《美国研究》1995年第3期
美国与东南亚条约组织的建立
姚椿龄
作者单位：复旦大学世界经济研究所
１９５４年建立的东南亚条约组织，是美国针对新中国的一个政治、军事集团组织。本文拟对这一条约组织的建立背景、过程和中国的对策，作一简要的叙述，以期进一步深化战后中美关系史的研究。
一、新中国建立后的美国东南亚政策
美国《基督教科学箴言报》在评述美国国防部的有关侵越文件时曾经这样写道，“１９４９年大陆中国落到毛泽东手里，这加深了美国对共产主义在亚洲蔓延的恐惧，使得华盛顿设法把已经在西方用来对付共产主义的政策，用来对付亚洲”。“因此美国决定采取更直接的行动。朝鲜战争的爆发、东南亚条约组织的建立以及美国越来越深地卷入越南都起源于这种政策。”〔1〕
题为“美国关于亚洲问题的立场和态度”和“美国在亚洲问题上的立场”的美国国家安全委员会第４８／１号文件和第４８／２号文件，便是美国政府推行这一政策的第一个重要文件。这两份文件提出的时间是１９４９年１２月２３日和１２月３０日，即１９４９年１０月中国革命胜利后的二、三个月。
第４８／１号文件一开头就写道，苏联现在已是亚洲的头等强国。它威胁着要统治亚洲，采用的手段是以军事力量为后盾的共产党阴谋和外交压力。因此，美国在亚洲的直接目标，便是进行遏制，将苏联在亚洲的力量和影响削弱到使其不再可能从该地区威胁美国的安全。
文件分析中国革命胜利的影响说，共产党在中国的权力的扩展是我们政治上的一个重大失败。它对苏联有着重大的意义，增强了苏联在亚洲达到其目的的能力。
文件在谈到东南亚的形势时写道，殖民主义与民族独立的冲突是当前东南亚最重要的政治因素。这一冲突给颠覆性的共产党活动提供了有利的条件。现在可以清楚地看出，东南亚是由克里姆林宫指挥的一场相互配合的进攻的目标。在共产党统治中国后，“如果东南亚也为共产主义所席卷，我们就会遭到政治上的重大溃败，其影响将遍及世界其他各地，特别是在中东和那时候将危急地暴露在外的澳大利亚。”
针对亚洲的这一形势，作为结论部分的第４８／２号文件提出如下对策：
（１）在我们力所能及的范围内提供必要的政治、经济、军事的援助和意见，以协助有关政府对付来自共产党的外来侵略或内部颠覆；
（２）对在亚洲建立某种形式的集体安全组织的利弊和方法进行估价；
（３）继续运用美国在亚洲的影响，解决殖民主义与民族主义之间的矛盾，既满足民族主义运动的基本要求，同时又把我们的西方殖民盟国所受的压力缓减到最低限度。“应当对法属印度支那问题给予特别的关注”；
（４）采取措施，使英联邦成员国有可能在亚洲同我们紧密合作，并发挥更加积极的作用。
第４８／１号文件和第４８／２号文件还写道，在采取上述对策时，应当“记住”以下几点：
（１）长期的亚洲殖民传统已使该地区的人民对西方的影响产生了怀疑。我们必须尽可能以亚洲的观点来着手解决这个问题。应该制约自己，不带头去搞那些必须由亚洲人发端的行动；
（２）随着新兴国家的诞生和殖民主义的衰落，亚洲国家正在开始形成一种共同崐的利益感，要求进行地区性的协作。但是，政治组织和经济发展的悬殊，齐心合作传统和大规模贸易的良好经济基础的缺乏，以及较弱亚洲国家总是对较强亚洲国家疑虑重重，凡此种种，都阻碍了任何亚洲地区性组织的形成。因此，我们务必不要去干这类事情，而应只是表示同情和支持；
（３）帮助亚洲国家抵制苏联的压力，并不是单靠我们自己的政策就可以做到的事情。干预他们的事务，尤其是由西方大国自己来搞，不管动机多好，本身就会使他们怀疑。因此，我们要成功地去影响那些今日在亚洲占主导地位的力量，而不是试图用直接或急躁的方法去控制它们；
（４）现在美国正在好几条战线上直接或间接地同苏联抗衡，亚洲只是其中之一。因此，必须由我们自己来选择施加压力的战线和时机，而不能管得太宽。从军事观点来看，美国的主要战略利益和战争目标，都不在亚洲。我们目前的基本战略概念应该是在西方进行战略进攻，而在东方进行战略防御。我们在亚洲战略防御的第一线是包括日本、琉球和菲律宾在内的近海岛屿圈。〔2〕
第４８号文件的提出，如五角大楼文件说的，表明“美国阻止共产党在亚洲进一步扩张的政策方针就决定下来了”。〔3〕然而，由于新中国还刚刚建立，肃清蒋介石在大陆残余部队的战斗还在进行中，加之美国政府这时又有一段“等待尘埃落定”的短暂考虑，印度支那的战争形势还并不严峻，所以在第４８号文件中，美国还不是把矛头那么直接对准中国，对东南亚的政策也还不是那么紧迫、具体。
在中国人民解放军解放了大西南和《中苏友好同盟互助条约》签定之后，美国政府便在１９５０年２月２７日提出了国家安全委员会第64号文件，题为“美国关于印度支那的立场”。
第６４号文件称越南人民反对法国殖民统治的斗争，是“共产主义的侵略威胁”，是“预料中的共产主义夺取整个东南亚计划中的一个阶段”。文件说，现在共产党中国的军队就驻扎在印度支那边界沿线，他们把武器物资调运到现由胡志明控制的北东京湾地区。在这种情况下，要当地印支人部队和法国部队成功地遏制胡志明的部队，是令人怀疑的。
据此，文件得出结论说，采取一切切实可行的措施来防止共产党在东南亚进一步扩张，对美国的安全利益是很重要的。印度支那是东南亚的一个关键地区，它正处在直接的威胁之下。“如果印度支那被共产党政府所控制，那么，可以预料，泰国和缅甸等邻国将落入共产党的统治之下。那时东南亚的其他国家将处于严重的危险之中”。〔４〕
决定既经作出，行动就随之而来。１９５０年２月７日，华盛顿承认了保大政权。５月１日，杜鲁门批准向法国驻印支部队首次提供军事援助１０００万美元。
五角大楼文件称，美国的这一行动，是美国在军事上卷入印度支那的第一个“关键性的决定”，是影响到美国此后２０年对越政策的“一个构成分水岭的决定”。五角大楼文件又写道，第６４号文件所说的，如果印度支那被共产党所控制，东南亚将处于严重危险之中的提法，是第一次提出了美国卷入印支的基本依据。〔５〕其实，这就是艾森豪威尔“多米诺骨牌理论”的雏形。
随着越南人民反法斗争的节节胜利，法国殖民者的处境愈渐恶化，在这种情况下，已经卷入印度支那的杜鲁门政府又在１９５２年６月２５日提出了以中国为敌，考虑军事干预印支的国家安全委员会第１２４／２号文件，题为“关于美国在东南亚的目标和行动方针的政策声明”。文件说，如果共产党控制了整个东南亚，就会使美国在太平洋近海岛屿链防务圈的地位变得岌岌可危，从而将严重危及美国在远东的根本安全利益。东南亚，特别是马来亚和印尼，是世界上天然橡胶和锡的主要来源，是石油和其他重要战略物资的出产地。缅甸和泰国的大米出口，对马来亚、锡兰和香港关系重大，对日本和印度也有重要意义。东南亚，特别是马来亚和印度尼西亚，一旦丧失，就会对日本形成巨大的经济、政治压力，以致极难防止日本最终与共产主义妥协。
接着，文件提出了被《华盛顿邮报》称为多米诺骨牌理论“前身”的说法：“如果由于中共公开或隐蔽的侵略而使这些东南亚国家中的任何一个国家落入共产党控制之下，都会在心理上、政治上和经济上产生十分严重的后果。如果不采取有效而及时的抵抗行动，任何一个国家的丧失都很可能会导致这个地区的其余国家较快地屈从或倒向共产主义一边。而且，东南亚其他地区以及印度，从长远来说崐还有中东（至少巴基斯坦和土耳其可能会除外），十之八九也都会相继倒向共产主义一边。这将危及欧洲的稳定和安全”。
文件分析了东南亚的严重形势，认为，由于共产党中国的敌对态度和侵略性，对东南亚发动公开军事进攻就始终是一种固有的危险。固然，继续通过颠覆而实现控制的危险要大得多。
面对这一形势，文件提出了一系列针对印支和中国的行动方针：
（１）谋求同其他国家（至少包括法国、联合王国、澳大利亚和新西兰）达成一项协议，就共产党中国可能对东南亚进行侵略会造成的后果，向它发出联合警告；
（２）美国认为，法国在印度支那的战斗，具有重大战略意义，是符合自由世界普遍利益的，对自由世界的安全是必不可少的。在法国承担首要责任的原则下，向它和印支联邦国家提供适当的军事、经济和财政援助；
（３）如果共产党中国的部队（包括志愿军）公开干预印支冲突或隐蔽地参与到使法国部队无法守住东京三角洲时，美国应采取由提出联合警告的国家所商定的最低限度军事行动：坚决保卫印度支那本身，为此，美国将提供切实可行的空中和海上支持；由美国提供主要力量截断中共的交通线，包括中国境内的交通线；
（４）美国还应按照形势的需要采取下列军事行动：在英、法的协作下，用海军封锁共产党中国；加紧进行隐蔽行动，以支援同中共作战的反共游击队；视适宜和可能，在东南亚、朝鲜或中国本部的军事行动中使用反共的中国军队，包括中国国民党军队；
（５）如美、英、法三国一致断定，由于形势的需要，有必要对共产党中国采取扩大的军事行动的话，美国就应在英、法的协同下，至少对中国境内一切适宜的军事目标采取海空行动；
（６）万一英国和法国不同意对共产党中国采取扩大的军事行动，美国应考虑单方面采取行动。〔６〕
从第４８号文件到第６４号文件，再到第１２４／２号文件，美国的东南亚政策有了较大的变化，变化的主要趋向是愈来愈同中国对抗。
杜鲁门政府时期美国东南亚政策这些变化的直接引申，便是艾森豪威尔政府的积极筹建东南亚条约组织。
二、日内瓦会议前美国建立东南亚联盟计划的落空
随着法国在印度支那军事处境的急剧恶化，以及讨论印支问题的日内瓦会议临近召开，承袭了杜鲁门政府东南亚政策的艾森豪威尔政府便提出了建立东南亚联盟，军事干预印支的“联合行动”倡议。
１９５４年３月２９日，美国国务卿杜勒斯在纽约美国海外记者俱乐部发表题为“红色亚洲的威胁”的演讲。杜勒斯说，“在今天的情况下，共产党俄国和它的盟国共产党中国把它们的政治制度强加给东南亚，不管它们采用的是哪一种手段，都将是对整个自由世界的严重威胁。美国认为，不应该消极地接受这种可能性，而是应该以联合行动来对付它。这样做也许会招致严重的危险，但是，假如我们今天不敢采取果断的行动，那么我们今后几年内所面临的危险，将要比目前这些危险大得多。”〔7〕
这样，杜勒斯关于“联合行动”的倡议，便成了美国着手筹建东南亚条约组织的开端。
配合杜勒斯的倡议，艾森豪威尔在４月７日举行记者招待会，重申印度支那对自由世界的战略重要性，正式提出多米诺骨牌理论。艾森豪威尔说，诸位在看待印度支那和东南亚局势时，可以想到多米诺骨牌原理，在一排多米诺骨牌中，如果第一块牌倒下了，其他的骨牌肯定也会很快地跟着连续倒下，而直至最后一块牌。所以，崩溃一旦开始，就将产生极其深远的影响。亚洲现在已有４．５亿人口在共产党的统治之下，我们再也经不起更大的损失了。一旦印度支那丧失，跟着就是缅甸、泰国、马来半岛和印尼的丧失，这不仅是物资和资源的丧失，而且是崐成千成百万人口的丧失。接下来就是日本、福摩萨、菲律宾岛屿防务圈的受到威胁，再进一步就是向南威胁到澳大利亚和新西兰。在经济方面，日本将不再是西方的重要市场，可能转而以中国为其商品的主要出路。总之，丧失印度支那可能产生的种种后果，对自由世界来说，是无法估量的。〔8〕
艾森豪威尔的多米诺骨牌理论，是杜鲁门政府时期国家安全委员会第４８号文件、第６４号文件和第１２４／２号文件的逻辑发展，其本身增添的内容并不太多，不过是由总统公开正式提出，范围愈说愈大而已，然而它对此后美国印支和东南亚政策以及美中关系的影响重大。
就在艾森豪威尔举行记者招待会的前一天，４月６日，美国高层举行国家安全委员会第１９２次会议，讨论印支和东南亚问题。会间，对有关“联合行动”的问题作出了明确的决定：
（１）不存在美国在印度支那进行单方面干预的可能性。美国的干预必须是包括东南亚自由国家、菲律宾和英联邦国家在内的联盟行动的一部分；
（２）建立东南亚地区性组织的努力，就是要加强该地区的实力，使之强大到甚至可以无须进行军事干预的程度。如果能在东南亚及其附近地区打下良好的政治基础，也许就用不到我们动用武力来进行干预了；
（３）英国的态度非常重要。如果能使英国和我们站在一起在整个亚洲反对共产主义，这就可能表示一项真正的美国亚洲政策有了开始。目前，也许是把英国争取到我们一边来的最好时机；
（４）我们应竭尽全力，在日内瓦会议开幕前，争取建立东南亚地区性组织。如果做到了这一点，我们就能以强大而团结的姿态进入会场，并可期望会议将以共产党人的失败而告结束；
（５）促使法国加速实现给予印支联邦国家独立的计划。〔9〕
与此同时，为了取得英国的支持，艾森豪威尔于４月４日亲自致函英国首相丘吉尔，呼吁英国和美国一起为在东南亚组织一个区域性集团而共同努力。艾森豪威尔写道，现在支持法国人的最好办法，是建立一个新的集团或联盟，这个新的集团或联盟可由贵我两国，再加上法国、印支三个联邦国家、澳、新、泰、菲等国组成。这个联盟必须是强大的，必要时必须愿意参加战斗。当然，我并不认为贵国或我国有派出任何值得重视的地面部队的需要。〔10〕
４月１１－１３日，杜勒斯出访伦敦，与英国外相艾登面商此事。通过会谈，英国在一系列问题上，表示了不同于美国的看法：
（１）英国主张通过日内瓦谈判同印度支那共产党达成妥协，认为分治是损失最少的解决办法；
（２）英国认为，对中国采取警告、威胁、封锁、轰炸的做法，都不会收到军事效果，这种行动只会给中国造成借口，援引中苏条约，因而很可能导致世界大战；
（３）英国认为，当西方在世界上某一个与印度有密切关系的地区采取行动时，不应把印度疏远了。而杜勒斯最近的一些演说，却在印度产生了最恶劣的印象，引起了普遍的猜疑，因此不应急于提出这些建议；
（４）艾登表示欢迎在东南亚组织集体防御的意见，但认为这个问题需要极其慎重的考虑和研究，在成员问题上尤其如此。艾登强调，虽然印度和其他亚洲国家很可能宁愿置身于这种安排之外，但是我们仍应给予一切参加的机会。但杜勒斯表示，任何可能邀请印度参加的迹象均应避免。〔11〕
４月１３日，杜勒斯从伦敦致电艾森豪威尔，总结英美分歧说，英国极其害怕用地面部队介入印度支那。他们不同意我们的这一军事观点：失去北越，就会自动地失去整个东南亚。他们更倾向于在北越建立一个缓冲国家，然后建立一个东南亚的北约组织，以保卫东南亚的其余地区。〔12〕
英国反对建立与军事干预印支相联系的东南亚地区性联盟的立场是如此坚定，以致在会谈后发表的联合公报中，仅仅声明，“我们准备和其他各主要有关国家一起探讨在联合国宪章的范围内建立集体防御的可能性，以便保证东南亚和西太平洋的和平、安全和自由。”〔13〕至于在什么时候探讨这种“可能性”，联合公报并没有说明。实际上，由于英、法，尤其是英国的一切待开了日内瓦会议再议的立场，杜勒斯的倡议就这样被搁置了。美国在日内瓦会议前建立东南亚集团防御联盟的计划终于落了空。
三、值得一读的两则材料
在日内瓦会议期间，美国仍与有关各国频繁接触，在这些接触中，有两则材料值得一读。
一则材料是，１９５４年５月１０日缅甸驻美大使詹姆斯·巴林顿同美国副国务卿帮办罗伯特·墨菲的谈话。
巴林顿说，缅甸关于印度支那总的看法，是要使它获得独立。缅甸总的感觉是，印度支那战争是，或者曾经是，一场殖民主义者的战争，但是现在它是法国和中国两个帝国主义间的斗争。缅甸不想看到在印度支那由一个帝国主义代替另一个帝国主义，或者说，由油锅变成火堆。缅甸想要看到的是印度支那的完全独立。
缅甸大使说，要缅甸参加任何拟议中的集团，是困难的。主要原因有三点：
（１）国内的形势。缅甸曾经有过当地共产党的叛乱，它在经济上和军事上仍是虚弱的，它需要时间在国内建立秩序。这是它为什么难以有兴趣参加任何集团的一个原因。如果它参加了，也不可能作出军事上的贡献。
（２）与中国接壤。这也是最重要的。缅甸不得不考虑它与红色中国有着大约１０００英里的共同边境，他的国家不想采取刺激红色中国的立场。
（３）中国的侵略并不明显。
大使又说，１９５０年在朝鲜问题上，缅甸曾参与集体安全，即使当时它国内有共产党的反叛，这样做是有风险的，但它还是这样做了。这是因为当时缅甸政府和一般人民都能清楚地看出，有着北朝鲜的入侵。如果存在对泰国的进攻，缅甸的反应也会不同于对印度支那的反应，因为侵略是明显的。但即使是泰国，如果使用的手段是颠覆，问题也就模糊了。对缅甸来说，在越南，问题是不清楚的。
最后,巴林顿以缅甸为例,说了一段用民族主义对付共产主义的话。
在印度、印尼、缅甸、锡兰、巴基斯坦南亚五国中，对建立东南亚条约组织，印度和印尼的拒绝态度最为明朗，巴基斯坦和锡兰较有可能参加，缅甸则介于两者之间，但即使是这个名副其实的中间派，也还是一个民族主义的中间派。巴林顿的这番言论便是证明。
第二则消息是，得知杜勒斯拼凑东南亚联盟遭到亚洲一些民族主义国家的冷遇后，蒋介石在１９５４年５月１９日和２１日同正在台湾访问的美国国防部长威尔逊谈了他的看法和建议。
蒋介石的谈话要点有六点：
（１）无论有着英法参加的东南亚条约组织建立与否，都无望由印支联邦国家自己解决印度支那问题。美国将不可避免地要牵连到英法的殖民问题中去，从而在亚洲看来，美国是殖民主义的另一个支持者。在这种情况下，不在印度支那大规模使用美国地面部队，是不可能阻遏共产主义的。就拯救东南亚来说，进一步扩大对法国的军事援助都只能是浪费金钱。
（２）只有通过威胁共产党中国的海岸线这一唯一切实可行的军事手段，才能减轻印度支那的压力，印度支那战争正是红色机器在亚洲进行的主要侵略行动。
（３）东亚反共产主义国家（韩国、日本、自由中国、菲律宾）是该地区可以构成对红色中国海岸线威胁的地方。相对来说，在这些地方，美国可以自由行动，无需担心同英法的殖民主义问题搅在一起。何况这四个国家都有着实际的、潜在的重要军事力量。
（４）上述四国应该通过相互间和同美国的安全条约连结起来。由于目前在日本与韩国、日本与菲律宾之间都有着麻烦，蒋建议缔结一系列三边条约，如美－日－中条约、美－菲－中条约、美－韩－中条约等。蒋指出，美国和自由中国与所有这些国家都有着良好的关系，因此上述方针最终将使韩国、菲律宾和日本结成一个联盟，以反对共同的敌人——共产主义。
（５）上述建议，倘能得到美国的支持，就将向所有有关各方证明，在亚洲，美国是有着坚定的、长远的反共产主义政策的。这一做法对日本国内正在进行的反对中立主义倾向的斗争，是很有必要的。蒋认为，目前美国优柔寡断的态度恰恰助长了日本的中立主义倾向。
（６）在上述建议得以实施之前，所要建立的必要联系，是缔结美国与自由中国崐的双边安全条约。〔14〕
蒋介石的这一建议，乍一看，似是异想天开，又要美国出动地面部队同新中国开战，又要以它为中心缔结一系列三边条约；但细细想来，他的落脚点却在缔结美蒋安全条约上。蒋的用心可谓良苦。事实上，半年多以后，１９５４年１２月也真的缔结了这项条约。不过并未按蒋的意愿，条件是美国开的。
四、日内瓦会议后美国加紧筹建东南亚条约组织
日内瓦会议结束后的次日，７月２２日，杜勒斯就在国家安全委员会第２０７次会议上说，从现在开始，我们面临的严峻问题是，我们能否在印度支那保住除了北越以外的其余地区。〔15〕
７月２４日，美国政府就缔结东南亚条约总的构想举行会议，进行商讨。杜勒斯在会上说，会议的目的是讨论在东南亚要采取的下一个步骤。根据艾森豪威尔－丘吉尔６月２９日达成的立即研究东南亚防御问题的协议，现在是要尽快地与愿意参加东南亚条约的有关国家一起推进这一工作了。这一条约的主要目的是防止中国共产党人的公开侵略，另一个重要目的是与颠覆渗透作斗争。这主要通过帮助建立当地的安全力量、经济援助和提供情报（可能的话）来做到。
杜勒斯说，缔结这个条约，对美国有两个好处，一是使总统在万一发生共产党中国公开侵略时能获得所需要的权力；二是使我们在不得不采取的任何行动中，获得其他国家的支持，确保我们不致单干。
杜勒斯强调，将缔结的条约不应导致其他缔约国期望获得大量的美国军事援助，以建立它们的武装部队；也不应在该地区驻扎大量的美国和其他国家的部队。在东南亚这一地区，没有必要建立一个大型的北约式组织机构。条约应使我们能够划出一条线，如果谁越过了这条线，就允许我们对侵略的策源地进行报复，并在这样做的时候能够得到其他成员国的支持。
关于条约的形式问题，杜勒斯说，我们应立即着手与英、法、澳、新、菲、泰等国缔结一项军事条约，划出一条包括印支联邦国家（即便它们不是成员国）在内的明确的界线，以阻遏共产党中国可能的侵略。在这一军事条约中，也许包括某些关于经济、文化合作的内容，这样就有可能吸引其他亚洲国家成为合作成员，使条约成为开放性的，从而使这些国家在以后能参加进来。〔16〕
日内瓦会议前，美国面对的是印度支那的战争形势，它考虑的对策是“联合行动”。“联合行动”既是政治的，也是军事的，政治上是建立一个地区性联盟，军事上是准备武装干涉。缔结一项长远性的条约，还是下一步的事情。日内瓦会议后，印度支那战争停了下来，形势的紧迫性和军事性都大为减弱，此时，美国虽执意还要继续缔结东南亚条约，但它决定不驻扎常驻部队，不建立常设军事机构，只是划线威慑。这是变化了的客观形势的反映，但遂也使得最终建立的东南亚条约组织成为“十足的绵羊”。事实上，亚洲的格局使得美国也只能这样做，除非只身闯入，陷入深潭，如朝鲜战争然。
美国的缔约方针既定，接下去就是与有关国家进行磋商，准备开会缔约了。
在英国的推动下，美国同意了南亚五国参加东南亚条约的重要性，于是决定捎
国出面邀请它们参加。７月３０日，艾登致电印、巴、缅、锡、印尼五国总理，要求他们考虑参加拟议中的条约。结果，遭到印、缅、锡、印尼四国的拒绝，只有巴基斯坦出于自身的特殊考虑，同意参加。
巴基斯坦参加东南亚条约组织，与巴有着克什米尔争执的印度自然表示反对，进而提出了建立太平洋集体和平的主张。８月９日，印总理尼赫鲁对美驻印大使艾伦说，他强烈反对在太平洋地区建立任何集体安全条约。他反对涉及军事承诺的任何做法，第一，这没有必要，因为并没有一个国家威胁这一地区；第二，他原则上不喜欢军事办法。大凡涉及军事承诺的条约，只能带来更少的安全，因为它增加了双方的紧张。他相信，减少战争可能性的最好办法，是共产党集团以外的国家真诚地接受北京善意的非侵略保证，并使北京相信，它们不会推翻其统治或入侵中国大陆。像东南亚条约组织这样的计划，只能使共产党集团更紧密地联合在一起。
这时，艾伦为美国采取集体安全的做法辩护说，如果北约早已存在的话，他相信第二次世界大战可能会得以避免。中国过去四年间在朝鲜和印度支那的扩张，产生了把集体安全的做法扩大到太平洋地区的需要。
尼赫鲁说，他同意，欧洲的形势可能要求作出某种反应。但困难的是，一方采取的每一军事步骤，必然会引起另一方采取类似的步骤，这就加剧了紧张。缓和紧张的最好办法是自由世界采取不同的方针，这样就会导向集体和平。
艾伦问尼赫鲁，他是否认为存在这样的危险：如果该地区的一些国家都采取非军事承诺的政策的话，它们就可能一个一个地失去。
尼赫鲁回答说，他不认为会这样，因为他相信中国没有侵略意图，它渴望和平以解决自身的问题。对任何国家来说，安全感都是重要的。但问题是，作出什么决策，会产生更多的安全感而不是更少的安全感。
艾伦说，现在缅甸就缺乏安全的保证，如果它的北部边界被越过，谁会给它援助。
尼赫鲁说，对缅甸的任何保证，都显然是针对中国的，这就会增加北京的不安全感，随之而来的就是它的交战态度。他认为，中国公然入侵缅甸事实上就会导致世界战争，他相信北京是很清楚地知道这一点的。
尼赫鲁最后说，集体和平需要在太平洋地区维持某种现状。他本人虽然决不是个完全维持现状派，但他认为，在目前形势下，应该努力设法不发生重大的动乱。〔17〕
在英国出面邀请南亚五国参加东南亚条约的同时，美国则在与英、法、澳、新、泰、菲、巴等国商量由它起草的东南亚条约草案。这一商量过程持续了7、8两个月，经过某些修改，于９月６日提交马尼拉会议通过。
五、东南亚条约组织的建立
１９５４年９月６日，缔结东南亚条约的会议在菲律宾马尼拉正式举行。由于条约草案经过较长时间的酝酿和预备会议的讨论，正式会议只开了三天，于９月８日结束。东南亚集体防务条约正式缔结。
东南亚集体防务条约包括一个序言、十一条条款和美国的谅解。
序言写道，“打算公开和正式宣布它们的团结观念，以使任何潜在的侵略者认识到各缔约国在本区域内团结一致，并愿进一步统一调度它们谋求集体防务以维护和平和安全的努力。”由于其他缔约国的坚决反对，美国条约草案中的“共产党侵略者”的字眼被删除了，代之的是“任何潜在的侵略者”的提法。
第二条写道，“各缔约国将分别地和共同地以持续的和有效的自助和互助办法，维护并发展它们个别的和集体的能力，以抵抗武装进攻，并防止和反对受外界指挥的针对它们的领土完整和政治稳定的颠覆活动。”
第四条写道，“（１）各缔约国都认为，在本条约区域内用武装进攻的手段对任何缔约国或对各缔约国今后可能经一致协议指定的任何国家或领土进行的侵略，都会危及它自己的和平和安全，并同意在这种情况下它将按照它的宪法程序采取行动来对付这个共同的危险；（２）如果任何缔约国认为，本条约区域内任何缔约国的、或随时适用于本条第（１）款的规定的任何其他国家的领土、主权或政治独立的不可侵犯性或完整性受到武装进攻以外的任何方式的威胁，或者受到可能危及本区域的和平的任何事实或情势的影响或威胁时，各缔约国须立即磋商，以便在为了共同防御而应当采取的措施上取得协议”。
第五条写道，“各缔约国兹成立一个每一缔约国都派代表参加的理事会，以考虑同本条约的履行有关的事宜”。
由于“共产党侵略者”的措词从条约文本中删去了，美国不得不单独作了一项保留，这就是作为条约一部分的“美国的谅解”，内容如下：美国“对于侵略和武装进攻的意义的承认以及它在第四条第（１）款中与此有关的同意只适用于共产党的侵略。”〔18〕
东南亚条约组织针对中国是显而易见的。但是作为一个军事性条约组织，它又受到种种限制。它既没有建立有关的军事机构，也没有设置联合军事司令部或联合武装部队。这是什么原因呢？
一是战后美国政府对于谁是主要对手和哪里是战略重点已有明确的认识，因而除崐北约外，其他地区性政治、军事组织都不设立统率该地区的联合军事司令部，这是杜鲁门政府和艾森豪威尔政府对苏遏制战略的既定方针。
二是艾森豪威尔政府奉行在发生严重“侵略”行动时，用海军和空军力量进行报复的“新面貌”战略。根据这个新战略，除欧洲外，其他地区的“安全”便应该由有限的当地部队加以维持。
三是事实上东南亚条约的八个成员国也没有什么部队能提供给条约组织指挥。美国部队在欧洲和东北亚已“负担很重”。菲、泰的军事力量都不强。巴基斯坦的部队则几乎全部用于对付印度。澳、新能提供的部队数量十分有限。法国只要退出了越南战争，就再也不会在东南亚进行大规模的军事活动了。英国除已派驻马来亚的部队外，也没有多少战略预备部队可派驻该地区。
事实上，东南亚条约组织几乎从成立之日起，就没有起多大作用。英国皇家国际关系学会主编的《国际事务概览》说，东南亚条约组织“在宣告成立时活像一只狮子，而后来的表现却是一只十足的绵羊。”〔19〕
六、中国的对策和反应
从美国筹划建立东南亚条约组织之日起，中国政府始终持坚决反对态度。
据美国副国务卿史密斯１９５４年７月１８日和１９日从日内瓦给杜勒斯的电文称，美联社记者托平通过电讯稿向美国日内瓦会议代表团转达了中国政府的下列立场：
托平写道，中共的一位负责人士对他说，如果西方大国同意“不得在印度支那建立任何外国军事基地和使三个联邦成员国不参加任何军事集团”，那么共产党对在７月２０日这个期限之前达成一项印支停火协议是抱有希望的。
托平又写道，这位向他提供消息的人士，就是他多年前认识的黄华。与黄华的谈话在极其认真的方式下进行，没有宣传性的言论。
托平还写道，他在谈话过程中还得到了一些观察到的印象。黄华在谈到美国在印度支那建立基地或者在东南亚组织反共条约的可能性时，非常激动，两手发抖，他本来英语讲得很好，这时却讲不下去了，不得不通过翻译讲话。〔20〕
另据艾登在回忆录中说，“７月１７日周恩来前来看我，我同他举行了一次关系重大的会谈。他对前几天巴黎的西方三国外长会谈作了恶意的解释，并且认为，我们是要利用反共联盟把东南亚分裂成两半。他特别坚持，三个印度支那联邦成员国必须维持独立、自主和中立。我可以就其中某些问题使他感到放心。我说，建议中的东南亚防务条约并不是什么新东西，我本人几年来一直主张缔结这种条约。这只是一个同苏中联盟相抗衡的条约而已。我补充说，就我所知，并不打算使印支联邦成员国参加。我说，会议取得的成就越大，就越不必担心这种条约会使东南亚分裂。周恩来以他特有的微妙口吻回答说，东南亚发生分裂这种明显的危险越小，会议获得成功的可能性越大。”〔21〕
看来，中国政府是把日内瓦会议和东南亚条约组织联系起来考虑的，想通过在日内瓦达成协议，也就是进行某种妥协，以阻止东南亚条约的缔结。结果，日内瓦会议在越、中的和解立场下达成了协议，但美国（包括英国）拒不让步，仍然坚持建立东南亚条约组织的顽固立场，使中国政府的这一善良愿望未能如愿以偿，美中对抗依然如故，这责任不能不在美国方面。
东南亚条约缔结后，周恩来总理在９月２３日向第一届全国人民代表大会第一次会议作的政府工作报告中声明：“在亚洲，美国侵略集团最近又拼凑了八个国家在马尼拉举行会议，缔结了所谓‘东南亚集体防务条约’。这个条约表明，美国的目的就是为了破坏日内瓦会议的协议，组织分裂亚洲的军事同盟，敌视中华人民共和国，干涉亚洲国家的内政，制造新的紧张局势”。〔22〕
七、四十年后的回顾
（一）５０年代初的国际大气候是美苏对抗、美苏“冷战”，尽管这种对抗和“冷战”，在区域上，有重点和非重点之分，但范围确是全球性的。
在这一大气候下，发生在亚洲的便是美中对抗和美中“热战”。美国在台湾问题崐上干涉中国内政，在朝鲜进行侵略战争，在印度支那开始军事介入，在中国周边地区建立了许多军事基地，签订了一系列军事条约，这些无疑都构成了对中国的威胁。固然，战后初期，亚洲民族解放运动高涨，在印支，有印支共产党领导的反对法国殖民统治的解放战争，在马来亚、缅甸、菲律宾，有各该国共产党领导的人民游击战争。作为刚获得解放的新中国，面对美国的包围和威胁，自应对它们作出程度不同的支持和援助。
因此，在当时那种特定的环境下，美中对抗以及作为这种对抗的产物的东南亚条约组织的建立，似不可避免。
事后看来，人们对这种对抗表示惋惜，怀疑美中双方是否错失了机会。然而，客观事实是，当时根本就不存在这种机会。不是失去机会，而是没有机会。
（二）虽说东南亚条约组织的建立，似是一种不可避免的历史存在，但美国应对此承担主要责任。朝鲜战争结束后，中国希望专心于推进它的第一个五年计划，哪里会想到再去冒同美国打一场战争的风险，把东南亚国家一个一个地纳入共产主义体系，这应该是个基本常识。然而，美国出于偏见，竟然置基本常识于不顾，提出了连英国（还有印度）都认为不符合事实的多米诺骨牌理论，加深了美中对抗。中国在日内瓦会议上作了相当的妥协，目的之一，就是要换取美国不建立东南亚条约组织的承诺。然而，美国断然拒绝了中国的这一和解表示，坚持在中国家门口建立针对它的军事性集团，这就进一步加深了美中对抗。根据美国的设想，东南亚条约组织的基本目的在于威慑，也就是恫吓。这就是杜勒斯１９５６年１月１６日对美国《生活》杂志所说的战争边缘政策。存心对中国进行恫吓，又岂能不加深对抗。其实，这个杜勒斯自以为得计的政策，连英国也看出了它的错误：中国这么一个大国是吓不住的。
（三）现在看来，美国的东南亚政策也并非如宣称的那么气势汹汹。东南亚条约固然是针对中国的，但也是为了协调同法国和英国的亚洲政策。讨论战争准备，发出战争警告，显示战争力量，其最终还是为了避免真的进行战争。在这一点上，杜勒斯同遏制理论创始人凯南的看法倒是一致的。凯南说，如果拥有足够的武力，并清楚地表明它准备使用武力，那就几乎用不着真的动武；如果正确地处理局势，那就无须进行会有损威望的摊牌。然而，在当时那种形势下，杜勒斯的这种即便并非真想开战的战争边缘政策，只能使美中关系愈搞愈僵。固然，现在看来，中国的担心有些过分了。但这种过分是可以理解的，恐怕还是难以避免的，因为美国的这种走钢丝的“边缘”政策，难保不掉下来真的跌进战争。
（四）在东南亚形势比较和缓时，美国政府也还能比较客观地看待某些问题。国家安全委员会第４８号文件所说的不要包打天下，不要管得太宽，不要越俎代庖，即是例证。然而，当形势变得紧迫时，它就显得急躁起来，把这些全忘了，仓促地建立了那个实际上并没有起多大作用的东南亚条约组织。反之，在这一过程中，英国的考虑和做法则显得比较周全老到。战后，每当英美就某些国际事件发生政策意见分歧时，英国往往仗着它用几个世纪积累起来的外交经验，批评美国政策的急躁、简单、多变、不连贯。平心而论，英国的这一批评不是没有道理的。
（五）在战后国际关系中，民族主义是股很重要的力量。它具有许多特性，多变、游移不定，即是其一。随着国际国内形势及其本身的变化，它或而倒向这边，或而倒向那边，或而又坚持中立。但它的基本特性是民族独立、民族平等和发展民族经济。尼赫鲁的太平洋集体和平主张和缅甸的不参加东南亚条约组织，固然有当时当地的具体条件和考虑，但都是这一基本特性的反映。因而对民族主义国家的多变和游移不定，既要认识到这是题中应有之义，又要因势利导，充分发挥其基本特性。
注释：
〔1〕〔3〕〔5〕〔20〕《关于美国国防部侵越秘密报告材料汇编》。北京·三联书店１９７３年版，第７７５－７７６页；第１１页；第６、８、８７０页；第５９－６１页。
〔2〕ＮＳＣ第４８号文件见：U.S. Department of Defense, United States -- Vietnam Relations 1945-1967, Vol.8, pp.225-272.
〔4〕FRUS, 1950, Vol.6, East Asia and the Pacific, pp.745-747.
〔6〕FRUS, 1952-1954, Vol.12, East Asia and the Pacific, Part 1, pp.125- 134.
〔7〕〔9〕〔10〕FRUS, 1952-1954, Vol.13, Indochina, Part 1, pp.1181-1182；pp.１２５０－１２６５；pp.１２３９－１２４１.
〔8〕Ibid., pp.1280-1281；科拉尔·贝尔和Ｆ．Ｃ．贝纳姆：《国际事务概览（１９５４年）》。第５２页。
〔11〕FRUS, 1952-1954, ｐｐ．１３０７－１３０９， １３１１－１３１５， １３１９－１３２３；艾登：《艾登回忆录》。北京·世界知识出版社，１９６０年版，第１２４－１３４页。
〔12〕FRUS, 1952-1954, ｐ．１３２３．
〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕〔19〕科拉尔·贝尔和Ｆ．Ｃ．贝纳姆：《国际事务概览（１９５４年）》。第４３页；第５１１－５１２页；第６５１－６５２页；第６６５－６７０页；第７１３－７１４页；第９９页。
〔18〕《国际条约集》（１９５３－１９５５）。北京·世界知识出版社，１９６０年版，第２２６－２３０页。
〔21〕艾登：《艾登回忆录》。第１９１－１９２页。
〔22〕《国际条约集》（１９５３－１９５５），第２３１－２３２页。