《美国研究》1995年第2期
联合国秘书长和维持国际和平与安全
陈鲁直
作者单位：中国国际问题研究所
联合国宪章第７条规定联合国设六个主要机构，即大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处。其中前四个都是由联合国会员国组成，后两个则不是，秘书处就是由大会经安理会推荐委派之秘书长一人和办事人员若干人组成的。
政府间国际组织之设置秘书处由来已久，但直到第一次世界大战后国际联盟秘书处成立才真正出现了国际公务员制度。正如弗兰克·沃尔特斯（Frank P. Waters）在其所著《国际联盟史》中所说：“建立一个在结构上、精神上和人员上都具有国际性的秘书处，无疑是国际政治史上最重要的事件之一，不仅因为它本身重要，而且因为它无可争辩地证明向来深信不可能办到的事现在办到了。”１９４５年联合国成立，其秘书处的设置自然取法于国际联盟，要说有什么发展，主要是关于秘书长的职能和作用。从一开始，联合国宪章起草人就认为新的国际组织的秘书长应该比国联秘书长起更大的政治作用。联合国宪章确实作了这样的安排。国联第一任秘书长埃里克·德拉蒙德（Eric Drummond）曾说：“同联合国秘书长相比，国联秘书长无疑是明显的次要人物。宪章赋予联合国秘书长的权力，是他的国联前任所享受不到的。他可以把他认为可能威胁国际和平与安全的任何事件提请安理会注意，而国联盟约规定秘书长遇有战争威胁可应国联任一会员国的请求召开理事会会议。联合国秘书长可以主动采取行动，而国联秘书长只有应会员国之请才能行动。”因此，在国际事务中联合国秘书长比之国联秘书长占有更重要的地位。
在过去５０年里，联合国秘书长已六易其人，每届任期均为五年，头五位秘书长都获得连任，只是第一任秘书长赖伊（Trygve Lie）未做满连任的任期被迫辞职，第二任哈马舍尔德（DagHammarskjold）在连任后执行任务时遇空难而殉职，第三任吴丹（U Thant）、第四任瓦尔德海姆（Kurt Waldheim）、第五任德奎利亚尔（Javier Peves de Cuellar）都做满十年；现任为加利（Boutros Boutros-Ghali），于１９９２年１月１日就职，已做满三年，到１９９６年１２月３１日为止结束五年任期。这六位秘书长各有不同的经历，头两任属草创、开拓时期，接下来的三任属相对平稳发展时期，现任则处于冷战后的新时期，他们都为规范、充实、丰富联合国秘书长的职能和作用作出了程度不同的贡献。
那么，秘书长究竟在联合国组织中占有什么样的地位，他应该和可能发挥什么样的作用，他在行使职能时受到什么样的限制和制约，在新的时期应如何改进和加强他的工作，这些问题在联合国进入它的第二个５０年之际是很值得探讨的。本文拟就这些问题提出一些看法和意见，作为探讨的参考。由于秘书长的工作面很广，包括维持国际和平与安全，促进国际经济和社会发展，以及管理整个联合国系统的行政事宜，要一一涉及，非一篇短文所能做到，因而现以联合国的首要任务即维持国际和平与安全为中心来进行论述。
一、是秘书，还是首长？
吴丹在其所著《从联合国来看》一书中曾说：“差不多谁都知道秘书是什么，首长（将军）是什么。但很少有人能真正知道联合国秘书长是什么”。据说，在起草国联盟约时，有人认为国联秘书长应具有最广泛的政治权威，曾想使秘书处成为独立机构，其为首之人应叫“总理”（Chancellor），而不叫“秘书长”。但是，盟约不仅仍用秘书长的称谓，而且秘书处也未独立起来，甚至不能同大会、崐理事会并列，至于秘书长的职能更是简单而又含糊，盟约第六条称：“秘书长在大会和理事会一切会议应以秘书长资格行使职务。”“秘书长资格”究竟是什么样的一种资格，不明确。国联第一任秘书长德拉蒙德在位１３年，为谨慎计便以完成服务性的秘书工作为己任。联合国确实提高了秘书长的地位，但是，继两任秘书长之后做完第三任的吴丹仍提出“秘书乎，（部队）首长乎？”的问题，这就说明政府间国际组织的秘书长职能是很难明确规范的。
联合国宪章有关秘书长和秘书处的条文共５条，要点如下：
１．宪章９７条：秘书长应由大会经安全理事会之推荐委派之。秘书长为本组织之首席行政官。
２．９８条：秘书长在大会、安全理事会、经济及社会理事会、及托管理事会之一切会议，应以秘书长资格行使职务，并应执行各该机构所托付之其他职务。秘书长应向大会提送关于本组织工作之常年报告。
３．９９条：秘书长得将其所认为可能威胁国际和平与安全之任何事件，提请安全理事会注意。
４．１００条：秘书长及办事人员执行任务时，不得请求或接受本组织以外任何政府或其他当局之训示，并应避免足以妨碍其国际官员地位的行动。
５．１０１条：办事人员由秘书长依大会所定章程委派之。
和国际盟约相比，上述联合国宪章条文详尽得多。联合国秘书处不仅与大会、安理会等并列为六个主要机构之一，秘书长的资格也明确了，即为本组织之首席行政官。问题是除此之外，宪章还增加了秘书长的政治职能，即９８条和著名的９９条，也就是上面提到的德拉蒙德所强调的那一点。那么，这种政治职能意味着一种什么样的资格呢？“首席行政官”能具有这样的资格吗？当然，既然宪章写了，“首席行政官”就具有这种资格。可是，为什么不可以给它一个确切的称谓呢？传起草宪章时美国前总统罗斯福曾说秘书长应为“世界调解人”（world moderator）。看来，罗斯福虽有此说，但并未作数。因而，联合国秘书长只能是具有某些政治职能的首席行政官。
赖伊对于行政与政治职能的纠缠不清，是很有感触的，因此他曾建议说：“我认为秘书长的职能应明确规定，……宪章应如实地说他不只是首席行政官。根据现已取得的经验，我认为宪章应明确地说秘书长有权陈述他的意见。第９９条应列出细节，把它的涵义写清楚。……”〔1〕但是，有一位小国代表曾批评赖伊不熟悉世界政治，缺乏世界意识。〔2〕这可能是有道理的。因为在旧金山会议上讨论宪章时，小国多主张加强秘书长的政治作用和独立地位，而在安理会中拥有否决权的大国则不主张秘书长权力过大。联合国中的世界政治就是五大国联合维持和平的政治，因而安理会中“大国一致”原则是联合国的行动基础，秘书长要超越宪章规定的职能进一步拥有独立的政治权威，显然是不可能的。按照宪章原则，秘书长决不能等同于世界政府的首脑，他的权力不能凌驾于作为主权国家的会员国之上，宪章虽没有解除秘书长职务或取消对其委派的规定，如果他得不到会员国特别是五大国的支持，他实际上就不可能履行其职责。
吴丹虽然欣赏罗斯福的“世界调解人”的提法，却认为秘书长必须谨慎行事，必须坚决和安理会的决议保持一致。他甚至说在应用宪章９９条时，如果不存在安理会就采取有效行动达成一致的可能性，那只能造成不和，于事无补。当然，历任秘书长的做法是同当时的形势、同他们对秘书长职能和作用的看法、同他们个人的气质紧密相连的。有人称赖伊和哈马舍尔德为“激进派”，像吴丹和瓦尔德海姆则划入“稳健派”。但不管怎样，国联德拉蒙德那样的所谓“传统派”做法肯定是不适合于联合国的。我们不必拘泥于历届秘书长个人的经验和感受，还是根据宪章精神来分析联合国秘书长的职能和作用。
二、宪章规定和宪章外的补充
上列宪章第９７条到１０1条从总体上规定了联合国秘书长的地位和职能，不难看出，有些重要问题，宪章并未提及。例如秘书长有任命而没有罢免的规定，秘书长的任期也没有提。旧金山会议后曾设立联合国筹备委员会，对有关问题作了说明或补充，并由１９４６年在伦敦召开的联合国第一届大会通过。该委员会建议秘书长任期为５年，后成为惯例。从宪章的草拟、讨论、和通过后的诠释与说崐明来看，有以下几点值得重视，因为它们直接关系到秘书长的地位和职能：
１．宪章赋予秘书长的政治权力不能分割。几个拥有否决权的大国曾建议增设副秘书长（Deputy Secretary General），这种副秘书长与后来通称的主管某具体部门的副秘书长（Under Secretary General）不一样，而是可以直接代理秘书长职能，因此建议提出这些副秘书长应和秘书长一样，由大会经安理会推荐委派之，只是任期限定３年，且不能连选连任。此议一出，遭到强烈反对。一般认为为秘书长设副手是可以的，但不能像秘书长一样由大会经安理会推荐来任命，因为这样做实际从政治上把他们置于和秘书长同等的地位，从而削弱秘书长的权威，这是对秘书长执行其政治职能很不利的。大国之所以提此建议，不过是要安置各自的人，以分割秘书长的权力。中小国家对此尤为不满，因为这不仅有损于秘书处的国际性，而且会造成秘书处工作长期不稳。鉴于宪章９８条已规定只有秘书长对其他主要机构负责，１０１条又规定秘书处办事人员由秘书长委派，上述建议明显违反宪章精神，因而大国没有理由坚持。虽然后来主管重要部门的副秘书长职位仍然在大国间分配，但形式上还是要由秘书长任命。１９８０年在秘书长之下曾设总干事，负责发展与国际经济合作工作，也由秘书长任命。１９９２年加利上任后将此职位撤销。后在秘书处体制改革中，又出现增设副（deputy）秘书长的构想，但不剥夺秘书长的任命权，只是建议经大会认可。从维护秘书长的政治职能着眼，这样做是否有益，是值得考虑的。
２．秘书长行使政治权力必须符合宪章原则。宪章９９条规定秘书长得将其所认为可能威胁国际和平与安全的任何事件，提请安理会注意。这里用“得”字而不用“应”字，意思是提不提由秘书长自己酌定。所谓“任何事件”即不限于“争端和情势”，但必须是可能威胁国际和平与安全的，秘书长的政治职能是维持国际和平与安全，而不是其他。讨论宪章时曾有人提出既然是“任何事件”，就不应限于国际和平与安全问题，可扩大到包括触犯宪章原则的国内事件。但是，这同宪章第２条第７款的原则不相符合，该款说：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件。”因此，秘书长在行使其政治职能时必须区别事件的国际性和国内性，在国际性和国内性交叉的情况下尤其要注意。联合国历史上引起激烈争论的刚果行动就是一例：１９６０年比利时派雇佣军干涉刚果内政，安理会决定提供军援，秘书长据此组织刚果行动部队迫比利时撤军，并恢复秩序。但是，联合国部队先是介入了刚果地方分离分子同中央政府的纠纷，在中央政府发生分裂后又介入中央两派的斗争，以及后来出现的新中央与地方的冲突。矛盾错综复杂，秘书长哈马舍尔德因飞机失事而殉职。事件初期虽不能说秘书长派联合国军开进刚果是违反宪章２条７款，但介入内争则与该款精神不符。后来安理会授权可使用武力执行决议，联合国官员说军队动武是为了自卫，秘书长则解释说这不是宪章４２条的强制行动，而是４０条之临时办法，因为４２条只能以国家为对象，不能用之于内部冲突中的对立方面。不过，４０条的临时办法“不妨碍关系当事国之权利、要求或立场”，同样是以国家为对象的。当然，刚果事件有美苏争夺的背景，并不单纯是一个国际法问题。但是，对于联合国秘书长，它说明行使政治职能不能只以与秘书长直接有关的条文为依据，必须掌握与维持国际和平与安全有关的所有条文。
３．联合国主要机构的议事规则对秘书长政治职能作了重要补充。联合国大会、安理会、经社理事会等议事规则的制定过程，也是对秘书长政治职能的具体化和充实过程。在讨论宪章草案时，原有人建议把宪章９９条扩大到大会，也就是说秘书长得将其认为可能威胁国际和平与安全的任何事件，提请大会注意。鉴于这样做可能会影响安理会作为联合国中对国际和平与安全负主要责任的机构之地位，这一建议未被采纳。但是，大会议事规则解决了这一问题，其中规定：大会临时议程应包括秘书长认为必须提交大会的问题。关于秘书长是否有权在联合国政治机构的一切会议上就审议中的问题发表意见，原来也是不明确的。１９４６年安理会审议伊朗控诉苏联在伊驻军拒不撤走一案，经双方直接谈判在会外得到解决，伊、苏都要求将此案从议程上撤销，美国等多数理事国不同意，秘书长赖伊主动发表意见，认为从法理上说，既然关系当事国都同意撤销，安理会应予接受。赖伊此举遭到美国责难，却为秘书长对审议的问题发表意见开了先例。大会、安理会、经社理事会等议事规则都作了相应规定，即秘书长或其代表可就审议中的任何问题发表口头或书面声明。
４．秘书长还拥有不少未经文字规定的政治权力。（１）首先是调查考察权。这崐应该是包含在宪章９９条之内的，因为要确定某一事件是否须提请安理会注意，秘书长必须进行调查或考察。１９４６年安理会审议希腊边境局势时，美国建议成立一“三人委员会”进行调查，秘书长当即表示他应该有权调查。后来秘书长有调查权成为普遍接受的一项惯例，安理会、大会决议经常包括要秘书长进行调查情况的条文。（２）是幕后活动权。这就是通常所说的秘书长“悄悄外交”做法，它包括不同形式的幕后协商、调解、斡旋、接触等等。吴丹曾说，秘书长的政治作用越隐蔽，成功的可能性越大。（３）是人事委派权。宪章１０１条已规定秘书处人员由秘书长委派。此外，秘书长还可委派自己的代表到现场进行工作，执行专门任务或各主要机构托付之职务。参加联合国维持和平行动人员也由秘书长委派。（４）是对外代表权。在联合国系统中唯一能常年代表联合国组织整体的是秘书长。秘书长按各主要机构议事规则之规定接受会员国常驻代表证书和出席大会或其他主要机构会议的代表证书，会员国对联合国之各种行文，新会员国入会申请等等，这都是见之于文字的。秘书长还可以对会员国进行访问，对会员国的政府首脑直接行文，向传播媒体代表联合国发言，接受记者采访等等。
三、秘书长作用的重要性
联合国秘书长作用的重要性可以用一句话来概括，即在联合国系统中，如果没有秘书长及其领导的秘书处，联合国的各项活动，特别是联合国维持国际和平与安全的任务，就进行不了。就这一点来说，宪章把秘书处与其他五个机构并列为主要机构，而不像国联盟约那样把它置于从属地位，是很有道理的。在维持国际和平与安全方面，宪章第６章争端之和平解决，第７章对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法，以及第８章区域办法，总共２２条，没有一条直接提到秘书长的作用，但是，也可以说没有一条不同秘书长的作用相连。我们可以把秘书长在这方面的重要作用大致归纳为以下几点：
１．秘书长占有不同于主权国家的独特地位，可以发挥主权国家所不能发挥的作用。
在大会、安理会上，各主权国家代表的首要任务是维护各自的国家利益，而秘书长只对联合国组织负责，只对由主权国家组成的集体负责。鉴于威胁国际和平与安全的争端或情势大多是国家利益发生矛盾或冲突导致的，有关当事国自然都以自己的利益为准寻求解决的途径。其他会员国也多按照各自同当事国的不同利害关系行事。在这种情况下，秘书长的独特地位可以使他能保持相对超脱。秘书长能否完全独立，能否严守中立，是可以争论的。但是，他的独特地位却是宪章所赋予的。宪章１００条规定：秘书长“不得请求或接受本组织以外任何政府或其他当局之训示”；“联合国各会员国承诺尊重秘书长责任之专属国际性，决不设法影响其责任之履行。”正因为如此，秘书长可以起到主权国家所不能起的作用。１９６２年发生“古巴导弹危机”，美苏关系骤紧，几达热核战战争的边缘。当时美苏都向安理会申诉，各执一词，有４５个会员国要求秘书长吴丹干预。吴丹呼吁美苏直接谈判，并致函两国领导人建议停止行动两三周，得到积极响应。虽然危机的解决是美苏直接交涉的结果，吴丹所起的作用为双方所赞赏。但是，苏联大使曾指责秘书长的呼吁不分是非，未批评美国。吴丹说他不是某一国家的代表，作为秘书长，他只有这么做才能有助于防止对抗。这里值得注意的有两点：一是多达４５个会员国自己不出面，却要秘书长发挥作用；二是秘书长的作用正在于他没有偏向一方。
２．秘书长可以协调各国行动，以达成维持国际和平及安全之目的。
吴丹和瓦尔德海姆都认为协调各国行动是秘书长最重要的任务。宪章第１条第４款规定联合国的宗旨是“构成一协调各国行动之中心”，以维持国际和平与安全，增强普遍和平，促成国际合作。这一中心之构成，很大程度上有赖于秘书长的作用。作为行动主体的会员国，很难有谁能做这样的协调工作，特别是在两极格局下。瓦尔德海姆举过一个小例子：１９８１年以色列空袭伊拉克核设施，伊拉克要求安理会制裁以，美国等西方国家反对，于是开始了关于决议草案的磋商。问题是美、伊无外交关系。经秘书长安排两国大使在他的办公室见面，秘书长本人在场。一连面谈几天，终于达成妥协，决议草案在安理会获一致通过。这就是一种协调，是会员国所不便承担的。这种协调作用表现得最为突出的，应该是德崐奎利亚尔任内成功地结束了两伊战争、阿富汗战争、柬埔寨战争、萨尔瓦多战争，和在纳米比亚及尼加拉瓜监督选举。其中两伊战争、阿富汗战争，都是因为大国不愿或不能做促成和平的工作，秘书长的介入便利了敌对方面了解彼此的立场和关注的问题，探讨解决问题的构想，并经各方讨论加以完善，以便在情况变化时易于达成协议。这些问题确实是在两极对抗形势开始松动时得到解决的，但秘书长协调作用所打下的基础是不应忽视的。
３．秘书长是填补所谓政治真空的一种力量。
哈马舍尔德曾经说在１９５８年美军登陆黎巴嫩事件中他执行了一条“有助于填补政治真空”的政策。当时美军的行动是支持黎政府防备伊拉克军事政变的“多米诺效应”。苏联要美撤军，美则认为局势有如１９４７年的希腊和１９４９年的中国，拒绝苏要求。秘书长得知美有意在联合国扩大其驻黎观察组后考虑撤出，但安理会因常任理事国意见不一致未能采取行动，秘书长乃采取措施，把观察组人员从２００人增至６００人，从而加快美军撤离。哈马舍尔德填补真空实际是为美提供了一个台阶。瓦尔德海姆则是在伊朗扣押美国人质问题上填补了会员国无能为力造成的真空。他不仅利用宪章９９条的授权，要求安理会审 议这一严重局势，而且还亲自访问伊朗，并组织五人调查委员会调查伊朗对美的指控。尽管他的努力没有能使伊朗马上释放人质，但在一段时间里仍沟通了美伊的联系。
４．秘书长有根据情况权宜行事的机动余地。
在这方面最值得提出的是联合国维持和平行动的创立。维持和平行动是介于宪章第６章和第７章之间的一种措施，它从１９５６年以来在维持国际和平与安全上起了积极的作用。本来宪章第４２和４３条有采取军事强制行动和为此组织必需之军队的规定，由于美苏分歧未能落实。但是，宪章第４０条又提出“为防止情势之恶化，得促请关系当事国遵循必要或合宜之临时办法，此项临时办法并不妨碍关系当事国之权利、要求或立场”。秘书长具有的独特地位使他易于权宜行事，协助安理会探索合宜之临时办法。早在１９４８年中东局势因大会通过分治计划而呈现紧张，导致第一次中东战争爆发。在安理会促成停火后，秘书长赖伊曾建议成立一支联合国卫队，由中立国提供５０００到１００００人组成，置于秘书处管辖下，秘书长任司令，以保证中东停火稳定。由于美苏关于组织联合国军的争执尚未缓解，赖伊的建议未被接受。但他在给大会的报告中又重申此建议，并把规模缩小到８００人，部署的原则是必须得到有关当局的同意，且不能采取用武的行动。尽管又未被采纳，赖伊毕竟开始了对于合宜之临时办法的探索。１９５６年中东第二次战争，终于由哈马舍尔德建立了第一支联合国紧急部队，使维持和平行动作为一种有效的临时办法载入联合国史册，其原则基本上和赖伊提出的相同，只是随着维和行动的发展趋于完备。从１９４８年到１９９２年，维和行动一直未间断，现在仍然执行任务的有１７起。联合国史学家一般认为这是哈马舍尔德的功劳。确切地说，是因为秘书长处于可以权宜行事的地位，故而能吸取历史的经验，博采多方意见，创立这种变通做法。这是会员国代表不大容易做到的，虽然第一支紧急部队的建立也有加拿大代表的贡献。
四、秘书长作用的有限性
联合国秘书长所能发挥的作用，往往受到他本身的地位以及国际环境和大国关系的影响和制约。不少国际关系评论家认为秘书长行使政治权力还可以多一点独立性，他应该建立自己的情报来源，以便随时对国际形势中出现的问题发出预警，他有权对威胁国际和平与安全的争端或情势发表独立的见解，甚至提出对策性的决议草案，供安理会或大会审议，以免因大国分歧不能及时采取行动。这类意见有合理的一面，但没有考虑到政府间国际组织固有的限制，因而秘书长即便多些独立性，实际上也未必可行。
联合国宪章所体现的集体安全概念，是建立在会员国共同承担维持国际和平与安全的义务上的。任何会员国都不能侵略另一会员国，如发生侵略或侵略威胁，全体会员国应联合行动加以制止。集体安全体系由一系列法律条文构成，体系应具有预防性，不只是补救性的，这就叫作“预防性外交”。问题是这种体系并不具有一个拥有物质力量的中央权威，集体的物质力量分别掌握在会员国手中，要应崐对紧急情况，必须依靠会员国的合作，而合作要看它们遵守共同签订的法律条文的责任感如何。这里就包含着秘书长政治作用的有限性。具体来说，这种有限性表现在以下几方面：
１．联合国作为国际组织本身并不具有主权，秘书长并不是主权实体的行政首脑。不管赋予秘书长多大的权威，他决不能像国家元首或政府首脑那样行事。赖伊曾说：“秘书长不是世界领导者，他没有政府，没有自己的舆论机关，他的武器只是他自己的智慧、阅历和谋略。”他还说他有的只是道义力量，而道义力量在当今世界上并不是决定性的。因此，秘书长在行使宪章赋予他的权力时，不能不考虑关系当事国的态度以及其他会员国特别是拥有否决权的大国态度。他可以本着他的道义感行事，但他得对自己的行动后果负责。他有权使用宪章９９条，但正如前面引录吴丹所说的他必须考虑实际效用如何，因此，在联合国５０年历史上，秘书长正式使用９９条权力的不过三、四次。哈马舍尔德的经验之谈是：秘书长有责任保持其有用性，因而必须避免对会员国之间的冲突公开表态，除非这样做确实有助于冲突的解决。
２．安理会对维持国际和平与安全负主要责任，秘书长必须尊重宪章２４条的这一规定。根据宪章和安理会议事规则，秘书长有关维持国际和平与安全的行动几乎无不受安理会之节制。会员国、联合国机构或秘书长本人关于提请安理会审议任何问题之一切行文，秘书长都必须立即提请安理会各代表注意。安理会会议之议程草案应由秘书长拟定，经安理会主席批准后交会议审议。秘书长每周应就安理会正在处理的问题以及审议到何种阶段作一节略送各代表。如此等等。关于安理会与大会的关系，宪章第１１、第１２条规定大会审议有关维持国际和平与安全问题只有建议权，“凡需要行动之各该项问题，应于讨论前或讨论后提交安理会”，秘书长经安理会之同意应于大会每次会议时将安理会正在处理之维持国际和平与安全之事件通知大会，于安理会停止处理某项事件时也应通知大会或各会员国。总之，秘书长之于安理会真正是处于公仆地位。历届秘书长，在安理会陷于分歧时，最为难办。赖伊是在朝鲜战争问题上因美苏分歧他站在美国一边而遭苏联谴责不得不辞职；哈马舍尔德因在刚果事件中面对美苏分歧采取了导致纷争的做法而遭苏联拒绝承认。这都说明秘书长的政治作用如得不到安理会的支持是发挥不出来的，他对安理会没有多少独立性可言。
３．秘书长的政治作用需要落实在会员国的具体行动上。吴丹曾说：“如果联合国会员国不遵守联合国规则，不真正重视联合国的决议，联合国就不能成为它的创始人所希望的那种有效工具。……联合国往往因为未能解决某一危机或强制采取某一行动而受到批评，但人们往往认识不到这种失败是由于有关方面或有关各方不遵守本组织决定的缘故。联合国不像它的构成单位那样拥有主权。秘书长只能依靠劝说、论辩、谈判和寻求一致来进行工作。”但是，秘书长的这种努力并不总是有成效的。１９８２年英国和阿根廷福克兰群岛之战就说明秘书长德奎利亚尔的努力因当事国决定一战而未能奏效。它证明了吴丹的另一番评论不无道理，他说：“重大问题往往是因为有关政府找不到应付办法才提到联合国来的。联合国是最后一道壕沟，最后一种手段。”因此，秘书长的政治作用经常要受有关会员国的具体行动的制约，他并不能完全按自己的意愿行事。
五、新形势下秘书长的作用问题
两极格局崩溃、冷战结束，多年困扰联合国的两个超级大国的对抗与争夺告终。新秘书长加利上任后提出一系列的改革方案，并请专家学者研究如何加强秘书处，发挥秘书长在新形势下的作用。一般原以为冷战后的联合国可以回到它的创始人所设计的轨道，可是许多政治、种族、经济和社会动乱接踵发生，到１９９３年初联合国部署了４倍于过去的部队、７０倍于过去的警察、１００倍于过去的文职人员，花费了１０倍于过去的年度开支。联合国究竟是作用更大了，还是更难起作用了，对这个问题却存在着争议。加利说：“我并不是一个拥有５０００万人口的国家。我没有军队，没有土地，没有警察。联合国的重要性来自它的道德价值，来自它的信誉。”这同前面引录的赖伊的话如出一辙。那么，维和行动猛增似乎并不是联合国道德价值和信誉的表征。问题出在哪里呢？还要从冷战后国际形势的特点来看。
1．国际关系中暴露的纠葛和问题比之过去更加多样、更加复杂。两极格局在很大程度上把国际关系简单化了，同时也把本来存在或格局本身带来的许多矛盾掩盖起来。格局一变，矛盾相继暴露，都很难用既定的模式来处理。
２．联合国维持和平与安全的概念已不能涵盖现实的全部矛盾和冲突。联合国宪章开宗明义就是要使人类免于再遭世界大战的战祸，冷战时期只有两个超级大国能打世界大战，因而联合国维持国际和平与安全主要是防止美苏发生直接冲突，凡是足以导致这种直接冲突的争端或情势便都成为联合国关注的问题。现在谁都不会认为波黑、索马里、海地、卢旺达等等内部冲突会导致大国武力相向，导致世界大战。这些冲突并不是根源于大国矛盾或对抗，相反地大国是在如何处理这些冲突上竞相插手，发生了龃龉。
３．联合国原是会员国处理国际争端或情势的机制，现在大国正企图把它变成插手内部冲突的工具。对于上述的那些内部冲突，大国怕卷入后拔不出来，解决不了问题反使自己的信誉受损，故用联合国为它们效劳，希望到时候能收渔人之利。
４．联合国多年积累起来的维持和平的经验与做法已不能简单地用之于冷战后的冲突或战乱。维和行动涉及军队调整，在多边框架下可以由会员国监督，防止一些国家利益受损，另一些国家用单方面行动追求私利。但它并不解决问题，只是把冲突约制起来。冷战后的冲突是需要通过解决问题来终止的。如果联合国介入找不出解决办法，势必陷进内争中去，损害自己的威信。
这些都是秘书长在新形势下行使其政治职能、发挥其政治作用不能不注意的带根本性的问题。加利秘书长１９９４年１０月３０日在《纽约时报》撰文说：“今天的维和行动涉及新形势、新任务。维和部队派往的地区不存在协定，不存在政府或只有有限的实际权威，当地的同意也只是偶尔有之。而维和已不只是把冲突各方隔开，它可以是保护易受打击的居民，发放人道救济品，或者应付国家的崩溃。它还可能要为恢复民主或民族复兴建立基础。这些任务往往必须在同一行动地区同时进行。”面对这样的复杂情况，秘书长要有效地发挥作用，得处理好以下几种关系：
１．联合国组织和会员国的关系。根据宪章原则，会员国首先要履行其义务，如果它们自己解决不了问题，把难题推给联合国，联合国就得区别哪些可办，哪些不可办，不可办的应责成会员国去办。例如阿富汗战争，联合国可以为关系当事国直接解决问题打基础，却不能代它们解决问题。柬埔寨问题，联合国可协调有关各方，为它们提供框架或论坛，却不能直接介入。对于新形势下难以驾驭的问题，首先应由有利害关系的会员国去处理，联合国和秘书长可给予推动和支持。
２．安理会和秘书长的关系。凡涉及内部冲突和动用武力，秘书长决不应擅自行动，必须听候安理会裁定。宪章没有赋予秘书长执行强制性军事行动的权力。用维和的做法来执行强制行动，已证明是不可取的，冷战前有刚果事件为例，冷战后有波黑事件为例。秘书长加利１９９５年１月对记者说：维和部队以后不应执行强制性任务，很对。秘书长的优势在于他的公正的劝解地位，而直接介入内部冲突和动用武力，只能使他的优势地位受损。秘书长如能用他自己的优势同安理会发生互补效应，他的作用将是十分有价值的。
３．维持国际和平与安全同解决人类福利与社会经济问题的关系。联合国宪章既把两者相连，又区别对待。冷战后因内部冲突造成的人类灾难，是否都具有威胁国际和平与安全的性质，并不难鉴别，即使两者相连，处理的方法也应有别。前联合国副秘书长布莱恩·厄夸特（Brian Urquhart）主持的研究报告《使联合国更具实效》中就有人道紧急情况的国际对策建议，提出了不同于维持国际和平与安全的安排，是可以参考的。秘书长在人道救济上完全可以调动专门机构力量来做，像柬埔寨战争时那样，但有关维持国际和平与安全问题，则必须由秘书长亲自抓。
秘书长在新形势下的作用涉及不少需要重新规范的概念问题。有的学者提出主权、干涉等概念，加利秘书长也说绝对的、排他的主权时代已经过去，这当然是值得研究的。但是，更重要的是联合国宪章宗旨和原则所涉及的概念，因为它们关系到联合国的基本任务，秘书长的基本职能，例如维持和平、促成和平、强制行动、集体安全等等。当然，这需要另作专门研究了。
注释：
〔1〕转引自Stephen M.SchwebelThe Secretary-general of the United Nations: He Is Political Powers and Practice (Cambridge: Harvard Unv. Press, 1952), p.173.
〔2〕Ibid, p.205.