《美国研究》1996年第4期

论1995年美国预算大战

蒋劲松

【注释】蒋劲松：任职于全国人大常委会办公厅研究室。【注尾】

    １９９５年２月至９６年初，美国共和党人控制的第１０４届国会与民主党人总统克林顿围绕制定１９９６年预算而彼此开战，交火将近一年。这场预算大战空前强烈、深刻地展演了分权制下，信奉不同政策的国会与总统相互操戈制衡可达到的极限状态；不应忘记的是，美国宪政的特色正是迫使国会和总统借互相制衡而联手决策。

一、预算大战为什么爆发

    １９９５年爆发预算大战至少有两大原因。一个是制度性的，即美国宪法所规定的宪政制度；另一个是政治性的，即美国两大党各奉一套政纲而互相斗争。

    宪政制度与政党斗争交织共生，终于点燃预算战火。其中，分权制决定着斗争的条件和手段，支配着政党斗争的方向；政党斗争为分权制所决定的脚本提供了活生生的演员和具体情节，并实际开演制衡剧目。

    １．宪政制度

    美国宪法规定的三大宪政机关分权制衡的一般原理，人们都较熟悉；现在让我们具体看看宪法和有关法律就预算分配给国会、总统的权力及责任。

    国会的钱袋权。宪法把钱袋权综合地、完整地赋予国会；国会享有的钱袋权包括征税权、拨款权和借债权这三项。

    宪法第１条第８款规定：国会有权“赋课并征收直接税、间接税、进口税与消费税”；〔1〕第１６条规定：“国会有权对任何来源之收入课征所得税……”。〔2〕所以，除不能征收出口税，国会的征税权“之广泛，足以涵盖为人所知的一切税种”。〔3〕

    宪法第１条第９款规定：“除依据法律规定之拨款外不得从国库支款……”。〔4〕既然立法权属于国会，那么，拨款权当然属于国会。

    宪法第１条第８款规定：国会有权“以合众国之信用借贷款项”。〔5〕

    总统的预算权。宪法本身并未明文赋予总统以预算编制权；宪法第２条第３款要求总统：“将其认为必要而妥善之措施提请国会审议”〔6〕，这大概可视为暗含总统有预算编制权。

    倒是１９２１年国会制定的预算和审计法结束了上述模糊状况。该法规定，总统应整体地编制预算，以向国会建议怎样筹款、怎样拨款。〔7〕

    所以，依宪法规定，决定征税、拨款和借债的权力皆属于国会；不过，国会行使这三项权力中的任何一项都得借助立法形式，依宪法规定，总统对国会两院通过的各项法案都有否决权，这当然包括国会通过的征税、拨款、借债法案，也包括协调各财年的收、支、债数额的预算法案。对于每项具体的财政法案，总统是否否决，要看国会对他的预算建议作何反应。最后，国会两院可用各自２／３多数票共同推翻总统否决。这就是宪法设定的国会、总统在预算方面的权力关系。

    ２．两党政治哲学的斗争

    历来，发达国家每年一度的预算工作总是政府与议会双方剑拔弩张之时。

    这是因为预算工作具有两大特征。其一，安排预算实质上是全面、具体地安排政府的年度工作目标；货币数额的来去、大小、流向体现着对政府职责的根本观念。其二，预算对政府的约束力最强。议会可以用法律、决议、声明等约束、指点政府，政府对之未必言听计从；然而，议会一旦不通过预算，政府便顿时失去经费，各部门就得关门。故而，对议会而言，决定预算是它约束政府的最强硬手段，可牵一发而动全身；对政府而言，它编制的预算若遭议会否决，全年工作就无法启动。

    基于此，每年一度，美国的两大党总是拼命打预算仗。两大党无不追求把自己的政治哲学写进预算，借预算实现自己的治国方略。

    １９９５年，掌握行政权的民主党和控制国会两院的共和党各自怀抱的政治哲学是何面目？

    民主党人。克林顿总统代表的９０年代民主党人与约翰逊总统代表的６０年代民主党人相比已有所变化，这体现为下述几点：其一，克林顿认为，“大政府时代已经过去”。〔8〕其二，克林顿同意消灭财政赤字，平衡预算。其三，克林顿同意减税，同意削减政府的社会开支。克林顿所接受的这些基本观念的变化在老牌民主党人眼里可能近乎叛逆。但是，目睹３０多年来大政府—福利国家的实践所产生的弊端，面对社会对此的抱怨和共和党强劲的政治攻势，明智的民主党人不能不顺势反思，有所突破。应该说，克林顿完成的民主党观念变革符合时势。

    共和党欢迎克林顿的新观念。但是克林顿哲学与共和党经义仍有水火之分。

    ６月１３日克林顿向全国发表的平衡预算演讲集中指出了他与共和党的原则对立。克林顿说他在预算方面有五点决不动摇：第一，“不能削减教育投入”；第二，“平衡预算要靠控制医疗成本，靠增强医疗照顾和节省医疗援助，而不要靠大砍对老年人的医疗服务”；第三，“应该对中产阶级减税，而不要对富人减税”；第四，“要削减社会福利，但要手下留情以保护儿童”；第五，“刹车不要太急，以免殃及我们的经济繁荣”。〔9〕

    共和党人。参院多数党领袖多尔代表共和党人应对克林顿的平衡预算演说，集中摆明了共和党人的政治哲学。多尔强调：第一，平衡预算高于一切，“对于美利坚和我们孩子的未来而言，没有什么东西高于平衡联邦预算”；第二，要把“规模庞大的权力和金钱送还给我们的州、我们的城市、我们的学区和我们的社区”；第三，共和党的减税方案“服务于两个目的。它们减少政府从人民的工资中抽走的份额……它们对窒息我们长期繁荣机会的政府膨胀予以遏制”；第四，共和党的“预算明辨何者为美好何者为必需，何谓救济何谓仰赖，何谓财富再分配何谓重返创造了美国梦的那些原则。”〔10〕

    可见，１９９５年民主党、共和党的主义之争实质在于怎样评价３０年代奠基、６０年代落成的福利国家，怎样看待下层美国人的生存权利。民主党承认要诊治福利国家的弊病，但坚决捍卫福利国家的原则，坚持联邦政府对救助下层群众负有责任，反对为平衡预算而急切地抛弃待援的人们。共和党则从根本上反对联邦政府出面对社会财富予以再分配，反对华盛顿从富人的腰包里掏出钱来救助穷人；越能早一天平衡预算并收缩联邦政府，共和党才越是称心。

    ３．宪政制度的决定性

    需要强调的是，１９９５年美国预算大战之爆发，决定性力量是美国的宪政制度，而不是民主党与共和党之间的主义斗争。

    当代其他发达国家每年制定预算的过程远非一帆风顺，政府与议会之间同样冲突不绝；这些国家的政党之间照样存在深刻的政治哲学分歧。但是，这些国家的预算纷争很难像美国的那样打得政府部门一再关门。

    原因在于这些国家没有一个实行美国式的分权制（尽管有的吸收了美国宪政的某些内容）；它们或实行准总统制，或搞熔权制。〔11〕

    法国借用美国经验，大大强化行政权，建立了准总统制（有人译为半总统制）。准总统制下，政府虽说对议会负责，然其负责的程度大大低于熔权制下政府对议会的责任。关键的一点是，现行法国宪法第４７条规定：“如果议会在７０日的期限内未作出决议时，该草案（指预算草案。——引者注）的规定可以以法令付诸实施。”〔12〕这就是说，议会收到政府预算草案后无论怎样反对，７０天过后政府便撇开议会而径直以法令形式实施其预算。所以，准总统制下，议会不仅失去了预算编制权，而且对政府编制的预算至多只能在政府接受的范围内作些修正，并失去了否决权。严格地说，准总统制下的议会对预算只有部分修正权，没有决定权；预算的决定权属于政府。既然这样 ，议会不通过预算而迫使政府关门之说在法国便纯系天方夜谭。

    如果说美国实行彻底的分权制，那么英国则实行彻底的熔权制。人事上，议会两院多数党前座议员兼任政府组成人员（这在美国、法国皆被禁止）；决策程序中，政府直接为议会安排立法规划，制订各项法案，并组织两院审议通过之。预算由政府编制，议会对政府提出的预算草案享有部分修正权和绝对否决权。所谓部分修正权，指议员提出的开征新税、增加开支的修正案非经政府同意，议会不得受理；所谓绝对否决权，指政府的预算一旦被平民院否决，则政府无权实施之。这就意味着政府失去了经费。但是，英国的宪政制度下，此时政府各部门不必关门，议会会通过临时办法维持各机关运转，此时首相必须选择是解散议会、提前举行大选，还是政府辞职，由国王在平民院物色他人组阁。英国的宪政准则认为：平民院若否决政府提出的预算，则政府便失去了平民院信任，即失去了执政资格。故而，彻底的熔权制从下述几方面大大减少了制定预算的麻烦，便于政府、议会按时决定预算：其一，预算指导方针和政策、征税开支借贷金额等皆由政府提出；其二，议会着重辩论预算的指导方针和政策，对各部分金额则不大计较；其三，议会在预算程序中的作为实质上限定为：对政府提出的预算草案是赞成而通过之，还是反对而否决之？另外，政府可以动用党纪约束平民院多数党议员对预算法案的投票行为，议会第二院贵族院被剥夺对预算法案的否决权。所有这些，无疑使英国政府和议会对预算的决断相当容易。

    比较起来，分权制大大增加了美国国会和总统制定预算的复杂性，使按时通过预算法案极为困难。

    最为重要的是，总统与国会相互平等，分执行政权、立法权，彼此不能压服，必须互相妥协以消除分歧，借以完成决策。

    国会、总统在预算方面的权力划分使他们任何一方都不能以其单方面意志决定预算。与准总统制、熔权制不同的是，美国国会对总统提出的预算法案享有完全的修正权，既可以用自己的方针、政策代换总统的预算方针和政策，也可以用自己定的税额、开支额、债额换下总统提出的数额。旧的财年届满而国会仍未通过拨款法案时，总统并不能撇开国会而自行征税花钱，必须继续与国会谈判。反过来，国会不能以否决总统预算而逼其辞职，以一举打破预算僵局；失去经费的总统仍然是白宫主人，仍然能否决国会通过的预算法案。

    总统与国会议员分开选举使白宫、国会山能够归属不同的政党，这无异于给国会、总统的预算斗争火上浇油。两大党借各自赢得的宪政阵地，得以放开手脚推行自己的治平大计，阻挡对方的图谋。准总统制下和熔权制下，执政党通常即是议会多数党，反对党苦于只握少数议席，不可能统领议会否决政府预算。

    美国的政党制度深深打上了分权制烙印。宪法原本只字未提政党，然而，宪法确定的分权制衡准则渗透社会，政党内部关系也皈依之。这突出表现为各党内部不存在英国式的党纪约束，国会两院各党领袖对本党议员只能以理服人，总统对本党议员也只可以好言相劝。共和党众议员拉根理直气壮地宣告：“人们送我们来这儿不是让我们给人叩头。人们送我们来这儿是要我们怎么考虑就怎么投票。”〔13〕不难想见，这使总统的预算通过国会多么困难。

    贯彻分权制衡原则的国会两院制在总统面前立起了又一座大山。在财政法案方面，宪法仅仅赋予众议院优先审议征税法案的特权，参院与众院一样对征税、拨款法案享有绝对修正权、绝对否决 权。总统预算获一院通过，还只走完万里长征的一半；总统还需振作努力，继续游说另一院。

    国会、总统各有自己的预算局，这是在预算工作中贯彻分权制的需要，并且又的确增强了国会自定预算的能力。国会议员对总统预算的方针、政策说长道短并不困难，但是显然不能要求这５３５位政治家去一笔一笔地统计推敲总统预算的万千数目；不过，如若掌握不了这万千数目，国会对预算的决定又何以让总统、公众服气？国会预算局负责解决这个问题。它以行家里手的报告分析总统预算，提出精确的数据供国会使用，帮助国会一口一口地消化庞大可怕的总统预算。由于有了国会预算局，总统便无法挥舞白宫的管理预算局报告调动国会了。难怪其他很多发达国家议会对美国国会拥有能干的预算局艳羡不已。

二、预算大战战况

    依照宪法、有关法律，特别是１９７４年国会预算和扣款控制法、１９８５年平衡预算和紧急赤字控制法、１９９０年预算执行法的规定，当代美国国会每年一度的预算工作包括下述几部分：

    其一，制定预算决议。预算决议就预算授权、支出、岁入、赤字、联邦债务等五方面分别规定总体指标；此外，它还就每年国会可随机决定的国防、外交、国内开支项目各下达最高额（顶数），并可下达协调指令。预算决议须对开支、岁入、赤字规模作五年预估。预算决议的调整指令要求各委员会对现行有关法律作相应修正，以使开支、岁入、债务的规模适应预算的平衡目标。

    预算决议是每年度国会预算工作的纲要。

    其二，制定预算调整法。预算决议及其调整指令只是国会决议，只对国会两院有约束力。国会必须制定调整法，才能使其预算政策约束总统和社会。为此，两院与政府各部对口的各立法委员会作为预算项目的授权委员会，要分头执行预算决议调整指令的有关部分，拟订出修正现行法定预算项目的方案，由两院的预算委员会分别汇总后报各自全院大会通过，再送总统签字。

    其三，制定征税法。

    其四，制定授权法。授权法为政府设立各个开支项目或借债权，规定每一项目的范围、顶数。

    其五，制定１３项（即分别为联邦政府的１３个部及国会）拨款法，规定每一部在新财年实际获得多少经费。

    １９９５年国会的预算工作除了有上列五项外，还有第六项，即为到期的联邦债务升额。

    所以，１９９５年国会与总统的预算较量牵扯多头，极其复杂。

    （一）第一阶段（１９９５年２月６日－４月５日）

    这一阶段，总统向国会提出其预算报告；众议院通过其综合性征税法案。

    ２月６日，总统向国会提交１９９６年财政年度预算报告。总统公开向国会领导人挑战，要求他们自己去向纳税人一五一十地说清楚怎么样既大幅减税，又减少赤字。关于总统预算，总统自己评价说：“我的预算削减开支，削减税收，削减赤字，但却不削减教育、社会保障或医疗照顾。”〔14〕

    国会共和党人对克林顿逼他们来做得罪人的削减开支的活儿异常愤怒。众议院预算委员会主席凯撒克抨击说：“你既然当着合众国总统，你就应该出来领导。这个预算简直是渎职。”〔15〕

    ４月５日，众院通过综合性征税法案。

    在征税问题上，总统与国会矛盾极大。对于税收体制，总统无意全面改革，国会共和党人则执意“彻底翻修税收制度”。〔16〕多尔称翻修目标是使税制“划一、公平、简单”。〔17〕关于减税对象，总统预算只提减轻中产阶级家庭的税负，共和党国会则对中产阶级、企业界一视同仁地予以减税。对于减税幅度，总统预算提出五年内减税６３０亿美元，〔18〕共和党国会认为这太毛毛雨，众院通过的征税法案要在五年内对家庭和企业总共减税１８９０亿美元。〔19〕

    国会两院中，控制众院的共和党人偏好不惜代价地减轻（主要是企业界的）税负，众院议长金里奇称众院通过的综合性征税法案是共和党的美利坚契约的“皇冠之珍”。〔20〕但是，控制参院的共和党人则以尽快平衡预算为压倒一切的目标，对众院通过的征税法案反应冷淡。

    第一阶段可总结为：总统、国会两院在征税数额、税收制度上的矛盾和盘托出。

    （二）第二阶段（１９９５年５月－６月２９日）

    这一阶段，总统向全国发表他的预算新安排；国会两院分别通过协商达成的19９６年预算决议。

    ６月１３日晚，经对国会预算工作的长时间冷眼旁观，克林顿总统向全国发表演说，亮出他的预算战略——即十年内消灭预算赤字，适当减税，适当减少开支。总统预算演说意在影响国会两院正在编制的预算决议。但是，国会共和党人抨击总统预算战略根本不可能在十年内（即到２００５年）平衡预算；国会预算局于６月１６日向国会报告它对总统预算战略的分析结果：若实施总统预算战略，到２００５年仍将存在２０９０亿美元的赤字。〔21〕不过，众院议长金里奇仍称赞说总统预算演说“很有帮助”，“他澄清了一点，即平衡预算是目标”。〔22〕

    从５月起， 国会两院全力以赴， 制订国会自己的预算决议。 ５月１１日， 众院预算委员会、 参院预算委员会分别以２４∶１７票、１２∶１０〔23〕票通过了它们各自的预算决议案并报各自的全院大会。白宫办公厅主任珀内塔当即表示：总统不会接受两院两个预算委通过的预算决议。

    ５月１８日，众院全院大会以２３８∶１９３票通过了预算委报告的９６财年预算决议（即众院第６７号国会决议）。仅仅一位共和党议员投反对票，民主党众议员中却有八人投票赞成。〔24〕众院预算决议规定于２００２年消灭赤字，为此“大规模削减开支，同时又实施里根时代以来数额最大的减税”。〔25〕

    克林顿总统迅即表示反对这项他称为劫贫济富的预算决议。

    ５月２５日，参院全院大会以５７∶４２票通过了预算委报告的９６财年预算决议（即参院１３号国会决议）。〔26〕参院预算决议亦决定于２００２年消灭赤字；但是，在是否减税这个关键问题上，参院决议比众院决议附有重大保留。

    ６月２２日，众参两院协商委员会终于协商达成两院预算决议协定。喜形于色的众院议长金里奇当即宣告：“在数十年大手大脚开支之后，我们终于承担责任要缩小政府，提高其效率，减少其成本。”〔27〕白宫办公厅对两院达成的预算决议协定冷冰冰地评论道：“共和党人的预算仍然要求极端削减医疗照顾，不明智地减少教育，以便腾出钱来为那些并不需要减税的人们减税。”〔28〕

    ６月２９日，众参两院的全院大会分别以２３９∶１９４票、５４∶４６票通过了两院协商委员会达成的预算协议决定。至此，国会两院的共和党人终于排除万难，制定了历史性的平衡预算国会两院决议，兑现了他们的竞选誓言的关键一条。

    国会两院预算决议不属法律，不送总统签字，故白宫对它至多只能冷嘲热讽；但是，预算决议对国会两院的约束力却有如法律。

    现在应该看看国会预算决议与总统预算的主要区别（以下各笔金额除另有说明外，皆指七年内，即１９９６－２００２年 ）。

    赤字削减目标。总统：七年内减少５２００亿美元，十年内减少１１０００亿美元；〔29〕国会：七年内减少８９４０亿美元。〔30〕两相比较，总统主张将消灭赤字的工作延长至２００５年完成，国会主张２００２年消灭赤字。总统延长消灭赤字时间，意在为教育、环保、培训、医学研究增加投入。

    减税。总统：减少１０５０亿美元；〔31〕国会：可减少２４００亿美元，〔32〕但前提是两院各委员会能拿出措施削减开支，保证于２００２年平衡预算，并且国会预算局对此予以确认。总统建议只对中等、下等收入水平家庭减税，对企业界不减税；与此不同，国会的减税对象包括家庭、企业界两方面。

    医疗照顾开支。总统：减少１２８０亿美元，但同时增加２８３亿美元支出以扩大医疗保险的覆盖面〔33〕；国会：减少２７００亿美元。国会主张将医疗照顾开支的年增加率从现在的１０％压低至６．４％以实现节省目标。〔34〕

    医疗帮助开支。总统：减少５４０亿美元；〔35〕国会：削减１８２０亿美元。〔36〕国会不但对医疗帮助开支的削减幅度三倍于总统，还主张把这一迄今由联邦与州分担费用的帮助穷人与残疾人的医疗福利转嫁给州，总统不赞成这一推卸联邦责任的作法。

    随机开支。这是每年国会可随形势需要而灵活决定的各个开支项目的总称，可分为国防开支与民用开支两大类；政府各部门每年经费即置于这里。总统：共减少２０００亿美元，其中国防开支削减３０亿美元，民用开支削减１９７０亿美元；〔37〕国会：国防开支增加５８０亿美元，民用开支削减１７５０亿美元。〔38〕

    其他必定开支，即刨除已单列的医疗照顾、医疗帮助项目后剩下的各项福利权利项目。例如联邦退休金、农场补贴、失业救济等。只要国会不废除设立这种项目的法律，则每年都必须为这些项目拨款。总统：减少３８０亿美元；〔39〕国会：削减１７５０亿美元。〔40〕

    以上就总统、国会双方的预算方案所作对照显示，双方在征税、支出上确有重大分歧。总统的征税、支出政策侧重于保护中下层群众的生计，遵循这个方针去平衡预算；国会则将平衡预算置于压倒中下层群众生计的首要位置，不惜撤、减中下层群众生存所靠的福利项目，如此省钱以实现２００２年消灭联邦赤字。

    随着第二阶段的结束，国会与总统在征税、支出上的分歧全面公开；双方的预算政策互相亮相的阶段到此结束。往下，制定预算调整法、拨款法，总统便可动用否决权，直接制止国会一意孤行。

    （三）第三阶段（19９５年９月－19９６年１月３日）

    这一阶段国会要做的是从三个方面贯彻预算决议。这三个方面分别为：制定调整法、制定拨款法、增加国债。

    但是，国会在上述每一方面的工作都需总统合作；前述第二阶段国会、总统全面摊开的预算分歧预示：第三阶段将最为艰难和复杂。

    （１）第三阶段单一轨道——预算的调整法案：国会以大量精力制定９６财年预算调整法，克林顿总统反对国会的预算调整法案

    夏假结束后，两院各授权委员会高度紧张地分头修改各自主管的现行法定预算项目，将预算决议的调整指令落实为调整法方案。

    １０月２６日，众院全院大会对预算委汇总各授权委的调整方案而报审的调整法案举行表决，结果，以２２７∶２０３票通过了这项完全实现预算决议要求的调整法案。众院议长金里奇狂喜：“这是１９３３年以来关于政府方向的最决定性的一次表决。”〔41〕

    １０月２８日，参院全院大会以５２∶４７票通过了参院预算委员会汇总制订的调整法案，内容与众院的基本一致。〔42〕

    １１月１７日，众院全院大会、参院全院大会各自就两院协商委员会报告举行表决，结果，分别以２３７∶１８９、５２∶４７票双双通过。至此，国会内部制定９６财年预算法律的攻坚战大获胜利。众院预算委员会主席卡岁西自豪地总结说，“这是他们说的我们永远办不到的事。”〔43〕

    但是，调整法案不是预算决议，调整法案还需总统签署。

    １２月６日，克林顿特意选择１９６５年约翰逊总统签署医疗照顾法案的那一支钢笔，正式签署对调整法案的否决书。

    克林顿总统将其否决理由归纳如下：共和党多数通过的这一法案“旨在对医疗照顾、医疗帮助作出极端的削减，并且增加对成百万美国上班家庭的征税”。〔44〕总统反对调整法案第８节，指出医疗照顾必须随着医疗成本、老年人的增加而增加其开支，但第８节 对医疗照顾开支削减过量，其所规定的医疗选择办法的可行性极成问题。总统反对调整法案第７节，因为该节规定７年内将联邦支付给各州的医疗帮助经费削减１6３０亿美元，该节把联邦—州合资的医疗帮助项目转变为联邦对州的一次性拨款，结果将取消成百万美国家庭所享受的此项保障。总统反对调整法案第4节，指出该节将取消对学生的直接贷款项目，伤害中下层收入家庭的学生。总统反对调整法案中的减税部分，指出此种减税金额的４３％将落入年收入１０万美元以上的家庭的腰包，同时增加为数８００万人的低收入家庭的纳税额。总统反对调整法案的农业条款，因为它们将取消农场的保护网。等等。

    至此，国会平衡预算的战略性法案被总统迎头挫败，平衡预算的前景顿时一片黑暗。

    令人惊奇的是，克林顿总统于否决调整法案的第二天公布他一年之内的第三稿预算建议。与他的６月建议相比，１２月建议出现新的突破。总统现在同意７年内消灭预算赤字，并加大削减开支的幅度。看来，总统朝着国会的目标前进了一大步。

    然而，国会共和党人指责总统新建议仍然依据白宫的管理预算局对形势的过于乐观的估计，故而其减支减税数额太小，措施的水分大；国会要求依据国会预算局的测算来安排减支减税目标。

    此时，国会、总统在７年内消灭赤字这一首要原则上已达成一致；现在的最大分歧是究竟听白宫预算局的测算还是国会预算局的测算？由于国会预算局对经济形势的看法更为严峻，如果以它的测算为依据，则７年内消灭赤字就必须更大幅度地削减开支。总统的最新预算建议依管理预算局测算而主张７年内只需削减开支４６５０亿美元，国会的调整法案依国会预算局测算却规定必须将开支减少８１２０美元，才能实现７年内平衡预算目标。

    为了消除残存分歧，白宫与国会方面反复谈判。

    １２月１９日，克林顿总统、戈尔副总统与众院议长金里奇、参院多数党领袖多尔举行最高级预算谈判。金里奇、多尔回到国会后宣布总统同意运用国会预算局的数据，不料戈尔副总统却称总统并未同意那一点。金里奇等大呼受骗，拒绝再与总统谈判。

    到此，国会与总统在１９９６年１月３日正午国会的第一次年会闭幕之前就平衡预算达成共识的努力彻底失败。

    （２）第三阶段第二轨道——制定拨款法案及延续决议

    制定拨款法的利害在于：如若国会不能于本财年截止日（９月３０日）结束之前为联邦政府的某一个部制定拨款法案并由总统签署，则新财年开始日（１０月１日）启动后 ，该部便没有经费而必须关门。

    １９９５年国会制定拨款法除了有上述利害外，还有下述特别意义。对此共和党参议员伯利特说得最为明白：“总统正在败掉这一战。即使他拒不签署平衡预算法案，我们却已在实施平衡预算法案所建议的开支方案。”〔45〕预算工作最终无非是决定拨多少钱（甚至拨不拨钱）给政府花，１９９５年国会与总统在平衡预算上分歧的实质也是争论到底每年该给联邦政府拨多少经费。所以国会能按自己的平衡预算政策制定各项拨款法案，那它在与总统的预算大战中便实际上赢得了胜利。

    国会曾决心要在９月３０日之前把１３项拨款法通通写好送总统签署。但是，苦于国会内部、国会与总统之间的分歧扯腿，国会紧赶慢赶到９月２８日，居然只能将两项拨款法案送达白宫；这两项中的一项还是国会为自己制定的拨款法案。眼看新财年逼近、新年会抵近，国会从两方面火急行动。

    首先，火速制定延续法案。前面说过，新财年开始之际，未获拨款法拨款的联邦政府部门就得关门。现在需作两点补充。

    其一，依总统命令，联邦政府若干至关重要的部门未获新拨款时仍可继续工作。所谓至关重要的部门指军队、警察局、肉类检查部门、金融市场管理部门，等等。显然，这些部门一旦关门，整个美国就会崩溃。

    其二，国会可通过延续决议为尚未获得新财年拨款的联邦政府部门提供临时经费。

    但是，延续决议只是万不得已时的应急手段。诉诸这项手段，即暴露出国会无力按时制定正常的拨款法案，使国会遭受公众白眼。联邦政府部门处境最为困难：延续决议一般为时不长，政府部门不时面临断粮威胁；延续决议所拨款项的数额一般在上年数额、众院规定数额、参院规定数额三者之间取最低者，导致政府部门经费大减。

    但是，延续决议属于法律，其制定过程仍需国会两院和总统共同完成，仍非世外桃源。

    ９月２９日，两院紧急通过第一项延续决议；９月３０日，总统签署。该决议规定为１０月１日－１１月１３日期间所有未获拨款法拨款的联邦各部门拨出维持经费，其数额取两院各给数额的平均值再减５％。看来，国会和总统都不愿看到联邦政府关门，各方面获得新财年头六周的喘息期。

    国会在喘息中调整战术。它料定总统不敢承受政府关门，故而不急于制定早该完工的那些拨款法案，而是按照７年平衡预算的目标，依据国会预算局的数据，于１１月１３日制定第二项延续决议。于是 ，１１月１３日，国会要总统选择：要么签署第二项延续决议；要么你来否决，承担政府关门的罪责。

    岂料，总统于１１月１３日断然否决第二项延续决议，坚称不能听国会预算局的数据。

    １１月１４－１９日，双方僵持，联邦政府若干部门关门，约八十万非至关重要的联邦工作人员回家待业，联邦政府蒙受的经济损失至少达7亿美元。〔46〕为时６天的此次关门打破以往联邦政府关门时间的纪录。

    面对舆论谴责，国会和总统不得不打破僵局。１１月１９日，两院先通过第３项延续决议，将在家待业的联邦工作人员召回；２０日，两院通过第４项预算决议，规定按９５财年数额的７５％为仍未获得新拨款法拨款的政府各部门提供经费，但于１２月１５日截止。〔47〕克林顿总统一一签署。在接下来的预算工作究竟听哪一家预算局的问题上，第４项延续决议规定：国会和总统双方都应适用国会预算局数据，但国会预算局的数据应先与白宫预算局商量后再定。国会又赢了一分。

    １２月１５日，靠延续决议维持的联邦９个部再次断粮，这一天，白宫与国会的预算谈判宣告破裂。

    １２月１６日－１９９６年１月５日，双方第二次僵持，２８万非至关重要的联邦工作人员回家待业长达２１天，美国联邦政府部门关门时间的最长纪录由此创立。〔48〕

    １月５日，国会通过有条件地向已关门的联邦若干部门提供经费的第６项延续决议。国会的策略依然是借政府关门的威胁迫使总统让步，这一次是要他依国会预算局的数据向国会提交一份７年内平衡预算的详尽的预算计划。但是，克林顿总统依然不买帐，称国会的这一策略“是错误的、完全错误的”。〔49〕

    至此，１９９５年年会终了之际，国会只向总统提交九项拨款法案，其中三项遭总统明文否决。第１０４届国会于９６财年开张时完成１３项拨款法的打算仅兑现一项，而于９５年年会闭幕时赶完拖欠的十余项拨款法的希望还是破灭，９５年预算工作以接连两次迫使联邦政府部门空前长时间地关门而告终，并将征税、拨款、预算总目标的未定之天付与９６年年会。

    （３）第三阶段第三轨道：增加联邦举债额

    １９９５年国会为平衡预算，还开辟了对总统的另一个战场，这就是联邦债务问题。

    １９９３年国会给联邦政府设定４９０００亿美元的举债额。〔50〕就国会所知，９５年１１月中旬，联邦债务将达到这一数额，增加举债额是必然的，否则，联邦政府就无钱支付联邦债券的利息，无钱还债。截止１９９５年，联邦政府背债虽大，但从来还都能如期偿还旧债，支付利息。这要感谢国会每次都及时通过新法而为联邦政府增加举债额。

    但是，这一次国会不准备有求必应地增加举债额，而是要把增债与平衡预算捆在一起，不惜以剥夺联邦政府偿还能力、破坏美国的信用为代价，逼克林顿总统接受共和党的预算战略。

    白宫方面心里有数。１０月１７日，财政部长鲁宾宣布：１０月３１日，财政部将突破国会规定的现行举债额，国会尽快增加举债额“对避免财政部正常支付工作遭中断是至关重要的”。〔51〕国会领袖们闻讯恼火，他们原定把增加举债额放在调整法案中规定，于１１月１５日送交总统。那样，总统若否决调整法案，其中的增债授权将同归于尽。政府方面原来私下透露，财政部有办法挨到１１月１５日再要增债授权，现在鲁宾催债，岂不是存心打破国会的算盘？金里奇痛斥鲁宾戏弄国会：“我们不相信鲁宾建议不是在玩儿政治把戏。”〔52〕

    １１月１０日，国会两院通过增加举债额法案。这一法案规定：财政部可截止于１２月１２日将举债额增至４９６７０亿美元。〔53〕显然，国会虽单独通过了增债法案，却仍不放弃以增债为筹码的策略。

    １１月１３日，克林顿总统明文否决增债法案，指责该法案必将导致“我国历史上政府首次拖欠债务”。〔54〕总统要求国会授予政府一个较长的增债期以保护联邦信用，反对国会以拒绝增债要挟白宫。

    至此，在增加举债额这一侧翼战场上，总统打退了国会的进攻。至于会否发生联邦信用危机，鲁宾于１２月１３日向众院银行委员会作证：他将竭尽所能，避免发生联邦拖欠债务之事。

三、预算大战简评

    １９９５年美国国会与总统的预算大战的硝烟现逐渐散去。这场大战之所以是大战，既是因为它接连创立两项美国联邦政府部门关门时间最长纪录，更是因为双方争论的是今日美国选择何种路径进入２１世纪的问题。政治学家、关心美国政治的人们，似有必要对这场大战作一番认真的评品。

    １．预算大战的负面影响

    １９９５年美国预算大战的负面影响至少有下述两种：

    其一，人们由此蒙受的直接经济损失。仅联邦政府众多部门第一次关门，联邦政府６天内蒙受的经济损失就达７亿美元。第二次关门波及９个部门，长达２１天，其造成的经济损失该是多少？我们可以等待统计师们的报告，更有理由同情那些身蒙痛苦的人们。

    其二，人们由此产生的对美国分权制的失望。１９世纪，美国社会对其分权制衡的宪政制度自豪不已；２０世纪中叶以来，对分权制的矛盾心理日趋增长。一方面人们似乎仍然不愿舍弃分权制而改用别种宪政制度；另一方面，人们对于国会与总统长年的政策争执逐渐厌烦，期望华盛顿对大政方针能够当断则断。第１０４届国会上任之初曾是气势如虎，似乎要在百日之内拿下兑现其与美利坚契约的攻坚战。然而，整整一年过去，战果寥寥。作为这一契约状之皇冠的平衡预算宪法修正案在参院流产。国会要借９５年预算程序制定７年平衡预算的调整法，以偿未竟之志。结果，调整法案被总统迎头否决。不仅如此，正常的制定年度拨款法的工作也因国会山与白宫的争持而大部无力完成，竟闹到联邦政府众多部门一年之内连创两项关门时间的最高纪录。看来，新一代的共和党、民主党人还是打破不了宾夕法尼亚大街两头的僵持。长此以往，美国如何是好？

    ２．预算大战的正面意义

    不过，忧心忡忡的人们还应该看看：９５年预算大战有没有正面意义？

    预算大战击中了今日美国政治的要害。

    ９５年美国预算大战规模之大，与它所抓的题目之重完全相称。联邦的巨额赤字、联邦政府的庞大权力，这个双胞胎是新政的重大遗产。６０年来，它使美国数渡危机，使广大中下层群众有所依靠，但是，它也使美国百病缠身，不堪重负。因此，它当之无愧地成为美国政治的首要与关键。第１０４届国会在共和党领导下，暂缓其他各项决策，以灭此朝食的气派猛攻联邦赤字和联邦权力问题，不失为抓纲治平之举。

    预算大战将全国公众引入治理联邦赤字和联邦权力的大辩论。

    与其他决策过程一样，９５年预算工作从头到尾透明度极高。国会方面制定预算决议、预算调整法、拨款法、延续决议的每一过程都由媒体当即报道；总统和国会领袖几次向全国发表电视演讲，详尽说明各自的预算政策，批驳对方的错误。这样，举国上下对国会、总统各持什么预算政策、对双方的预算争论为什么如此激烈、对联邦政府为什么两度关门等等，几可耳熟能详。联邦巨额赤字、联邦政府权力膨胀既然是美国的头号政治问题，牵涉全社会，那么，国会、总统持何对策，国人当然应该知道，以便评判、选择。预算大战中，国会、总统淋漓尽致地阐明各自的预算政策，公众始得一目了然。

    预算大战打掉了偏执政策。

    乍看之下，９５年美国预算大战的炮火散尽之后，哪一方也没有赢得什么。预算调整法案汇聚了国会的满腔心血，却被总统变成故纸；政府嗷嗷待哺，国会仍无慈悲。

    但是，实质上，９５年预算大战留下了战果。这场大战打掉了偏执的预算政策。共和党领导国会制定的９６年预算决议、９６年预算调整法案在号脉诊断上的确老辣，它对今日美国的症结单刀直入，入木三分，但是，国会开出的药方却过偏过猛。它唯求７年内消灭赤字，为此急剧削减开支，全然不管由此导致的后果多么严重。对于联邦政府的权力、规模确应控制，但国会釜底抽薪的作法并不适应当代社会的要求。总统否决打掉了国会偏执的预算政策；这就意味着，至少在９６财年医疗照顾、医疗帮助、学生直接贷款等为中低收入家庭雪中送炭的项目尚能保全，联邦政府仍然承担其救助缺医少药群众的职责。

    从社会关系上看，９５年预算大战的可称道之处在于它打掉了伤民政策。共和党领导的国会所制定的预算调整法案虽称平衡预算压倒一切，然观其措施，它真正压倒的只是中低收入家庭的福利。它在大幅削减医疗照顾等福利项目的同时，国防开支不但分文不减而且还予增加；它的征税政策一方面加重低收入家庭的税负，另一方面却将减税的好处分给高收入家庭。所以，从社会关系角度看，国会所图者，摧毁新政以来的、以改善中低收入家庭生活为方向的国民收入再分配国策是也。显然，９５年预算调整法如若实施，受伤害的必然是中低收入人口。

    所以，评价现代的国事决策，有必要树立一种看待无决策状态的积极观念。零，被普通人理解为没有，然而数学家却不把零看成没有，而是理解为介于正数与负数之间的中间状态；一般情况下，决策尚未作出，似可理解为现在还没有决策，然而特定情况下，决策尚未作出，却应理解为否定了某项方案。

    １９９５年，美国国会与总统为制定新预算斗争一年，虽未成功地制定出预算调整法，也未能如期制定全部拨款法，但仍然具有积极意义。打掉偏执的预算政策，打掉伤民的预算政策，便是９５年预算大战取得的值得珍视的战果。

    ３．应该丰富对议会－政府制衡的理解

    议会与政府，谁更代表民意？对这个问题，近代以来逐渐形成了一种观念，即议会更能代表民意。

    出于下面两个原因，上述观念是可以理解的。首先，议会象征着反封建的宪政革命。推翻封建专制国王，由议会掌握立法权、甚至全部权力，这是欧日宪政革命的基本内容。自然而然地，人们便把议会与人民、议会与民意等联系起来，等同起来；政府则背历史黑锅，难以获得这种认同，甚至可能继续遭排斥。法兰西第三、第四共和国时期，各届政府便处于此种尴尬境地。其次，议会理当成为民意代表。议员的基本使命便是代表选民，表达民意。

    但是，发达国家的宪政实践表明：认定议会比政府必然地更能代表民意的观念需更新。

    选举制度并未使议会成为民意的唯一代表者。分权制下的美国和准总统制下的法国，其总统都由选民选举，而不是由议会选举。这样，他们与议会一样，同是获得选民授权。熔权制下的英国，其首相人选实际上决定于大选结果，即实际上直接获得选民授权；其他奉行熔权制的国家，其政府首脑人选实际上也不再为议会左右，而决定于大选结果。

    实际上，一个国家的某届议会与同时期的政府相比，究竟谁更好地代表了民意，只能看它们各自的实际表现。概而言之，议会与政府双方，谁的政策更符合大多数选民（公众）的利益，谁就更好地代表了民意。

    １９９５年美国国会与总统的两套预算政策相比较，哪一套更代表民意？这两套预算政策的税收、开支措施的锋芒毫不含糊：国会的那一套千方百计保护上等收入人口，并把痛苦和牺牲冷酷地转嫁给中下等收入人口；总统的那一套则较多地维护中下等收入人口的生存权，主张上等收入人口适度地承担一些平衡预算的代价。应该说，克林顿总统的预算政策更为符合大多数选民、公众的利益。１０月３日，华盛顿邮报和美国广播公司联合发布的民意测验表明：在处理社会福利项目上，公众更信赖克林顿总统，而不是国会共和党人；大多数美国人反对大幅削减医疗照顾项目。〔55〕此后的民意测验反复显示：国会的预算政策不得人心，受到公众支持的克林顿总统故而极其强硬。

    ４．分权制衡的中和成效

    ９５年预算大战，国会与总统陷入名副其实的制衡状态。双方对各自手中的宪政权力知无不尽，用无不透。

    运用权力只是为着推行政策。那么，９５年国会总统在预算上互相制衡，各有何收获？

    大的政策目标。国会成功地迫使总统接受７年内平衡预算这一战略目标；总统则使医疗照顾、医疗帮助等基本的福利项目免遇劫难。

    预算的几大门类。到１９９６年１月９日，国会总统近一年的预算斗争，使双方互相靠近。下面就双方对七年内（１９９６－２００２）预算几大门类的削减幅度的主张所作统计证明了这一点。

    预算所依数据。国会成功地迫使总统同意双方都依据国会预算局的测算制定预算；总统则使国会同意：国会预算局先与管理预算局会商后再拿出数据。

    所以，９５年预算大战虽然以国会、总统互相僵持而告终，但是深一步分析就能看到，僵持并非双方原地不动。无论对预算的战略目标、核心门类，还是对预算的几大门类的削减幅度，还是预算所依据的数据，国会与总统都从最初的南辕北辙，逐步互相靠拢，互相接近。这就是分权制衡在国事决策上所产生的中和效力。

    (单位：亿美元)

资料来源：Congressional Quarterly — Weekly Report， Jan. 13, 1996 (Vol. 54, No.2), p.90.

    不难看出，与国会、总统各自最初的预算政策相比，中和后形成的预算政策依然抓准了当今美国政治的首要问题，然而其措施要周全得多，稳妥得多，对中下层群众说来可接受得多。

    准总统制下，可否出现政府与议会互相制衡，而使预算决策达致中和？按法国现行宪法的规定，不大可能。因为政府在７０天后可以撇开议会而径自实施其预算方案。

    熔权制下，可否达致这种中和？惯例显示不可能。以英国为例，反对党尽可将政府的预算安排骂得一塌糊涂，然而表决结果总是多数党后座议员护驾而通过政府预算；还存在的另一种可能性是：多数党后座与反对党联手否决政府预算。不过无论如何，议会对政府的预算不可能作出实质性修正，议会无力提出自己的预算方案。更需明了的是，如若有人要求英国议会提出自己的预算方案，他只会遭约翰牛笑话，英国宪政从来不兴议会自主制定预算。

    这样，在当今发达国家所奉行的不同于分权制的另外两大宪政模式下，皆不可能产生中和的预算。其结果，政府预算稳妥也罢，偏执也罢，必能通过，必得实施，必待产生实际效果后，再由选民来决定维护之，还是抛弃之。分权制下，美国的预算程序本身就具有中和能力，而不必待整个社会饱受损失后再去纠正。

    正是这一比较说明，对美国分权制所特有的对预算决策（实际上不只预算决策）的中和效力，我们应予重视。

    当然，分权制的中和效力也有尽头。９５年美国预算大战，国会、总统双方虽互相靠拢了许多，但毕竟仍不能完全接受对方的出价。这个时候，宪法留待选民出场决定乾坤。众院议长金里奇称选出一个共和党总统才能打破预算僵局。白宫也称收拾山河待选民。白宫发言人麦柯里于９５年１１月２８日宣布：“总统与国会之间分歧甚大，我看这些问题只有留待１９９６年 １１月方能解决。”〔56〕

注释：

〔1〕查·比尔德著：《美国政府与政治》（朱曾汶译）下册。北京·商务印书馆，１９８７年版，第９３３页。

〔2〕同上书，第９４２页。

〔3〕Congressional Quarterly's Guide to Congress (Congressional Quarterly Inc.1991), Fourth Edition, p.129.

〔4〕同〔1〕，第９３４页。

〔5〕同〔１〕。

〔6〕同〔１〕，第９３６页。

〔7〕同〔３〕，p.145。

〔8〕Congressional Quarterly-Weekly Report (以下简称CQ), Jan.27, 1996 (Vol.54, No.4), p.211.

〔9〕CQ, Jun.17, 1995 (Vol.53, No.24), p.1772.

〔10〕同〔9〕，pp.1772-1773。

〔11〕熔权制：英文为Fusion of Powers。这是英国政治学界提出的关于英国宪政体制的一个基本概念。

英国的宪政体制究竟取何名称为准，值得讨论，“内阁制”是人们常用来称呼英国宪政体制的一个概念。它的优势在于指明与总统制不同的行政决策体制。总统制下行政决策权最终由总统一人拥有和行使；内阁制下则首相（或总理）不能抛开内阁集体而一人独断。但是必须看到，用内阁制指称英国的宪政体制有两点不妥。其一，即使在描述现代英国的行政决策体制方面，“内阁制”是否仍然适宜早已受到怀疑；由于撒切尔夫人将首相权推至类似美国总统权，学者中已有人提出英国的内阁制已过渡到首相制。其二，更重要的是，用来指称一国宪政体制的概念必须能准确地指出该国行政、立法以及司法几大宪政机关之间的关系，而内阁制则不能准确地将美、英两国，甚至两种宪政体制的基本差异指示给读者。那么，什么概念更为胜任？迄今为止，英国宪政学大师贝奇荷特的概括似乎仍然最为可取。请见“In contrast to the seperation of powers, Bayehot was able to declare: ‘The efficient secret of the English Constitution  may be described as the close union, the nearly complete fusion, of the executive and legislative powers.’”见Harvey and Bather, The British Constitution (Macmillan Education Ltd., 1977), pp.396-397.简言之，贝奇荷特主张以“熔权制”指称英国的宪政体制，以便将它与美国的分权制一举区分开来。

还需讨论的一个相关问题是：何谓分权制、何谓熔权制？二者的区别主要在行政机关与立法机关的关系上。它又体现在两方面：其一，这两机关人事上是分开还是兼职？美国严格分开，英国则恰恰兼职，即由平民院多数党的前座议员出任首相、大臣；其二，行政机关是否从议会内部组织议会的立法工作？美国禁止总统这么作，英国则恰恰让政府这么作。综合起来，行政机关与立法机关人事上分开、工作上互相独立的叫分权制，反之则叫熔权制。

〔12〕姜士林、陈玮主编：《世界宪法大全》上卷。北京·中国广播电视出版社，１９８９年版，第７５７页。

〔13〕CQ, Oct.14, 1995 (Vol.53, No.40), p.3123.

〔14〕CQ, Feb.11, 1995 (Vol.53, No.6), p.403.

〔15〕同〔14〕，第４０４页。

〔16〕〔17〕CQ, Apr.8, 1995  (Vol.53, No.14), p.1010.

〔18〕同〔14〕。

〔19〕同〔16〕。

〔20〕同〔16〕。

〔21〕同〔9〕,p.1719.

〔22〕CQ, Jun.24, 1995 (Vol.53, No.25), p.1818.

〔23〕CQ, May 13, 1995  (Vol.53, No.19), p.1299.

〔24〕CQ, May 20, 1995  (Vol.53, No.20),  p.1397.

〔25〕同〔２３〕。

〔26〕CQ, May 27, 1995 (Vol.53, No.21), p.1490.

〔27〕同〔22〕，第１８１４页。

〔28〕同〔２２〕。

〔29〕同〔９〕，第１７１６页。

〔30〕CQ, Jul.1, 1995 (Vol.53, No.26), p.1905.

〔31〕同〔９〕，第１７１８页。

〔32〕同〔２２〕，第１８１６页。

〔33〕同〔３１〕。

〔34〕同〔３２〕。

〔35〕同〔３１〕。

〔36〕同〔３０〕。

〔37〕同〔３１〕。

〔38〕同〔３０〕。

〔39〕同〔３１〕。

〔40〕同〔３０〕。

〔41〕CQ, Oct.28, 1995 (Vol.53, No.42), p.3282.

〔42〕同〔４１〕。

〔43〕同〔４１〕，第３２８７页。

〔44〕CQ, Dec.9, 1995 (Vol.53, No.48), p.3762.

〔45〕同〔４4〕，第３７２８页。

〔46〕同〔４４〕，第３７２６页。

〔47〕CQ, Nov.25, 1995 (Vol.53, No.46), p.3598.

〔48〕CQ, Jun.6, 1996 (Vol.51, No.1), p.53.

〔49〕同〔４８〕。

〔50〕CQ, Nov.18, 1995 (Vol.53, No.45), p.3504.

〔51〕CQ, Oct.21, 1995 (Vol.53, No.41), p.3188.

〔52〕同〔５１〕。

〔53〕同〔５０〕。

〔54〕同〔５０〕，第３５５９页。

〔55〕CQ, Oct.7, 1995 (Vol.53, No.39), p.3068.

〔56〕CQ, Dec.2, 1995 (Vol.53, No.47), p.3636.