《美国研究》1993年第3期

 

 

论现时美国的宪政危机

 

蒋劲松

作者单位:全国人大常委会办公厅研究室

 

 

按照1787年制定的宪法所创设的美国联邦三权分立的宪政体制,运行已经两百多年。两百年来,美国宪政体制在防止专制和独裁方面,确实显示了独特效力。然而,它同时又暴露了严重弊端。今天,这种弊端已将美国宪政体制推入某种危机之中,而令美国政界和学界深感不安。

   

一、危机表现

 

    两百年前,美国宪法之父麦迪逊即已率直表示:“如果有什么人认为刚刚批准的这部宪法毫无瑕疵,我决不属于他们中的一员。”〔1〕其实,不仅美国宪法,麦迪逊身后各国宪法中不需修正的几乎没有,这就印证了另一位当年参与制定美国宪法的摩理斯就宪法而说过的一句名言:“人世之事断无万全。”〔2〕

    然而,问题在于:战后以来,美国宪政体制所暴露的弊端日趋严重,现在则到了美国政界和学界感觉窒息的地步。概而言之,这种弊端指联邦总统和国会相互制止对方行动而致使联邦政府失去决策能力的状态。

50-70年代,这种弊端可窥见于下述材料:

材料1:总统提交国会的建议的得分表(本文有节略)〔3〕

年份

提交项数

认可数

认可百分率

1953

44

 32

73

1958

234

110

47

1963

401

109

27

1968

414

231

56

1973

183

 57

31

1975

156

 45

29

*1953年的统计数与其后年份的统计数不可比。

 

材料2:总统的正规否决和口袋否决数〔4〕

总统

正规否决数

口袋否决数

否决总数

艾森豪威尔

73

108

181

肯尼迪

12

9

21

约翰逊

16

14

30

尼克松

24

19*

43

福特

50

16

66

卡特**

6

13

19

*包括后来被联邦法院撤销的两次口袋否决。

**指1977、1978年。

 

材料3:总统建议为国会认可的百分率(按政策领域分)〔5〕

政策领域

1948-1964年

1965-1975年

内政

40

46

防务与外交

70

55

防务

73

61

外交

59

50

可见,还在50-70年代,由于总统和国会相互否决,每一方拟订的许多政策即成为废纸;总统的国内政策建议为国会通过的不足1/2,即便在总统享有最大决策权的外交领域,总统的主张半数不得施行。

    80年代以来,由于总统和国会互相制止对方行动而致使整个联邦政府动弹不得的状况更加恶化。美国布鲁金斯学会高级宪政专家詹姆士·桑德奎斯特在其最新版的大作《宪政改革与有效的政府》中对此针砭甚力。联邦赤字扶摇上升,最为集中地表现了联邦政府的无效状态。1992年,联邦赤字已达3335亿美元,占国内生产总值的5.7%,而战后以来联邦赤字平均每年只占国内生产总值的1.9%。巨额预算赤字严重削弱政府的活动能力,加剧经济萧条,这已是各方各界有切肤之痛的现实问题,然而总统和国会却就是找不到双方都接受的医治办法。难怪桑德奎斯特不无辛酸地说:苏联总统安排一次与美国总统的最高级会谈,要比美国众议院议长安排一次与美国总统的会谈容易得多!同样由于总统和国会互相挡道,联邦政府几十年内拿不出一项贫穷的美国家庭所迫切需要的医疗保险制度,3000多万美国人至今仍生活在有病难求医的恐惧之中,这在其他发达国家已是摆脱多年了的恶梦。内政如此,外交亦复如此。以前曾经有过“双重总统”,即是说处理内政的总统的确经常受阻于国会,然而处理外交的总统却自由得多,颇能一人拍板。这就是美国政界一句谚语所说的:“政争不出海”。〔6〕然而,80年代以来,双重总统不复可见,总统在国际舞台上同样被国会套住了手脚。里根总统行事何其果决,然而他的援助尼加拉瓜反政府军的政策被国会挡住,无法公开执行;绕开国会秘密行动,终被国会揪住而闹成“伊朗门”事件,最后不得不向国会赔罪。

    联邦政府为什么陷入这种难以决断的状态?不少人认为,罪责在担任总统和国会议员的人,因而,他们求助于选举新人担任总统和议员。可惜,总统和议员换了再换,决策却愈来愈难。现实逼迫人们重新审视现行宪政体制。1981年建立的宪政体制委员会聚合了一批重新审视宪政体制的美国政界与学界巨头,曾任该委员会主席的道格拉斯·狄龙(肯尼迪政府的财政部长)的下述见解可视为这一委员会对现行宪政体制弊端的诊断书:“我们政府的问题不在我们选出的代表的素质或个性。毋宁说,问题在于这一体制,它鼓励分裂,致使真正的国家政策难以制定,如果不是不可能制定的话。”〔7〕

    的确,分权制衡的宪政体制是现今联邦政府难作决策的病源。旁观者于此很好理解;素来引这一体制而自豪的美国人也越来越多地承认这一点。

    分歧只是在于:现行宪政体制的这种弊端是否还可容忍下去?或者,说得再冷酷一点:现行宪政体制是否还应继续施行下去?

    正统的、保守主义的观点仍然以“代价”论卫护现行宪政体制。前共和党众议员巴伯·柯勒倍尔称联邦政府行事迟缓是福不是祸:“开国之父们并不要有效率、敢做敢为的政府,害怕这样的政府将侵犯我们的个人自由。我认为他们是正确的,我可以举出我们的自由、稳定和繁荣作为证据。”〔8〕

    然而,持批判观点的人对这种高论不再附和。曾任里根总统的预算局长的斯托克曼毫不留情地指出:总统与国会分歧太深,根本不可能形成平衡预算所必需的政治共识;而在布什首次竞选总统时,众院少数党领袖米彻尔即给布什提出了这样的竞选口号:“分裂的政府无力统治。”〔9〕这差不多就是现行美国宪政体制的病危通知书。

    的确,两百年的代价论如今已经愧对现实。即使仅仅从上面例举的灾难性后果看,现行宪政体制确确实实陷入了危机之中。

   

二、危机成因

 

    那么,美国宪政体制是怎样把联邦政府引入无力决断的今天的呢?答案应该从对这一体制本身的分析中开始探寻。

    众所周知,两百年前创设美国宪政体制的那55位代表压倒一切的追求在于民主。独立革命,独立后各国和邦联的经历千头万绪,然而他们从中感受最为切肤者却是宪政体制对于社会的民主自由的决定作用。故而,他们耗费苦心,反复比较,创设出一套前无古人的三权分立体制。〔10〕他们最为关切的乃是这一崭新的分权制衡体制能否保障其后人的自由。我们不妨从他们当中三位伟人的警句来看他们关于宪政体制的这种指导思想:

    “开国之父”华盛顿警告人们阻止“一个部门运用其权力侵犯其他部门”,因为“这种侵犯的精神乃倾向于将所有各部门的权力集中于一个部门,进而造成实际上的专制,而不论其形式如何。”〔11〕“民主之父”杰斐逊认为:“政府的一切权力——立法、行政和司法,均归于立法机关。把这些权力集中在同一些人的手中,正是专制政体的定义。这些权力将由许多人行使,而不是由一个人行使,情况也不会有所缓和。”〔12〕“宪法之父”麦迪逊用相同的词句表述这一相同的信条:“立法、行政和司法权置于同一人手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政。因此,如果联邦宪法真的被指责为积累权力,或混合权力,或具有这样一种积累的危险倾向,那就不需要再用其他论据来引起对这个制度的普遍反对了。”〔13〕

    根据上述宪政理论而创设的宪政体制奉行一种坚定的价值取向,那就是不计效率以维护民主。共同制定美国宪法的那55位代表中没有书斋理论家,个个都知道决策效率对于一个政府的重要性,然而,在效率与民主这对矛盾面前,他们宁愿以牺牲效率为代价而崇奉民主。曾任联邦最高法院大法官的布兰代斯极为明确地说透了这一点:“1787年制宪大会奉行分权学说不是为了提高效率,而是要杜绝专权。”〔14〕

    不计效率以维护民主的价值取向一直支配着两百多年来的美国政治家和公众。对此,只需举出两个事例。其一,正如桑德奎斯特在其新作中所指出的,迄今美国总共通过了27条宪法修正案,而在这么多的修正案中没有一条矛头指向分权制衡的宪政体制,“当一些国家从君主国、民主国、独裁之间翻来覆去的时候,当有的国家忽而采用、忽而抛弃、忽而整个重构其宪政时,这个在18世纪的一个夏季为美国创设的政府体制却基本不变,坚持至今”。〔15〕其二,战后以来,美国选民习惯性地选举一党主掌白宫,同时选举另一党作国会山上的老板,造成一届又一届的“分裂的政府”,令总统与国会总是操剑相向,“民意测验表明现在大多数选民喜欢政府两大部门之间的这种制衡制度。”〔16〕1992年民主党包揽宾夕法尼亚大街两头的大胜仗实属多年不遇的例外。

    在不计效率以追求民主的价值取向支配下,美国的宪政体制已经成为当今西方世界的一种罕见的模式。〔17〕这里,让我们集中考察美国宪政体制中总统与国会相互关系方面的三大特点;为帮助了解,我们同时比较一下西方其他国家的有关情况。

    特点之一:国会具有与总统同等的决策权。这又表现为两点:第一,国会与总统各持一套政策。在分裂的政府的状态下,总统每每对某个重大问题提出一项政策,国会便拿出自己