《美国研究》1994年第3期
冷战后的美国
王缉思、朱文莉
作者单位：王缉思，中国社会科学院美国研究所；朱文莉，北京大学国际政治系
冷战结束后，世界总趋势是走向有序、进步、缓和，然而旧格局的消失同新秩序的出现之间，将有一个相当长的历史阶段，其间的无序、失衡、冲突，表现在人类社会物质生活和精神信仰的所有层面。如果说在过去一定阶段可以用东西南北矛盾来概括国际形势的话，今天更需要用一种穿越国家和民族界限的全球眼光审时度势。
观察世界发展的总趋势，离不开研究美国。它在整个20世纪都是世界上经济力量最强大的国家，同时具有全球性的政治和文化影响。两极格局解体，美国成了唯一的超级大国，如何重新估计美国的强弱兴衰，判断它是否有独霸世界的能力和四处插手的野心，自然成为举世瞩目的问题。起初，西方世界到处都在议论资本主义意识形态和社会制度的“胜利”，讨论如何建立以美国为首的西方国家联合主导的世界新秩序；而在反对美国霸权图谋的国家中，普遍感受到可能出现单极世界的巨大压力，甚至有某种“黑云压城城欲摧”的气氛。但是，几年来国际形势的发展表明，美国和西方联盟没有享受到什么“和平红利”，它们干预世界其他地区事务的能力，远远没有原先设想的那样强大。其中原因，不仅在于两大集团对抗消失后西方各国之间矛盾加深而难以协调行动，也不仅在于西方之外各种独立政治力量的兴起。西方缺乏干预能力的重要原因，还在于冷战的结束后全球化进程的加速，深深震撼着西方社会，引起发达国家内部政治力量的分化和重组。各国内部的统一意志和凝聚力，以及领导集团的控制能力，都受到严重削弱。一种可能出现的长期趋势是：美国、日本、德国、俄罗斯等大国的国内矛盾，大于它们之间的国际矛盾；它们的领导集团需要更多地从国内考虑出发去处理国际关系。
瞻望21世纪，可以肯定美国没有资格、也没有能力称霸全球。在冷战后的美国国内，公众对政治领导人缺乏信任，政界丑闻不断，经济发展的结构性障碍难以克服，犯罪率上升，种族矛盾突出，教育水准下降，传统价值观失落。如此种种问题，使美国人无颜自诩为今日世界之楷模。在外交方面，克林顿政府常常分不清政策目标的轻重缓急，指导思想混乱，政出多门，缺乏强劲干练的外交协调班子。这种状态，使美国决策者在处理一系列外交难题时力不从心，更遑论“领导世界”。
本文旨在描绘冷战后美国的外交轨迹并分析其国际处境。一方面，我们想着重刻画美国决策者和政治智囊集团在重大国际问题上的彷徨犹豫，以及各种外交思想、政策建议的相互矛盾及其国内根源。另一方面，我们又认为美国对外政策毕竟刚刚从冷战时代脱胎而来，具有相当的连续性，根据其政治观念和国内外的现实利益，应当可以推演出美国对外关系的大致走向。
一
本文所谓冷战结束，指的是以苏联为首的国家集团于1989年发生政治剧变后，两大军事政治集团对抗的终结。对峙40多年的老对手自行崩溃，着实令美国人大喜过望。他们认为美国是冷战理所当然的胜利者，今后再不会有强有力的挑战对手，以为按美国式理想塑造世界的机遇就在眼前。 国务院官员弗兰西斯·福山在他那篇名噪一时的文章《历史的终结》中宣称：西方自由主义的胜利结束了大国冲突的历史；苏联代表的共产主义已经日薄西山，伊斯兰原教旨主义等宗教运动或民族主义运动也无力抗拒西方，西方国家之间只有经济竞争，而无冲突可言。国际关系正在“共同市场化”。〔1〕《时代》周刊则号召努力建设“第二个美国世纪”。〔2〕
几年来，在几乎所有重大全球性问题和地区性问题上，都可以发现美国外交的踪迹。对独联体和东欧各国的政治进程，美国极力施加影响。在1991年的“八·一九”事件和1993年的俄罗斯十月事件中，美国表态鲜明，它所支持的一方都在事变后占了上风。在欧洲，美国以盟主的面貌出现，参与筹划北约的改组和扩大，介入波黑冲突的调停，促成北约和前华约组织国家建立了“和平伙伴关系”。
在亚太地区，柬埔寨内战基本平息。美国不事声张地撤出了在菲律宾的军事基地。克林顿政府提出“新太平洋共同体”设想，主持召开了第一次亚太经济合作首脑会议，为扭转同日本等国家和地区的贸易逆差展开咄咄逼人的攻势。美国就朝鲜核问题大作文章，同时在南亚推销其无核区计划。
在美洲，美国主导建立了北美自由贸易区，提出美洲事业倡议，宣布要将自由贸易区向南延伸。美国还主持了拉美联合扫毒计划。它以民主和法治为旗帜，对海地政局进行干涉，并要求其他拉美国家同它协调行动。
在海湾战争后的中东，美国一直没有中断对伊拉克、利比亚、伊朗等眼中钉施加压力。与此同时，在埃及、阿尔及利亚等国，美国支持它所称的温和派政府，阻止它眼中的伊斯兰极端势力上台。美国参与新一轮中东和谈，克林顿在华盛顿主持了巴勒斯坦和以色列的和平协议签署仪式，企图显示美国独一无二的影响力。
在非洲，美国以联合国维持和平部队的名义干预索马里内战，受阻后又全部撤出。对于卢旺达内战，美国仅提供人道主义援助，不愿涉足过深。美国宣称支持曼德拉领导的第一个南非民族团结政府，希望能在非洲其他地区推广“南非模式”。
作为冷战后的唯一超级大国，美国在国际事务中的确无所不在。它的外交高峰，当推1991年初海湾战争时期。当时，美国俨然以反侵略国际联盟的盟主自居，一面协调各国对伊拉克实施全面封锁，一面要求西欧、日本、中东产油国为美国指挥的联合作战出资，很是威风了几个星期。这时，布什总统把“世界新秩序”天天挂在嘴边。然而海湾战争一过，临时结成的联盟不复存在，冷战后的国际政治开始呈现其常态。美国海外干预力量之有限，外交目标之混乱，很快显露出来。在应付众多的区域性武装冲突时，美国显得犹豫不决。使用武力干涉力不从心，往往得不到盟国一致支持；而不加干涉又不甘心，唯恐失去控制。在这种彷徨之中，干预索马里、波黑和海地连续受挫。在处理同俄罗斯前苏联东欧国家的关系时，时而要同俄罗斯建立特殊的战略伙伴地位，支持它在本地区保持传统国际影响，时而表示担心俄罗斯大国民族主义复活，要保证东欧中亚国家免受威胁。美国人企图引导俄罗斯等国政治经济转轨的计划屡屡失策，眼看着他们心目中的左翼强硬派或极端民族主义者重新活跃，华盛顿的政策摇摆不定，时而支持当权派，时而脚踏两只船。在西雅图亚太经济合作首脑会议上，克林顿正式推出建立新太平洋共同体的目标，强调优先发展同亚太各国关系，同时却因贸易摩擦、人权价值观矛盾同主要亚洲国家陷入争执。在对华最惠国待遇问题上，将人权与贸易挂钩的政策已完全失败。美国的亚太政策所受到的国内外批评空前激烈。
凡此种种，使冷战后的美国外交给人一种充满矛盾和混乱的总体印象。尽管美国广泛介入全球各地区、各领域的事务，却未能如愿以偿地树立所谓领导者的形象，反而不是被谴责为霸道、短视，就是被视为软弱、寡断。
对于这种外交状况，美国人感到既不满又不解。这毕竟与冷战刚刚结束时他们提出的“世界新秩序”相去太远，而且似乎越来越远。于是有些人抱怨说，这完全是因为世界在走向无序，各个地区、国家、政治实体纷纷向美国发来相互矛盾的信号，提出混杂的要求，使美国无所适从，难于判断。比如在出现地区突发事件后，往往是一些国家和政治派别要求美国出面干预，另一些则警告美国不得插手。西欧国家在波黑问题上，先是不欢迎美国带头干涉，企图自行其是；随后局势失控又紧急呼吁美国出兵。但到了克林顿真的打算对塞族动武时，西欧国家却纷纷退缩，指责美国不了解巴尔干问题的复杂微妙。再比如一些国家的民主化进程，从理论上讲应是对美国有利的，但事实上却很难说。某些伊斯兰国家的选举结果，恰恰令美国担忧。日本多党派政权取代自民党政权以后，一方面标榜政治改革，宣布要结束封闭的官僚政治，走国际化道路，寻求美国理解，另一方面又顽强抵制向美国进一步开放市场的要求，在其他方面也更为频繁地向美国说“不”。还有，某些东南亚国家一边慷慨激昂地批评美国的价值观，顽强抵制西方的文化渗透，一边又表示希望美国保持在亚太地区的军事存在，以维持地区战略平衡。许多美国人弄不清楚的是，冷战后别的国家到底是更加需要美国，还是更加排斥美国？他们把美国外交战略的含混不清和策略的举棋不定，归咎于外部信号的紊乱。
无论这种看法有多少道理，它至少默认了一个重要的事实：美国最大的对手自行崩溃，并不能使自己在国际舞台上拥有更大的主动性和发言权。相反，今日的美国外交，在许多方面比冷战时期更加被动，更加受制于国际环境和他国意志，难以形成一套轮廓清晰的长远全球战略。但是必须指出，美国外交实践的种种挫折和失措不过是露出海面的冰山一角。把对美国外交的认识局限于国际关系层面，等于把眼光停留在海面的浮冰上。其实，很大一部分根本问题隐藏在海面之下，根源于美国国内。
二
把眼光转向美国国内，首先会发现当前美国外交困境是国内决策过程的混乱直接造成的。这种混乱的第一个表现，是传统的外交最高决策者——总统的权力和影响明显削弱。有的分析家认为，美国缺乏一套完整、长远的外交设想，与冷战结束以来的两位美国总统都不够理想有关：布什呆板而缺乏个人魅力，克林顿人望不高且外交经验不足，两个人都无法在国外树立足够的领导权威。他们盼望今后出现一位如同罗斯福或尼克松一样的外交强势总统，以便重整旗鼓。
但是，一些有头脑的美国观察家尖锐指出，总统权威的下降并不是布什和克林顿个人造成的。总统外交决策权力的削弱是历史性的衰落，是不可逆转的趋势。〔3〕 历史学家小阿瑟·施莱辛格所描述的那种“帝王般的总统权力”，就内政而言，自水门事件后已不复存在，但外交领域中的总统特权多少还受到尊重，国会在重大对外政策上承认总统的领导，总统也能以国家安全为由争得一些秘密交易、便宜行事的自由。冷战结束后，随着军事安全环境的改善，总统的这块传统领地也遭到侵蚀。由于外交涉及的领域越来越宽，国内政策和国际政策的界限越来越不分明，要求外交公开化的舆论压力更加强大，许多过去被认为应由总统和行政部门决定的事情，现在国会要求更多参与。冷战后的总统更难以在外交中以国家安全为由独断独行，必须善于在国内各种力量和意见之间搞平衡，为达到自己的目标耐心进行说服和动员，必须承认自己不再是外交中无可争辩的最高权威。一个例子是，克林顿在1993年花费了几个月的时间，为国会能通过北美自由贸易区而到处游说，甚至在一次公开辩论中，请卡特、福特、布什分属两党的三位前总统同时出台，为自己的立场辩护。
如果总统的外交权威受到挑战，那么国会能否接管总统的部分传统职责，出面整顿外交中的混乱局面呢？答案也是否定的。虽然总统权威的削弱多少意味着国会权力的上升，但冷战后的美国国会本身的形象面临严重危机，内部分歧突出，在重大问题上难以形成能够左右公众的一致意见。美国知名政治学者利普塞特这样概括国会的现状：“冷战结束后，左翼和右翼的许多激情都随之消失。两大党内都出现新的政治排队，使得昔日的伙伴变成了敌手。原先在对外政策上采取一致立场的盟友，如今却因防务政策和种种问题而发生分歧。”〔4〕
在冷战时期，围绕外交政策的国会内部分歧，焦点在于对苏战略。争执双方基本上按反苏反共的策略划线，主张强硬的“鹰派”和主张缓和的“鸽派”，强调人权及和平演变的自由派（民主党人居多）和强调安全及势力均衡的保守派（共和党人为主），都是壁垒分明。随着苏联的退缩和解体，它在第三世界所支持的左翼政权也纷纷下台，遏制“共产主义扩张”不再是美国外交的主要关注点。在军事安全方面，控制地区冲突，防止核扩散和尖端武器扩散，摆在了更重要的位置。与此同时，贸易、投资、环境保护、移民、打击走私贩毒、制止国际恐怖活动等等问题，日益成为外交日程上的关注中心。反共问题的淡化和新问题的凸现，使国会内部外交辩论的内容发生了质的变化，原有的派别分化、消失，两党的界限被打乱。自克林顿上台以来，在北美自由贸易区、干预索马里和波黑局势、对华最惠国待遇等问题上，两种意见的对立，与两党斗争没有紧密地挂钩，而这几个问题之间缺乏有机联系，在一个问题上结成的暂时同盟，在另一个问题上就失去了意义，结成另一个暂时同盟。也就是说，冷战后国会很难在外交问题上形成壁垒分明的、稳定的派别格局。这种国会政治和政党政治的无序状态，是美国外交决策混乱的第二个侧面。
与外交决策有关的政府机构之间关系失调，是决策混乱的第三个侧面。冷战时期，行政部门中参与外交决策的主要是白宫、国家安全委员会、国务院、国防部、中央情报局等机构。现在，外交议题的多样化带来了决策机制越来越复杂、决策机构越来越庞杂的新问题。由于主要军事威胁消失，军队的规模逐步缩小，军方对外交的影响减小了。与此同时，诸如商务部、财政部、农业部、劳工部、贸易谈判代表办公室、扫毒署、环境保护署、移民局之类的众多部门，都拥有外交问题的更大发言权。正如《波士顿环球报》的一篇文章所指出的，“在控制对外政策的势力范围方面，这些机构中没有一个可与国家安全委员会、五角大楼或国务院相比。然而它们合在一起却代表了一种越来越有影响的意见。”〔5〕 据报道，财政部长本特森、商务部长布朗、克林顿经济顾问鲁宾等人在推动克林顿政府延长1994年对华最惠国待遇问题上起了重要作用。当 4月份在白宫内阁会议室讨论该问题时，“国家安全事务顾问安东尼·莱克列举了一些美国可以对北京实施的部分制裁。商务部长罗恩·布朗打断了他的话说：‘这不是我们应当讨论的。’他就这样十分成功地转移了话题。”〔6〕
就是在国务院等决策机构内部，也存在关系失调的趋势。例如，在负责人权事务的副国务卿和负责军控裁军事务的副国务卿之间，在这些副国务卿和主管地区事务的助理国务卿之间，就很容易发生职权不清、意见相左的情况。副国务卿及各“功能部门”关心的是自己所掌管的人权、核扩散等“问题领域”，而地区事务部门必须更多地照顾各自所负责的国别关系。
众多决策部门从各自的角度和所代表的利益集团出发，提出外交政策建议，而且都把自己的意见和行动说成代表“国家利益”，难怪冷战后美国外交令出多门、莫衷一是的现象会更为严重。往往对于同一个问题，现总统、前总统、国务卿、副国务卿、助理国务卿、贸易代表等等，各唱各的调，让人不能不产生“到底谁说了算”的疑问。前国务卿贝克尖刻地说：“他（克林顿）必须制止对外政策的这种支离破碎现象：由副总统戈尔安排同叶利钦的首脑会晤，我们的对华政策由商务部和财政部负责，对海地的政策由国会中提倡黑人民权的小组负责。”〔7〕
从美国利益出发，贝克的指责很有根据。然而美国外交决策机制中的难题既有结构性原因，也有个人因素，“重整旗鼓”谈何容易。从体制上看，早有人提出应扩大国家安全委员会的组成范围，使之包括更多的经济领导人，或者成立一个负责经济安全的新机构，与国家安全委员会平起平坐。其实，单单改组、增设一两个机构，增加一两个外交顾问，不可能根本解决协调不力的问题。从人员上看，今日美国掌管外交大权的，除克林顿外，按理说应是国务卿克里斯托弗和国家安全顾问莱克。但此二人均被视为能力有限，缺乏长远战略设想，舆论要求撤换他们的呼声很高。国防部长佩里据说表现不俗，但毕竟刚刚上任不久，权威有待树立，而且影响涉及不到经济领域，更何况军事安全在整个外交中的地位已经下降。克林顿想要调整出一个理想的外交班子，几乎毫无希望。
决策混乱的第四个侧面是，形形色色的非官方势力和地方势力日益积极地影响着对外政策的制订与执行。各行各业的压力集团游说华盛顿早已司空见惯。90年代出现的新现象是，一些专门性（如人权、环保）和地区性的对外政策团体正在崛起，向垄断着外交咨询的东部传统思想库发起挑战。例如，最近在洛杉矶成立的“太平洋国际政策理事会”，在章程中宣称它的宗旨是将政界、商界、宗教界、舆论界、法律界、教育界等各界领导人组织在一起，“分析国际趋势对美国、特别是对加利福尼亚和西部其他各州的影响”，在向国家外交决策提供咨询的同时，“改善地方领导的素质”。该理事会雄心勃勃，想在美国西海岸建立起类似于在纽约的对外关系委员会那样的团体。〔8〕 由于亚太地区的崛起，美国西部各州对发展同亚太的关系产生强烈兴趣，而对美国以欧洲为中心的外交传统表示不满。对于美国各个地区力图参与外交决策的趋势，对外关系委员会的资深委员迈克尔·克拉夫称之为“美国社会的全球化”。他指出，“随着世界变得越来越紧密地联系在一起，国外的事态发展与地区社会息息相关。许多州和地方机构正通过技术援助和计划交流同世界各地的相应机构建立直接联系。”〔9〕
总之，美国总统和国会的外交决断和协调能力减弱，而参与决策的政府机构和非官方组织越来越多，影响越来越大。这两种趋势的结合，反映到美国外交的具体运作中，所带来的结果当然是行动相互矛盾，方针朝令夕改，长期稳定的战略难以形成。
三
许多美国政界人士对外交决策机制的混乱十分不满，纷纷提出着眼于顺应冷战后全球性变化的机构改革设想。但是，隐藏在机制问题后面的更深层危机，是美国决策者无法形成一套适应国内外新形势的外交思想。
冷战结束后美国决策层中有关外交问题的思想分歧，是自二次大战以来最为深刻的。首先涉及的是一些基本估计问题。冷战后的世界，究竟是走向整合还是走向分裂？是走向缓和还是走向动荡？美国未来的安全挑战来自何方，是大国中的潜在敌手，是民族主义、地区冲突的蔓延，还是非法移民、环境污染等全球性问题，抑或是亨廷顿教授指出的“文明间冲突”？美国在世界上的相对实力是趋于衰落，还是处于无可争辩的领先地位？美国实力的主要优势是在军事方面、经济方面，还是所谓“软力量”（美国政治、意识形态和文化的影响力）？
对于这些问题不能达成基本共识，是那些宣称要“领导世界”的美国人的莫大悲哀。对天下大势和美国力量判断的分歧，使各个政治智囊机构和人物为美国外交战略开出的处方内容迥异，也使美国外交领域陷入一个众说纷纭、无休无止的论辩时代。在争论中，可以看到美国外交几组传统的相互矛盾的思路：孤立主义对全球主义，单边主义对多边主义，理想主义对现实主义，贸易保护主义对自由贸易思想，重欧轻亚对欧亚并重（甚或重亚轻欧），等等。这些思想矛盾依然存在。不过，目前这场长期辩论的焦点，在于三种相互冲突的政策思想的竞争，即经济、安全和人权这三大目标之间的竞争。
在冷战时代，经济和人权问题虽然也经常列入美国外交日程，但它们都是为遏制苏联的国家安全目标服务的，一旦同安全考虑发生冲突，这两者就要理所当然地甘拜下风。因此，冷战时期的美国外交实际上只有一个中心：国家安全，或曰与苏联争霸。
苏联解体，以防止核战争为中心的传统国家安全考虑也随之发生动摇。最引人注目的变化，是经济因素在美国外交中的地位节节上升。主张经济外交的人，坚持要把经济利益置于国家安全战略和对外关系的首位。换一个说法就是佩罗所主张的：“我们外交政策的第一优先考虑是把屋子里收拾干净，让美国重新运作起来。”〔10〕首先，这些人强调核大战的威胁在相当一段时间内不会重现，经济安全成为事关国计民生的头等大事。作为一个移民国家，美国一旦在国际经济竞争中失败，“我们的社会将被迫接受二流的生活水平以及伴随着国家和个人的期望落空而来的一切政治和社会的冲突。”他们认为，由于大部分经济竞争都已在全球范围展开，而技术又在不断地更新换代，大多数美国工人的传统经济安全感已经消失。此时，政府仅仅为工人提供国内的所谓公平竞争场所已远远不够了，而必须帮助美国企业提高国际竞争力，使它们及时拥有扩大国际市场份额所必需的信息和技能，从而获得经济安全感。〔11〕
在主张经济优先的人们当中，主流观点仍然基本上坚持自由贸易原则，把主要目标放在开拓海外市场而非封闭本国市场#O&上。〔12〕另一方面，以1992年总统候选人罗斯·佩罗为代表的贸易保护思想确实在抬头。这两种流派之间虽有争议，但至少在两点上殊途同归：一是美国不应再像在冷战时期那样，为了维护安全同盟或促进西方式民主，而在国际经济交往中付出高昂代价；二是对白宫、国务院、国家安全委员会等机构进行改组，突出外交为复兴国内经济服务的宗旨，并且要求美国驻世界各地的外交使节懂得经商之道，促进商业外交。
主张突出人权外交的人则建议，“以支持民主和自由市场来取代反共，作为美国90年代直至下世纪安全政策的概念基础。”他们宣称，在冷战期间，美国领导人常常让民主和人权的考虑服从于东西方斗争的地缘政治需要，而现在美国应该更多地强调把国家利益和价值观结合起来，这样“才能动员并保持人们对于美国在新时代的全球领导作用的坚实的、两党一致的支持。”〔13〕至于为什么要在外交中突出美国价值观，克林顿本人就重申过在美国根深蒂固的两个观念，一是“民主国家不互相进行战争”，二是“民主国家在贸易和外交上结成更好的伙伴。”〔14〕在冷战后的美国政界，很少有人从理论上把人权目标看得比维护美国经济利益更重要。但是，美国领导人是把促进“世界民主”树为一面旗帜，用以维护美国“领导地位”的，这已经被他们视为“立国之本”。在具体政策问题上，也还是有一些人主张用经济手段来促进人权，即使牺牲部分经济利益也在所不惜。在对华政策上有人坚持要将贸易与人权挂钩，就说明了这一点。至于安全目标与人权目标的平衡关系，不少人主张继续削减军费，将省下来的钱用于支持国际人权活动，加强美国在海外的政治和文化渗透。
保守的安全中心论者坚持自己分析国际关系的一贯思路。克林顿政府的中央情报局长伍尔西用一个形象的比喻，说明苏联消失后美国安全的新困境：“我们杀死了一条龙，但现在生活在一个充满形形色色惑人毒蛇的丛林里。在很多方面，那条龙的行踪倒更容易摸透。”〔15〕很多人认为，冷战后的世界由于摆脱了意识形态斗争的干扰，将回归传统的列强角逐局面，因此力主按照传统的均势外交原则，构筑新的国家安全战略。这些传统现实主义者指出，主权国家没有过时，民族主义正在崛起，动用武力解决国家冲突的危险依旧，经济全球化可能导致更激烈的国家间纷争。其中一些人把防止核扩散和尖端武器扩散视为首要的安全利益；另一些人则把阻止其他大国（俄罗斯、中国、日本、德国都有人提到）崛起说成保护美国安全的第一要义。有人主张放慢削减军费的速度，暂缓从海外撤军，加强美军的战斗力；有人则强调美国在海外的军事干涉必须节制，而代之以布热津斯基所谓的“有选择的承诺”，〔16〕重点保护战略要地，避免四顾不暇。近来俄罗斯民族主义的复活，更使那些坚持传统权力政治观的人找到了现实依据。均势外交最积极的鼓吹者基辛格明确提出，美国冷战后的国家利益在于“确保欧亚大陆不被一个单一的权力中心所控制”，而美国“必须起一种类似于英国在19世纪对欧洲所起的那种作用”。具体地说，就是要美国在欧洲的俄罗斯和德国之间，在亚洲的中国和日本之间，维持战略平衡。〔17〕
美国1993年11月发表的一项权威性民意调查显示，虽然各界精英把维护世界和平和增强国内经济视为最重要的外交政策目标，“制止国际毒品交易”、“制止大规模非法移民”和“保护全球环境”已经排在相当优先的地位。有意思的是，在一般公众眼里，第一重要的国际问题是国际毒品走私。〔18〕
由于多种政策主张在美国舆论界分别拥有众多的支持者，在决策圈内也都能找到代言人，外交指导思想上的纷争将无可避免地持续下去。这种情况不仅使决策机制的调整缺乏明确的方向，也直接导致了冷战后美国外交的摇摆和混乱。冷战后的两位总统都试图在三大目标之间寻求平衡。布什排列的顺序是安全、经济和人权，而克林顿排列的顺序是经济、安全和人权。两人的排列顺序都受到了批评。由于布什不够重视经济，强调国际战略平衡，许多人指责他不能顺应冷战后的世界变化。这也是他竞选总统失败的主要原因之一。相反，克林顿的外交成绩主要在经济方面，而许多利益集团向克林顿政府施加压力，要他停止削减军费，更有力地制止地区冲突。值得注意的是，虽然“促进民主和人权”任务的重要性一般是排在安全和经济问题之后，但人权外交并不像冷战时期那样直接为反对战略对手的斗争服务，而是自成一体，甚至有专门机构来负责，有专项经费来支持。因此，人权问题在美国外交中的地位，总的来说是上升了。
每当某个地区出现冲突，或者同某个国家的关系出现问题，主张经济优先、安全优先或者人权优先的人往往同时出现在外交讲坛上，发表相互抵触的观点，企图主宰决策。例如在处理对华关系和同俄罗斯的关系时，几派观点相互争执不下，引起政策前后矛盾，左右摇摆。又如在波黑冲突问题上，“经济派”强调美国在那一地区没有重要经济利益，不必耗费美国资源去进行军事干预。在“安全派”里，一些人认为该国形势复杂多变，美国没有直接的安全利益要保护，因而不应贸然从事；另一些人则担心冲突蔓延，引起连锁反应，力主美国出兵维持和平或者积极斡旋。“人权派”主张提供人道主义援助，声称美国若在如此严重的地区冲突和违反人权的行为面前袖手旁观，无异于放弃领导世界的责任。在这种内部意见分歧的情况下，美国政府在波黑冲突面前束手无策。
四
如果再深入探究的话，可以发现美国外交思想混乱的根源，在于美国国内价值观念的变化和传统价值观的动摇。国内观念的变化，既反映了美国社会危机和经济问题对公众心理的冲击，也是对全球化过程的一种必然反应。
当美国人把注意力从冷战转向国内经济时，传统经济观念受到了日益严重的挑战。尽管对于美国经济是否正在衰落或者已经衰落存在很大争议，但大多数人都承认，美国面临着越来越激烈的国际经济竞争，而美国在许多产业部门和科技领域已经落后。惊人的贸易逆差、财政赤字，居高不下的失业率，动辄下跌的美元汇率，随时都在动摇美国人对本国经济制度的信心。经济活力不足不仅限制了美国的外交活动能力，而且使美国人对自己长期奉为圭臬的一整套经济运行的准则产生了疑问。正统的经济学家们仍坚持最低限度的政府干预，最大限度的自由国际贸易，认为美国代表着真正意义上的市场经济和自由资本主义，而日本、德国的经济模式和排他的地区贸易集团是旁门左道；至于东亚的新兴工业化国家和地区，则早晚会抛弃经济起飞时期的权宜做法，努力向美国式资本主义靠拢。
但很多美国人已经难以再如此信心十足地排斥“异端”了。新兴的麻省经济学派直言不讳地道出了普通美国大众心中的疑问：难道不可能是我们错了？我们是否也应该向所谓的国家资本主义制度学点什么呢？比如“管理贸易”，比如放松反托拉斯法的管制，像日本那样由政府出面鼓励大企业联手开发市场、投资科研。克林顿政府已经开始谈论过去被视为禁忌的“产业政策”，向扩大政府干预的方向迈进了一步。经济政策和社会政策的转轨需要政府转变职能和结构，提高联邦政府的决策权力和效率。克林顿政府提出的医疗保健计划，就需要以很大的魄力去触动过去那种单靠市场力量提供医疗保险的观念，推动政治权力下放，实行税制改革。但是，历史不长的美国也有自己的历史包袱，转变观念，除旧布新，还要假以时日。更何况不少美国人觉得日本、德国的经济今天也不是如日中天，美国的竞争力在加强，不需要进行釜底抽薪式的变革。美国采取什么样的国际经济政策，主要取决于它的国内经济政策和思想。
与经济生活紧密相连的那些社会价值观也受到了猛烈冲击。保守派，特别是一部分工商界人士，忧心忡忡地抱怨美国人的工作精神今不如昔：当代美国人偏好借贷消费，不愿储蓄；选择职业全凭兴趣，朝三暮四；热衷休闲，害怕艰苦。特别糟糕的是美国的教育状况，青少年学习热情不如德国和东亚国家，尤其不愿学习枯燥的理工科，结果美国大学多数工程博士学位都授予外国出生的学生。两位企业界领导人忿忿地表示：“预料美国将要沦为二流国家并非无稽之谈，因为我们的劳动大军素质很差，教育程度很低，有许多而且越来越多的人，由于不具备从事现有职业的资格而不能自立。”〔19〕讲求实效的企业界人士把这种弊端归咎于自由派知识分子，指责他们把社会注意力和资源过多地用于表面上的公平。在保护少数、保护弱者、崇尚多元化的旗帜下，政坛整日充斥着有关女权、同性恋、堕胎权利、性骚扰的争吵，而教育、职业道德受到忽视，传统的家庭观念、宗教信仰和爱国主义都被抛在一边。
自由派对这种论调却很不以为然。他们认为美国的经济竞争力减弱不是因为社会改革过于激进，导致人心不古，而是源于社会进步缓慢，特别是80年代里根所代表的保守主义回潮，使得社会分配不公，贫富差距拉大，种族冲突加剧。因此，现在的美国政府应该加大在经济中的调节作用。他们说，生活质量是不能单纯用经济收入来衡量的，还要看人们自由选择的余地。有的自由派甚至认为，容忍同性恋行为、离婚率升高等现象是自由选择增加的表现，未必是坏事。克林顿上台伊始，便通过了在军队中容忍同性恋的法令。在一些人看来，像克林顿在越南战争期间逃避兵役那种行为，并不是对国家的不忠诚，而是对国家错误政策的抵制。自由派呼吁，二次大战以后出生的人，应该破除老一代人的一些陈腐观念，把美国带进个性更加解放、社会更加平等的21世纪。
无论是保守派还是自由派，都必须面对新一代人实际收入下降、犯罪率升高的铁一般事实。50年代以后出生的美国人，很难有希望达到现正退休的30年代出生的那代人曾经达到的家庭收入水平。就平均数字看，一个美国黑人男孩长大后进监狱的可能性大于升大学的可能性。美国的犯罪率和监禁率在世界上都是名列前茅。在冷战时代，同苏联的对抗掩盖了如此积重难返的经济安全和社会安全问题。现在，虽然世界上仍不安宁，但大多数美国人对本国国内问题的不满意程度大大高于对外部世界的担忧。美国前商务部长彼得森指出：同防止核战争等传统国家安全考虑相比，“在国内经济和社会日程方面不能取得进步，现在对美国长远国家安全的威胁要大得多。”〔20〕这种看法在冷战后的美国具有一定的代表性。难题在于，美国人虽然一般不避讳议论现存的痼疾，但当谈到如何处理诸如保障人身安全、缉毒、管理枪枝等关系切身利益的紧迫问题时，价值观方面的激烈争论同样会发生，还要遇到有关利益集团的阻挠，致使问题长期议而不决，决而不行，行而不果。如果美国的社会危机长期得不到缓解，它在国际人权等方面的发言权只会进一步减小。正如著名学者小施莱辛格所说：“美国连在洛杉矶和华盛顿收缴枪枝都做不到，它怎么可能在索马里收缴武器呢？”〔21〕
美国传统观念受冲击最猛烈的是在文化领域。美国一直以移民国家、“种族熔炉”和文化多样化自豪，但这种多样化又一直有一个主流，即所谓“瓦斯普”价值观（WASP，即白种盎格鲁·萨克逊人中的新教徒）。自美国立国以来，“瓦斯普”的核心观念是不容置辩的。其他的种族和宗教集团尽管可以保留自己的特色，但必须最终汇入主流文化。“美国化”的本义，原来是很清楚的。
然而自60年代末美国社会动荡以来，情况发生了变化。一些来自欧洲以外地区的移民集团，以拉美裔和非裔为代表，开始拒绝按传统的文化模式改造自己，拒绝认同于白人基督教主流社会。他们从语言（如拉美裔坚持说西班牙语）到行为规范（如有的集团实行家族内部经济互助和内部执法） 都有自己的一套。 种族冲突也开始出现于非白人（如非洲人后裔同韩国人后裔）之间。这种发展趋势，令“瓦斯普”们感到吃惊。统计数字显示，如果按照目前的人口发展速度和移民趋势，到2050年左右，非白人将占美国总人口半数以上。到那时，什么是主流文化就很难说了。今天，已经有不少激进的知识分子（特别是非白人）强烈呼吁广泛修改美国学校的课程内容，以反映非欧洲文明的历史和价值观。他们的努力有了一定成效。
许多正统的美国精英，至今不肯承认美国文化出现了危机。他们坚持说种族和文化的多样化正好证明了美国的包容力，表现了美国特色，使美国成为多元社会的榜样，因此对于目前的状况完全不必担忧。〔22〕可是在冷战后的美国，越来越多的主流社会成员开始公开表露自己对少数民族移民的忧虑。有人说：“恐怕今天的移民对于这个以西方价值为基础的国家来说，会成为制造文化紧张局面的根源。”〔23〕还有人说，今天提倡多样化的运动“不是对美国的爱国主义赞美，而通常是对美国的彻底抨击，甚至是对整个西方文明的诅咒。”〔24〕更有人担忧：“许多人企图破坏美国经验的基础，力主建立一个巴尔干式的分裂社会。那会是一场灾难，因为它不仅会毁灭一份珍贵的社会遗产，而且还会导致广泛的动荡，甚至暴乱。”“历史上从未有过这样的时代：非主流分子单凭人数便可以有机会来统一或实施政治控制。”〔25〕哈佛大学教授亨廷顿在回答对他所写《文明的冲突？》的批评时，直言不讳地说道，美国内部就有文明冲突，如果美国真的变成多元文化的国家，美利坚民主政体就会“国将不国”，丧失自己的意识形态吸引力，步苏联之后尘，被埋进历史的垃圾堆。〔26〕
这种种忧虑，反映了美国主流文化优越感的失落，并很快对外交思想和政策产生了影响。对外关系委员会的克拉夫认为，“（种族多元的）巴尔干化的倾向将使国内就美国在世界上的作用问题展开激烈和旷日持久的斗争，从而严重损害美国在正在到来的时代里居于领导地位的能力。” 〔27〕 当然，新旧移民对美国外交的制约并非自今日始，例如犹太裔美国人对以色列的支持。新的情况是，“冷战的结束给外交政策的制订过程留下了一处空白。两个超级大国的对峙，曾经对美国国内相互倾轧的民族要求起了调解作用。 如今由于这种形势不再存在，美国各民族卷入海外冲突的危险增加了。” 〔28〕希腊移民阻止美国正式承认新成立的马其顿共和国，古巴移民反对放松对卡斯特罗政权的制裁，非洲裔美国人要求美国更多介入非洲事务，都是少数民族集团对外交影响的新表现。随着大批新移民的进入，美国的国民心理、认同感，对“何谓美国人”这一问题的答案，都会发生微妙的变化。
从冷战结束后美国政治、经济、社会、价值观所受到的冲击看，它和其他西方国家一样，正在经历着一场根本的变革。表面上，冷战后的美国所感受到的政治地震比日本、意大利等国家要轻微得多。其实，在完好无损的表象之下，支撑美国大厦的根基正在受到严重侵蚀。不过，美国深刻的国内变化与其说是冷战终结引发的，不如说是更为て的全球化趋势的产物，因为冷战的结束本身就是全球性变化的结果。如果说在80年代美国人还能以所谓意识形态胜利而沾沾自喜的话，在90年代他们对什么是美国价值观和美国文明已经开始争论不休，自信心大不如前了。尽管美国看来将不会在最近的将来失去其第一政治经济大国的地位，但是一个国民凝聚力受到割裂、社会痼疾严重、教育水准下降、政治领导人威望低落的国家，还谈得上“创造第二个美国世纪”吗？
五
对于冷战后美国的主要外交目标、潜在敌手、安全威胁、战略重点等这一系列问题，有的美国人正试图从主观上找出明确答案；或者以为随着世界大局的变化，各国力量的消长，将自动出现明确的答案。另一些美国人则回避这类问题，另外开出一个包括防止核扩散和大规模毁灭性武器扩散、减少贸易赤字、保护知识产权、人权、环保、难民、缉毒在内的长长的问题单子。的确，像美苏对抗时期那样一个敌友分明、重点突出的外交思想，也许在今后若干年内都难以出现。然而像美国这样一个世界大国，说它没有一个国家意志或国家战略，是不可想像的。尽管美国决策者和思想家关于美国对外关系的未来走向众说不一，根据美国的利益以及美国和世界发展的客观趋势，仍然可以而且应当做出一些基本判断。
有一位美国著名学者曾对笔者说过一句意味深长的话：“日本人说要做一个普通国家，其实美国人也想做一个普通国家。”如果是一个普通国家，它的领导人既不必自命要在全世界“替天行道”，也不必把地球看成一张战略棋盘，今天在这里“主持公道”，明天在那里运筹布阵。在这个意义上，今天的美国还不是、也没有准备做一个普通国家。但是，要今天的美国老百姓像在冷战时期那样，笼罩在核恐怖中，去朝鲜山岭上、越南丛林里作战煎熬丧命，怕是很难做到了。像其他许许多多国家的普通老百姓一样，美国人主要关心自己的生老病死、衣食住行。美国面临的国内问题，并不比其他国家简单。东西两大集团生死对抗刚刚结束之后的美国，如不休养生息，反而到海外去无事生非，国内人民是不答应的。在这一意义上，美国又必须收敛，成为一个普通国家。
因此，美国既要做一个全球大国，又必须把主要的精力集中于处理国内问题。这是一个国家意志的正反两面。不过在不同的问题领域，外向和内向的平衡是不同的。美国在进行海外军事干涉时可能较过去为谨慎，但在直接关系国计民生的对外经济关系方面，它将会比过去更加“外向”，即咄咄逼人地开拓海外市场。美国人会继续坚持用自己那套价值观去衡量别的国家，而且比任何其他西方国家更顽固地推行人权外交。然而由于美国的社会结构和价值观也在变化，它的人权外交从对象、内容到手法都会逐渐变化。当所谓民主人权原则同美国的安全利益或经济利益发生矛盾时，前者只能让位于后者：声称支持俄罗斯民主化，又不舍得提供大量经济援助。宣布要帮助海地恢复民主，又不敢贸然出兵。克林顿政府多次重申的三大外交目标的排列顺序，即经济、安全、民主化，在一般情况下是不会改变的。
在最近的将来，美国不会把任何一个大国视为直接安全威胁。当然，同其他大国关系的远近亲疏是不同的。在经济发展水平、社会组织方式、宗教信仰、意识形态、种族等方面，美国和欧洲发达国家最为接近，地缘政治和经济相互依存也把美欧紧密相连。尽管亨廷顿有关冷战后的世界冲突将发生在几大文明之间的理论有致命的谬误，他所用的“西方对抗非西方”的两分法，却反映了美国眼中的世界的一个基本现实。西方七国首脑会议年年传出意见分歧的消息，但它毕竟是美国所参加的国际首脑讲坛里，不和谐音最少的一个。美日关系的重要性不下于美欧关系，而和谐程度却低于后者。美日摩擦有地缘政治、地缘经济、种族文化等多方面原因，今后特别重要的观察点，是日本国内政治趋势。美国要依俄罗斯政局的变化不断调整同它的关系，所以美俄关系中的不可测因素很多。冷战后的中美关系比尼克松时代复杂了许多倍。两国的相互接触会进一步增加，同时在政治制度、价值观、社会发展程度方面的差距将长期存在。美国对正在崛起的中国又要拉，又要压，双边关系的改善是逐步而有限度的。
关于美国战略重点究竟在哪里的争论已经进行了４０多年，今后还会继续。这本身就说明美国在欧洲大陆和亚洲大陆之间、大西洋和太平洋之间，决不能顾此失彼，两大洲两大洋对美国的重要性可以说是难分伯仲。在全球化进程加快的情况下，尤其如此。在北美自由贸易区成立的同时，南美洲的经济政治趋势在美国看来比较有利。美国会努力把自由贸易区向南拓展，这样它在同欧亚两洲打交道时才有更大的资本。
美国外交的研究者常常忽略的一个重要事实是，从40年代开始美国就极为重视国际组织以及有形或无形的国际规范和机制。美国是世界上律师最多的国家，最喜欢的是制订法规，监督别人执行。有的美国人说，冷战的胜利与其说是美国实力的胜利，不如说是它所倡导的国际规范的胜利。从早期的大西洋宪章、布雷顿森林货币体系、联合国、关贸总协定，到后来的核不扩散条约、导弹技术控制协议、知识产权协定、西方七国首脑会议、北美自由贸易区，美国所做的都是企图“立德立威”，制订竞赛规则，主导国际组织。今天美国人说要建立世界新秩序，也不是仅仅提出维护国际安全、促进自由市场经济、人权与民主等几条抽象的原则，而是要把这些原则拿到具体的国际组织和协定中去贯彻。“最终目的必须是从一个战争的世界演变到一个法治的世界”。〔29〕
美国过去靠实力促成了一套相对完整的国际机制，今后一定会利用已经取得的有利地位去健全这套机制，并且更多地运用多边手段达到目的，以弥补实力的不足。在依现行规则进行国际活动方面，美国搞的是“顺我者昌，逆我者亡”。它在“执法”时，借助的主要力量还是传统盟国——发达资本主义国家，企图发起“共同行动”；而制裁对象，主要还是非西方国家，特别是不接受美国的那套既成机制、价值观和政治制度同美国相悖，而同美国的经济关系又不密切的发展中国家，包括朝鲜、古巴、伊朗、伊拉克、利比亚。
以上这些，就是我们对冷战后美国外交轮廓的粗略勾画。需要指出的是，美国一方面想借全球化进程推行它的行为规范，传播它的价值观，另一方面它自己的经济、安全、国内秩序和价值观也受到全球化的巨大冲击。外部世界不但会抵制美国影响，而且移民、地区冲突、民族主义、毒品、国际恐怖活动也会不断向美国“传播”。美国必须学会做一个“普通国家”，与其他国家平等相处，才能真正维护自己的利益。
注释：
〔1〕Francis Fukuyama, "The End of History, " The National Interest, No. 16,Summer 1989, pp. 3-18.
〔2〕Henry Grunwald, "The Second American Century," Time, October 8, 1990, pp.70-75.
〔3〕Daniel Deudney and G. John Ikenberry, "After the Long War," Foreign Policy, No. 94, Spring 1994, p. 28.
〔4〕〔美〕进步政策研究所威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编：《克林顿变革方略》，达洲等译，新华出版社1993年版，第11页。
〔5〕美国《波士顿环球报》1994年5月31日。
〔6〕美国《华尔街日报》1994年5月31日。
〔7〕英国《卫报》1994年6月25日。
〔8〕根据“太平洋国际政策理事会”负责人1994年6月23日同蕧者的谈话及所提供的资料。
〔9〕Michael Clough, "Grass-roots Policymaking," Foreign Affairs, Vol. 73, No.1, January/February 1994, p. 4.
〔10〕Ross Perot, United We Stand: How We Can Take Back Our Country, New York:Hyperion, 1992, p. 99.
〔11〕同〔3〕，第100-103页。
〔12〕参见张健：“九十年代美国贸易政策趋向”，《美国研究》1993年第3期，第32-52页。
〔13〕同〔3〕，第377页，第385页。
〔14〕克林顿1993年1月18日在乔治敦大学发表的对外政策演说，同〔3〕，第445页。
〔15〕Cited in Arthur M. Schlesinger, Jr., "America's Role in the Post-Cold War World," The World Almanac and Book of Facts 1994, New York: Pharos Books,1993, p. 31.
〔16〕Zbigniew Brzezinski, "Selective Global Commitment," Foreign Affairs, Vol.70, No. 4, Fall 1991, pp. 1-20.
〔17〕日本《读卖新闻》1993年6月1日，美国《洛杉矶时报》1994年2月26日。
〔18〕Times Mirror Center for the People ＆ The Press, America's Place in the World: An Investigation of the Attitudes of American Opinion Leaders and the American Public About International Affairs, pp. 4-5.
〔19〕Cited in Joseph S. Nye, Jr., Bound to Lead: The Changing Nature of American Power, New York: Basic Books, 1990, p. 215.
〔20〕Graham Allison and Gregory F. Treverton, eds., Rethinking America's Security: Beyond Cold War to New World Order, New York: W.W. Norton, 1992, p.69.
〔21〕同〔15〕。
〔22〕Diane Ravitch, "Diversity in Education," Dialogue, No. 95, 1/92, p. 40.
〔23〕威廉·亨利三世：“在民族熔炉之外”，《交流》1991年第4期，第59-61页。
〔24〕Thomas Sowell, "How Civilizations Advance," Dialogue, No. 95, 1/92, p.29.
〔25〕同[23]。
〔26〕Samuel P. Huntington, "If Not Civilizations, What", Foreign Affairs, Vol. 72, No. 5, Noverber/December 1993, p. 190.
〔27〕同〔9〕，第7页。
〔28〕美国史坦利基金会：“多民族社会与外交政策的关系”，《交流》1992年第3期，第8页。
〔29〕同〔15〕，第32页。