珀介绍了他即将提出的新建议：由他以秘密方式主动向铁托表示可就任何问题进行讨论，并且准备供应一艘油轮军用汽油，作为第一项实际援助；如果铁托希望订立全面的美南商约或取得美国贷款，他将表示美国在南斯拉夫作出修改对外政策的实际行动后作出积极反应。德雷珀自告奋勇，说可由他绕过马歇尔直接找总统商议此事。〔２２〕驻苏大使贝德尔·史密斯也对马歇尔的方针不满。他告诉这位国务卿：国家安委会１８号文件过于审慎，尤其不适合苏联封锁柏林的目前形势。〔２３〕与此同时，南斯拉夫作出了谋求美国经济支持的进一步尝试。７月２５日，铁托对访南的前加利福尼亚州长奥尔森说，南斯拉夫希望同美国签订贸易协定，但未得到美国的积极反应。他还说，任何协定都决不能附带政治条件。奥尔森保证回国后将此项意愿告诉杜鲁门。〔２４〕
在南斯拉夫的一再主动和政府内的异见等诸种因素的交互作用下，马歇尔的立场发生了微小的变化。他指示驻南使馆通知南外交部：美国政府注意到铁托同奥尔森的谈话，愿意考虑南政府任何进一步的评论或建议。这一表示实际上不那么明显地越出了国家安委会１８号文件。〔２５〕具有类似意义的是，大约在７月中旬，美、英两国悄然同意了南斯拉夫的一项间接请求——购买５万至６万吨原油。〔２６〕
尽管如此，美国政府总的态度仍然是袖手旁观。大约在８月下旬，鉴于苏联撤出钻探专家和设备给南斯拉夫的石油工业造成了严重困难，南驻美使馆向美国公司联系购买尚属禁运品的战略物资——钻井设备。美国国务院坚决不同意发放出口许可证。马歇尔竟向有关驻外使馆解释道，尽管苏南之间已经分裂，出售给南斯拉夫的这种设备仍有可能被转让给苏联。在１９４８年最后四个月里，南斯拉夫虽然再三请求购买，但终未如愿。〔２７〕
马歇尔的保守政策引起了驻南使馆的强烈不满。代办里姆斯就拒绝出售钻井设备一事致电国务院，直率地指出因为南斯拉夫目前的对外政策而不提供助其抗苏的物资是很不适当的。他认为，美国的政治得益首先在于“国际共产主义的分裂继续存在”，而不在于美国政府过早地期望的南斯拉夫的政治让步。他提出了一个重要建议：悄悄地逐渐放宽对南出口管制，以便在不给美南两国政府带来国内政治麻烦的情况下加强南斯拉夫的抗苏能力。〔28〕不过,看来只有在马歇尔离任后,此种建议才能被采纳。
三、新形势和新政策
１９４８年末到１９４９年初，南斯拉夫的对外政策、苏南关系和美国政府内部，出现了若干促使美国改变袖手旁观政策的新形势。随着柏林危机的全面展开和加剧，美国政府强烈地关注欧洲爆发大规模战争的可能性，而南斯拉夫在这种情势下会采取什么立场，自然是有关部门认真考虑的问题。驻苏使馆代办科勒致电国务院，说如果战争爆发，南斯拉夫不仅很可能迟早站在苏联一边参战，而且会表现得比其他东欧国家更积极。驻南使馆也认为，南斯拉夫有可能加入苏联方面作战。但它同时指出，随着苏南分裂的扩大，这种可能性日益减小，因为铁托一定明白，不管何方获胜，他参战只会导致自己“完蛋”。〔２９〕国务院的看法介于两者之间，认为铁托有可能站在苏联方面参战，但同时不让苏军有过境权。〔３０〕无论如何，这些看法都是以当时的一个事实为前提的：在东西方对抗中南斯拉夫仍同苏联保持一致。然而，正当美国官员们费心估算之际，铁托发出了南斯拉夫在这个重大问题上立场有所变化的第一个信息。１０月５日，他告诉访南的美国电影协会主席埃里克·约翰逊：如果苏联和西方之间确实爆发战争，南斯拉夫的立场将取决于谁是战争的发动者以及“当时的情势”。约翰逊在进一步追问后得到的明确印象是，南斯拉夫将尽可能维持中立。〔３１〕
迄此，美国政府把南斯拉夫改变对外政策当作发展经济关系的前提条件，现在从它的观点看，至少出现了这个条件可能得到满足的趋势。
南斯拉夫对外政策的上述初步变化是苏联反南行为日益加剧的结果。里姆斯在７月间
曾大致正确地报告说，苏南分裂尚限于党际关系，国家关系中的对立仅出现于南阿之间，以及“不明确地”出现于南捷之间。〔３２〕这种情况很快就过去了。苏联及其他东欧国家不仅越来越激烈地抨击和中伤南斯拉夫政府，断绝同南斯拉夫的各种文化联系，而且逐渐加大对南经济压力。１９４８年底，它在这方面的努力开始进至实行经济封锁的阶段。１２月２８日,在拒绝南斯拉夫政府关于大体维持两国贸易水平的建议后,苏联政府宣布将１９４９年的苏南贸易额减为１９４８年的１／８。〔３３〕随后，很大程度上是为了协调对南经济封锁，苏、波、捷、保、罗、匈六国于１９４９年１月２５日宣布成立排斥南斯拉夫的“经济互助委员会”（经互会）。显然，如果南斯拉夫的对外经济联系不转向西方，不多久它的经济生活乃至生存就会处于危险之中。美国官员从中看到了得益的机会：发展对南贸易不仅有助于争取南斯拉夫成为亲西方国家，而且可以利用它丰富的有色金属矿藏以及木材和农产品促进西欧经济复兴。〔３４〕从反面说，维持袖手旁观政策，只会帮助苏联的经济封锁达到目的。
与此同时，美国外交决策层的人事变动提供了促使对南政策改变的一个重要因素。１９４９年１月２１日，迪安·艾奇逊继马歇尔任美国国务卿。如后所述，艾奇逊就职后，美国政府在处理对南关系方面迅速采取了一些新的指导原则，为持久地援助南斯拉夫并使援助等级步步提高奠定了基础。艾奇逊的一般对外政策思想和政治经历如何影响他对南斯拉夫问题的看法，他个人在对南政策的变化中起了哪些具体作用，是十分复杂或依靠已公布的史料不足以回答的问题。但是，一个与此有内在联系的现象值得注意，那就是他就职前后，美国政府内关于中国共产党和苏联之间关系的主流看法发生了显著的变化。在马歇尔主持国务院期间，把中国共产党完全视为苏联附庸的观点始终占压倒优势，而艾奇逊继任后，却立即确认中国共产党和苏联之间存在“倾轧的萌芽”。他和他的主要僚属们认为，“毛泽东不是真正的仆从”，中苏分裂从长远来说是可能的。〔３５〕这一现象，至少有助于肯定他在对待国际共运方面远比马歇尔精细。
１９４８年１２月底，南斯拉夫提出向美国出售大量有色金属，条件是美国政府同意向南出售属于战略物资的一座炼钢厂。这项建议在美国政府内引起了一场事实上的辩论，其规模虽小，却广泛、深入地涉及处理对南关系的基本指导原则，并且反映出主张修改对南政策的意见渐臻于成熟。当时，驻苏代办科勒提出，不管如何对待南斯拉夫的上述建议，美国在准备长期援南以前应当仔细考虑四个问题：“（１）我们是否能心安理得地支持铁托这样的政权？（２）尝试拯救他是否事实上符合我们的长远利益？（３）在苏联集团的经济压力外加上西方的经济压力，是否会导致铁托倒台？（４）如果是，那么我们是否能够或应当在此同时采取步骤，其用意是谋求他被一个较有代表性的、亲西方的政权所取代？”
〔３６〕科勒的倾向是相当明显的。大致针对他的这些问题，驻南大使卡文迪许·坎农接连致电国务院：若以南斯拉夫政府的性质为由对其命运无动于衷，便是无视南斯拉夫问题的国际意义，无视它在损害苏联势力方面的价值；期望铁托垮台将导致“较有代表性的”、亲西方的反共势力上台不过是无知的妄想，因为这些势力，无论是国内的或流亡国外的，都缺乏领导、组织、纲领等等；而且，鉴于情报局无情的、紧密结合的力量，如果南政府由于反共势力的活动而被削弱，或者由于西方的压力而作出过早松弛其国内控制的政治让步，那么真正的得益者只会是苏联。“在南斯拉夫,要么是铁托,要么是苏联仆从,没有第三种选择。”〔３７〕
坎农的看法符合国务院新领导的思想倾向，并且为之澄清了有关问题。１９４９年１月下旬，国务院决定同意发放炼钢厂出口许可证，并重新审议对南贸易政策。这项工作的第一个具体成果是发放５座流动修理站和数千个拖拉机轮胎的对南出口许可证。〔３８〕接着，国务院各有关部门在副国务卿詹姆斯·韦布的主持下联合拟订了关于放宽对南出口管制的建议，其宗旨是帮助南斯拉夫抵御苏联和其他东欧国家的经济封锁，从而维持“作为情报局体系之癌瘤”的铁托政府。〔３９〕
在这一建议的基础上，国家安全委员会于２月１７日采纳了新的对南政策纲领——国家安委会１８／２号文件《美国和南斯拉夫之间的经济关系》，于翌日获杜鲁门批准。这项文件在关于１９４９年美南关系的美国外交档案公布时尚未解密，但从已公布的其他资料中，可得知其主要内容。它认为，放宽对南出口管制不仅可以使南斯拉夫得到迫切需要的物资，从而维持其抗苏能力，而且还可以造成两个结果：加强西方在经济、政治和意识形态诸方面对南政府的吸引力，以致最终争取把它拉入西方阵营；使美国通过美南贸易的发展增加有色金属的进口和战略储备。在说明前一个结果时，这项文件引人注目地确认：若为改变南国内体制而过早施加压力只会增加铁托被苏联推倒的危险，但在提供经济支持的同时主要依靠西方的吸引和苏联的压迫自然发生作用，同时择时施加适当压力，则有可能促使南斯拉夫的国内体制发生西方希望的变化，更可能导致南改变对西方的政策。这样，大体而言，南斯拉夫的政治让步从援助的先决条件变成了期望援助所产生的附带结果。这是美国对南政策指导原则的一项重大变化。关于放宽出口管制的具体内容，定为除与航空有关的物资继续禁运外，其他所有各类战略物资将按照南斯拉夫申请购买的项目，由商务部在国务院的指导下并与国防部协商，逐项个别审理是否出售，非战略物资的对南出口则不加政治限制。〔４０〕总之，美国原则上不再像对待苏联和其他东欧国家那样把南斯拉夫当作严厉的出口管制（特别是战略物资禁运）的对象。
国家安委会１８／２号文件制定后，美国对南出口大幅度增长。１９４９年２月下半月起，三个月内美国政府共为１７１８．１万美元商品颁发出口许可证，比１９４８年全年增加了４２％。在这些商品中，包括一些过去禁运的战略物资，例如１０台石油钻机和１万吨车用汽油。１９４９年１１月许，在国家安委会１８／２号文件规定禁运的唯一的一类战略物资——航空物资——方面，出口管制亦予局部放宽：民航飞机和设备、航空汽油以及航空润滑油成了经审批可以对南出口的物品。〔４１〕
然而，美国态度的变化是有限的。国家安委会１８／２号文件关于放宽出口管制的原则与其实践之间存在着很大差别。美国政府不时干脆拒绝出售南斯拉夫请求购买的战略物资，即使它们往往只具有很间接的军事意义。在同意出售的场合，有时也需经过旷日持久的谈判和审批过程，并且打下各种折扣。甚至迟至１９５０年年底，美国驻南大使仍在抱怨对南出口管制仍过于严厉，即使“少量的军用品或具有潜在军事意义的物品”仍难以得到出口许可证。〔４２〕直到１９５４年２月，美国政府才决定在出口管制方面给予南斯拉夫欧洲盟国待遇。
美国态度变化的有限性很大程度上起因于对南斯拉夫内外政策的强烈不满。１９４８年末到１９４９年上半年，南斯拉夫的外交态势虽然已有所变动，但总的来说依然是站在苏联一边反对西方。同时期内，它的国内政策不仅没有发生美国希望的变化，而且在经济方面过左倾向还有所加剧。〔４３〕这些内外政策状况显然影响到美国政府提供经济帮助的意愿，尽管影响的程度已随国家安委会１８／２号文件的问世而减小。
四、援助是否附带政治先决条件？
从导致美国放宽对南出口管制的决策过程可以看出，美南关系中的一个基本问题，是对南援助是否附带政治性质的先决条件。它同国家主权和意识形态这两个最重要、最敏感的因素紧密相连，在很大程度上决定西方和南斯拉夫之间关系发展的可能性及其模式。因此，有必要在先前各节的基础上，对这个问题作进一步的综合说明。
南斯拉夫的立场一开始就很明确。如前所述，铁托在１９４８年７月向访南的美国政治家奥尔森强调，发展美南贸易不能附带政治条件。两个多月后，他又对美国电影协会主席埃里克·约翰逊说,南斯拉夫虽然渴望从西方购买物资,但不能同意附加政治条件。〔４４〕１９４９年７月,他在著名的普拉演说中重申了这种立场,说南斯拉夫同西方建立经济关系,但不作任何政治让步。〔４５〕铁托当然知道，南斯拉夫同西方大国大体上只在防止苏联控制南斯拉夫这一点上利益一致，而在对外事务的其他重要方面存在利益冲突，南斯拉夫的国内体制更是西方仇视的对象。如果为取得西方的经济支持而放弃抗苏以外的国家利益，代价未免过高，如果为此而取消南斯拉夫的社会主义制度，那更是不可接受的。当然，同其他国家一样，南斯拉夫也必须确定各项对外政策目的的轻重缓急次序，从优先考虑抗苏出发修改政策。而且，南共领导逐渐认识到，本国现行体制的许多方面确有改革的必要。但是，内外政策变动及其方式、时间、幅度和范围应当由南斯拉夫自主决定，而不是由西方发号施令，否则这种变动难免导致南斯拉夫丧失过大、过多的国家利益，丧失革命的主要成果乃至独立本身，并且危及抗苏的根本依据——南斯拉夫人民对本国政府的信赖和拥护。与此同时，铁托显然估计在东西方冷战激烈进行的形势下，美国为首的西方大国不大会由于南斯拉夫的上述立场而坚持不提供维持南抗苏能力所需的支持，因而南斯拉夫在抵制西方政治压力和干预的同时取得其援助是完全可能的。如果择时作出次要的、局部的妥协，还能在保持自主权的情况下使援助成为尽可能充分的和优惠的。
在援助是否附带政治先决条件的问题上，美国政府内曾有分歧。一种观点是必须附带此种条件。国家安委会１８号文件相当明显地体现了这种观点。驻英大使刘易斯·道 格拉斯在１９４８年７月底给国务院的一封电报中说得更直率。他建议通知铁托：要建立同美国的长久贸易关系，就必须满足根本改变对外政策这一先决条件。〔４６〕一个月后，马歇尔在决定拒不出售钻井设备时说，不要把将来出售的大门关死，因为有可能利用南斯拉夫对此种设备的急需谋取“政治上足够大的让步”。〔４７〕所有这些都是要利用、甚至加剧南斯拉夫的困难，追求苏南分裂前确立的对南政策旧目标，而漠视了苏南分裂造成的新需要。与此相关、但远为极端的一种倾向，是设想利用南斯拉夫国内外的反共分子推翻处于困难中的南共，建立附属于西方的政权。〔４８〕
美国政府内的另一种观点，是应当尽可能争取南斯拉夫作出政治让步，但这不应当是援南的先决条件。驻南使馆是这种观点的最积极的提倡者和最系统的阐述者。它的出发点，在于确认维持南斯拉夫对苏联压力的抵抗是美国在对南关系中的最大利益所在，如果改变南斯拉夫对外政策和国内体制的追求于之有碍，就应当暂缓，或者只付出较小的努力。这种观点的持有者对南斯拉夫坚持独立自主、抵制西方干预的决心有较清醒的认识，认为美国过于急切地谋求政治让步是徒劳的。〔４９〕他们希望主要依靠苏联压力的加剧，依靠与援助和其他交往相伴随的西方影响以及运用得当、适可而止的外交说服或压力，耐心地、持久地谋求改变南斯拉夫的对外政策和国内体制。〔５０〕可以说，这里已经有了未来对社会主义国家的和平演变政策的萌芽。
在有一点上，上述两种观点的持有者是一致的，即所要争取的政治让步首先是南斯拉夫改变对西方的行为，其次才是改变国内体制。国家安委会１８号文件已经如此安排了这两项目标的次序。１９５０年初，驻南代办里姆斯在南斯拉夫同西方的关系已有进一步发展的情况下写道：“对我们来说很明显，南斯拉夫政府虽然坚定不移地决心维持共产主义，但它正在清楚地显示同美国和其他西方国家形成比较正常、比较友好关系的意愿。对我们来说，克里姆林宫的共产主义和我们可合理地期望的南斯拉夫政策的本质区别就在于此。”〔５１〕这一次序安排的原因，在于西方在南斯拉夫对外政策问题上的利益比较直接，比较紧迫，也在于这方面的利益当时总的来说比较容易获取。
然而，促使南斯拉夫国内体制发生质变仍是美国孜孜以求的终极目标。一项在政府内部使用的国务院政策声明对此作了集中的表述。其中写道：
“美国对南政策的根本的长期目标，是该国重新成为世界共同体的一个民主的和独立的成员……
“在最近的将来，达到我们在南斯拉夫的根本的长期目标的可能性，同达到维持铁托存活的短期目标的可能性相比，是不利的。尽管如此，我们仍必须记住，美国及其代表的生活方式在南斯拉无人民中有许多赞赏者。所以我们应当继续显示，铁托许诺但不兑现的经济安全和富裕，事实上能够在不依靠压制个人自由和公民权利的情况下实现。因此，我们应当用我们自己的榜样，并且通过我们的报道工作，不断地提醒南斯拉夫人民：民主的政治制度和生活方式是值得向往的。”
应当补充说，美国追求其终极目标的手段事实上并非限于“显示榜样”和“报道工作”。
五、结束语
放宽出口管制是美国向南斯拉夫提供经济支持和援助的开端。随着苏联对南压力的升级和南经济、财政困难的加剧，美国于１９４９年９月起对南提供信贷和贷款，而后又于１９５０年１１月起提供无偿经济援助。对南经援等级的这些提高，都是在美国政府内没有发生重大政策争论的情况下比较顺利地实现的，因为关键的决策难题已经在本文论述的转变过程中得到了解决。
美国从１９４９年初起的对南政策，从支持南斯拉夫的抗苏能力以及建立和加强南斯拉夫同西方的友好关系而言，是成功的。取得成功的一大前提，在于明智地安排三种利益的轻重缓急次序：（１）冷战中的基本地缘战略利益，即维持南斯拉夫抵御西方头号对手——苏联的能力；（２）间接战略利益，即“改善”南斯拉夫对西方的政策，主要是扭转南斯拉夫对其亲美邻国（希腊、奥地利、意大利等）的政策及其在东西方对抗中的反西方态势；（３）意识形态利益，即改变乃至取消南斯拉夫的社会主义制度。维持南斯拉夫的抗苏能力被认为是最重要的，在对其他两项利益的追求妨碍这项利益时，美国一般是把前者暂时搁置起来，或者只为之作较小的努力。三者之中，意识形态利益被当作最不急于实现的和最长远的。概括地说，美国对南政策的一个基本问题（事实上也是它对于任何与之和平交往的社会主义国家的政策的一个基本问题），在于如何处理当前目标与长远目标的关系，而其处理方式又决定了如何对待援助与政治条件（或广而言之给予利益与获取政治让步）的关系。另外，美国在追求意识形态利益方面所以比较耐心和审慎，还因为它至少模糊地认识到，对实现其长远目标而言，重要的往往不是某些具体问题上的外交或经济压力，而是通过与南斯拉夫广泛交往获得的施加经济、文化影响的长远机会。美国政策的这些特征加大了南斯拉夫政府抵制美国干预的余地，同时又使它维护本国社会主义性质的任务变得更加复杂和艰巨。
注释：
〔1〕弗拉吉米尔·杰吉耶尔：《铁托传》（中译本），三联书店１９６３年版，下册，第１１０－１１１页。
〔2〕杰吉耶尔：《铁托传》，下册，第１２１页。
〔3〕乔治·霍夫曼和弗雷德·尼尔：《南斯拉夫和新共产主义》（中译本），商务印书馆１９６２年版，上卷，第１５７页；杰吉耶尔：《铁托传》，下册，第１５０页。
〔4〕马歇尔致某些驻外机构，１９４８年７月６日，美国国务院：《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，华盛顿１９７４年版，第１０８４页。
〔5〕杰吉耶尔：《铁托传》，下册，第１２７，１３２页。
〔6〕里姆斯致马歇尔，１９４８年６月１８日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０７３－１０７５页。
〔7〕“东方集团的缺口”，伦敦《经济学家》，１９４８年７月３日，第２页。
〔8〕助理国务卿帮办韦斯纳致驻欧特别代表哈里曼，１９
４８年７月２２日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０２０页。
〔9〕政策设计室草拟之文件，１９４８年６月３０日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０７９－１０８１页。
〔10〕英国外交部更是如此。它决定用“怀疑的眼光”看待南斯拉夫任何可能的援助请求，不改变英国对南政策。见国务院南欧科官员梅里尔所作电话谈话备忘录，１９４８年７月３日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０８４页。
〔11〕里姆斯致马歇尔，１９４８年６月２９日和３０日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０７６，１０７８页。
〔12〕帕特里奇和斯威策致马歇尔，１９４８年６月３０日，
《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０７６－１０７７页。
〔13〕驻南大使坎农致马歇尔，１９４８年８月１２日，
《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１１００－１１０１页；约翰·坎贝尔：“多瑙河外交”，《外交》季刊，第２７卷，第２期（１９４９年１月），第３２２－３２４页。
〔14〕《铁托选集（１９２６－１９５１）》，人民出版社１９８４年版，第４２９－４３０页。
〔15〕丹尼森·拉西诺：《南斯拉夫的实验》（中译本），上海译文出版社１９８０年版，第４２页。
〔16〕杰吉耶尔：《铁托传》，下册，第１７４页。
〔17〕参见杰吉耶尔：《铁托传》，下册，第４２页；霍夫曼和尼尔：《南斯拉夫和新共产主义》，上卷，第１０６－１０７页。
〔18〕马歇尔致某些驻外机构，１９４８年７月６日；马歇尔致哈里曼，１９４８年７月８日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０８４－１０８５，１０９２页。
〔19〕德雷珀致陆军部长罗亚尔，１９４８年７月６日；哈里曼致马歇尔，１９４８年７月７日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０８５－１０８６，１０８８页。德雷珀和哈里曼的建议提出之前，得到了负责占领区事务助理国务卿帮办弗兰克·韦斯纳、陆军副参谋长阿尔伯特·魏德迈和驻奥美军司令杰弗里·凯斯等的赞同。
〔20〕马歇尔致罗亚尔备忘录，１９４８年７月７日，
《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０８７页。
〔21〕里姆斯致马歇尔，１９４８年７月７日；马歇尔致哈里曼，１９４８年７月９日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０９１，１０９２－１０９３页。
〔22〕马歇尔致驻苏使馆，１９４８年７月２１日；韦斯纳致哈里曼，１９４８年７月２２日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０９４，１０９５页。
〔23〕史密斯致马歇尔，１９４８年７月２３日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０９７页。
〔24〕里姆斯致马歇尔，１９４８年７月２６日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０９７－１０９８页。
〔25〕马歇尔致驻南使馆，１９４８年７月２８日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０９９页。
〔26〕韦斯纳致哈里曼，１９４８年７月２２日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０９５页。
〔27〕马歇尔致某些驻外使团，１９４８年９月３日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１１０５－１１０６页。
〔28〕里姆斯致马歇尔，１９４８年９月１４日和１５日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１１０６，１１０９－１１１０页。
〔29〕科勒致马歇尔，１９４８年９月２６日；里姆斯致马歇尔，１９４８年９月２７日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１１１０，１１１１页。
〔30〕代理国务卿洛维特致驻南使馆，１９４８年１０月１日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１１１２页。
〔31〕里姆斯致洛维特，１９４８年１０月５日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１１１３页。
〔32〕里姆斯致马歇尔，１９４８年７月７日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０９０－１０９１页。
〔33〕《１９４９至１９５０年国际事务文件》，皇家国际事务学会主持发行，伦敦１９５３年版，第４４２页。
〔34〕驻南大使坎农致马歇尔，１９４９年１月１０日，《美国对外关系文件》，１９４９年第５卷，华盛顿１９７６年版，第８５４－８５５页。
〔35〕时殷弘：《杜鲁门政府对新中国的政策：从敌视到战争的历史回顾》（博士学位论文，１９８８年４月），第一、二章。
〔36〕科勒致马歇尔，１９４９年１月１３日，
《美国对外关系文件》，１９４９年第５卷，第８５６页。
〔37〕坎农致艾奇逊，１９４９年１月３１日，《美国对外关系文件》，１９４９年第５卷，第８５８－８６０页。
〔38〕坎农致马歇尔，１９４９年１月１０日，注释４，《美国对外关系文件》，１９４９年第５卷，第８５５页。
〔39〕副国务卿会议记录，１９４９年２月１４日；副国务卿会议草拟之文件，１９４９年２月１４日，《美国对外关系文件》，１９４９年第５卷，第８６３－８６６，８６６－８６８页。
〔40〕同注〔３９〕；艾奇逊致驻南使馆，１９４９年２月２５日和４月１日；国务院欧洲司司长希克森致商务部助理部长布莱斯德尔，１９４９年４月２０日；国防部长约翰逊致艾奇逊，１９４９年７月２８日，《美国对外关系文件》，１９４９年第５卷，第８７３－８７４，８７９－８８０，８８４，９１２页。
〔41〕“当前的经济事态”，１９４９年６月２０日，《美国对外关系文件》，１９４９年第５卷，第９０２页；理查德·斯特宾斯：《世界事务中的美国（１９４９年）》，纽约１９５０年版，第２６１，５４２页。
〔42〕驻南大使艾伦致艾奇逊，１９５０年１２月２９日，
《美国对外关系文件》，１９５０年第４卷，华盛顿１９８０年版，第１５１５页。
〔43〕限于篇幅，对这些问题不作详述和引证。
〔44〕里姆斯致洛维特，１９４８年１０月５日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１１１３页。
〔45〕斯特宾斯：《世界事务中的美国（１９４９年）》，第２５３－２５４页。
〔46〕道格拉斯致马歇尔，１９４８年７月２７日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１０９９页。
〔47〕马歇尔致某些驻外使团，１９４８年９月３日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１１０５页。
〔48〕英国外交档案显示，这正是美国中央情报局对苏南分裂的最初反应。见伊丽莎白·巴克：《夹在超级大国之间的英国人（１９４５－１９５０）》，伦敦１９８３年版，第１６３页。
〔49〕里姆斯致马歇尔，１９４８年９月１４日，《美国对外关系文件》，１９４８年第４卷，第１１０６页；坎农致马歇尔，１９４９年１月１０日，《美国对外关系文件》，１９４９年第５卷，第８５５页。
〔50〕除前述国家安委会１８／２号文件外，又见：坎农致艾奇逊，１９４９年１月３１日；欧洲司副司长汤普逊所作谈话备忘录，１９４９年２月１７日；艾奇逊致驻南使馆，１９４９年２月２５日，《美国对外关系文件》，１９４９年第５卷，第８６１，８７０－８７１，８７４页。
〔51〕里姆斯致艾奇逊，１９５０年１月７日，《美国对外关系文件》，１９５０年第４卷，第１３４９－１３５０页。
〔52〕国务院政策声明，１９４９年９月１日，《美国对外关系文件》，１９４９年第５卷，第９４１页。