美国总统幕僚与阁员的权力消长
袁瑞军
作者单位：北京大学政治学与行政管理系
近半个世纪以来，伴随着美国总统权力的迅速增长，在美国政治生活中出现了一种十分引人注目的现象，“一些过去仅仅从事白宫内部事务管理的总统私人助手班子，很快发展成为在美国最高层发号施令的一种法制性机构。”〔１〕７０年代初，水门事件被揭露，由于事件的策划者均系尼克松总统的高级助手，因此，一时间长期隐居幕后的总统幕僚班子成了公众关注和指责的焦点。本文拟从总统幕僚与阁员之间权力关系变化的角度，追寻总统幕僚上升发展的轨迹，从而进一步加深对美国政治权力演变过程中的一些新变化和新特点的认识。
一
本文所讨论的总统幕僚班子与内阁在美国宪法中都找不到依据。在美国政界，总统幕僚班子也习惯地被称作“白宫班子”（White House Staff），在美国政府机构中，其正式名称为总统办事机构（The Executive Office of President）。它是一个由总统直接任命、不须任何机构批准、协助总统履行其职责的一系列高级顾问机构的集合体。１９３９年９月８日，罗斯福总统依据议会通过的《政府改组法》（Reorganization Act）颁布８２４８号总统令，正式确立了总统办事机构的组成与功能。以后，历届总统利用行政命令、改组计划、立法创议等方式不断扩展其规模，现在，其成员单位主要分为白宫办公厅（White House Office）和一些委员会、办公室两部分。前者包括白宫办公厅主任、总统国家安全事务助理、新闻秘书及其他一切冠以总统助理、特别助理、总统顾问和特别顾问头衔的总统私人助手；后者包括国家安全委员会、经济顾问委员会、行政管理与预算局、国内事务委员会等顾问机构。这些机构由于是总统自行任命，不同总统任上其组成有所不同。
“内阁”一词，在美国最早见于１７９３年，直到１９０７年它才正式出现在法律文件中。它是自华盛顿总统以来长期形成的惯例，是指由总统任命、经过参议院批准的各行政部门首脑及一些内阁级高级官员组成的非正式机构，“其作用依总统个人意愿决定。”〔２〕参加内阁的各位成员称为阁员。美国自建国最初的４个部发展至今１８个部，其规模及作用都经历了不断变化的过程。
由上可见，总统幕僚班子与内阁具有相似的特点，二者均由总统任命，直接受总统领导，双方都无宪法依据，其作用很大程度上取决于总统的意愿。在美国建国以来的200多年历史中，总统幕僚班子与阁员各自的地位及作用始终是不平衡的，经历了一个此消彼长、互相冲突的发展过程。其变化可分为四个阶段:
（一）建国初期华盛顿总统至１９３３年罗斯福总统上台之前，是阁员中心主义支配时代，但已出现某些现代幕僚制的萌芽。
在这长达１５０多年的时间里，幕僚仅仅停留于总统私人雇员地位，只是在白宫内部充任总统秘书、书记员、勤杂工等，其功能根本不具现代总统幕僚的特征。这一时期，讨论决定和贯彻执行总统政策的是内阁。华盛顿总统把他的四个部长“看作他的心腹顾问，逐步把他们组成一个行政顾问班子”。〔３〕但那时的内阁会议主要还是在讨论重大问题及总统外出时才举行，而到约翰·亚当斯执政时，“内阁会议几乎制度化了。”〔４〕以后历任总统基本上都沿袭了这一习惯。阁员崇高的地位和重要的作用是低微的总统助手望尘莫及的，双方更无冲突可言。
此期，尽管总统助手普遍处于无足轻重的状态，但现代幕僚制已有了萌芽。这表现在，一方面，一些总统喜欢选择一些私人朋友组成非正式的幕后顾问团体，即所谓的“特殊内阁”，为其献计献策。如安德鲁·杰克逊的“厨房内阁”、西奥多·罗斯福的“网球内阁”等等；另一方面，一些总统重用个别助手，使其功能具备现代意义的总统幕僚的特征。如安德鲁·杰克逊总统重用的两位记者，“被当作整个政府活动的源泉，是总统的思想机器、写作机器和撒谎机器。”〔５〕这些显赫助手的存在为现代幕僚的产生树立了榜样。
（二）１９３３年罗斯福上台到１９５９年艾森豪威尔总统任期结束，是幕僚制确立与发展时期，但阁员仍居主导地位。
罗斯福上台后，不断采取各种措施扩张自己的权力。１９３７年，他任命了以路易斯·布朗洛（Louis Brownlow）为首的总统行政管理委员会，考察联邦行政工作的全部情况，并提出改革建议。委员会后来向罗斯福总统提交了《布朗洛报告》，认为，“由于总统疲于应付组织不善的政府机构所产生的细微琐事，因此他不可能也无法完成宪法规定的、他作为行政首脑的责任。”结论是，“总统需要帮助。他周围的助手是不足的，应该给总统配备一些直接处理与政府各管理机构有关事务的行政助理。”〔６〕此结论令总统非常满意。１９３８年１月，罗斯福把布朗洛报告提交议会并附了自己的赞赏意见。国会在此报告基础上，１９３９年４月３０日通过《政府改组法》，规定：经议会批准，总统可以改组、新建和取消行政机构，同时授权总统任命六位总统行政助理。这一法令奠定了总统建立幕僚班子的最初的法律基础。罗斯福依此法令，接连向国会提交了四个大规模的改组计划，把财政部所属的预算局划归总统直接管辖。罗斯福新任命的这六名总统助理和新建的总统办事机构是现代总统幕僚制正式确立的标志。有人认为，“罗斯福时代的最主要政治特征就在于他建立了总统助理制度。”〔７〕
这一时期，幕僚制及幕阁关系的主要特点是：其一，幕僚具有了法定的职位，从此取得了参政议政、与阁员争夺权力的法律基础，结束了长久的总统私人性雇员的地位；其二，幕僚人数有了显著增加，其权限开始超越白宫的界限，开始完成总统交付的一切重要工作；其三，由杜鲁门创立、艾森豪威尔发展的首席顾问职开创了等级幕僚制的先例。杜鲁门总统授予其助手克利夫德以领导和指挥其他总统助理的权力，这一做法为艾森豪威尔大大推进了一步。他的首席顾问谢尔曼·亚当斯不仅高于其他总统助理，而且凌驾于内政方面各行政部长之上，“他甚至比总统本人更熟悉总统的工作。”〔８〕其四，在此期间，阁员中心主义开始动摇，幕僚开始与阁员争夺权力，但尚不构成严重威胁。罗斯福实际上是奉行内阁与幕僚并重的双轨制，杜鲁门、艾森豪威尔基本上是奉行阁员中心主义，因此，新诞生的总统助理地位还不稳固，除个别总统亲信、高级幕僚显示出巨大能量外，大多数总统助理仍是默默无闻，权力有限，他们与阁员各自完成总统分派的职责，接触有限，冲突较少发生。
（三）１９６０年肯尼迪总统上任到１９７４年尼克松被迫辞职，是幕僚制迅速上升和阁员地位严重衰落时期。
肯尼迪和尼克松继承了罗斯福的传统，在其任上极力扩张总统的权限，幕僚班子的地位和权力也随之达到了登峰造极的地位。这一阶段新的变化有：（１）幕僚班子的机构和人数急剧膨胀。尼克松时代，总统办事机构和雇员数比罗斯福时期增长了十倍。其幕僚班子规模之大、人数之多创下了历史记录；（２）幕僚权势迅速增加，阁员地位明显衰落。幕僚的权限实现了两方面的扩展：一方面，从白宫外部少量事务扩展到国家内政、外交一切领域。尼克松任命的国内事务委员会主任埃利希曼实际上把国内事务方面各行政部门置于自己的领导之下，这些部的部长都必须向他汇报工作；另一方面，从为总统决策提供咨询扩展到决定与执行政策的全面参与。幕僚从昔日默默无闻的隐士一变而为国人注目的显要人物，基辛格自称“忙于两种工作，既要协助总统决策，又要协助决策的执行”。〔９〕他在实现饮誉世界的外交成就时，唯一的头衔只是总统国家安全事务助理。随幕僚权力和地位迅速上升，阁员地位明显下降，多数阁员被排斥于总统重大决策之外；（３）总统与幕僚关系形成了稳定的两种类型。一种是肯尼迪奉行的、以总统为中心的车辐式幕僚制，即总统把幕僚班子看成一个车轮的一系列车辐，自己处于车轴中心，这样总统本人是其幕僚班子的负责人，一切决定经他做出，围绕其周围的助手们“享有同等地位、同等的薪俸和同等的进入总统办公室的权利。”〔１０〕这种类型有利于各种意见从不同方向直接反映到总统这里来，保持总统对其全部政策的最终决定权。另一种类型是，杜鲁门创立被尼克松发展到顶峰的等级幕僚制。即总统与幕僚班子组成了三级金字塔式权力格局，总统居塔尖，在总统与所有助手之间设有高级助手（超级幕僚）这一层次，高级助手可能是一人（如杜鲁门、艾森豪威尔、约翰逊及后来的卡特时代），也可能是二、三个人（如尼克松和里根时代）。他们往往是白宫办公厅主任或其他与总统关系最为密切的人。其存在有利于减轻总统行政负担，专心处理重要问题。两种类型实际上无优劣之分，每位总统都选择了适合自己特点的类型，同样达到扩张权力的目的。
（四）福特上台至今，是幕僚制表面收敛，发展趋于平缓，阁员地位有所回升时期。
面对一个对水门事件记忆犹新的国家，福特以来的四位总统慑于公众对总统幕僚专权行为的批评和攻击，在利用和依靠幕僚班子方面做了一些调整。首先，每位总统都以恢复阁员中心主义为名，行加强幕僚权力之实。每位总统都是高唱恢复“内阁政府”高调入主白宫，上台伊始均有意做出弱化幕僚班子的姿态。福特和卡特都一度取消了白宫办公厅主任一职，卡特成了艾森豪威尔以来召开内阁会议最多的总统，里根许诺要“推进部长为中心的政治”，但实际上他们最终倚重的仍是白宫班子，幕僚权力未受到实质性削弱，事实证明，“内阁政府不过是一种幻想”。其次，此期幕阁关系十分紧张，双方冲突更频繁，矛盾更尖锐。由于总统言行不一，使幕阁冲突的机会加大，同时，幕僚名声一落千丈，侵权中面临阁员的反击更为强烈，因此，双方权力斗争成了新闻界报道的热门话题，卡特和里根都主要是通过撤换阁员方式解决双方冲突。最后，鉴于幕阁关系的紧张及幕僚的发展困难，总统注重采取措施调整双方关系，决策体制趋于灵活化、多样化，阁员地位有了较为明显的上升。如里根将原来由全体阁员参加的内容会议制度改为按政策领域划分的、由部分相关阁员及幕僚共同参加的内阁委员会制度，同时，还更为经常地利用非正式的早餐会、午餐会等形式，邀请有关的阁员和幕僚共同讨论一些重大问题。这种吸收幕阁双方共同参与决策的方法为布什所承继，它在一定程度上缓和了幕阁的权力争夺，有助于寻求一种彼此协作、共同发展的途径，阁员也由此加强了自己的决策功能。布什任期上国务卿贝克的作用突出表现了这一点。
综上所述，总统幕僚制经历了一个漫长的萌芽时期和一个短暂的确立和飞速发展时期，在挫折之后进入了平稳发展阶段，在它发展历史中始终贯穿着与阁员权力对比关系的变化，双方地位和权力的消长，使美国行政决策体制从阁员中心主义逐渐过渡到少数幕僚占居优势，但伴随幕阁严重冲突的不稳定类型。
二
从上述总统幕僚班子与阁员关系发展的历史及现状，我们可以看出这一发展过程的几个特点：
（一）总统幕僚的异军突起打乱了行政部门内部传统的权力格局，幕阁关系 发展是一个幕升阁降的过程，双方的冲突在所难免，这种必然性表现在两个方面:
主观上，作为总统的高级顾问和行政官员，幕阁双方都有影响和参与总统决策的强烈愿望。在总统决策中占居优势，是掌握重要权力的标志。这对一群极力追求权力或胸怀变革社会的政治家和学者是相当有吸引力的。如帕特里克·安德森所说，白宫班子“共有一个特点即追求权力和荣耀的不寻常的野心以及影响权力和上层的狂热。”〔１１〕在参政的强烈愿望驱动下，幕阁双方都极力追求总统的青睐。角逐中，长期居总统重要政策顾问的阁员自然不甘心让位于未正式授权的总统幕僚，更难以接受幕僚位居其上的状况，千方百计维护自己在总统面前的发言权。而幕僚倚仗着与总统的密切关系及经常见到总统的便利，利用一切机会和方式向总统提供建议，施加影响，同时阻碍阁员与总统的直接联系。因此，双方主观的对立决定了双方在争夺参政议政机会时彼此的排斥。
客观上，幕阁双方均缺乏法律基础，职责不清造成双方权限的重叠和交叉。美国宪法第二条第二款规定，“总统可以要求各行政部门主管长官以书面形式就其所管辖范围的任何事项向他提供咨询意见。”这是阁员作为总统咨询对象的唯一的法律依据；同时，阁员作为各行政部门首脑，还肩负着领导本部门贯彻执行总统政策的责任。因此，为总统提供政策咨询以及实施总统政策一直是阁员固有的职责。有关幕僚行使的权力及其方式，《布朗洛报告》规定，“他们的责任是为总统提供咨询服务，协助总统履行职责。他们应该始终位居幕后，不下命令，不做决定，不发表公开讲话，……不按自己的意愿行使权力。”〔１２〕这实际上为以后有关幕僚的一切规定提供了蓝本。《美国政府手册》规定，“总统助理奉总统命令行事，促进和保持总统与国会、各行政部长、新闻界及公众的联系。”〔１３〕由于这些规定十分笼统，为总统使用幕僚留下极大的伸缩性。因为，“总统想要”赋予幕僚无限的权力，他们作为总统脑、耳、目、手的延伸，做那些总统有时间会自己去做的事情，全面卷入了从决策到执行，从战略规划到具体项目设计的一切领域，这便严重侵犯了许多传统上属于阁员管辖的范围，如基辛格所说，“你必须削弱行政部门……他们想做或正在做我在做的事。”〔１４〕而且，随白宫班子的不断膨胀，许多人搞不清楚自己的职责，喜欢到行政部门去“找”工作做，〔１５〕争夺完全归行政部门管辖的事务。因此，幕僚权力从无到有，从小到大的发展是以阁员权力的削弱以至丧失为代价的，幕阁之间侵权与反侵权的斗争始终不断。
（二）随幕僚地位的上升和巩固，幕阁之间的冲突呈现越来越激烈的趋势。一方面，冲突涉及的人数越来越多，范围越来越广。罗斯福到尼克松之间，幕僚权力飞速发展，但是，幕阁冲突还是在极个别人、小范围内发生，而在卡特和里根年代，幕阁冲突成了司空见惯的事，绝大多数幕僚与阁员卷入冲突，双方形成全面对立的状态。另一方面，幕阁冲突的结果也越来越严重，矛盾常常激化到“总统必须做出取舍”〔１６〕的地步，阁员不再是仅仅受幕僚排挤而是最终被赶出政府。
（三）总统的个人因素对幕阁关系的变化具有决定性的影响。幕阁双方争夺的目的在于追求对总统决策权的最大影响，与总统关系的亲近与否直接决定了他们参与决策的机会多少和权力大小。总统有奉行阁员中心主义和推崇幕僚制两种类型，不同类型决定幕阁冲突的程度和结果有所不同。正如总统问题专家托马斯·克罗宁所说，“今天，一个强有力的、健康的内阁之所以存在，是因为总统希望它如此。”〔１７〕１９６９年，腊斯克在回顾其国务卿生涯时说，“政府在最高层次上如何组织，这并不是教科书或机构图表所能说明的，问题的关键在于如何从总统那里得到信任。”〔１８〕同是国务卿，他在肯尼迪和约翰逊两位总统任上处境却有天壤之别，此番议论于他实在是感触良深的。总统态度对幕阁冲突的影响还表现在，当总统旗帜鲜明地推崇幕僚制时，幕阁冲突反倒减弱，因为“当权威被称为‘合法’时，冲突就会缩小到最低程度。”〔１９〕因此，在罗斯福、肯尼迪、尼克松任上，明确推崇幕僚制的总统制约了幕阁之间的冲突，而在卡特和里根任上，由于总统言行不一，态度暧昧，反倒加剧了幕阁的矛盾。
（四）阁员个性的强弱和能力大小也能在一定时期、一定范围内较大地影响幕阁冲突发展的方向。权力关系既是一种法定职位的关系，也是拥有权力的个人之间的关系。在幕阁关系的演变过程中，“个性起着难以捉摸然而极为重要的作用。”〔２０〕虽然阁员地位及影响的不断衰落是阁员个人难以扭转的趋势，但是，同样在国务卿、财政部长、内政部长这些容易与白宫冲突的职位上，由于担任这些职位的阁员个人素质的差异，幕阁冲突的结果往往相去甚远。一些个性强、有能力、背景特殊的阁员成了幕僚夺权路上的巨大障碍，这些阁员的抗争在一定程度上制约了决策权力向幕僚方面的过度倾斜。正是因为认识到阁员个人因素在幕阁权力对抗中的作用，奉行幕僚制的总统就有意识地任命一些性情温和、没有特定选民背景的人入阁，从而减少幕僚行使权力的阻力。政治学家纳尔森·波尔斯比发现这是总统任命阁员的新倾向。〔２１〕
三
幕阁的冲突是不可避免的，而在这一冲突中，幕僚为什么会迅速发展甚至取代阁员成为总统依靠的首要力量呢？这是多种因素综合作用的结果。这些因素可概括为：
（一）客观形势的发展以及美国政治体制的一些特点，为幕僚的迅速上升创造了有利的前提条件。
本世纪以来，美国面临的国内外形势极大地促进了总统权力的迅速膨胀。生产力的发展要求政府加强管理经济的职能，１９２９－１９３３年的经济大萧条又促使这一要求变得更加迫切，两次世界大战使得总统承担了异乎寻常的重大责任，其在危机期间扩张的权力在危机之后大都保留了下来。二战后，美国作为超级大国、资本主义阵营的盟主，使其化身——美国总统也成为世界上最有权力的个人。因此，客观形势的发展使总统的责任越来越广泛，越来越繁重，已经远远超出了总统个人能力所能负担的限度。
为了有效地履行自己的职责，总统需要寻求他人的帮助，但是，在现实政治体系中他找不到可以信赖的力量。首先，总统无法从国会中得到必然的支持和效忠。美国总统与议会制首相不同，他不一定属于议会中的多数党，与议会之间完全是一种平等协商、讨价还价的关系；其次，内阁无法令总统满意。总统虽有权任命阁员，但是，内阁只是一个非正式的咨询机构，阁员只就本身负责的事务向总统提供咨询，内阁全体没有连带责任。由于阁员各自关心本部门利益，较少关心有关政府全局问题，内阁会议往往流于空泛，冗长乏味，难以解决总统所面临的重大而紧迫的特殊问题。最后，行政部门的状况也难于适应总统的需要。行政机构日益庞大，难以驾驭，其内部官僚主义盛行，效率低下，职业文官对走马灯般更换的政府官员采取消极态度，甚至歪曲和篡改总统的政策，总统对他们的保密能力也缺乏信心，根本不能依靠他们实现自己的政策目标。总之，现行政权体系最大限度地造成了美国总统的孤立。当总统候选人获胜入主白宫时，环顾左右，他唯一可以信赖、最为可靠的只有长期追随自己的亲信和朋友，他们才是其实现任期目标的得力工具。
（二）总统个人的权力欲是幕僚迅速发展的强大动力之一。
每位总统都自觉或不自觉地依赖、重用幕僚，其原因不仅出于客观的需要，同时，在很大程度上也取决于他们个人追求权力的本能。作为政治家，总统追求、占有和长期行使权限广泛的权力是他的理想。当总统在现有政权体系中找不到行使这一权力所必需的理想的依靠力量时，他必然十分重视自身权力的巩固，转而建立符合自己口味和习惯、忠实贯彻实施自己意图的机构。由于幕僚作为总统个人的延伸，他们行使的权力实质上就是总统的权力，因此，总统推进幕僚制便是加强自己的统治能力、巩固自己统治地位的最有效、最简便易行的措施。而且，由于处于权力顶峰的总统职位特有的孤独感，每位总统都有要求部下忠诚的强烈愿望。总统选择幕僚的首要标准不是经验或才能，而是“毫无疑问的个人忠诚”。〔２２〕约翰逊说，他所需要的“不是小写的忠诚而是大写的忠诚”。〔２３〕而在现代资本主义民主制度下，只有总统个人任命、不受任何机构监督、对总统竭尽效忠的幕僚班子才能满足总统这一愿望，对总统个人的忠诚实际上是总统幕僚班子的真正特征。
（三）幕阁双方不同的任命制度以及与总统关系密切程度的差异，是幕僚在双方冲突中占据有利地位的根本原因。
两种不同的任命方式使幕阁代表的利益不同，从而直接造成了双方在参与总统决策过程中地位的优劣。１９３９年《议会改组法》规定，幕僚的任命不须像阁员那样经参院批准，总统可以依自己意愿随心所欲地任命和撤换他们。这便使幕僚除对总统一人负责外，不向任何机构负责，议会不能以任何理由质询他们。总统的利益便是他们最高的利益，他完全可以站在总统的角度，全面地、综合地观察和解决问题，从而成为总统意图最忠实的实施者。这种任命制度不仅使幕僚成为总统个人不会走样的延伸而深得总统的信赖，而且，由于总统是唯一由全体国民选举产生的官员，表面上总统是代表整体的“国家利益”，而不是代表某一地方、某一阶层的局部利益，总统代表利益的广泛性、综合性使总统幕僚在参政议政过程中较少受特殊利益的约束，处于较为超然、客观的立场。这样，既加深了总统对他们的信任，也使得他们有可能成为各种利益的协调人和仲裁者。
美国宪法规定，“经参议院同意和批准……总统有权任命一切合众国的官员。”从理论上讲，总统可以任命任何人为阁员，但实际上，这一任命不仅要依法受参议院批准，而且，按习惯总统还要考虑诸多因素，以求国内各种重要的政治力量在其政府的高级职位中尽可能地达到力量平衡。因此，内阁成了国家团结一致的标志，成了各种社会力量和派别代表的大杂烩。处于这些职位的阁员，其思想和行动受到多种利益关系的限制。他要上对总统负责，在政府内外贯彻实施总统的意图和计划；下对他所管辖的行政部门官员负责，在精神上和物质上促进职业文官的利益；同时，他必须为支持他的利益集团以及和本部门有关的大利益团体服务；另外，他还要为自己今后的政治生涯考虑，他必须坚持特定的思想倾向和政治观点，以求给选民造成深刻的印象，并使自己政绩成为今后的进身资本。凡此种种决定了阁员在总统面前成为某些特殊利益的倡议者和辩护人，在与总统意见分歧时，他会坚持己见，向总统的权威挑战，即使是忠于总统的阁员也不得不把各种特殊利益置于最优先的地位。鉴于阁员的这种“本位主义”倾向，曾在哈定、柯立芝、胡佛三届政府中任职的查尔斯·丹尼斯说，“阁员是总统的天然敌人。”〔２４〕因此，总统根本不能指望以更换阁员的方式改变这一状况。
总统幕僚与总统特殊亲近的关系决定了幕僚必然超越阁员成为总统最重要的依靠力量。许多阁员在入阁之前可能与总统仅仅是一般相识或者根本不认识，他们得以入阁或是基于自己的名望和才能，或是得到强有力的利益集团的支持。而大多数总统幕僚却是追随总统多年的亲信，他们都在漫长、激烈的总统竞选运动中不辞劳苦地为总统候选人冲锋陷阵，总统候选人能登上总统宝座主要是他们的功劳，而在竞选过程中锻炼得更加精干、团结、高效的竞选班子在选举胜利后几乎全部过渡到总统幕僚班子中。总统与幕僚这种长期形成的私人间的密切关系，奠定了幕僚权力的坚实基础，是他们与阁员及其他政治力量斗争的上方宝剑，也是他们抵御外界攻击的唯一的护身符。正如索伦森所说，“要不是由于我同肯尼迪总统的关系，我将一事无成。”〔２５〕除了幕僚与总统个人关系外，幕僚班子的办公地点就设在白宫西翼及地下室，他们经常地晋见总统，这种便利也极大地促进其权力的上升。前总统顾问比尔·莫耶斯说，“在华盛顿，权力的来源有二，一是信息另一个是接触总统的机会，两者决定权力平衡向幕僚方向倾斜。白宫班子现在得到信息的速度比或至少同国务卿和国防部长一样快，他们又比部长们能更快地见到总统，这就使白宫班子占据极大优势。”〔２６〕
（四）幕僚本身的一些特点使他们能够比阁员更有效地为总统服务，从而进一步加深总统对他们的依赖程度。
幕阁双方对所管辖事务的知识背景不同，使得一部分幕僚在决策过程中明显地占居智者的优势。总统决策面临的问题都是政府中最复杂、最困难的问题，靠感觉和经验难以作出正确判断。而一些幕僚正是充当了政府内部智囊人物。美国社会科学研究的一个重要特点是研究工作与现实的紧密结合，这一特点创造了大量学者亦官亦学的条件。历任总统一直重视在大学、研究机构中挑选学者充实到自己的幕僚班子中来，这些学者理论功底扎实，智慧超群，在决策中甚为活跃。而阁员多是政治性任命官员，往往对其所在部门的专业知识有限，或者根本就是外行；而且他们还受到所获情报的限制，难以从整体上把握事情全貌，因此，在决策过程中，面对精通业务、论辩有力的幕僚，阁员往往显得无能，从而失去总统的信任，减少了在总统面前发言的机会。
另外，幕僚较阁员对任期更强的紧迫感使得幕僚在气质和行动上都更为积极主动。总统幕僚完全是随总统去留的。总统一任只有四年，上台之后组建班子、适应环境花去相当多的时间，连任的竞选又总是几乎提前一年开始，因此，总统及其幕僚班子实际能有所作为的也就是任期的第二、三年。如此短暂的任期造成幕僚班子急于成就的心理。而且，大多数幕僚都年轻气盛，不像阁员那样受以往政府工作经验的束缚。因此，任期的紧迫感和少受传统约束，使得新计划、新设想在白宫不断涌现，这种不断创新的特点正好符合总统争取连任和在历史扬名的心理。而混迹官场多年的阁员，依靠着行动迟缓、循规蹈矩的行政机构，是无法适应幕僚班子快节奏的竞争的。
四
总统幕僚班子的地位及作用日益突出，打破了旧有的行政机构内部的权力格局，给美国政治制度带来了一些变化，同时产生了一些令人担忧的问题。评价和估计幕阁关系变化的影响及发展前景，是我们此项研究的一个重要方面。
应该承认，建立幕僚制的最初设想是积极的、有效的，幕僚参政适应了总统权力和责任迅速增长的客观要求，正常的幕僚班子的工作有利于总统更有效地履行其作为国家元首和行政首脑的职责，既提高了政府的工作效率，又使得总统能够在瞬息万变的形势下迅速作出反应和决定。如果没有幕僚的辅佐，总统许多值得夸耀的成就无法想像。
另外，还应看到，大量学者、专家和能人以总统助理、顾问身份进入政府，参与各项政策、计划和方案的创制工作，有利于总统决策的正确性和创新性，符合科学决策的原则和趋势。因此，有人说，“总统幕僚班子是政治机构中唯一具有创新能力的地方。”〔２７〕
尽管幕僚参政有其积极合理的一面，但是，幕僚班子权限的急剧增长，特别是它严重侵占、超越阁员的现象，对美国现行政治体制也造成了一些恶劣影响。
首先，幕僚制的迅速发展以及超越阁员的状况，极大地削弱了国会的权力，破坏了美国政治制度的根基——分权与制衡原则。分权与制衡原则是美国政治制度的基石，宪法的精髓。它规定了美国政府行政、立法、司法三权的分立及相互制约的关系，目的在于防止权力的集中或滥用。现在，非选举产生、不受任何机构监督的总统幕僚制度向这一原则提出了极大的挑战。幕阁之争从表面看是行政机构内部的权力之争，其结果似乎也只是权力在行政机构内部发生转移。但由于权力是从受议会监督的阁员手中转移到不受任何机构监督的总统幕僚手中，因此，阁员权力的削弱和丧失实际上变成了议会对行政机构监督权力的削弱甚至丧失。这主要表现在：（１）幕僚班子越来越多地包揽了政策的创制工作，议会也越来越习惯于讨论和通过那些总统通过各种方式提交的现成议案，这便使议会的立法权限进一步缩小；（２）总统办事机构的成员单位之一——行政管理与预算局（ＯＭＢ）负责编制、审定和监督各行政机构的预算开支和执行情况，是最具实权的单位之一，议会只能对该局编制出的十分精细庞杂的预算表进行修修补补，无法实质性地行使其财政权；（３）幕僚日渐取代阁员掌管大量事务，阁员因此对许多情况不是不知便是所知有限，议会无法通过质询阁员而达到有效监督政府工作的目的，而又不能要求总统幕僚就政策执行状况进行说明。由此可见，幕僚不仅篡夺了议会大部分的立法权和财政权，而且使议会的监督权也失去了意义。它已经成为政府机构中最有权力又不受约束的核心集团，作为美国政治制度最重要标志的分权与制衡原则在政权结构的最顶端出现了一个令人遗憾的大空缺，分权与制衡原则要保证权力的平衡，保证没有一个总统变成国王，但由于这个空缺的存在，总统便可以通过其幕僚班子侵占剥夺议会及行政机构权力，破坏三权之间的平衡与制约关系，民选总统实际上变成了“帝王般”的总统。
其次，幕僚取代阁员作为总统施政的主要工具，加深了资本主义政治生活的肮脏程度。由于总统幕僚不受议会及其他机构的监督，他们在幕后为了总统的利益可以不择手段，为所欲为。从７０年代的水门事件、８０年代的伊朗门事件，以及一些偶然败露的政治丑闻和许许多多尚未为人所知的阴谋中，总统幕僚公然违反法律与道德，采用欺骗、偷窃等等非法手段为总统效劳，最终在人们愤怒指责的浪潮中代总统受过，充当替罪羊。水门事件以来，美国国民中长期存在的对政府的信任危机恰好证明，人们正是从幕僚身上进一步加深了对政府反民主本质的认识。
再次，总统幕僚班子内部形成的阿谀奉承、唯命是从的风气，给资产阶级民主宪政的体制蒙上了总统个人专制的阴影。由于幕僚的地位和权力“很少与他的正式头衔或在组织机构中的位置有关，而几乎完全取决于他与总统的个人关系”。〔２８〕因此，幕僚班子无论是最精干的还是很平庸的，都极力顺从总统的意愿，而且，由于总统经常鼓励和要求幕僚班子对自己的忠诚，从而更加促使幕僚们相信，要保持自己的地位和权力，必须支持总统的每一观点，实践总统之所想，而不是反对他的意见，因此，幕僚班子很少有人敢跟总统争辩，更少有人批评总统的想法。肯尼迪总统的弟弟罗伯特·肯尼迪曾说,“当总统在场时,人格改变了,甚至强人也经常发表那些他们认为总统喜欢听的意见。”〔２９〕因此，总统幕僚班子内部存在的顺从迎合总统的风气损害了他们公正、客观地鉴别总统命令和行动的能力，严重扼杀了其创造性，降低了其参与决策的水平。同时，总统长期处于这些溜须拍马、竭尽效忠的排外的小顾问团体的包围，容易形成唯我独尊的帝王意识，从而造成决策偏差。
最后，幕僚班子自身机构及权限的严重膨胀既不利于行政部门工作效率的提高，又使幕僚班子本身丧失了其原有的优势。幕僚班子由过去少数几个人组成的私人顾问团体发展至今几乎成了无所不包的“总统部”，结果是“幕僚班子开始染上了行政机构特有的官僚主义、文牍主义、机构庞杂、缺乏沟通等缺点”，〔３０〕长此以往，总统也将像无法控制行政部门那样对哀叹日益扩张的幕僚班子控制乏力，幕僚班子原有的一些人员精干、政策智囊、决断迅速等优点逐渐丧失，那么，幕僚的存在就不是加强而是削弱了总统管理政府的能力。另外，由于政策的制定多由总统依靠幕僚完成，而政策的执行许多落在阁员及行政部门身上，这种决策与执行权力的分离，既挫伤了行政部门的积极性，也造成了权力与责任关系的混乱。一旦政策失败，阁员因没有参与政策决定而不愿承担责任，而幕僚又总把失败原因归为执行的不力，幕阁双方极力追求权力，最终又不承担行使这些权力所应负的责任，势必加剧行政机构滥用权力的现象。
总统幕僚班子对政治制度的不利影响日趋明显，水门事件以来的历届政府为平息对幕僚权力膨胀的指责，为恢复“内阁政府”作了种种努力，但无论是幕僚人数的一时减少还是幕僚权力的暂时削弱，都扭转不了政府权力向总统机构集聚的趋势，消灭不了幕阁之间的对立冲突，改变不了幕僚专权的状况。其原因在于，本文第二部分所分析的幕僚上升发展以致超越阁员的原因基本上仍旧存在，而这些因素的存在注定了总统仍将一如既往地寻求幕僚的帮助，同时，由于总统及其幕僚所代表的利益实质上是最有权势的大资产阶级集团的利益，政府权力向总统方向集中有利于加强大资产阶级在社会政治、经济生活的垄断地位。总统地位的稳固与幕僚权势的发展是相互依存、互相促进的关系，只要总统的权力不受到进一步的限制，就不能指望总统幕僚的地位及作用在近期会受到削弱。
虽然限制总统幕僚的权力扩张非常困难，但这并不意味着他们的地位和权力会永无止境地上升和加强。幕僚发挥作用的程度直接受到总统态度及能力的限制，其扩张权力的过程中也始终面临阁员的强烈抵制，另外总统在政权结构中所受到的制约也同样会作用到幕僚身上，７０年代以来国会要求限制总统幕僚的呼声越来越强烈，美国社会内在的权力制衡机制，如政党、压力集团及新闻媒介的作用，都在很大程度上阻碍幕僚制的恶性发展。
综上所述，我们可以确定，基于深刻的社会历史原因及个人主观上的愿望，今后，总统仍将十分重视倚重幕僚的作用，但是，由于幕僚班子本身的局限以及重用幕僚不可避免地会遇到种种限制，未来的行政决策体制将不会回归以往单一依重阁员或者幕僚的体制，而更为可行的发展途径将是建立幕阁并重、彼此协作的多元顾问制度，这一趋势已在最近两位总统任上有所表现。当然，由于现代总统决策形式趋于多样化、随意化和个性化，总统幕僚与阁员又始终缺乏特定的法律基础，因此幕阁之间的具体关系今后还会出现较大变化。
注释：
〔1〕Aron Wildavsky ed., The Presidency, Little, Brown and Company, p.601.
〔2〕The United States Government Manual, 1989/90, p.85.
〔3〕〔美〕查尔斯·比尔德著，朱曾汶译：《美国政府与政治》（上），商务印书馆１９８７年版，第１９１页。
〔4〕曹绍谦：《美国政治制度史》，甘肃人民出版社１９８２年版，第１０１页。
〔5〕Emmet John Hughes, The Living Presidency, Penguin Books Inc., 1974, p.138.
〔6〕Report of the President's Committee On Administrative Management, Washington, D.C.: GPO, 1937, p.5.
〔7〕〔日〕高桥正武著，胡立品译：《白宫内幕》，军事译文出版社１９８５年版，第１０页。
〔8〕Clinton Rossiter, The American Presidency, New York, Harcourt Brace and World, 1960, p.169.
〔9〕吴继淦等译：《白宫岁月——基辛格回忆录》（二），世界知识出版社１９８０年版，第８７页。
〔10〕〔美〕西奥多·索伦森著，复旦大学世界经济研究所译：《肯尼迪》，上海译文出版社１９８１年版，第１３４页。
〔11〕Patrick Andrew, The President's Men, Gardon City, New York, MaCmillan, 1972, chap.22.
〔12〕同〔6〕。
〔13〕同〔2〕。
〔14〕Thomas E. Cronin, The State of the Presidency, 2nd ed., Little, Brown and Company, 1980, p.231.
〔15〕Stunley Bach and George T. Saleher, Perspective of the Presidency, D.C. Heatch and Company, 1974, p.186.
〔16〕《实力与原则——布热津斯基回忆录》，世界知识出版社１９８５年版，第４９页。
〔17〕同〔１４〕，第２９１页。
〔18〕Dean Rusk，“成为荣休教授后的国务卿先生的生活”，Life, Jan. 17, 1969, Vol.66。
〔19〕《实力 与原则》，第６０２页。
〔20〕〔美〕迈克尔·麦德维尔著，辛耀文译：《影子总统——总统及其高级助手的秘史》，新华出版社１９８６年版，第８页。
〔21〕Nelson W. Polsby, “Presidential Cabinet Making: Lessons for the Political System”, Political Science Quarterly, Spring 1978, pp.15-16.
〔22〕Godfrey Hodson, All Things to All Men, Perguin Books, 1984, p.109.
〔23〕Presidential Studies Quarterly, Vol. XIV, No. 2, Spring, 1984, p.228.
〔24〕Theodore C. Sorensen, Decision Making in the White House, New York: Columbia University Press, 1963, p.71.
〔25〕《影子总统》，第４２５页。
〔26〕同〔１４〕，第１５３页。
〔27〕Robert E. Diclerico, The American Presidency, Prentice-Hall, Inc., 1979, p.220.
〔28〕《影子总统》，第１３７页。
〔29〕Robert F. Kennedy, Thirteen Days, New York: Norton, 1969, p.33.
〔30〕Louis W. Koenig, The Chief Executive, 4th ed., Harcourt Brace Jovanovich, Inc., 1981, p.205.