《美国研究》1993年第3期

论现时美国的宪政危机

蒋劲松

作者单位：全国人大常委会办公厅研究室

按照１７８７年制定的宪法所创设的美国联邦三权分立的宪政体制，运行已经两百多年。两百年来，美国宪政体制在防止专制和独裁方面，确实显示了独特效力。然而，它同时又暴露了严重弊端。今天，这种弊端已将美国宪政体制推入某种危机之中，而令美国政界和学界深感不安。

一、危机表现

    两百年前，美国宪法之父麦迪逊即已率直表示：“如果有什么人认为刚刚批准的这部宪法毫无瑕疵，我决不属于他们中的一员。”〔１〕其实，不仅美国宪法，麦迪逊身后各国宪法中不需修正的几乎没有，这就印证了另一位当年参与制定美国宪法的摩理斯就宪法而说过的一句名言：“人世之事断无万全。”〔２〕

    然而，问题在于：战后以来，美国宪政体制所暴露的弊端日趋严重，现在则到了美国政界和学界感觉窒息的地步。概而言之，这种弊端指联邦总统和国会相互制止对方行动而致使联邦政府失去决策能力的状态。

５０－７０年代，这种弊端可窥见于下述材料：

材料1：总统提交国会的建议的得分表（本文有节略）〔３〕

＊１９５３年的统计数与其后年份的统计数不可比。

材料2：总统的正规否决和口袋否决数〔４〕

*包括后来被联邦法院撤销的两次口袋否决。

**指1977、1978年。

材料3：总统建议为国会认可的百分率（按政策领域分）〔５〕

可见，还在５０－７０年代，由于总统和国会相互否决，每一方拟订的许多政策即成为废纸；总统的国内政策建议为国会通过的不足１／２，即便在总统享有最大决策权的外交领域，总统的主张半数不得施行。

    ８０年代以来，由于总统和国会互相制止对方行动而致使整个联邦政府动弹不得的状况更加恶化。美国布鲁金斯学会高级宪政专家詹姆士·桑德奎斯特在其最新版的大作《宪政改革与有效的政府》中对此针砭甚力。联邦赤字扶摇上升，最为集中地表现了联邦政府的无效状态。１９９２年，联邦赤字已达３３３５亿美元，占国内生产总值的５．７％，而战后以来联邦赤字平均每年只占国内生产总值的１．９％。巨额预算赤字严重削弱政府的活动能力，加剧经济萧条，这已是各方各界有切肤之痛的现实问题，然而总统和国会却就是找不到双方都接受的医治办法。难怪桑德奎斯特不无辛酸地说：苏联总统安排一次与美国总统的最高级会谈，要比美国众议院议长安排一次与美国总统的会谈容易得多！同样由于总统和国会互相挡道，联邦政府几十年内拿不出一项贫穷的美国家庭所迫切需要的医疗保险制度，3000多万美国人至今仍生活在有病难求医的恐惧之中，这在其他发达国家已是摆脱多年了的恶梦。内政如此，外交亦复如此。以前曾经有过“双重总统”，即是说处理内政的总统的确经常受阻于国会，然而处理外交的总统却自由得多，颇能一人拍板。这就是美国政界一句谚语所说的：“政争不出海”。〔６〕然而，８０年代以来，双重总统不复可见，总统在国际舞台上同样被国会套住了手脚。里根总统行事何其果决，然而他的援助尼加拉瓜反政府军的政策被国会挡住，无法公开执行；绕开国会秘密行动，终被国会揪住而闹成“伊朗门”事件，最后不得不向国会赔罪。

    联邦政府为什么陷入这种难以决断的状态？不少人认为，罪责在担任总统和国会议员的人，因而，他们求助于选举新人担任总统和议员。可惜，总统和议员换了再换，决策却愈来愈难。现实逼迫人们重新审视现行宪政体制。１９８１年建立的宪政体制委员会聚合了一批重新审视宪政体制的美国政界与学界巨头，曾任该委员会主席的道格拉斯·狄龙（肯尼迪政府的财政部长）的下述见解可视为这一委员会对现行宪政体制弊端的诊断书：“我们政府的问题不在我们选出的代表的素质或个性。毋宁说，问题在于这一体制，它鼓励分裂，致使真正的国家政策难以制定，如果不是不可能制定的话。”〔７〕

    的确，分权制衡的宪政体制是现今联邦政府难作决策的病源。旁观者于此很好理解；素来引这一体制而自豪的美国人也越来越多地承认这一点。

    分歧只是在于：现行宪政体制的这种弊端是否还可容忍下去？或者，说得再冷酷一点：现行宪政体制是否还应继续施行下去？

    正统的、保守主义的观点仍然以“代价”论卫护现行宪政体制。前共和党众议员巴伯·柯勒倍尔称联邦政府行事迟缓是福不是祸：“开国之父们并不要有效率、敢做敢为的政府，害怕这样的政府将侵犯我们的个人自由。我认为他们是正确的，我可以举出我们的自由、稳定和繁荣作为证据。”〔８〕

    然而，持批判观点的人对这种高论不再附和。曾任里根总统的预算局长的斯托克曼毫不留情地指出：总统与国会分歧太深，根本不可能形成平衡预算所必需的政治共识；而在布什首次竞选总统时，众院少数党领袖米彻尔即给布什提出了这样的竞选口号：“分裂的政府无力统治。”〔９〕这差不多就是现行美国宪政体制的病危通知书。

    的确，两百年的代价论如今已经愧对现实。即使仅仅从上面例举的灾难性后果看，现行宪政体制确确实实陷入了危机之中。

二、危机成因

    那么，美国宪政体制是怎样把联邦政府引入无力决断的今天的呢？答案应该从对这一体制本身的分析中开始探寻。

    众所周知，两百年前创设美国宪政体制的那５５位代表压倒一切的追求在于民主。独立革命，独立后各国和邦联的经历千头万绪，然而他们从中感受最为切肤者却是宪政体制对于社会的民主自由的决定作用。故而，他们耗费苦心，反复比较，创设出一套前无古人的三权分立体制。〔１０〕他们最为关切的乃是这一崭新的分权制衡体制能否保障其后人的自由。我们不妨从他们当中三位伟人的警句来看他们关于宪政体制的这种指导思想：

    “开国之父”华盛顿警告人们阻止“一个部门运用其权力侵犯其他部门”，因为“这种侵犯的精神乃倾向于将所有各部门的权力集中于一个部门，进而造成实际上的专制，而不论其形式如何。”〔１１〕“民主之父”杰斐逊认为：“政府的一切权力——立法、行政和司法，均归于立法机关。把这些权力集中在同一些人的手中，正是专制政体的定义。这些权力将由许多人行使，而不是由一个人行使，情况也不会有所缓和。”〔１２〕“宪法之父”麦迪逊用相同的词句表述这一相同的信条：“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。因此，如果联邦宪法真的被指责为积累权力，或混合权力，或具有这样一种积累的危险倾向，那就不需要再用其他论据来引起对这个制度的普遍反对了。”〔１３〕

    根据上述宪政理论而创设的宪政体制奉行一种坚定的价值取向，那就是不计效率以维护民主。共同制定美国宪法的那５５位代表中没有书斋理论家，个个都知道决策效率对于一个政府的重要性，然而，在效率与民主这对矛盾面前，他们宁愿以牺牲效率为代价而崇奉民主。曾任联邦最高法院大法官的布兰代斯极为明确地说透了这一点：“１７８７年制宪大会奉行分权学说不是为了提高效率，而是要杜绝专权。”〔１４〕

    不计效率以维护民主的价值取向一直支配着两百多年来的美国政治家和公众。对此，只需举出两个事例。其一，正如桑德奎斯特在其新作中所指出的，迄今美国总共通过了２７条宪法修正案，而在这么多的修正案中没有一条矛头指向分权制衡的宪政体制，“当一些国家从君主国、民主国、独裁之间翻来覆去的时候，当有的国家忽而采用、忽而抛弃、忽而整个重构其宪政时，这个在１８世纪的一个夏季为美国创设的政府体制却基本不变，坚持至今”。〔１５〕其二，战后以来，美国选民习惯性地选举一党主掌白宫，同时选举另一党作国会山上的老板，造成一届又一届的“分裂的政府”，令总统与国会总是操剑相向，“民意测验表明现在大多数选民喜欢政府两大部门之间的这种制衡制度。”〔１６〕1992年民主党包揽宾夕法尼亚大街两头的大胜仗实属多年不遇的例外。

    在不计效率以追求民主的价值取向支配下，美国的宪政体制已经成为当今西方世界的一种罕见的模式。〔１７〕这里，让我们集中考察美国宪政体制中总统与国会相互关系方面的三大特点；为帮助了解，我们同时比较一下西方其他国家的有关情况。

    特点之一：国会具有与总统同等的决策权。这又表现为两点：第一，国会与总统各持一套政策。在分裂的政府的状态下，总统每每对某个重大问题提出一项政策，国会便拿出自己的政策与之相对。例如，国会选举制度如何改革，联邦对医疗保险问题持何态度，是否制定平衡预算的宪法修正案，是否赋予总统以单项否决权，税收是增还是减，开支是多还是少，等等，国会长年与总统各唱各的调。第二，国会拥有与总统同样方便而有效的否决权。国会的多级议事结构中，每一级议事单位（例如小组委员会、委员会、全院大会、一院、两院）都能够不担任何政治风险地否决总统建议的法案，致使总统渴求的政策胎死腹中。

    其他西方国家的议会基本上没有美国国会手中的这种决策权。首先，它们都没有自己独立于政府的政策。英国议会下院谈不上有自己的政策，内阁领导下院多数党议员，内阁的政策就是下院多数党的政策，因而也就是下院的政策；其他仿效英制的国家，例如日本、加拿大，它们的议会状况与英国议会下院一样。另外一些与英式议会制有若干差异的国家的议会，即所谓“大陆议会制”议会，像法国议会、德国议会，同样不存在自己的政策。

    说到否决权，与美国国会相比，其他西方国家的议会掌握的否决权备受限制，残缺不全。在行使否决权的主体上，它们一般都规定只有全院大会才能否决法案；德国议会稍微放松，它的各个常设委员会都能淘汰法案，然而这与美国国会的自由程度仍然不可同日而语。在行使否决权的范围上，它们中有的亦被限定，例如法国政府的财政政策就享受保驾，政府提出预算草案后７０天内若议会未能作出决议，政府即有权径自实施。最为紧要的是，其他西方国家的议会一旦否决政府的重要政策，其议会整体和议员个人都得承担政治风险，例如解散议会，便是执政党对本党议员的处罚。这种威慑极大地约束着议会否决政府政策的胆量，英国议会下院在本世纪的前８６年里，就只曾三次通过对政府的不信任案。〔１８〕

    因而，尽管其他西方国家议会理论上有权否决政府的政策，然而实际上，它们的否决权通常降格为“反对”权、修正权、批评权，而很少能够阻止政府推行其政策。

    特点之二：美国国会拥有一套发达的议事制度。美国国会的宪政权力远远强于它的西方伙伴；同样，在建立发达的议事制度方面，它也远远超过其西方伙伴。议会宪政权力的强弱，在一个方面决定于议会议事制度的发达与否，这是比较议会学者所公认的。美国国会议事制度的发达体现于下述几个方面：

    其一，参、众两院地位平等，权力对应。〔１９〕无论是预算法案还是其他法案，两院均共同审议，协商决定；协商不成，众院或参院均可否决失之偏颇的法案。在这种共同决策的两院制下，总统不仅需说服这一院，还需同时说服另一院，才能争取到他要求的立法。

    其二，充分体现分工分权的议事规律的小组委员会—委员会制度。〔２０〕美国国会两院的各常设委员会（通称委员会）及其小组委员会无一例外地都拥有固定的议事范围，其成员亦大体固定；同时，各小组委员会一般都行使第一级审议权（即先于本院其他各级议事单位审议一项议案并决定予以通过或淘汰的权力）、调查权，配有固定的助理，各委员会都拥有第二级审议权（即先于本院的全院大会审议小组委员会所报议案并决定通过或淘汰的权力）、调查权，并配有固定的助理。各委员会及其小组委员会运用其知识优势和权力，在很大程度上决定着它们分管的议案的内容和命运。很难发现全院大会审议的哪一项议案未经小组委员会、委员会大幅修正；更有甚者，绝大多数议案根本到不了全院大会，就已被委员会淘汰。下表显示的第８９届国会众议院的五个委员会的议案淘汰率反映了这一点：

第８９届国会众议院的５个委员会受理、报告的议案表〔２１〕

面临这种分工分权的小组委员会—委员会制度，总统为了通过所需法案，不仅必须争取两个议院，还必须争取两院各自主管的小组委员会、委员会。

    其三，国会两院分块决策——集中协调——劝说的政党领导方式。〔２２〕这种领导方式尊重并鼓励普通议员积极行使其平等的议事权，最大限度地参与决定法案的内容和命运；政党领袖只能劝说本党议员支持党的议案，但没有强迫本党议员服从的纪律手段。这种政党领导方式更是加重了总统的困难，因为，仅仅争取两院领袖、甚至争取两院主管的小组委员会、委员会领袖，都仍然不足以通过总统所需的议案，总统还必须一一说服两院的众多议员，否则每一位参议员、众议员手中的那一票往往就足以置总统的政策于死地。

    其他西方国家议会的宪政权力既不如美国国会强劲，它们的议事制度亦远不似后者发达。一般说，它们的两院制都属于“一边倒”，即一院大权在握，另一院却被架空而显得萎缩。英国议会上院的立法决策权基本上已被剥夺殆尽，对于下院已通过的财政法案，它即便反对也阻止不了，对于下院通过的其他法案，它至多只能拖延一年。日本“跛行的两院制”或“一院制型的两院制”〔２３〕下，众议院享有优越地位，参议院阻止不了众议院的预算决议，并且它对众议院其他法律案的反对可由众院出席议员２／３多数所推翻。法国议会的参议院、德国议会的联邦参议院等境遇稍强于英国式的上院，它们能够较积极地参与立法，甚至还享有另一院所没有的某些权力，然而它们同样不能与美国国会参议院所握的权力相提并论。不难理解，一边倒式的两院制议会下，政府影响议会的工作比美国总统至少要轻松一半。

    而在这些国家议会的大权在握的那一院内部，通常其下层议事结构都很虚弱，难以贯彻分工分权的议事规律。在分工上，最杂乱无章的是英国下院，它的“常设委员会”并非常设，而是与一议案共始终；德国联邦议院的常设委员会状况可算最为接近美国，它们各自长期主管一块立法领域，其设置亦与内阁各部对应，同时委员会成员基本稳定。最大的问题在于：所有这些议院的常设委员会很少拥有类似美国那样彻底的第一级或第二级审议权。权力最小的英国下院的常设委员会必须在全院大会作出决定后才能审议议案，它们无权淘汰议案，而只能就议案的细节提出修正案；权力最大的是意大利议会的委员会，它们经全院大会授权可直接通过争议无多的议案而制定法律。〔２４〕德国联邦议会的委员会虽没有这种独立立法权，但是能够淘汰议案，然而，意、德议会的委员会均受多数党领袖的控制，故而它们分到的权力打了很大折扣，不足以为政府所畏惧。

    在议会政党的领导方式上，其他西方国家议会与美国国会相比表现出了更大差别。它们的决策一般都出自政党领袖，更重要的是，它们普遍运用政党纪律由党领袖集中控制本党议员。对于一般议案，这些议会的政党允许各自党员弃权、甚至反对本党立场；然而，凡是重要议案，政党领袖便命令本党议员必须如何投票。英国议会下院的情况即是典型，“议员有责任在国会中投票支持其政党政策，此乃宪法精神之要求，劳工党有书面指示要求工党议员签字同意。保守党虽无书面指示，但立场相同，务使本党议员按命令投票”。〔２５〕下表比较了美英德法四国议会中的大党党员们在议会投票中与本党一致的百分率，其中，党纪愈严的党，其党员与党一致的百分率愈高。

四国议会政党在投票中的党内一致百分率〔２６〕

特点之三:总统没有从内部领导国会的权力。两百年来，总统们一直在努力扩张总统职权，新政以来，总统职权的扩张更加强劲，到７０年代初，已有“帝王总统”之说。其实，美国的总统们颇有冤枉，因为他们的权力再大，也比不上其他西方国家的政府首脑们，后者能够从议会内部领导议会，而美国总统对国会却不能这么作。美国国会完全独立运营。

    其他西方国家政府首脑能够直接向议会提出议案。在这些议会里，政府提出的议案控制着议会的议程和议事内容，议员们的议案反而很难为议会受理。

六国议会中普通议员的议案与政府提出的议案对比〔２７〕

英国宪政学者詹宁斯对政府控制下院的程度有过直率的评论：“政府决定什么东西应当讨论，什么时候讨论它，讨论应进行多久时间，以及决议将是什么。只要政府党的多数能够保持，政府是完全控制着下院的。‘议会’，劳合·乔治先生说，‘实际上并不能控制行政；说议会可以控制行政纯粹是一种虚构。’”〔２８〕

    与此相比，美国总统无权向国会直接提出议案，而只能提出立法建议和要求，总统的立法建议和要求对国会两院均无硬性约束力。

    尤为重要的是，其他西方国家的政府首脑一般同时就是议会多数党领袖，他们坐镇议会，握有党纪武器，有权直接命令多数党议员；有的虽然本人不是议员，但能以议会多数党党员的领袖身份指挥他们，故而，他们提出的议案，议会很少能够击败。美国总统无此殊荣，他们只能以国会局外人身份，游说本党议员和他党议员赞同政府建议的法案，而国会议员们百分之百地自己决定是否接受政府的游说。由此不难想见，美国总统的立法成功率必然地大大低于其西方伙伴。

美国总统的立法成功率〔２９〕

上述美国总统与国会相互关系的三大特点，最终形成一个结果，这就是在当代西方各

国议会普遍的衰落之中，美国国会却构成一个“令人注意的例外”，“国会保持了它在宪政伙伴关系中的地位”。〔３０〕

    各国议会之间相比较而言，谁强谁弱，这是比较议会学的一个重要课题。评判强弱的标准已经提出许多，我赞同梅泽的“强制”论。梅泽认为，评判一个议会是强还是弱，主要看它对行政部门的决策活动施加“强制”的能力，所谓强制指“限制行政部门的行动，防止它单方面决定政策”；说得更简单一些，就看议会“能否制止事情的发生”，〔３１〕制止行政部门行动。以强制论衡量，美国国会可说是西方议会中的最强者。本文前节“危机表现”中所引三项材料，似乎清楚地显示了美国国会制止总统单方面决策的强制程度。

    总之，分权制衡的宪政理论在美国总统与国会的宪政关系中实现得最为淋漓尽致，它又突出地表现为国会制止总统单方面行动的罕见的强制力；这就不能不使整个联邦政府陷入无力决断的境地，或者，用美国人自己的话说，导致“政府的失败”。

三、危机实质

    现时美国的宪政危机是迄今美国宪政史上前所未有的大危机，它展现的是美国现代的政府职责与现行的宪政价值取向及其支配下的现行宪政体制之间的正相冲突和互不相容性。

    两百年来，美国联邦政府的职责大致经历了三个阶段的发展。从建国初到１９世纪后期可称之为早期。此时，联邦的职责极其简单，主要是保持国防、维护治安，对社会经济生活绝少介入。当时的理论认为，“自由竞争是经济生活的伟大调整者，它保证适者生存，劣者淘汰。……因此，理想的政府就是这样一个政府，它只实行最低限度的政治控制，对个人则给予最大的机会。这样，一切扩大政府职权的行为都必须制止，尤其是如果它们干涉贸易或财产权。”〔３２〕

    １９世纪末（或者说进步运动起）到本世纪６０年代可视为第二阶段。经济生活中的垄断迫使联邦政府放弃“管得越少越好”的信条，逐渐广泛、深入地干预、调节社会经济，提供社会保险。到本世纪60年代，约翰逊政府推行“伟大社会”政纲，标志着联邦政府大规模地、深入地调节社会经济的职责达到高峰。与早期对政府职责的限制、对国家权力的恐惧相比，此时奉行的是“新国家主义”。新国家主义对国家权力不再一味恐惧，而是积极利用；同时，它主张不断扩展政府职责以改善经济，缓和社会矛盾。或者，用老罗斯福的话说，必须使政府成为“实际改善全国社会与经济条件的有效机构”。〔３３〕为什么对政府和国家消极戒惧的观念被新国家主义取代呢？我赞同李剑鸣对此的分析：“简约说来，促成这一转变的，是工业时代的严峻社会现实和个人主义的深刻危机。只有当个人无法保护自由和不能维护自己的权利时，才会要求他所极其厌恶的政治权力来帮助自己。”〔３４〕

    ７０年代以来为第三阶段，联邦政府的职责面临新的挑战。社会要求于联邦政府的，已经不仅仅是“必须”调节社会经济，而且还要“及时”予以调节。面对重大的政策问题，争持再三而不决，实际上无异于政府拒不行动，结果是经济问题与社会矛盾日益加剧而终至严重恶化。试想，如果联邦政府能够在８０年代平衡预算，美国经济何至于其后长时期疲软萧条？如果联邦政府早早建立了医疗保险，美国的医疗业又何至于今日困难重重？

    ７０年代以来联邦政府职责的新变化有着重大的宪政含义。在这以前，联邦政府无论奉行放任哲学，或是新国家主义，其不计效率而维护民主的宪政取向均未受冲击，或未受大的冲击。在放任无为时期，联邦百事不管，自无效率之虑。新国家主义时期，似乎可以用“什么都在管的政府便是最好的政府”这句话，来与前一时期“管的最少的政府便是最好的政府”的标准相对照，其间，效率、决断并非不重要，但还不是首要的。

    现在，评判的标准似乎已变成“管的越早（迅速）的政府便是最好的政府”。政府调节的迅速或决断上升为首要的问题，不难理解，这实质上反映了当代政府作为社会经济运行的内在要素的重要性的深化。然而，这样一来，新的政府职责与传统的宪政取向，以及体现这一取向的宪政体制便迎头冲撞、互不相容了。直截了当地说，联邦政府要履行及时调节社会经济的新职责，就必须抛弃不计效率，只要继续奉行不计效率以维护民主的传统宪政取向，并沿用体现这一取向的现行宪政体制，联邦政府提高其决断能力的余地就不大，就不可能根本改变其争持有余、决策不够的特征；联邦政府要履行及时调节社会经济的新职责，就必须抛弃传统的宪政取向，树立新的宪政价值取向，同时，改造体现传统的宪政取向的现行宪政体制。

    什么样的宪政价值取向才能适应新的政府职责？

    自然，它不能无视民主，甚至不能贬低民主，否则，就不能为今日的美国社会所接受；然而，它再也不能不计效率，不能贬低效率。在当代条件下，不计效率而维护民主，已经不再行得通，不计效率已经不大可能维护民主。因而，新的宪政价值取向必将是：民主与效率并重。

    从理论上看，民主与效率并重，比不计效率以追求民主要困难得多，但却可取得多；从实践上看，唯有民主与效率并重的宪政价值取向，才符合当代生活对政府统治的客观要求。

    ７０年代以来，美国联邦政府的分裂、失败，最终说明的是不是这个冷酷的道理呢？

四、宪政体制改革方向

    从西方几百年来的宪政实践看，最为符合民主与效率并重的宪政取向的宪政体制，当推责任内阁制。

    内阁从议会中产生，内阁领导议会，内阁对议会负责，这些构成了所谓责任内阁制的三大特征。责任内阁制固然有许多不如人意之处（例如议会很难主动行使权力、议会的发育备受限制，等等），然而，与总统制比较，责任内阁制似乎更好地贯彻了多数统治、少数权利的宪政精神。赢得议会选举的多数党组织内阁，它既掌握行政权，同时又领导议会，这体现多数统治；另一方面，内阁必须对议会负责，这又迫使多数党接受少数党的监督、迫使担任内阁职务的多数党领袖接受多数党后座议员的监督，从而较好地保障少数派的权利。

    更应注意的是，责任内阁制由于较好地贯彻了多数统治与少数权利的宪政精神，而在实践上较能实现民主与效率并重的宪政取向。赢得多数选民授权的议会多数党执掌行政权并领导议会，同时多数党的执政必须接受少数党监督、接受选民监督，这无疑符合民主的要求；与此同时，多数党统一领导行政与立法，这就保证决断较为容易，保证政府能够比较迅速地制定法律并予以实施，及时处理问题，因而符合效率的要求。英国宪政学者詹宁斯总结的英国议会下院的两大原则无疑印证了这一点：“有两个原则支配着现代下院的议事程序。那就是：只要政府可以维持一个多数，它就必须能够获得它认为行政上所必需的法律权力；而各个少数党，无论是怎样的小，必须能够批评那种行政。”〔３５〕

    宪政价值取向的更新要求宪政体制的变革。那么，现时美国宪政改革将会朝着什么方向进行呢？

    这里，我们不应从理论出发去作畅想。因为，宪政建设最需要从实际出发，再值得称道的方案，如果不符合一国实际，必难以施行于该国，正如亚里士多德所强调的：“优良的立法家和真实的政治家不应一心想望绝对至善的政体，他还须注意到本邦现实条件而寻求同它相适应的最良好政体。”〔３６〕让我们看看以讲求实际而闻名的美国人自己提出的宪政改革路子：

    其一，改革现行的总统、参议员、众议员任期。迄今，总统、参议员、众议员的任期为四——六——二年制，这一体制最大的弊端是选举过频，致使总统和国会难以大刀阔斧。每两年一度的国会选举迫使众议员们小心关注选民的脸色，没有多少时间研究总统提出的重大举措。人们已经统计出现代美国总统的“机会之窗”只有六个月，即每一位总统就职后的头六个月是他任内的黄金时期，有否建树即在于此一时期，头六个月过去后，国会议员们便为中期选举和其他政治因素所缠身，很难有兴趣和勇气接受总统大的政策建议了。有人提出将现行的四——六——二制改为四——八——四制，或六——六——三制，希望通过延长任期的办法，使总统和国会议员敢于较为独立于选民，较为有勇气推行棱角分明的政策。〔３７〕

    其二，建立特别选举制度。当总统、国会双方争持不下陷入僵局时，总统或国会、或总统与国会两院中的任何一院联合，均可提出举行特别选举，以重新选举总统和国会议员。提出这一建议的人们希望以此由选民打破总统与国会之间惯常的动辄四年的僵局，推动联邦决策。〔３８〕

    其三，允许联邦内阁部长与国会议员之间互相兼职，其途径是既允许内阁部长出席国会两院会议并参加投票，也允许国会议员担任内阁部长。人们期望，政府与国会之间的人事兼职将会促进双方的共识，有利于总统与国会较快决断。〔３９〕

    其四，增强政党的领导力量。人们期望加强执政党对本党的约束力，以此减少总统与国会之间的冲突。这里的执政党指同时掌握白宫与国会两院多数议席的政党，例如时下的民主党。其办法有二：一是增强党对本党总统候选人选举过程的控制，例如增加党代表大会上不向州和党员群众承担将选谁为本党总统候选人的义务的“超级代表”名额，以便使总统选举更多地受制于党的领导层，使总统与党保持一致；二是增强党对国会议员选举的控制，例如将选举捐款从政治行动委员会转到政党，使党能掌握本党议员竞选经费来源的大部分，从而迫使议员与党一致。这样，执政党将使总统与国会日益一致。〔４０〕

    其五，调整总统与国会的相互制衡权。包括：（１）赋予总统以单项否决权，以此加强总统削减联邦开支的能力；（２）赋予国会立法否决权，以便与总统的单项否决权相平衡；（３）制止总统不经国会同意单方面发动战争的行为；（４）将宪法规定的外交条约须获参院２／３多数认可放松为参院５５－６０％多数认可，这样，总统将获得更大程度的外交决策权。

    其六，实行全民公决制。人们建议，今后对于总统与国会争持不下的问题，只要能为普通公民所理解的，即可由总统或国会提交全民公决。〔４１〕

    其七，改革国会制度。这一方面最为重要的建议有：（１）改革国会议员选举制度，部分地或彻底地实行联邦公费竞选，限制竞选花钱规模，限制政治行动委员会和其他利益集团对国会议员选举的影响。（２）废除国会议员无限制的连选连任制，实行限任制，新当选的第１０３届国会议员中很多已公开表示任满八年后不再竞选。（３）加强国会两院的集中领导。例如授权众院议长提名各委员会主席；在众院设立“多数党日程委员会”，责成该委员会协助议长拟订众院全院大会的日程；责成两院多数党领袖制定各院的年度立法计划；要求各委员会主席对多数党党团和多数党领袖负责；加强各院全院大会辩论纪律，提高辩论质量。（４）调整各院全院大会现行的议程体例，增加国会两院对国家重大问题和社会热点事项的辩论。（５）严格委员会的会议纪律，提高委员会的议事质量，等等。〔４２〕

    总的看，美国政界和学界提出的宪政体制改革的思路和建议表现着相互矛盾的两个特征：

    一方面，它们部分地适应了提高联邦政府决断能力和决策效率的客观要求。例如赋予总统单项否决权，这是自格兰特总统以来几乎每一任白宫主人竭力要求的，果真获得这一权力，总统即可单方面裁减国会已经通过的拨款法案中任何为他所反对的拨款项目，这不仅有利于减少开支平衡预算，而且还将实际上把钱袋权从国会手中转移到总统手中。又如把政党改造成政治号令中心，这在美国政治思想史上亦是十分大胆的一议，果真如此，总统与国会将从对手变成左右手，以贯彻执政党的政策。像加强国会两院的集中领导，更是多年来人们苦苦追求而未果的，今日若能实现，国会的立法效率可望成倍提高。这些适应效率要求的改革思路和建议或多或少地都借鉴了责任内阁制的经验，都在有意无意地把美国的宪政体制往责任内阁制推进。

    然而另一方面，此次的改革思路仍未完成形势久已呼唤的大突破——推翻不计效率以追求民主的现行宪政价值取向，改而尊崇效率与民主并重的新观念、新取向。总体上，人们仍在维护现行宪政取向，维护体现这一取向的现行宪政体制。

    人们其所以如此崇奉不计效率以追求民主的宪政取向，主要是因为两百年来，他们一直深信唯有不计效率方能维护民主，深信此乃民主真谛。曾任国会参院多数党领袖的比尔德先生近来以“真正的问题在于权力”为题，连续发表演讲，反对赋予总统单项否决权：单项否决权“将会……人们指望于它的也正是……将权力从立法部门转移到行政部门，从而摧毁我们的制宪之父们创设的微妙的制衡”；钱袋权“是牵制平衡的宪政大厦赖以矗立的中柱，……如果这一中柱动摇，大厦必将倾覆。”〔４３〕这种对传统宪政观念的深入骨髓的信奉无疑印证了亚里士多德两千多年前的慨叹：“改善一个旧政体有如创制一个新政体那么困难，这就如同要人们忘掉一页老课程而诵习一页新课程那么困难。”〔４４〕

    但是，如果此次宪政改革最终不能完成宪政价值取向上的突破，那么，改革的成效如何，将会使人甚感疑虑，这是因为：

    理论上，回避宪政取向这一根本问题，便是没有抓住现时美国“政府失败”、现时美国宪政危机的确切性质，没有理解症结何在，形成误诊。

    实践上，那些试图增强联邦政府的决断能力、提高联邦政府的决策效率的种种改革举措恐怕很难行得通。毕竟，不计效率以追求民主的宪政体制本质上是排斥效率的，它运行两百年来的历史似乎说明了这一点，现时的宪政危机说明的也是这一点；不仅如此，现有的宪政改革方案本身的矛盾性亦是确证了这一点：人们在建议赋予总统单项否决权的同时又立即提出确认国会的立法否决权以求平衡，在建议降低参院认可总统的外交条约所需票数时又不忘提出确认国会的战争权以防不测，如此互相抵消。单以国会而论，一切大的宪政改革的办法都将关系国会，都将需要国会点头，而只要人们继续赞同国会与总统共同决策、赞同国会有权制止总统行动，而不是只赋予国会对总统的批评权、修正权，那又如何能让国会为了效率而接受总统号令，而对总统逆来顺受呢？

注释：

〔1〕James L. Sundquist, Constitutional Reform and Effective Government, revised edition (The Brookings Institution, Washington D.C., 1992), p.1.

〔2〕Ibid..

〔3〕George C. Edwards III, Presidential Influence in Congress (W.H. Freeman and Company, San Francisco, 1980), p.14.

〔4〕Ibid., p.23.

〔5〕Ibid., p.16.

〔6〕David M. Olson, The Legislative Process. A Comparative Approach (Harper ＆ Row, Publishers, 1980), p.189.

〔7〕Sundquist, Constitutional Reform and Effective Government, p.11.

〔8〕Ibid., p.5.

〔9〕Ibid. p.15.

〔10〕参见蒋劲松著：《美国国会史》，海南出版社１９９２年版，第三章。

〔11〕Jesse H. Choper, Judicial Review and the National Political Process.A Functional Reconsideration of the Role of the Supreme Court (The University of Chicago Press, 1980), p.264.

〔12〕汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集——关于美国宪法的论述》，商务印书馆１９８０年版，第２５４页。

〔13〕同上，第２４６页。

〔14〕Choper, Judicial Review and the National Political Process, p.265.

〔15〕Sundquist, Constitutional Reform and Effective Government, p.3.

〔16〕Press and Cultural Section of Embassy of U.S. edits, Bulletin, Tuesday, Jan. 14, 1992. p.10.

〔17〕参见蒋劲松著：《美国国会史》，第三篇。

〔18〕陈尧圣著：《英国国会》，台湾商务印书馆发行，“中华民国”七十五年初版，第８２页。

〔19〕详见蒋劲松著：《美国国会史》，第２０章。

〔20〕同上，第１７、１８章。

〔21〕Olson, The Legislative Process: A Comparative Approach, p.287.

〔22〕详见蒋劲松：“论美国国会中多数党的领导方式”，载《美国研究》１９９２年第４期。

〔23〕董舆编著：《日本国会》，中国民主法制出版社１９９０年版，第５３、４３页。

〔24〕Olson, The Legislative Process: A Comparative Approach, p.278.

〔25〕陈尧圣著：《英国国会》，第７２页。

〔26〕Olson, The Legislative Process: A Comparative Approach, p.257.

〔27〕Michael L. Mezey, Comparative Legislatives (Duke University Press. 1979), p.88.

〔28〕埃尔佛·詹宁斯著，蓬勃译：《英国议会》，商务印书馆１９５９年版，第１５２页。

〔29〕Olson, The Legislative Process: A Comparative Approach, p.179. 本文引用此表时对其标题有改动。

〔30〕Irish Prothro Richardson, The Politics of American Democracy, Six edition (Prentice-Hall.Inc., 1977), p.258.

〔31〕Mezey, Comparative Legislatuses, p.25.

〔32〕梅里亚姆著，朱曾汶译：《美国政治思想》，商务印书馆１９８８年版，第３５页。

〔33〕李剑鸣著：《大转折的年代——美国进步主义运动研究》，天津教育出版社１９９２年版，第１２０页。

〔34〕同上，第２４０页。

〔35〕詹宁斯著：《英国议会》，第７７页。

〔36〕亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》，商务印书馆１９８３年版，第１７６页。

〔37〕详见Sundquist, Constitutional Reform and Effective Government, pp.144 - 174.

〔38〕Ibid., pp.199-226.

〔39〕Ibid., pp.230-244.

〔40〕参见Sundquist, Congressional Reform and Effective Government, pp.248 - 274.

〔41〕Ibid., pp.281-320.

〔42〕参见：Congressional Quasterly, Weekly Report, Published by Congressional Quarterly Inc., April 4, 1992; May 9, 1992; June 6, 1992; June 27, 1992; Renewing Congress -- A First Report, by The American Enterprise Institute And The Brookings Institution, 1992.

〔43〕Sundquist, Constitutional Reform and Effective Government, p.287.

〔44〕亚里士多德：《政治学》，第１７７页。