《美国研究》1993年第4期
国际战略格局剧变中的
美国国家安全战略
彭光谦
作者单位:北京大学历史系
美国国家安全战略既是美国国家战略的重要组成部分,也是美全球战略的支柱。它不仅直接指导着美国的军事活动,而且对国际安全环境也有着重大影响。目前,国际战略格局正在发生世界近现代史上和平时期的空前巨变。两个超级大国、两大军事集团长期紧张对峙的两极冷战体制随着东欧剧变、苏联解体而告终结,世界战略格局正朝着多极化的方向发展。美国作为世界战略格局由两极向多极的过渡中暂存的唯一全球性超级军事大国,其国家安全战略走向不能不引起人们的极大关注。
一、雅尔塔体制下的美国国家安全战略
美国虽然是一个现代战略思潮十分活跃的国家,却并不是一个战略历史传统十分深厚的国家。
第二次世界大战以前,除了马汉的制海权理论以外,美国并没有多少自觉的战略理论指导,美国军事活动的范围也较多地局限于本土,间或延及西半球或偶尔涉足欧洲。“美国的思想家们还不习惯于在世界范围的大棋盘上下棋。”〔1〕
第二次世界大战是美国战略史上的一个重要转折点。第二次世界大战不仅把美国推上了世界战略大舞台,而且在战争中美国迅速崛起,发展成为国力、军力高踞于西方世界之首的超级大国。美凭借这一实力地位在雅尔塔召开的“三巨头”会议上,与战争中发展起来的另一个东方超级大国苏联展开了争夺,在世界地图上划分了各自的势力范围,并由此构成了长达40余年的两极对峙的世界冷战格局。
为了遏制苏联“共产主义的扩张”,维护和扩大美国的全球利益,第二次世界大战的硝烟刚刚散去,杜鲁门政府就制定了美国第一个具有全球战略性质的国家安全战略——“遏制战略”。遏制战略的提出标志着美国战略质的转变。这种转变主要体现在:
1.国家安全战略具有强烈的意识形态色彩。“遏制共产主义”成为美国不变的战略目标和“维护美国安全,推进美国利益”的核心内容。自此,昔日反法西斯的盟友成为美国的主要作战对象和不变的战略对手。
2.突破了长期以来以关注美国本土安全为主的“孤立主义”战略思潮,以美国本土为中心的美洲堡垒战略转向积极干预世界事务、争夺世界主导权的全球战略。
3.古典的传统的常规战略逐步让位于核条件下的现代战略体系。随着现代化军事技术的急剧发展,美战争方式、作战思想和兵力结构都发生了重大变化。
4.一扫以往由于战略传统缺乏而呈现的战略思维贫乏,习惯于摹仿欧洲传统战略理论的沉闷空气,迅速掀起“战略热”,开创了美国现代战略研究的新局面,创立了具有美国特点的独立的战略体系。〔2〕
遏制战略的提出奠定了第二次世界大战后美国国家安全战略的基础。它标志着东西方冷战的开始,表明两大军事集团以欧洲为重点的重兵对峙格局的初步形成。在遏制战略指导下,杜鲁门政府不遗余力地在全世界范围内同共产主义作战,但终究未能阻止中国革命的胜利和美军在朝鲜战场上的失败。为此,1953年入主白宫的艾森豪威尔政府提出了“主要依靠大规模的机动报复力量,在我们所选择的时间与地点来对付侵略的主要策源地”的“大规模报复战略”〔3〕,试图以美国占优势的核力量这个“绝对武器”来“阻遏共产主义世界庞大的地面部队”〔4〕。事实很快就证明,这一战略构想同样有着天然的缺陷。美苏间“相互威慑”的战略格局的形成和“导弹差距”的出现,动摇了“大规模报复战略”的基础。这种以“大炮武装警察”的做法,使美国陷于既不敢打核大战,又无力应付局部地区冲突,要么在核大战中与敌同归于尽,要么屈辱投降的进退两难的困境。为了走出美国战略上的死胡同,肯尼迪政府采纳了泰勒将军提出的以核力量为盾,以常规力量为剑,既准备打对美国威胁最大的核战争,又立足于打最可能发生的中小规模的有限战争的“灵活反应战略”,增加了美国国家安全战略的可操作性和现实性。鉴于在越南战争期间,苏联日益坐大,而美国深陷泥潭,连连失分,以及60年代中苏分裂,世界逐步形成五大力量中心等“战略现实”,70年代初尼克松政府对“灵活反应战略”进行了调整,提出了“现实威慑战略”,试图通过收缩战线,发挥“伙伴”作用,推进美苏“缓和”等缓解美国重点在欧洲,而兵力部署重点却在亚洲的严重失衡现象以及战略目标过大而战略能力相对不足的矛盾。80年代初,里根政府上台后,又进一步提出了“新灵活反应战略”。根据苏联威胁增长的情况,里根提出了“重建美国军事实力” 的口号,主张以针锋相对的强硬姿态和机动多样的灵活手法,与苏联在全球范围内展开竞争,以扭转美苏力量对比不利于美的趋势,重建对苏战略优势。战后40多年来,尽管美国国家安全战略几经变化,历届政府都提出了带有本届政府印记的新的国家安全战略概念,在兵力建设和运用上也都有各自不同的重点,但是通观战后40年美国国家安全战略的发展演变过程,我们不难看出,从杜鲁门政府的“遏制战略”到里根政府的“新灵活反应战略”,其基本内涵并没有多少实质性的改变:
1.维护美国的全球利益,遏制共产主义这个总的战略目标始终没有变;
2.以唯一能威胁美国生存的另一个超级大国——苏联为主要作战对象,互为攻守,激烈争夺,这个总的战略态势始终没有变;
3.以欧洲为战略重点,两大军事集团重兵对峙,这个总的战略格局始终没有变;
4.建立包括核力量和常规力量在内的超级军备,追求绝对军事优势的总的战略企图始终没有变;
5.立足于打全面战争,与苏联在全球范围内进行对抗的总构想始终没有变。
战后40年的美国国家安全战略是与雅尔塔体制相适应的,始终是一种冷战战略,两极战略、集团战略、全球战略、意识形态战略和全面战争战略。
二、国际战略格局剧变对美国国家安全战略的冲击
80年代末和90年代初,支配战后世界政治秩序达40年之久的雅尔塔体制随着柏林墙的倒塌和苏联帝国的解体,似乎一夜之间崩溃了。国际战备格局的剧变使美国面临的安全环境和美国国家安全战略赖以确立的要素发生了重大变化。1992年2月布什政府的国防部长切尼向总统和国会提交国防报告认为:
——由于苏联的解体和华沙条约的废除,“一个曾全副武装,对欧洲和亚洲构成严重威胁,并具有全球力量投送能力的超级大国,已经不复存在。”
——40多年来,美国的安全政策“一直受苏联对欧洲发动直接、大规模常规进攻这一威胁判断所左右”,“苏联作为一个国家的解体和共产主义意识形态的破产,宣告了这一威胁的终结。我们不再同一个谋求破坏我们基本价值观的、咄咄逼人的扩张主义国家进行全球性意识形态对抗。”
——随着国际战略格局的剧变,前苏联的军事力量已大为削弱,其国防政策已经发生了重大的变化,“在未来的若干年内,欧亚大陆的心脏地带不大可能再次挑起威胁美国和西方安全的全球性常规战争。”
——在冷战时期美国缺少“战略纵深”。对于“华沙条约”组织在欧洲发动的进攻,美与西方盟国只有一至两周的预警时间。而现在美国赢得了战略纵深,对美国安全的威胁,“不仅在事实上而且在时间上都变得更加遥远了。”
——“今天,除战略核武器外,没有一个国家具有对美国发动全球挑战的能力;没有一个国家在常规军事技术和应用这些技术的能力方面能同美国较量,没有任何主要的联盟对美国的利益持敌对立场,没有任何对美国利益至关重要的地区处在敌对的、非民主势力的控制之下”。总之,美国在“冷战”和“冷战后”的第一场热战中的胜利,“使美国确立了前所未有的安全和实力地位。”
但是,另一方面美国又面临着一系列新的“安全挑战和现实威胁”。“仍然有一些趋势令人担心”:
——尽管长期存在的苏联全球性威胁已不复存在,但“地区挑战十分严峻”,伊拉克入侵科威特表明,“地区政治领导人可能具有使用武力达成其目标的意图和能力”。“对美国根本利益的威胁可能突然出现在世界各个地方,包括欧洲、亚洲、西南亚和拉丁美洲。”
——国际环境中仍然存在大量不确定因素,特别是“前苏联的转变利害攸关”。“必须认识到前苏联境内新生国家里民主的脆弱性,必须认识到它们退回到封闭、专制、与美敌对的政权的可能性”。“如果俄罗斯、乌克兰和独联体其他国家最终过渡到建立在西方价值观基础上的新的政治经济制度,那么下个世纪就有可能成为一个和平与繁荣的世纪,否则美国将不得不面对一系列新的安全挑战。”
——“苏联的解体可能会加速核、生、化武器技术和导弹以及先进常规武器技术的扩散”,这是美国担心的“重大的安全问题”。“一些敌对国家正在设法获得大规模毁灭性武器”,“地区性对手可能会拥有以往只有超级大国才具有的军事能力”,这将使“地区冲突变得愈来愈复杂”并“损害美国利益”。
——苏联的解体并不意味着美国面临的低强度冲突问题的消失。“恰恰相反,美国将进一步面临诸如恐怖主义、毒品走私和叛乱之类的挑战”。“在美国贩卖和使用违禁毒品以及与之有关的暴力活动和国际上的动荡局势,对美国的安全造成了直接威胁”。〔5〕
1993年2月美国新任国防部长阿斯平在美国《军官》杂志发表文章,进一步把冷战结束后美国安全环境的变化归纳为美国地缘政治环境的巨变、美国面临的威胁的巨变和美国军事力量使用的巨变等三个“巨变”。他认为美国地缘政治环境正在发生以下重大变化:一是世界正从“两极”走向“多极”,从“刻板”变为“复杂”;二是国际形势发展正从“可预见”变为“不确定”;三是“共产主义”正让位于“民族主义和宗教极端主义”;四是美国正从头号政治、经济和军事强国沦为纯军事上的超级大国,经济上日益受到日本和欧共体的挑战;五是国际阵营重新组合,正从“固定联盟”走向为了某一目标的“临时联盟”;六是联合国的作用正从“瘫痪”变为“活跃”。关于美国面临的威胁的巨变,阿斯平认为主要有以下几个方面:一是威胁的种类从“单一”(苏联)走向“多样化”;二是威胁的程度从“危及美国生存”变为“危及美国利益”;三是威胁从“明确”变得“模糊”;四是威胁从可慑止变为“不可慑止”;五是威胁从“欧洲”转向“其他地区”;六是威胁升级的危险由大变小;七是使用战略核武器的威胁将被恐怖分子使用核武器的威胁所取代;八是威胁将由“公开”走向“隐蔽”。鉴于上述变化,美国军事力量的使用也发生了以下巨变:一是从打“消耗战”变为“对关键目标实施决定性打击”;二是从打“代理人战争”变为“直接增援”;三是从“主要依靠高技术”变为综合运用“高中低技术”;四是从“前沿部署”变为“兵力投送”;五是从“前沿驻军”变为“本土驻军”;六是从依靠“东道国支援”变为依靠“自力更生”。〔6〕
随着冷战结束,美国安全环境发生的上述转折性变化,使以美苏冷战为背景的美国国家安全战略的基础发生了动摇。为了适应新的战略形势,美国政府不能不对战后延续了40余年的安全战略模式实行根本性调整与转变。
三、从布什到克林顿:美国国家安全战略转变
早在1989年上半年,美即开始酝酿对国家安全战略进行调整。1990年3月,美国总统布什向国会提交了他上台后的第一个《国家安全战略报告》,鉴于苏联东欧的政治变革呈现出一种“积极的战略趋向”,他提出对美国的主要战略对手苏联不能只是简单地进行遏制,而是要大胆地“超越”第二次世界大战后长期奉行的遏制共产主义的战略目标,以比所有前任更大的抱负和雄心,通过综合运用政治、经济、军事、外交等多种手段,“将苏联作为一个有益的伙伴纳入国际体系中”,从而“开创一个超越遏制的新时代”,为美国提供更可靠的安全。〔7〕1991年3月,根据“苏联正朝民主化和非军事化方向发展”的新迹象,国防部长切尼在其《国防报告》中进一步作出了国际安全环境发生了“戏剧性变化,冷战时期的持续威胁——华约对西欧的大规模入侵并升级为全球战争的危险,已因苏联从东欧撤军和华约崩溃而不复存在”的新判断,明确提出“将防务计划关注的焦点从对付苏联的全球挑战转向对地区性威胁作出反应”。〔8〕在官方文件中首次以“地区性威胁”取代了“苏联的全球挑战”。1991年8月13日,也就是苏联“8·19”事件发生前六天,布什再次发表《国家安全战略报告》,将政治、经济、军事并列为美国国家安全战略的三大支柱,根据美国面临的新的威胁、新的作战对象和新的作战任务,提出以建设精兵、常规优先、高技术化、快速反应和重组能力等为重点调整兵力结构,以满足新形势下的战略需要。1992年2月25日,国防部长切尼向国会提交1993财年《国防报告》,对酝酿中的美国国家安全战略构想作了系统总结,将美国新的国家安全战略正式命名为“地区防务战略”(The Regional Defence Strategy)。“地区防务战略”的问世标志着美国以“遏制共产主义”为特征的冷战型战略的终结和“冷战后”战略构想的开始。这一战略的基本点是:(1)主要作战对象由苏联转变为可能危及美战略利益的地区性军事强国。报告直言不讳地指出诸如伊拉克、伊朗、北朝鲜等“持敌意”的国家。(2)战争准备由立足于对付全球大战转为主要对付地区性冲突。(3)防务计划关注焦点从欧洲转向第三世界;战略重点由欧洲变为欧亚并重。(4)安全手段上,由主要针对苏联的核威慑战略转为全方位、多层次的核威慑战略,重点建立和发展应付全球潜在核威胁的“防止有限核打击的全球防御系统”(GPALS);(5)在军事部署上,由实行前沿部署,转为强调前沿存在,适当调整和削减海外驻军与海外军事基地。大量减少驻欧兵力,适当减少驻亚兵力,相应增加驻中东兵力。(6)在部队结构上,改变长期维持的以苏为作战对象的部队规模,适当裁减军备数量,增强军队的重组能力,以威慑任何可能对美再次提出的全球性挑战;(7)在作战方针上,由预先部署兵力对苏实行围堵转为突出应急反应,着重强调对重要地区冲突和危机作出快速反应的能力。后四个方面的转变,即战略核威慑、前沿存在、危机反应和重组能力被列为地区防务战备的“四根支柱”。〔9〕
1993年1月比尔·克林顿取代布什,就任美国第42任总统。克林顿在其前任的基础上以更大的步伐对国际战略格局大变动中的美国国家安全战略继续进行了调整。克林顿高举“变革”的旗帜,声称“美国所需要的不是缩小规模的冷战思想”,而应当“从旧观念中解脱出来”,制定“冷战后美国安全的新契约”,加速从“冷战轨道”向“冷战后轨道”的转变。还在竞选总统的过程中,克林顿就提出了以下四点安全构想:(1)共产主义的崩溃并不是危险的终结,在当今更加不稳的世界上,一系列的威胁迫使美国在随时能够重建国防力量的情况下保持高度警惕。(2)美国必须重新获得强大的经济实力,以维持其在国际安全上的领导地位。今后应在“火力”上少投资,而在“脑力”上多投资,否则美国将无法承受。(3)在当今信息时代,思想感召力是一种无法阻止的巨大力量。正是电视、磁带和传真机等现代化的通信手段,使思想武器的能量穿透了柏林墙,并推倒了它。(4)美国的安全定义中的“威胁”概念应该包括对所有人的共同威胁。美国的生存,取决于美国对世界的领导作用。据此,克林顿提出美国安全战略的目标应是:(1)在一个新的时代建立一支美国所需要的军事力量;(2)在世界范围同盟国一道推动民主运动的巩固和发展;(3)使美国的经济在国际上重新获得主导地位。〔10〕就任总统后,克林顿将上述构想立即付诸实施。根据克林顿的新的安全设想,1993年3月27日国防部长阿斯平向国会提交了1994财年国防预算。阿斯平称这是美国“第一个真正的冷战后预算”。该报告强调指出,新的形势下,美在防务方面应着力防范四种新的威胁,即:对美国利益的地区性威胁;日益增加的大规模毁灭性武器扩散的威胁;俄罗斯等国“民主改革”失败导致安全形势逆转的威胁以及美国经济相对衰落的威胁。报告提出了克林顿政府以经济安全、地区防务、防核扩散和推进全球民主化等新概念为支柱的国家安全战略的新框架。其基本内涵是:
1.以“经济安全”为美国国家安全的核心,强调“美国的国家安全主要是经济安全”,防务要服从和服务于美国的经济振兴。“在全球经济中成功,既是美国90年代国家安全的核心,也是美国面临的重大战略挑战”,美国未来的国防政策将越来越多地涉及经济领域,以求保护美国国际市场和全球经济利益,并对它的促进和发展起辅助作用。为达此目的,美将较大幅度地削减军费和军队员额,进一步落实“军转民”的各项安排,尽可能向盟国转嫁防务负担。
2.继续推行“地区防务战略”,强调保持对地区性冲突进行武装干涉的“选择权和行动权”。克林顿声称当美国的切身利益或对外承担的义务受到威胁时,在具有明确的军事目标而且我们确信能在一定的时间内以可以承受的代价达到预定目的的情况下,应当使用军事力量。国防部长阿斯平具体提出了打赢一场类似海湾战争规模的局部战争,控制一场诸如朝鲜半岛可能爆发的重大危机,同时有余力迅速解决巴拿马运河危机那样的较小危机的“两个半地区危机”方案。
3.推进军控和裁军进程,竭力防止核、生、化等大规模毁灭性武器的扩散。克林顿表示:“没有任何国家安全问题比原苏联帝国的核武器和核技术将控制在何人之手更为紧迫。这些武器对每一个美国人的安全、对我们的盟国乃至对这些共和国本身都构成威胁。”国务卿克里斯托弗强调美国政府“将优先考虑防止武器扩散问题”。将“同其他国家一道,百折不挠地作出努力,通过改善情报搜集、控制出口、采取鼓励措施、实行制裁、甚至必要时使用武力,来防止武器扩散”。特别要“防止大规模杀伤性武器落入伊朗、伊拉克、叙利亚和利比亚等国之手”。
4.赋予国家安全战略在全球推行“民主化”的新任务,对外实行新军事干涉主义。在传统的为“美国利益”而战的基础上,克林顿进而强调为“维护国际社会的意志和良知”(即美国的价值观念)而战,“在全球范围内保卫自由和促进民主”,必要时不惜使用军事力量,“使走向民主化的国家获得实际鼓励,使拒绝民主化的国家付出更高的代价”。〔11〕
从布什到克林顿,美国具有“冷战后”特色的新的国家安全战略模式似已初见端倪。
四、美国国家安全战略调整的影响与矛盾
美国国家安全战略的这次调整,无论深度上还是广度上都是战后40年来最大的一次调整,是冷战后美国安全战略的一次战略性转变。目前这一调整仍在进行之中,很有可能要持续到本世纪末方能完成。目前要对它作出全面评价似乎为时尚早,仅据现有情况看,我们大体可以得出以下几点认识:
1.这次调整表明美国国家安全战略运行机制尚有一定的灵活性和适应性。美国历史上随着国际战略格局的大变动而对国家安全战略进行较大调整大约有三次。第一次是第一次世界大战后随着凡尔赛—华盛顿体系的确立逐步由主张本土防御的孤立主义向“有特定目标的干涉主义”的转变。第二次是第二次世界大战后随着雅尔塔体制的确立,实现由西半球防御战略向与苏争霸的全球战略的转变。第三次就是近期的这次战略调整。与前两次调整不同,这次战略调整不是大规模战争的结果,而是在相对和平时期进行的,因而具有更大的不确定性和复杂性,持续时间也较长。在欧洲局势突变之初,美国就从自身利益出发,及时把握其战略动向,提出对传统的“遏制战略”大胆实行“超越”。如对美国国家安全战略中的强权政治色彩另作别论,单就美维护其“国家利益”而言,新的安全战略对变化中的美国安全环境的分析及着眼于地区防务和经济安全的总体思路应该说在一定程度上客观反映了国际战略格局剧变的现实。
2.美国国家安全战略的内涵呈不断扩大的趋势。美国政府正式把“经济安全”和所谓“全球民主化”纳入国家安全战略范畴,带有浓厚的“克林顿主义”色彩,是美新的国家安全战略引人注目的新内涵。“冷战”时期,美苏耗费巨资,展开无休止的军备竞赛,美虽赢得了“冷战”的最后胜利,但美苏一死一伤。美国的经济和综合国力的增长速度日益落后于世界其他主要国家,特别是受到了德、日越来越大的挑战,严重地削弱了美国的实力地位。因此经济安全已成为关系美国兴衰和战略地位的大问题,不能不引起美国朝野的关注。这也是为什么赢得“冷战”胜利的在任总统布什意外败在打“经济牌”的阿肯色州的年青人克林顿手下的重要原因。所谓“全球民主化”,则反映了美国政府力图扩张“冷战”战果,加快美国价值观念输出,力求不战而胜的战略企图。
3. 向“冷战后”转变的国家安全战略并未真正脱离“冷战”轨道。美国与苏联长达40年的“冷战”虽然结束了,但“冷战后美国安全新契约”并不是“冷战”的对立物,而是“冷战”在新形势下的继续和翻新。美国安全战略关注的焦点从欧洲转向第三世界,以及全力推进所谓“全球民主化”,也就意味着美国对第三世界和社会主义国家新的“冷战”的开始。“冷战”的对象变了,其战略总目标并没有变;“冷战”的内容和形式变了,其强权政治性质并没有变。冷战后的世界将很可能由此变得更不安宁。
4.美国国家安全战略以维护美国的唯一超级大国地位为主旨,这与世界多极化的必然趋势是相违背的。在世界日益走向多极化的历史潮流中,美试图维持其一家独尊的地位不仅是不明智的,也是根本行不通的。美极力抑制任何新的政治经济中心和战略对手的出现,不仅受到世界各国的抵制,而且也引起了正在重新崛起的德日等盟国的警觉。美国为维护其“经济安全”,已经而且必将进一步加剧西方发达国家之间的摩擦,一轮新形式的经济“冷战”也许已经开始。
5.美国国家安全战略中战略目标过大与战略能力相对不足的固有矛盾是不可克服的。以往在美苏的全球争夺中,美就一直有力不从心,捉襟见肘之感。这一战略矛盾并没有也不可能因为美苏冷战的结束而消失,相反在新的战略环境下愈益突出。在海湾战争这场冷战后的第一场战争中,美国身为超级巨富竟然不得不“集资”打仗,深刻说明了美国战略目的与战略能力之间矛盾的尖锐性。这一矛盾的尖锐化特别表现在冷战后以下趋势的日益发展上:一是美国对外军事干涉的强烈愿望与集中力量振兴经济的客观需求之间的矛盾趋势;二是冷战后地区冲突的广泛性与美国军事力量被迫收缩的矛盾趋势;三是现代高技术战争日益增加的高消耗性与美国战略资源日益递减的矛盾趋势;四是对盟国日益增加的依赖性与盟国离心力日益增大的趋势。上述矛盾不能不对新形势下美国国家安全战略的调整与实施起着巨大的制约作用。长期以来,美国国内孤立主义与干涉主义两大战略派别辩论不休,其深刻的根源盖出于此。冷战后美国的新孤立主义与新干涉主义的辩论显然还会长期继续下去。
注释:
〔1〕〔美〕马特洛夫:《美国战略思想的演变》,《军事战略》,军事科学出版社1986年11月版,第23页。
〔2〕参见蔡祖铭:《美国军事战略研究》,军事科学出版社1993年1月版,第102-103页。
〔3〕1954年3月14日《纽约时报》。
〔4〕1954年1月12日杜勒斯在纽约外交委员会上题为“外交政策的演变”的演说。
〔5〕〔9〕均引自Annual Report to the President and the Congress by Dick Cheney, Secretary of Defense, February 1992.
〔6〕《军官》杂志,1993年第2期。
〔7〕National Security Strategy by George Bush, March 1990.
〔8〕Annual Report to the President and the Congress by Dick Cheney, Secretary of Defense, March 1991.
〔10〕Bill Clinton: A Young Man in a Hurry, 1992。另参见洪兵等编著《克林顿》,中共中央党校出版社1992年11月版,第166-168页。
〔11〕参见萨本望:“克林顿政府防务战略初析”,载《外国军事学术》1993年第3期。