《美国研究》1995年第2期
来自冷战外的挑战
——美国在菲律宾的失败与调整(1945-1954)
时殷弘、许 滨
作者单位：南京大学历史系
本文的研究主要涉及美国战后对世界不发达国家的政策，选取的一个实例是１９４５至１９５４年美国对菲律宾的政策。这段岁月是二战后世界范围的国际格局重组的时期。美国的国际联系和海外态势处于变动之中，菲律宾面临围绕政治独立的种种新形势，同样处于变动之中，这样美菲关系就经历了一个双重变动交错影响的重新定义过程。这一过程中，美国政府和菲律宾主要政治力量共同面对的核心问题，在于一个按照美国的承诺实现非殖民化的国家，是否应当以及能否同时按照美国的理想、情绪和指挥来安排其权力结构和基本政策。菲律宾作为美国唯一一块长期统治的真正的殖民地，并且在一定程度上可称远离逐渐形成中的东亚冷战漩涡的中心，美国似乎能在那里充分按照自己设定的目标展现其政策运行轨迹，创造一个可以满足美国心愿并且供其向亚洲人民和欧洲殖民国家展示的楷模。然而，本文将揭示，１９４５至１９５４年美国对菲政策的走向，是从力求改造菲律宾社会和政治到不得不承认菲律宾国内现状，以妥协的姿态与它先前不愿接受的菲律宾权势阶层及其政府合作，用容忍菲律宾政府的低效、腐败和执拗为代价，维持美国在那里的存在，维持与此相关的各种真实的或想像的利益。
本文将证明，美国在可设想的或可行的政策选择范围内，极难根本改变一个在政治上独立的、积极能动的社会的自我发展轨迹。在这样一个社会面前，美国政府的政治努力所能成就的是很有限的，除非它本身内部包含着与美国政策目标合拍的强有力的变革趋势。当年美国的改造尝试在菲律宾失败的主要根源，在于美国和菲律宾作为两个独立的社会，有着基本的结构性差异，这同它在当时和其他一些时候对其他许多不发达国家所作的改造尝试失败的主要缘由是一样的。
一、美菲关系的初步确定：通敌者问题
１９４５年，太平洋战事已进入尾声，美国开始着手落实菲律宾的独立。菲律宾独立是美国政府的一贯承诺，这不仅是对菲律宾也是对美国国内舆论的承诺。１９３４年的《塔丁斯—麦克杜菲法》确定美国总统在１９４６年７月４日前宣布菲律宾独立，这一承诺又曾在战时予以重申。同样，菲律宾也强烈要求政治独立，菲联邦总统奥斯梅那(Sergio Osmena)甚至要求罗斯福总统提前在１９４５年８月１３日宣布菲律宾独立，菲内阁也发表声明支持奥斯梅那的要求。〔１〕在这些形势下，战后菲律宾的早日独立是不可避免的。
不过，美国对菲政策不仅仅是给予菲律宾独立，更重要的是把菲律宾建成一个美国心目中的榜样国家，一个供美国向世界、特别是亚洲殖民地人民和欧洲殖民国家显示的楷模。如一位美国官员所说：“我们在菲律宾长时间倡导开明政策，我们认为他们的独立将有助于摧毁欧洲在亚洲的帝国主义……我们实验失败的结局，不仅意味着对我们的自豪的打击和对菲律宾的灾难，而且意味着整个亚洲的幻灭以及欧洲帝国主义的复兴。”〔２〕随着太平洋战事的结束，美国的政策从把菲律宾当作进行太平洋战争的基地转为实现菲律宾的非殖民化，即政治独立，并且按照美国的意愿和理想来安排菲独立后的权力结构和基本国策。面对亚洲民族主义的高涨和欧洲列强意欲保持或恢复其殖民帝国的态势，美国要以菲律宾崐的政治独立以及对菲自由民主式改造，在南亚甚至整个不发达世界倡导美国的理想模式。给予菲律宾独立并在那里建立一个自由主义的政府成为美国政策的当务之急。$但是，菲律宾的国内形势却对美国提出了挑战。虽然美国对菲律宾这一由它长期统治的殖民地有着很大的影响，但四年的沦陷状态使菲律宾在政治上对美国的认同大为减弱。原先依附于美国的主要由大庄园主构成的权势阶层在沦陷期间大多参与了日本的傀儡政权，美国把这些人称为通敌者。通敌者出于其传统的利益和思想，很难接受美国欲在战后的菲律宾倡导的民主观念以及与此相关的政治和社会改造，而他们在沦陷时期的经历，也使美国认为他们已经背叛了恩主，不再是联结美菲两国的纽带，因此必须将其清除出菲律宾战后的政治经济权力结构。罗斯福总统在１９４４年６月２９日发表声明，其中强调“必须剥夺通敌者在菲律宾政治经济生活中的权威及影响”。〔３〕这样，美国可以按照自己的意志和情绪去重塑一个新的权势阶层，使得独立后菲律宾的管理依然遵从美国的指挥。通敌者问题的处理成为美国安排菲政治结构的一个重要步骤。
在惩治政策的指导下，根据美国陆军情报部门搜集的证据，有３８００至４０００名通敌者被关入监狱。〔４〕但是，通敌者在菲律宾政界和社会的巨大影响力使美国的清除工作困难重重。审判和处置通敌者的直接权力掌握在菲律宾自治政府（联邦政府）手中，因而便利了通敌者利用其影响力为己开脱。奥斯梅那总统于１９４５年９月３日发布一道行政命令，允许在缴纳保释金的情况下暂时释放政治犯。这一命令使得富有的和有权势的通敌者能轻而易举地脱身囹圄，其中的７名参议员和７名众议员甚至得以返回议院，对控告和处置他们的立法施加充分的影响。〔５〕美国政府对此极为不满。副国务卿艾奇逊指示美驻马尼拉总领事正告奥斯梅那：菲联邦政府处理通敌者问题的低效与失败将在美国国内造成不良影响。〔６〕美国内政部长伊克斯(Harold L. Ickes)也致电奥斯梅那，指出有相当数目的通敌者仍然占据政府各机构甚至包括司法机构的重要职位，而且菲政府还将释放一批美国陆军起诉的通敌者，这些是美国所难以容忍的。伊克斯强调：罗斯福总统１９４４年６月２９日关于清除菲律宾通敌者的政治经济势力的声明应当是菲政府政策的指南；菲联邦必须在下一次大选前有效地调查、起诉和审判通敌者。伊克斯告诫奥斯梅那，如果未能积极坚定地判决和惩罚通敌者，美国可能拒发用于战祸补偿以及支持联邦政府财政的资金。
〔７〕伊克斯的电文清晰地表达了美国的一般意图，并且表明美国特别担心势力强大的通敌者将会通过大选重新控制菲律宾政局。问题很明显，由于新当选的政权将延续至独立后，通敌者在其中占优势将便利传统的权势阶层主宰菲律宾的未来，从而持久和全面地阻碍菲律宾的改造。
但是，菲联邦政府凭其本身无法惩处通敌者。正如伊克斯指出的那样，以通敌者为代表的菲律宾传统权势集团占据了大大小小的政府机构。面对这些人的强大压力，奥斯梅那总统虽然有心执行美国的政策，但无能为力。只有借助美国的有力干预，他才能避免全盘迁就通敌者。然而当时美国唯一能在菲律宾实施有效影响的力量——美国陆军当局，却采取了与华盛顿相左的做法。战区统帅麦克阿瑟释放了通敌者的核心人物之一罗哈斯(Manuel A. Roxas)，并允其担任菲参议院主席。不仅如此，陆军当局不肯提供有关通敌者的资料，致使通敌者问题的处理难上加难，并使菲律宾国家“有在通敌者问题上分裂”的趋势。〔８〕美国驻马尼拉总领事认为：“联邦政府对通敌者的无能为力以及麦克阿瑟行动的后果，将会加强罗哈斯在随后大选中的地位。”〔９〕１９４６年，罗哈斯在大选中获胜，并因此成为翌年７月宣告独立的菲律宾共和国的首任总统，美国惩处通敌者的政策由此终告失败。
处置通敌者问题的结局显示了决定菲律宾政治前途的几种基本力量的强弱对比。尽管华盛顿方面表达了惩罚和清除通敌者并就此着手改造菲律宾政治结构的强烈愿望，但由于驻菲陆军当局的消极，更由于缺乏在菲律宾国内的强有力的配合，其政策无法实施。作为菲律宾权力结构中枢的通敌者，控制了菲政治经济生活的主流。虽然菲律宾国内的自由主义者以及游击队员支持美国清除通敌者的政策，但其力量过于弱小，无法形成与美国政策合拍的大趋势。这样，美国除非难以想像地取消或长期延迟菲律宾的独立，就不能不接受由菲传统权势精英组成的罗哈斯政权，避免在通敌者问题上形成严重冲突，争取维持对该政权尚有的影响。１９４６年９月菲律宾人民法院开释了傀儡政府总统劳雷尔(Jose P. Laurel)和驻崐日本大使瓦加斯(Jorge Vargas)，〔１０〕这标志着美国彻底放弃了惩治通敌者的立场。
二、美菲关系的初步确定：军事基地问题
虽然在通敌者问题上败北，但在对菲长期统治过程中形成的自信，使美国认为可以通过强烈和持久的压力，促使菲律宾政府接受美国设想的政治模式、经济模式甚至社会模式。况且，罗哈斯也向美国表示愿意仿效美国体制。〔１１〕这些都使美国依然无法正确估价菲律宾政治独立给美菲关系带来的真实变化。
菲律宾政府由于政治独立造成的形势，渴望按照自己的利益和意愿争取尽可能大的行动自由。虽然菲政治上层总的定位是亲美的，但他们并不准备接受、至少是不准备轻易接受美国为其预想的种种政策和行为规范，特别是那些将严重损害其利益、传统理念和威望的政策与行为规范。因此围绕菲律宾的独立和美菲关系的重新定义，一场美菲政治拉力赛是不可避免的。一方面美国政府压菲政府向美国提出的规范靠近，另一方面菲政府努力显示出独立的意志，不肯为满足美国而牺牲自己的重大权益。这不仅清楚地表现在同战后政治关系的确定密切相关的通敌者问题上，也表现在军事关系的确定上。
军事关系的确定主要通过关于军事基地的谈判。早在制定《塔丁斯—麦克杜菲法》时，美国就希望能在菲律宾拥有基地，以保证美国的军事存在。《塔丁斯—麦克杜菲法》规定美国有权维持在菲律宾的军事设施和武装力量。１９４４年６月２９日国会两院联合决议修改了原法令，规定在与菲律宾总统谈判后，美国总统方可获得授权保持在菲军事基地。〔１２〕这一修正意味着美国要获得保留基地的权利，需首先得到菲律宾政府的同意。美国虽然也预料在菲律宾独立后，程序上会遇到些麻烦，但是并不认为菲律宾政府会反对一个寻求在菲律宾选择保留军事基地的合理方案。在美国看来，这是为了美国和菲律宾的共同利益，也是为了在菲律宾独立后向其提供全面的保护。〔１３〕为此美国政府起草了“关于美国在菲律宾陆空基地系统的初步声明”，由杜鲁门与奥斯梅那在１９４５年５月共同商订。〔１４〕
出乎美国的意料，菲律宾独立后，美菲军事基地谈判旷日持久，步履维艰。菲律宾人表现出美国人预想不到的主见和执拗。菲政府对军事基地的司法管辖权问题提出异议，使得整个谈判陷入僵局。〔１５〕导火索是１９４６年８月３日的一个事件，当时美国宪兵开枪击伤了一个擅自闯入基地的菲律宾公民。〔１６〕随后司法管辖权问题成为美菲军事谈判的一个焦点。菲律宾坚持美国只有对基地界限内美方军事人员之间的违法行为才有司法管辖权，而在这一范畴之外只有菲律宾有管辖权，但美国坚持在基地界限内美国拥有完全的司法管辖权，这对刚刚获得独立的菲律宾人来说是难以容忍的。罗哈斯表示，不能把军事基地协定送交议会，因为议会很可能会拒绝予以通过。〔１７〕这使美国很失望。美驻菲大使麦克纳特(Paul V. McNutt)在给艾奇逊的电文中提议，为了消除美国在菲律宾索取特权而菲政府被迫屈从美国要求的印象，他准备在美国使馆宴会上发表演讲，表明美国致力于国家间平等的原则，不愿把自己的意志强加给别人。麦克纳特还提议允许他告诉菲律宾政府，如果菲律宾人民和政府认为美军在菲存在使得菲律宾得不偿失，那么美国将考虑退出谈判，进而从菲律宾撤军，菲律宾作为一个独立的主权国家有权作出这样的决定。〔１８〕艾奇逊同意麦克纳特发表这一声明。很明显，麦克纳特声明暗含对菲律宾的威胁，以退出谈判和撤军要挟菲方让步。但是，菲政府看来不为所动。罗哈斯虽愿同美国合作，但菲议会的立场使基地协议不可能以必要的2/3多数票通过。而且，即使是他本人，也认为美方的司法权利只应限于管辖在基地违法的美国军事人员，并认为不应在都市地带设立军事基地。他向麦克纳特表示在这两点上决不让步。〔１９〕
菲律宾的强硬立场使美国不能不重新考虑。陆军部长帕特森(Robert P. Patterson)正式函告国务院：由于基地谈判出现重大问题，联合参谋部重新考虑了美国在菲基地的战略意义，认为菲律宾的军事重要性已经降低，美军在菲长期崐留驻已经失却意义，因此除非这一留驻是菲政府的愿望，美军应全部撤出菲律宾，或者只留少许部队。〔２０〕帕特森强调，美国在德国和日本的军事占领以及在韩国、奥地利和意大利的军事使命，事实上要花费美军在当前和可预见的未来可用于海外的几乎全部资源，美国不能为了保持在菲律宾的可观的军事存在而耗费其他更重要的地区所急需的资源。〔２１〕国务卿贝尔纳斯对军方的意见表示赞同。〔２２〕
然而，退出谈判和撤军几乎意味着美菲关系的破裂，这对美国的威望和利益的冲击毕竟太大了。到头来，美国在基地谈判中让步，放弃在人口密集的大城市附近设立基地，放弃对城市地区临时基地的司法管辖权。〔２３〕在如此部分满足菲律宾要求的基础上，１９４７年３月１４日麦克纳特和罗哈斯共同签署了美菲军事基地协定。该协定于同年６月１６日由美国国会通过，于１９４８年１月２１日由菲律宾议会通过。然而，敏感的司法管辖权问题仍未得到较公道的解决，为以后的美菲关系进程留下了一个隐患。
美菲关于军事基地协议的谈判，对重新定义美菲关系具有重大影响。如在通敌者问题上一样，谈判的挫折使美国对菲律宾政府感到失望。此种情况，加上美国战后战略态势的变动，使得菲律宾在美国东亚政策中原先享有的特殊优先地位开始明显地下降，美菲关系包含的脆弱性由此增大。不仅如此，美国对菲战略估价的降低，意味着美国今后将较多地关注菲律宾国内政治状况，从而加剧美菲摩擦和冲突的倾向。
经过一系列外交折冲，战后美菲关系的初步框架基本确定。在政治方面，美国接受了主要由传统权势精英构成的罗哈斯自由党政权；军事方面，美国虽然作了战略压缩，但仍维持了可观的军事存在；经济方面，美菲双方经１９４６年７月签署的贸易协定，确定在近３０年内渐减地维持战前对美贸易特惠，并向菲律宾提供重建援助。〔２４〕通过这些措施，美国保留了原先在菲律宾的很大部分利益和影响。但另一方面，菲律宾方面表现出来的追求独立政治行为的愿望和耐力明显地构成了对美国的挑战。初步确定下来的美菲关系模式远不是美国原先所希望的，特别是未能建立一个奉行美式政治原则的自由主义的菲律宾政府。这同基地司法管辖权、对菲经援和美菲贸易条件等敏感问题一起，使得美菲关系的动荡难以避免。
三、美菲冲突与关系危机
１９４７年下半年，通过诸项协定和立法确定下来的美菲关系进入实际运作期，与此同时这种关系中的不和谐也开始显现出来。首先在援助方面，菲律宾认为美国先前给予的援助、特别是战争损失援助大为不足。鉴于菲律宾的经济形势，加上美国对欧和对华援助的对照，菲政府认为自己有权得到相应的美援。但美国政府出于全球战略配置方面的考虑，拒不增加对菲援助，这当然使菲政府愤愤不平。不仅如此，对于具体的援助方式，特别是《菲律宾战争损失案》中规定的援助方式，马尼拉方面也大有异议。该议案规定要优先补偿损失在５００美元以下的受损者，但菲政府断言优先获得小额补偿的人会漫无目的和分散地支出钱款，从而导致急剧通货膨胀，而那些急需资金来重建糖厂和其他工业事业的企业主却会由于缺乏资金而推迟重建计划。〔２５〕
１９４８年，罗哈斯去世，其副手季里诺(ElpidioQuirino)继任总统。他执政不久，便利用谈判《美菲友好通商航海条约》的机会，对美菲贸易模式提出了多项异议，它们涉及条约草案中的数量限额、国内税的国民待遇和无条件最惠国待遇条款等。美国政府对此极为不满，表示不会放弃这些据称被国际社会普遍接受的规则，不能接受一个被菲律宾政府作了大幅度修改的贸易条约。国务卿马歇尔指示：如果菲政府的立场无法令人满意，使馆有权无限期推迟谈判，并强调美国是否提供经济援助将在很大程度上取决于菲律宾是否接受贸易条款。〔２６〕
当美菲双方在经贸问题上对峙时，菲律宾国内发生重要变动。季里诺对待菲共领导的人民抗日军（按他加禄语缩写为Hukbalahap，简称Huk，即“胡克”）的政策从大赦和登记缴械变为军事围剿。菲律宾政府对美国援助的需求随之增大，但美国的政策却与菲政府的愿望相悖，一个明显的例子就是美国主张解散驻菲美军中崐的菲籍侦察部队。〔２７〕季里诺对此表示震惊，认为值此用兵之际，这样一支规模较大、训练良好的部队不应被解散，或至少其中能有一部分人员在美国提供装备的条件下被编入菲律宾政府军。季里诺单方面宣布了此一事件和他的改编计划。〔２８〕这引起了美国的不满。美国不愿自己承担解散菲籍侦察部队的责任，并且由于财政考虑也不愿负起援助其改编的义务。此外，季里诺在处理这一事件中表现的独立姿态，更使美国政府恼火。国务院指示使馆转告季里诺：美国政府对他处理此事的举措感到惊讶，即使菲律宾政府有不同看法，也不应通过新闻媒介单方面公开表态。〔２９〕
美国的压力无济于事，季里诺政府仍自行其是。不仅如此，出于对美菲基地协定司法管辖权条款的不满，针对美国军事人员及其财产的攻击行为日益增多，〔３０〕这反映了在菲律宾国内相当普遍的反美情绪。美菲关系更趋动荡，《美菲友好通商航海条约》的谈判受到进一步的影响。菲律宾的形势使华盛顿方面意识到，有可能无法在该条约谈判的一些关键问题上得到菲政府的满意的答复。但美国政府依旧坚持在谈判中提出的原则，认为这是美国对外经济政策的基石，其目标是把世界贸易置于自由主义规范之中，并在对等基础上最大程度地保护和促进在国外的美国公司的权利和利益。国务院表示美国不愿看到对这些原则的任何显著的背离，为此宁愿放弃与菲律宾的缔约谈判。〔３１〕
１９４９年８月，杜鲁门与季里诺在华盛顿会晤，希望借此修补美菲关系。然而在会晤中美菲双方各有侧重。杜鲁门最强调的是匡正菲律宾的财政弊端，而季里诺最关心的是多多益善地获得美国经济援助和军事装备。双方都未满足对方的要求。〔３２〕此后，排斥季里诺的情绪在美国的对菲政策行为中表现得越来越明显，而菲律宾的政治腐败和经济恶化更加剧了美国的失望和厌憎。不断的指责开始取代谋求合作。
１９５０年元旦过后，美国驻菲大使考恩(Myron M. Cowen)在致国务卿艾奇逊的电函中指出，菲律宾政府的财政形势将变得更糟，而季里诺可能获得的任何美援都会使他感到形势并不真正紧迫，从而漠视在政策和机构方面进行改良的必要，并且把接受美国大使馆的意见置于无足轻重的地位。考恩希望国务院通知美国国会中的菲律宾特殊利益集团，不应发表任何示意美国可能援菲的言论。〔３３〕与考恩的意见相吻合，艾奇逊在１月１２日就亚洲政策所作的著名的全国新闻俱乐部演说中，特别指出美国战后给了菲律宾大量直接和间接援助，但其中大部分并不像美国希望的那样得到合理的使用。艾奇逊警告说，如果滥用美援的情况持续下去，美国将停止援助菲律宾。对艾奇逊的这番言论，马尼拉方面反应强烈，指责它们是出自攻击菲律宾政府的阴谋。〔３４〕
２月初，艾奇逊向杜鲁门呈交备忘录，其中断定季里诺很难被说服采取行动来扭转菲律宾财政和经济恶化的趋势，因为此人不了解菲律宾陷入的困境，反而由于上一年在总统选举中获胜而自满自得。艾奇逊还特别提到菲律宾对其新近获得的主权的敏感心态，正是这种心态导致了菲律宾对他的全国新闻俱乐部演说的强烈反应。艾奇逊认为，美国固然应当充分考虑到菲律宾的这种敏感，但无论如何任何追加的援助都应当以菲政府采取行动恢复稳定并有效地使用美援为前提。〔３５〕两个多月后，他在另一篇致总统备忘录稿中进一步明确断言，财政危机和胡克运动高涨等项事态所表现的菲律宾经济恶化和社会动荡，应归咎于季里诺政府的腐败无能，而季里诺本人的自以为是和执拗又阻碍着问题的解决。因此，应当将鼓励菲律宾人更换总统当作美国可采纳的一种政策选择。他确信，如果季里诺一如既往，菲律宾将在可预见的未来“走向毁灭”，美国在亚洲的地位和影响将受到非常严重的损害。〔３６〕
然而问题在于，美国政府把１９５０年的美菲关系危机定义为美国与季里诺之间关系的危机，这显然忽视了美菲冲突的更深层次的原因，即菲律宾的独立已经大大改变了美菲关系的原有模式，造成了美国对菲律宾的控制能力和影响能力的显著衰减。然而美国并没有清楚地认识到这一必然趋势，以为更换季里诺就能重新确立美国的压倒一切的影响。
国务院提出争取更换季里诺后不久，考恩大使就提醒主管远东事务的助理国务卿腊斯克(Dean Rusk)：就可能采取的行动来考虑，美国面临明显的两难境地，即公开轰季里诺下台会被普遍认为是对菲律宾内部事务的干涉，会使他获得他现在并不享有的同情和支持，而秘密地敦促季里诺下台，则无法对其造成有效的影响崐。〔３７〕事实上，季里诺对美国的意图也非常清楚。他采取对应措施来巩固自己的地位，包括任命颇得民望的常驻联合国代表罗慕洛(Carlos P. Romulo)为外交部长，以提高内阁的声誉。他还表示希望同美国大使馆修好，以利于减弱美国支持反对派的意向。〔３８〕总之，美国的政策由于各种掣肘而虚弱无力，左右为难，美菲关系陷入了僵局。
四、美国对菲政策的调整
美菲关系的僵局使菲律宾的形势更加恶化。由于缺乏美援，菲律宾的经济和政治动态有失控的趋势。腊斯克在５月中旬认为，美国应当考虑采取必要的措施，阻止菲律宾陷入混乱，并因此导致共产党领导下的胡克运动取得胜利，至于季里诺政府，尽管已招致民众的广泛不满，但菲律宾政界内仍不存在对他的直接的威胁。〔３９〕美国政府开始认识到，美国与季里诺政府的继续对立可能导致美国殊难接受的结果。不仅如此，美国政府还逐渐意识到，美国的理想模式在菲律宾几乎是无本之木，菲律宾的政治家们对此不感兴趣，也不愿进行美国倡导的那种改革。身在马尼拉的考恩大使特别强烈地感觉到菲律宾的现实与美国的愿望彼此脱节。虽然他依旧不断地指责季里诺腐败，认为应由其副总统洛佩兹(Fernando Lopez)取而代之，但也不得不承认一个尴尬的事实，即洛佩兹家族代表的正是菲律宾传统的权势精英，这一半封建的集团是美国原先要清除的，而现在美国却希望依靠他们来重建美菲联系和解决菲律宾的危机。考恩无可奈何地承认：“我们应懂得这里没有理想的解决方法，菲律宾政治无法提供理想的解决办法”；“我们不要对反对腐败和低效的斗争获得全胜或菲律宾政治家能抛弃他们传统的权力斗争方式抱什么幻想。”〔４０〕
美国对菲政策陷入了困境。美国极不满意季里诺的统治，但在现实条件下又给不出较为称心的解决办法。随着菲律宾危机的加深，美国意识到自己无力建立一个美国模式的菲律宾国家，美国面临重新考虑其菲律宾政策的必要。
１９５０年６月，国家安全委员会开始重新审议对菲政策。国务院认为，美国在菲律宾的目标是建立和保持一个自立的经济以及一个廉洁和高效的政府，这一政府能保持和加强其反共态度，同时保持传统的菲律宾亲美态势。然而，关于这些事实上难以同时兼顾的目标的轻重缓急次序，国务院显然已有了新的认识。它实际上已认为，美国最大、最直接的利益不是在菲律宾实现民主和廉洁的政府，而是菲律宾保持稳定、反共和亲美。在其政策分析中，国务院还意识到亚洲的民族主义浪潮是个不能被忽视的根本现实，民族主义的力量可以被缓解或在进程中作某些改变，但不可能被扭转。〔４１〕它分明已感觉到，美菲冲突的本质，是由于菲律宾独立而加剧的强烈的民族自我意识与美国意志的冲突，美国极难改变菲律宾的这一现实，美菲冲突除损害菲律宾的稳定和亲美情绪外，很难有别的结果。因此，美国较好的选择是结束与季里诺的对峙，走出美菲关系的僵局。
此时东亚的战略形势也推动着美国对菲政策的调整。１９５０年６月２５日朝鲜战争爆发，参谋长联席会议认为必须相应地采取及时和积极的政治经济行动阻止菲律宾局势恶化，以利保障美国在东亚的战略地位。〔４２〕参谋长们强调，菲律宾是美国在东亚环大陆基地链上的关键环节之一，朝鲜战事连同共产主义控制东南亚和台湾的威胁使得美国必须保证菲律宾免遭内部颠覆和外部入侵。因此，菲律宾问题不能再被认为是个局部问题。参谋长们认为，眼下对菲律宾的外部威胁还相当遥远，唯一能构成对菲律宾安全的直接威胁的是菲国内胡克力量的壮大，为此美国应增加对菲援助，并准备在必要时进行直接干预。〔４３〕
从１９５０年下半年起，美国对菲政策恢复了主动态势。这方面的第一项重要举措是着手恢复对菲援助。１９５０年６月２９日，杜鲁门宣布将派团赴菲考察菲律宾的经济形势，以便向美菲两国政府提供咨询。考察团当年秋天自菲返美后，向杜鲁门提出报告，建议通过贷款和赠予方式提供２．５亿美元财政援助，帮助实施菲律宾经济发展五年计划。〔４４〕该报告得到杜鲁门赞许，成为美国对菲经援的纲领。
美国对季里诺个人的态度也有所缓和。在国务院内部的讨论中，中层官员赫姆尔森(Carlisle H. Humelsine)指出，对季里诺的保留限制了对菲律宾政府的支持崐，美国倘若较紧密地与之合作，而不是等待事态恶化到不可收拾的地步才有所作为，或许是更明智的。腊斯克认为，必须认识到美国无法对一个外国首脑发号施令，无法强制他按照美国的意愿办事。另一位国务院官员麦基(George C. McGhee)则强调，季里诺之类政权即使不理想，仍然是美国实现政策目标的工具，美国除与之合作外别无选择。大多数主管部门负责官员对此表示赞同。〔４５〕
美国对菲政策显然在进入一个与菲律宾政府恢复合作的阶段，而从１９５０年６月开始的一系列讨论和调整在近半年后最终导致了对菲政策这一新阶段的正式纲领——国家安全委员会８４／２号文件。该项文件确认，美国在菲律宾的目标是建立和保持一个亲美的和高效的政府、一支能恢复并维护国内安全的军队和一个稳定与自立的经济。为了达到这些目标，美国将运用一切适宜的措施促使菲律宾政府实施改革，提供必要的和能为菲政府接受的指导与援助。此外，美国将继续承担菲律宾对外防御的责任，并在必要时动用美军阻止共产党人控制菲律宾。〔４６〕
国家安全委员会８４／２号文件表明，美国重新确定了与菲律宾政府合作的政策，但合作的基础已有所改变。菲政府按美国的意愿进行改革已不再被当作合作的前提和主要内容，避免因美菲关系僵局和国内动荡引起菲律宾的全面崩溃成了美国关心的头号问题。在这项文件中，美国政府强调的是菲律宾的稳定和亲美，是冷战对抗中菲律宾对美国而言的战略价值。虽然美国政府仍然认为菲律宾问题的实质是国内问题，避免菲律宾落于共产党人之手的最好办法是采取果敢的政治经济改革措施，但它无可奈何地认识到菲律宾政府无意消除弥漫于政府内的腐败风气，一小部分富有者控制了权力，他们虽然亲美，但无法领会也不愿接受美国改革菲律宾的意愿，而美国的干预行动又被菲律宾人、甚至整个亚洲看成是对菲主权的侵犯。〔４７〕总之，美国在菲利益要求菲律宾进行改革，但美国为此施加影响和压力又被菲律宾当作难以容忍的干涉。美国很难实现改造菲律宾的预想。如果以坚持拒绝与菲政府合作来压其顺从美国的意志，就可能导致混乱和灾难。美国政府断定，要保存其尚存的在菲利益和影响，就只有与菲律宾政权建立稳定的合作关系，而这又势必要求迁就季里诺及其任何可能的继任者。可以说，美国在菲律宾颐指气使的时代已随该国的独立一去不复返了。菲律宾的现实和美国的利益都要求美国与菲律宾政权合作，并且即便要清除腐败也得先取得这个腐败政权的同意，而这意味着无可奈何地容忍腐败。
五、美菲合作的重建
随着国家安全委员会８４／２号文件的实施，美国向菲律宾提供了大规模的经济和军事援助，从而缓解了菲律宾的危机。不仅菲律宾的财政和经济状况得到改善，而且胡克运动遭到近于毁灭性的重创，菲政府控制了绝大部分农村和山区。
在这一形势下，美国政府开始考虑长期稳定美菲合作关系。但它认为，这在季里诺当权的情况下难以做到。虽然与季里诺的关系一度缓和下来，但美国政府根据与他交往的经验，断定他不是个合适的长期伙伴，这尤其是因为他在美国看来极端自负和傲慢。为保证美菲关系的稳定，美国应当解决季里诺问题。美国政府还意识到，要保证稳定的合作关系，不仅需要一个比较能尊重美国意图的领导者，还需要扩大美菲合作的政治基础，这在当时的菲律宾意味着既同执政的自由党打交道，又准备支持在野的国民党。只有这样，才能避免美菲关系由于菲政府的更替而再次动荡。
出于此种考虑，美国副国务卿帮办马修斯(Freeman H. Matthews)于１９５１年８月建议把注意力放在即将来临的议会中期选举上，因为这将对菲律宾未来政局有重大影响。〔４８〕驻菲使馆在致国务院的一份备忘录中也认为，由于美国在实施对菲援助和发展计划时，不可避免地会帮助巩固菲行政机构的权力和威望，因而造成了季里诺利用美国的协助来瓦解反对派的危险，破坏在菲律宾建立真正有效的两党制的前景。这份备忘录认为，美国必须、也有能力争取拓宽美菲关系的两党基础。〔４９〕考恩大使亦函告艾奇逊有必要鼓励一个健康的少数党。〔５０〕
美国驻菲使馆开始频繁地与在野的国民党接触，并与国民党在１９５３年大选问崐题上达成了共识，即选举必须是公正的和自由的，在此项原则下美国将认可国民党的胜利。〔５１〕美国所中意的取代季里诺的人选，是现任国防部长麦格赛赛(Ramon Magsaysay)，此人是菲律宾政坛中的新角色，不属于传统的权势集团。在指挥围剿胡克方面的战绩及其抨击政府腐败行为的言论，使他赢得了很高的声望。１９５２年１０月底他当面向美国使馆参赞表示愿担任国民党总统候选人，〔５２〕美方随后暗中予以支持。美国政府要求季里诺保证１９５３年大选的公正自由，明确表示不允许季里诺运用军管法来监禁反对派人士，并警告若重演１９４９年大选中武装包围议会之类往事，美国将考虑采取最强硬的措施，包括中止一切对菲援助。〔５３〕美国使馆人员为支持麦格赛赛而积极活动，这方面尤为起劲的是反游击战专家、与麦格赛赛过往甚密的兰斯戴尔(Edward Lansdale)等人，以致引起了自由党议员公开的点名抨击。〔５４〕使馆的此种行为自然引发了与季里诺之间的紧张关系，用菲律宾驻美大使埃利扎尔达当时的话说，“季里诺与（美国驻菲大使）斯普鲁恩斯的关系现已到了破裂的地步”。〔５５〕
鉴于可能重新激发美菲关系危机，国务院感到应限制美国的介入程度，因而指示驻菲使馆“美菲关系应被置于菲国内政治之上”。艾森豪威尔总统也表示美国不会在选举中偏袒一方，不会采取中断军援等极端措施。同时，美国政府分析了菲律宾政治形势，发现美国的选择仍然很有限。菲律宾朝野两党的差别并不大，国民党同自由党一样没有应付国内问题的具体改革方案，其利益几乎全集中于驱逐季里诺及其亲信。虽然麦格赛赛个人倾向于进行政治和社会改革，但在传统势力支配的环境中，很难相信他当选后真能采取什么有力的措施并取得成功。〔５６〕因此，如果麦格赛赛获胜，美国在菲律宾国内政治中的处境也不会比先前好多少，美国仍很难在改革方面有大作为。季里诺被麦格赛赛取代只会为美国建立与菲律宾的一种比较稳定的长期关系创造了一项条件。
１９５３年１１月１０日，麦格赛赛以２９０万票对１３０万票之差击败季里诺，成为菲律宾共和国第三任总统。这一结果当然同美国强调此次大选必须公正自由很有关系。总的来看，美国关于此次大选的所作所为代表了它对菲律宾政治的一次较深的介入，但与此同时，美国的总体态势或趋势却是进一步同菲国内政治拉开距离。美国最终放弃了建设一个美式菲律宾国家的初衷，只求与菲律宾政府维持一种稳定的合作关系。这是美国能力有限的结果，同时也出于朝鲜战争期间定型的美国东亚遏制战略的需要。美国没有把麦格赛赛的当选视为改革菲律宾国内政治的契机，而把这当作是“给西太平洋前线国家带来一个非西方的、受人尊重的和能干的领导，能帮助鼓舞和团结印支、印尼以及台湾和韩国的非共产主义力量”。〔５７〕
此后，美国对菲律宾国内政治、尤其是改革问题，基本上不再关注。１９５４年１月，艾森豪威尔政府专门对约３年前制定的国家安全委员会８４／２号文件作了相应的调整，以便更牢靠地避免美国尝试控制或过分地影响菲律宾政府的内政表现。〔５８〕至此，在战后近１０年的大小努力后，美国改造菲律宾内部状态的政策目标，终于完全让位于美国在东亚的冷战战略。
六、结 论
本文的中心内容，是阐述和解释战后头１０年美国对菲政策的失败和调整，是说明美国如何并为何放弃了改造菲律宾政治和社会的目标，转而接受菲律宾基本现状的持久性。问题的关键，是菲律宾的政治独立、社会结构以及传统权势阶层的政治行为方式对美国政策目标乃至美国价值标准提出的挑战。它们植根于菲律宾国内政治和社会之中，是美国所无法或殊难对付的。
美国在确定其改造目标时显然不明了菲律宾国家最基本的政治现实。尽管美国的政策是针对独立后的菲律宾的，但其决策前提仍然是设想菲律宾应听从美国指导。这就是说，美国仍然下意识地把菲律宾当作殖民地对待，在决策思想上仍将菲律宾置于对美国的从属地位上。然而，像任何新生的国家一样，菲律宾珍视新近获得的独立。维护独立和主权基本上是战后初期菲律宾内外政策与党派政治的头号主题，尤其是在同原先的宗主国美国打交道时，关于独立和主权的敏感心理表现得尤为突出。而且，政治独立也大大限制了美国的对菲干预能力，大大限制了美崐国在政策手段方面的选择余地。
美国的政策目标还很不符合菲律宾的基本的社会现实。美国战前虽然在菲律宾实行一种相对开明的殖民政策，但没有进行较为广泛深入的社会改革。相反，为便于统治，它在那里建立了传统的殖民经济体制，包括大种植园制和土地寡头制。它们一直延续到战后，决定了菲律宾社会的基本结构。在这种社会结构中，缺乏实施美国希望的那种改造所必需的强大的中产阶级和自由主义势力。传统的权势阶层对美国的政策目标根本不感兴趣，甚至怀抱敌意，美国的政治理想在菲律宾的传统社会结构中是孤立的。美国政策与菲律宾社会环境的这种互不相容导致前者很难得到有效的实施，而它们之间的摩擦和碰撞加剧了美菲关系的动荡。
美国与菲律宾传统权势阶层的政治关系也是决定战后美菲关系动荡的一个重要原因。这一传统权势阶层是美国早年实施殖民统治的工具，但在二战结束之后，美国感到继续与之合作只会阻碍美国实现其改造目标，因为他们普遍缺乏自由民主素质，又腐败低效。他们的政治行为方式同美国的标准是格格不入的。但是，美国又无法凭空创造出一个为美国所欣赏的、足够有力的新权势阶层来取代他们。为了维持在菲律宾的各种利益，美国只能与他们合作，而这种不情愿的、缺乏足够多的共同行为规则的合作难免危机四伏。
菲律宾对美国政策的上述挑战实质上是向美国外交提出了一个难题，即美国如何协调其政策目标与一个独立的主权国家、一个半封建的社会以及一个虽然对美友好但腐败低效的政权之间的关系。简言之，就是美国如何协调其理想和政策同菲律宾当地政治和社会条件的关系。战后美菲关系的历史表明，美国几乎根本无法解决这个难题，以致最终不得不放弃了改造菲律宾政治的目标，承认菲律宾现状的持久性，以妥协的姿态与它先前不愿接受的菲律宾权势集团合作，以容忍菲律宾政府的低效和腐败来维持美国在菲尚存的利益。
美国在菲律宾遇到的上述挑战不同于美国战后面对的另一种挑战，即来自冷战的挑战。战后菲律宾由于在很大程度上可称远离冷战中心（不存在足够严重的共产党“内部威胁”问题，不存在遭到外部进攻的较实在的可能性），因此美国价值体系、改造能力同当地政治、社会结构与传统理念的牾可以比较清晰地予以界定，美国政策成败的原因可以更多地从美国与当地条件的关系中去寻找。在其他一些地方，例如在国民党统治时期的中国、南越、伊朗等，当地条件提出的挑战以及美国的改造努力直接同冷战交织在一起，直接处于冷战两极框架（共产主义和反共产主义）之中，至少在美国看来是如此。美国在这些地方的失败容易被认为仅仅是或主要是美国冷战战略的失败，容易被归因于美国过分受冷战环境和冷战观念的影响而未能对症下药地去处理当地问题，仿佛美国原本有能力解决这些问题。事实上，美国在处理战后许多不发达国家国内问题方面的失败既是很难避免的，又是美国在那里的战略失败的主要缘由。美国在国民党统治的中国、在南越、在伊朗以及在其他不少地方的失败都证明了这一点。
美国介入这些国家政治的失败表明，美国在可行或可设想的政策选择范围内，很难对一个政治上独立的、积极能动的社会实施深层次的改造，除非这个社会内部有着与美国政策合拍的足够有力的改造趋势。否则，美国要贯彻改造意愿，就须全面接管其内部事务，这无论从美国的能力和当地的阻力来看，还是从当代世界基本法律规范和道义规范的许可范围及其实有影响来看，除极少几个特例（例如战后初年的日本）外，是难以想像的。
由于无能为力，并为了避免毁坏在战略、政治和经济上重要的盟友关系，美国到头来放弃了改造上述国家国内政治和社会的初衷，完全或主要地从冷战需要出发来对待同它们的关系。这一政策调整的主要的具体表现就是美国一步步迁就当地的独裁政权，以便维持美国在那里的存在以及现实的或想像的冷战利益。这些政权虽然普遍缺乏自由民主素质，甚至坚持反对自由民主，但同时为维护其政治和社会权势而普遍地亲美反共，而这与美国的冷战利益是吻合的。因此，美国认为建立在这一基础上的双边关系虽然不尽理想，但应该是稳定的。然而美国在这一点上又犯了错误，因为回避这些国家的国内现实，并不能为美国提供一种与这些国家的真正持久的稳定关系。这些国家种种严重的社会和政治弊端迟早要导致追求改革或革命的大众运动，美国所依靠的腐败和专制的政权迟早要面临垮台的危险。在这些冲击和变动面前，美国着眼于冷战的政策无法真正有效地予以应付，美国外交免不了要陷入新的两难境地。美国在这些国家面临的挑战，并没有因为美国政策的调整而消失，它们是美国在处理与第三世界国家的关系时无法回避的。战崐后的历史充分证明了这一点。
注释：
〔1〕"The Secretary of State Stettinius to Steintorf, the Consul General at Manila, April 14, 1945", U.S. Department of State, Foreign Relations of the United States (Washington, D.C., 1969), 1945, V.6, pp.1196-1197.
〔2〕"McNutt, the U.S. High Commissioner in the Philippines, to Ely, member of the Office of U.S. High Commissioner, Washington, January 18, 1946," FRUS, (Washington, D.C., 1971), 1946, V.8, p.865.
〔3〕"Steintorf to Byrnes, September 5, 1945," FRUS, 1945, V.6, p.1232.
〔4〕Department of State Bulletin, July 2, 1944, p.17.
〔5〕"Steintorf to Byrnes, September 5, 1945," FRUS, 1945, V.6, p.1232.
〔6〕"The Acting Secretary of State Acheson to Steintorf, September 10, 1945," FRUS, 1945, V.6, 1233.
〔7〕"The Secretary of Interior Ickes to President Osmena of the Philippines, September 11, 1945," FRUS, 1945, V.6, pp.1233-1234.
〔8〕"Steintorf to Byrnes, September 15, 1945,"
FRUS, 1945, V.6, p.1235.
〔9〕"Steintorf to Byrnes, September 5, 1945," FRUS, 1945, V.6, p.1232.
〔10〕"McNutt, the Ambassador in the Philippines to Byrnes, July 17, 1946," FRUS, 1946, V.8, pp.898-899.
〔11〕"McNutt to Ely, June 14, 1946," FRUS, 1946, V.8, p.883.
〔12〕"Memorandum by Lockhart, the Chief of the Division of Philippine Affairs, to Stettinius, April 18, 1945," FRUS, 1945, V.6, pp.1203-1204.
〔13〕Ibid.
〔14〕"Preliminary Statement of General Principles Pertaining to the United States Military and Navy Base System in the Philippines, May 14, 1945," FRUS, 1945, V.6, pp.1208-1209.
〔15〕"McNutt to Byrnes, September 5, 1946," FRUS, 1946, V.8, p.905.
〔16〕"McNutt to Byrnes, August 11, 1946," FRUS, 1946, V.8, pp.901-902.
〔17〕"The Acting Secretary of State Clayton to McNutt, September 27, 19467," FRUS, 1946, V.8, pp.919-920.
〔18〕"McNutt to Byrnes, November 7, 1946," FRUS, 1946, V.8, pp.924-925.
〔19〕"Memorandum of Conversation, by Ely, November 19, 1946," FRUS, 1946, V.8, p.932.
〔20〕"The Secretary of War Patterson to Byrnes, November 29, 1946," FRUS, 1946, V.8, pp.934-935.
〔21〕"Memorandum by Byrnes to Acheson, December 1, 1946," FRUS, 1946, V.8, p.935.
〔22〕"McNutt to Byrnes, September 30, 1946," FRUS, 1946, V.8, p.920.
〔23〕"Memorandum of Conversation, by Mill, the Acting Assistant Chief of the Division of Philippine Affairs, December 11, 1947," FRUS (Washington, D.C., 1972), 1947, V.6, p.1122.
〔24〕"The Secretary of State Marshall to the Embassy in the Philippines, July 22, 1948," FRUS, 1948, V.6, Washington, D.C., 1974, pp.629-630.
〔25〕"Lockett, the Charge in the Philippines to Marshall, August 18, 1948," FRUS, 1948, V.6, pp.632-633.
〔26〕"The Acting Secretary of State Lovett to the Embassy in the Philippines, October 2, 1948," FRUS, 1948, V.6, pp.634-635.
〔27〕"Lockett to Marshall, October 20, 1948," FRUS, 1948, V.6, p.636.
〔28〕"Lovett to the Embassy in the Philippines, October 29, 1948," FRUS, 1948, V.6, pp.638-639.
〔29〕"The Secretary of Defense Johnson to the Secretary of State Acheson, April 19, 1949," FRUS (Washington, D.C., 1975), 1949, V.7, pp.592-593.
〔30〕"Acheson to the Embassy in the Philippines, May 5, 1949," FRUS, 1949, V.7, pp.593-594.
〔31〕"Memorandum of Conversation between Truman and Quirino, August 9, 1949," FRUS, 1949, V.7, pp.597-599.
〔32〕"Cowen, the Ambassador in the Philippines, to Acheson, January 8, 1950," FRUS (Washington, D.C., 1976), 1950, V.6, pp.1399-1401.
〔33〕"Cowen to Acheson, January 17, 1950," FRUS, 1950, V.6, p.1401.
〔34〕"Memorandum from Acheson to Truman, February 2, 1950," FRUS, 1950, V.6, pp.1303-1304.
〔35〕"Draft memorandum by Acheson to Truman, April 20, 1950," FRUS, 1950, V.6, pp.1440-1444.
〔36〕"Cowen to Rusk, the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs, May 8, 1950," FRUS, 1950, V.6, pp.1446-1448.
〔37〕"Cowen to Rusk, May 12, 1950," FRUS, 1950, V.6, pp.1448-1449.
〔38〕"Memorandum by Rusk to the Acting Secretary of State Webb, May 17, 1950," FRUS, 1950, V.6, pp.1450-1451.
〔39〕"Cowen to Rusk, June 1, 1950," FRUS, 1950, V.6, pp.1453-1456.
〔40〕"Drapt paper prepared in the Department of State for consideration by the National Security Council Staff, June 20, 1950," FRUS, 1950, V.6, p.1461.
〔41〕"Memorandum by Johnson to Lay, the Executive Secretary of the National Security Council, September 14, 1950," FRUS, 1950, V.6, p.1484.
〔42〕"Memorandum by the Joint Chiefs of Staff to Johnson, September 6, 1950," FRUS, 1950, V.6, pp.1485-1486.
〔43〕"Report to the President by the United States Economic Survey Mission to the Philippines, October 9, 1950," FRUS, 1950, V.6, pp.1497-1503.
〔44〕"Record of the Under Secretary's Meeting, November 3, 1950," FRUS, 1950, V.6, pp.1509-1511.
〔45〕"Statement of Policy by the National Security Council, November 9, 1950," FRUS, 1950, V.6, pp.1514-1515.
〔46〕Ibid., p.1518.
〔47〕"Memorandum by Matthews, the Deputy Under Secretary of State, to Lay, August 6, 1951," FRUS (Washington, D.C., 1977), 1951, V.6, p.1556.
〔48〕"Memorandum prepared by the Embassy in the Philippines, August 1951," FRUS, 1951, V.6, pp.1560-1562.
〔49〕"Cowen to Acheson, October 17, 1951," FRUS, 1951, V.6, pp.1571-1572.
〔50〕Harrington, "the Charge in Manila, to Acheson, November 20, 1951," FRUS, 1951, V.6, p.1584.
〔51〕"Memorandum for Allison, the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs, December 5, 1952," FRUS (Washington, D.C., 1987), 1952-1954, V.12, pp.515-516.
〔52〕Spruance, "the Ambassador in the Philippines, to the Department of State, April 1, 1953," FRUS, 1952-1954, V.12, p.533.
〔53〕"The Acting Secretary of State Smith to the Embassy in the Philippines, May 29, 1953," FRUS, 1952-1954, V.12, p.536.
〔54〕"Memorandum of Conversation, by Wanamaker, the Officer in Charge of Philippine Affairs, June 30," FRUS, 1952-1954, V.12, p.537.
〔55〕"Memorandum by the Under Secretary of State Smith to Lay, July 16, 1953," FRUS, 1952-1954, V.12, p.542.
〔56〕"Memorandum by Bell, the Officer in Charge of Philippine Affairs, to Day, the Deputy Director of the Office of Philippine and Southeast Asian Affairs, November 16, 1953," FRUS, 1952-1954, V.12, p.559.
〔57〕"The Secretary of State Dulles to the Embassy in the Philippines, November 20, 1953," FRUS, 1952-1954, V.12, p.564.
〔58〕"Memorandum prepared by the Department of State for the National Security Council Planning Board, January 14, 1954," FRUS, 1952-1954, V.12, p.579.