《美国研究》1996年第4期
美国大选和克林顿政府调整对华政策
杨洁勉
【注释】杨洁勉：上海和平与发展研究所副所长。【注尾】
克林顿政府近４年的对华政策的总特点是压诱并施，但在压诱的侧重点方面因时因事而异。１９９５年底，克林顿政府又开始重新检讨对华政策，〔1〕１９９６年3月的台海危机缓解后，美国朝野在对华政策上逐步达成加强接触的共识，并进行相应的调整。与此同时，中方也作出积极回应，这样“近期以来，中美关系取得了一些积极的进展”。〔2〕
显然，克林顿政府此次调整对华政策既有１９９６年总统大选的因素，也有着眼于大选之后处理美中关系的考虑。由于克林顿政府对华政策的调整具有两党一致的背景，因此不论克林顿本人能否连任，这一政策的基本走势估计不会有太大的变化。在世纪交替之际，我们似更应用中长期的战略眼光看待中美关系，准确解读中美互动关系和正确判断中美关系走向。
一、美国调整对华政策
首先，美国开始从战略的高度重新界定同中国的关系。冷战结束以来，尽管苏联不复存在，中国仍是世界上举足轻重的国家。在现实面前，美国开始修正其贬抑中国在世界事务中作用的错误判断。１９９６年７月，美国总统安全事务助理莱克访华时强调他“此次访问的重要目的之一就是同中国方面探讨如何开展美中之间的战略性对话，也就是探讨如何在２１世纪大国之间建立良好的关系”。〔3〕美国国务卿克里斯托弗１９９６年８月在国会作证时列举与美国世界“领导”地位密不可分的大国关系、重要地区利益、对外贸易增加就业机会和全球性问题等四个方面都与中国有关。〔4〕卡特政府总统安全事务助理布热津斯基和布什政府副国务卿策利克不久前撰文，都主张应从长期战略目标出发“分阶段”地使中国成为“七国首脑会议”成员。〔5〕目前，一些有影响的美国学者认为，由于中国的特殊性，国际规则应有所修改，只有中国参与制订的国际游戏规则才可望它认真执行，如联合国和世界银行等。〔6〕这样，美国处理对华关系就可能有个统制全局的总纲，也较可能排除各种非主要因素的干扰。
其次，美方对华政策中“接触”多于“遏制”，即美国现在希望通过“接触”达到其“遏制”所不能的目的。５月１７日，美国国务卿克里斯托弗对华政策演讲正式建议定期举行两国首脑和内阁级会晤。６月下旬，美国国防部负责政策事务的副部长斯洛科姆访问北京，恢复了因台海危机而中断的中美安全对话。７月上旬，美国总统安全事务助理莱克访华。７月下旬，两国外长在雅加达会晤。此外，两国已就１９９６年中国外经贸部长和国防部长访美、美国国务卿和副总统访华及１９９７年两国元首正式互访达成原则协议。
再次，美国在台湾问题上将更为谨慎。李登辉访美引起的严重政治后果使美国朝野加强理解了台湾问题的敏感性和重要性。据报道，美方要求台湾当局自我克制，不要在访美问题上再造事端。克里斯托弗和莱克最近也一再重申“一个中国”政策，但同时强调“和平”解决台湾问题。
第四，美国倾向于逐项处理中美间存在的问题，避免影响整体关系。克林顿政府在最惠国待遇、中国向巴基斯坦出售环形磁铁和知识产权保护等问题上采取妥协政策。今年在审查中国的最惠国待遇问题时，美国众议院以２８６票对１４１票表示支持。同时，种种迹象表明，美国朝野正在考虑永久性地给予中国最惠国待遇。〔7〕
二、调整的主要内外原因
中国的崛起是根本原因。同某些美国政治势力的期望相反，中国在冷战结束后不仅没有步苏东后尘换旗易帜，而是经济繁荣，政治稳定，正在崛起为一个全球性政治经济大国。美国政府认为，以江泽民为核心的中国第三代领导地位已牢固确立，是今后美国政府必须与之打交道的对手。〔8〕美国国内正在达成共识，即同中国政府领导人保持正常接触已不是单方面给予中方的“恩惠”，而是处理对华关系的现实需要。与此同时，日益增多的有识之士纷纷指出：中国是个拥有１２亿人口的大国，应对其本身给予足够的尊重和重视。〔9〕在美国对外关系的全局中，中国不再是大国平衡游戏中的一只棋，而是具有重要影响的独立一方。
巨大的现实和潜在的中国市场是重要原因。中国是美国的重要经济贸易对象，到１９９５年，按中国海关总署统计，中美贸易额已达４０８．３亿美元，比１９９４年增加了１５．４％；其中，中国对美国出口额为２４７．１亿美元， 增幅为 15.1％；中国从美进口额为１６１．２亿美元，增幅为１６％。美国成为仅次于日本和香港的中国第三大贸易伙伴，实际上也是中国的最大出口市场。在投资方面，截止１９９５年底，美商在华投资项目１９７３１个，协议金额２８２．６亿美元，已实际累计投入１０８．５亿美元。〔10〕投资的区域遍及中国２０多个省、市、自治区，投资的领域有机械、冶金、石油、电子、通讯、化工、纺织、能源、轻工、食品、农业、医药、旅游和房地产等。据不完全统计，美国《幸福》杂志所评出５００家大企业中，中华有投资者已超过１００家。大多数美商的经济效益都很好，投资者得到了较丰厚的回报。由于美国在前阶段将经济问题政治化，从而使其欧洲和日本的竞争对手坐收渔翁之利。美国负责亚太事务的助理国务卿洛德曾在国家作证时抱怨说，正当美国同中国斗争时，欧洲人和日本人不仅袖手旁观，而且还趁机大捞外快。
美国对华高压政策屡遭失败是调整的直接原因。在近４年的时间里，克林顿政府对华主要采取高压政策，在人权、最惠国待遇、军售、奥运会、世界贸易组织等问题上屡屡施压。但是，中国政府和人民坚持有理有利有节的斗争，顶住了压力。与此形成鲜明对比的是，克林顿政府在处理对华关系上前后矛盾且内部协调极差，加上盟国友邦并不配合，从而使其政策难以奏效。
对大选和大选后的考虑也是调整的重要原因。从美国朝野竞选主张来看，克林顿民主党政府和以多尔为代表的较为温和的共和党主流派仍都主张稳定对华关系。１９９６年５月，美国国务卿克里斯托弗在重申“一个中国”政策的基础上，提出对华政策三原则：支持中国成为稳定、开放、成功发展的国家；支持中国“全面融入”国际社会；在通过对话和接触解决与中国的分歧时，毫不犹豫地采取必要行动保护美国的利益。〔11〕共和党总统候选人多尔也在阐明其美国亚洲政策时指出：中国正“站在成为一个伟大国家的门槛”，主张继续无条件地给予中国以最惠国待遇。〔12〕对于克林顿总统来说，争取当选连任是压倒一切的头等大事。在竞选期间，他需要稳定美中关系，使之不成为在外交问题上的党争口实。因此，在可能的条件下，克林顿政府在美中关系上可以作些让步，或至少作出某些改善气氛的姿态，以换取中方的“善意回报”。但是，作为世界超级大国的总统，克林顿毕竟还有更长远的打算，这里也可能包括他争取在约束较少的第二任内在中美关系上有所作为。
美国朝野在对华政策上渐趋共识使本次调整比较顺利。与以往不同的是，这次政策调整不仅由掌握行政部门的民主党负责进行，而且还得到了掌握国会的共和党的支持，美国学术界和舆论界的主流派也强烈要求政府调整对华政策。因此，这次政策调整就较为顺利。
三、调整的局限性
一些美国学者指出，克林顿政府此次调整对华政策既有战略上的考虑，但更多的是策略上的改进〔13〕，而且由于受到下述因素的限制，其调整的幅度也是有限的。
首先，随着美国在战略上对中国重视程度的增加，它对华的担心程度也在增加。从１９９２年起，美国开始担心处于上升期的中国会对现存国际秩序形成强有力的挑战，会把日益强盛的国力发展军事和向外扩张。一些美国人开始从传统和现实（经济、军事、污染等）方面提出较为系统的“中国威胁论”。〔14〕在相当长的时期里，现存国际秩序的既得利益者美国同正在崛起的中国之间的矛盾仍将存在。
其次，美国对中国的“防范加接触”的基本政策并未改变。在新形势下，美国似转而用国际组织和国际规范束缚中国，并以此加强协调西方国家的对华政策。美国还强调亚太地区的安全问题，并加强了同日本和澳大利亚等国在安全问题上的合作。
再次，在防止大规模杀伤性武器扩散问题上，美国担心中国会损及它的利益。一方面，美国认为，中国至少在今后２０－２５年内不会对美国安全形成威胁。〔15〕另一方面，美国认为，在后冷战时期，“大规模杀伤性武器及其运载工具对美国及其盟国友邦的安全形成一个主要威胁”。而在大规模杀伤性武器扩散问题上，“中国仍是一个关注点，主要因为中国公司提供范围广泛的材料、设备和技术，从而有利于扩散关注国家的核生化武器和导弹计划。”〔16〕美国不时有人批评中国向巴基斯坦、伊朗、伊拉克等扩散大规模杀伤性武器及其运载工具将会损害美国的战略和安全利益。
第四，还存在一些影响中美关系的经常性因素。从意识形态上讲，美国对世界上硕果仅存的社会主义的中国一直不放心，“人权”和“民主”等问题仍是摩擦点。从经济上讲，双方也有利益冲突面。经济往来，直接影响到国计民生和经济发展，美国要维护和推进自己的利益，势必同我锱铢必争。此外，美国在台藏港问题上的根本立场并未改变。
第五，美国内部的制约因素。美国是个多元社会，美国对华外交还受到国会和利益集团等多方面的制约。最近一段时期，美国国内要求先发制人地“遏制”中国的呼声有所上升。就在６月２７日众议院同意延长中国最惠国待遇的当天，它又以 ４１１票对７票通过决议，要求调查中国的人权、贸易做法、劳改产品出口以及军方的商业活动。众议院还准备就中国问题举行听证会，考虑对中国及其贸易伙伴实行新的贸易制裁。〔17〕美国国内的部分利益和压力集团在人权、环保、贸易等方面也会不时起着消极负面影响。
四、大选期间及以后的美国对华政策
综上所述，经过调整的美国对华政策在大选期间大致能保持相对稳定。这样，两国能赢得宝贵的时间，摆脱不断困扰的具体麻烦，用长远的战略眼光重新检讨双边关系，并勾画出今后的走势。
但是，克林顿政府这次调整对华政策的一个前提是假设其能连任，如今克林顿已经再次当选。这样，我们大致可对本世纪末之前的美国对华政策趋势作如下推测：
美国将继续提升中国在国际事务中的地位，从战略高度处理同中国的关系。克林顿政府最近再次明确中国同美国、西欧、日本、俄罗斯都是当前世界上最重要的大国，美国希望在今后主要由大国主导的国际社会中得到中国的配合和协作〔18〕。为此，美国将更多地将中国融入国际社会，用国际“惯例”约束中国，使中国成为对其有利的“负责任大国”。
在双边政治关系有所松动时，美国对华施压重点有可能从“人权”转移到诸如贸易逆差、知识产权保护和市场准入等具体利益上。由于中国经济增长势头继续看好，中国对外贸易继续扩展，美国对中国的担心也在增长。有的学者指出，美国对长期存在的对华贸易巨额逆差的容忍度极其有限，这与冷战时美国出于战略需要而向日本及亚洲“四小”开放市场有着根本的区别。〔19〕还有学者认为，“中国要准备一场贸易战 ”。〔20〕此外，随着香港主权回归祖国，美中两国的经贸差额问题将会进一步突显。
美国在台藏港问题上的立场和政策仍将是美中关系中最重要的不稳定因素。在维护国家主权和领土问题上，中国政府一贯坚持原则。而恰恰在台藏港问题上，美国朝野总会寻找种种借口，干涉中国内政。目前，美国已基本放弃在台湾问题上的“模糊政策”，明确拒绝对台湾问题的非和平解决。美国也已放出风声，它对回归祖国后的香港的价值观念利益的重视程度将不会小于其经济利益，美国利用香港在政治和经济上牵制中国的可能性相当大。美国在西藏问题上的立场同样令人担心。
美国对华政策的制订和实施还会受到其他内外因素的影响，如国际总体环境、亚太地区形势、美中关系的互动及美国国内需要等。美国国会在中美关系上的负面作用值得注意。由于美国三权鼎立和相互制衡的特殊国情，迫使美国行政部门和立法部门共享外交大权，美国对华政策就有可能成为分属两党的两大部门争斗的牺牲品。
美国政府的更迭和中共十五次代表大会将在同一年份进行，两国新领导层将在处理相互关系的过程中迎接２１世纪的到来。由于中美关系的复杂性和脆弱性，我们应对其困难和曲折有足够的思想准备。但是，我们也有理由相信，两国关系也将在曲折中前进。
注释：
〔1〕如美国国家安全委员会亚太事务前主任斯坦利·罗斯即持此说。〔香港〕《国际先驱论坛报》，１９９６年７月１０日，第１版。
〔2〕钱其琛副总理兼外长答记者问，１９９６年７月５日，阿拉木图；新华社１９９６年７月５日阿拉木图电。
〔3〕新华社１９９６年７月９日北京电。
〔4〕克里斯托弗１９９６年８月２日在美国参议院外委会上的讲话，美新署１９９６年８月２日华盛顿电。
〔5〕布热津斯基：“是到增加俄罗斯、中国、印度和巴西的时候了”和罗伯特·策利克：“七国集团应当邀请中国参加俱乐部”，〔香港〕《国际先驱论坛报》，１９９６年６月２６日，第８版。
〔6〕参见戴维·兰普顿：“日益缩小的世界中的成长的中国：北京与世界秩序”〔为美国人大会研究项目美国关系：２１世纪瞻望”提交的论文草稿〕，１９９６年５月。
〔7〕道格拉斯·哈布雷克特：“中国：为何要玩‘让我们达成交易’的游戏”，〔美国〕《商业周刊》，１９９６年８月１９日，第３１页。
〔8〕美国助理国务卿帮办魏德迈与作者的谈话，１９９５年１２月２０日，上海。
〔9〕美中关系全国委员会副会长白莉娟同作者的谈话，１９９６年６月２９日，上海；秦家聪：“正在形成一种新的中美关系”，〔香港〕《远东经济评论》，１９９６年７月４日，第４０页。
〔１０〕中华人民共和国外交部政策研究室：《中国外交（１９９６年版）》，北京·世界知识出版社，１９９６年，第４０１页。
〔１１〕克里斯托弗在美国亚洲协会等三个组织主办的演讲会上的报告。美新署１９９６年５月１７日纽约电。
〔１２〕多尔在华盛顿战略和国际问题研究中心上的演讲。美新署１９９６年５月９日华盛顿电。
〔１３〕设在美国费城的外交政策研究所亚洲计划主任、加拿大籍学者罗斯·芒罗同作者的谈话，１９９６年８月１５日，上海。
〔１４〕参见王运祥：“‘中国威胁论’析”，《国际观察》，１９９６年第３期，第３５－４０页。
〔１５〕参见肯尼斯·Ｗ·艾伦等：《中国的空军进入２１世纪》（兰德公司项目报告），兰德公司，圣莫尼卡，１９９５年；美国总统府：《美国接触和扩展国家安全战略》，白宫，华盛顿，１９９５年２月，第１３页。
〔１６〕美国国防部：《扩散：威胁和反应》，华盛顿，１９９６年４月，第４页。
〔１７〕爱德华多·拉奇卡发：“众院要求其委员会对中国的问题进行调查”，《华尔街日报》，１９９６年７月１日；威廉·罗伯茨：“众院准备开会重新评价对中国的贸易制裁”，《商业日报》，１９９６年７月２日。
〔１８〕同注〔４〕。
〔１９〕同注〔１３〕。
〔２０〕朱文晖（香港理工大学中国商业中心）：“中国准备一场贸易战——中美关系发展前瞻”，〔香港〕《广角镜》，１９９６年７月，第２２－２５页。