《美国研究》1996年第2期
边接触、边遏制
——克林顿政府的对华政策剖析
梁根成
【注释】梁根成：北京大学国际政治系教授。【注尾】
近一个时期以来，国内外对当前美国对华政策的性质有不同看法。有的人说克林顿政府的对华政策是一种“全面接触”政策，另一些人则认为是“全面遏制”政策，也有人断定介于这两者之间，等等。鉴于中美关系的重要性，研究清楚这个问题意义重大。
一、边 接 触
克林顿政府从１９９３年９月开始调整它的对华政策，实行一种叫做“全面接触”〔1〕的政策。表示要同中国加强交往和对话，“以取得效果所需要的接触级别和程度，追求我们所有的利益；在我们有共同利益的地方，寻求建立相互信任和达成一致意见；并且通过对话减少我们之间分歧的领域”，“谋求同中国建立建设性的关系”。〔２〕依据这种政策，克林顿政府确实在广泛的领域发展了同中国的关系，加强了同中国的交往和合作。
在政治和外交上，天安门事件后，布什政府对中国实行制裁，宣布暂停同中国一切高级官员互访。虽然后来这种制裁陆续取消了，但仍有种种限制。而克林顿政府则进一步调整这方面的政策，进入１９９３年１０月以后就陆续派出一大批内阁级官员和其他高级官员访华，并邀请钱其琛副总理兼外长以及其他中国高级官员访美。特别是冲破了两国国家元首会谈的禁区，克林顿总统同江泽民主席先后进行了三次正式首脑会谈。除了双边交往对话外，还进行多边接触。美国驻联合国大使奥尔布赖特１９９５年９月１８日在美中关系全国委员会说，“在安理会，我们几乎天天同中国一起工作”。“我们一直相处得很好，这是确实的。”美国同中国磋商和合作涉及重大的国际问题、地区问题、非法移民和环境保护等问题。江泽民主席和克林顿总统在纽约正式会晤时，还同意扩大对话的领域，包括对国际犯罪和滥用毒品采取严厉措施，并且决定建立一条热线以改善通讯和交往。
在经济方面，中美双方负责经济事务的高级官员也频繁互访。作为中美两国在经济问题上相互交流与合作中心的中美联合经济委员会自１９８８年中断开会后也于１９９４年１月２１日在美方提议下在北京恢复举行首次会议，给中美经贸关系增添了新的动力。１９９４年５月２６日克林顿总统宣布决定再次延长中国的最惠国贸易待遇，并将最惠国待遇的延长与人权问题脱钩。后来还部分取消了自天安门事件以来对中国实施的某些制裁。在双方共同努力下，中美双方签订了一系列发展经贸关系的协议。日刊在评论１９９５年１０月在第九届中美商贸联委会期间签署的多项协议时说，中美两国已牢牢地加强了相互依赖的关系。当前中美经贸合作关系继续迅速发展。两国双边贸易额１９９４年比１９７９年建交时增长了１４倍，１９９５年又比１９９４年增加了１５％，达到４０８亿美元，美国已成为中国的第三大贸易伙伴，而中国也成了美国的第六大贸易伙伴。到１９９５年上半年美国在华投资协议金额为２１２亿美元，实际累计投资也达８１亿美元。中美经贸关系已成了发展中美关系的基础。
在军事安全领域，随着１９９３年１０－１１月间美助理国防部长查尔斯·弗里曼访华，中美双方同意重开因“六·四”事件而中断了的军事对话与交流。１９９４年１０月威廉·佩里作为１９８９年以来第一位美国国防部长访华，标志着中美军队最高层已恢复交往。与此同时，中国人民解放军的高级将领也应邀访问了美国。美国还同中国军事专业人员交往，派海军舰只访问中国港口，搞些有助于加强双方信任和安全的会谈和讨论。并同中国在军转民方面进行合作，签署了中美国防工业军转民联合委员会原则声明。在军控方面也进行了磋商和某些合作问题的联合声明》。１９９５年１０月３０日威廉·佩里还强调，他全心全意地支持同中国的接触政策，“要进一步密切同中国的军事关系”。
克林顿政府以上的种种做法和中美关系相应得到建设性发展的事实表明，“全面接触”政策的确有接触的一面，不能笼统地说，这种政策就是“全面遏制政策”。
遏制政策是第二次世界大战后初期由美国驻苏代办凯南针对苏联最先系统提出的，后来也曾用于对付中国和其他社会主义国家。这种政策的基本出发点认为所要遏制的对象对美国和西方世界是敌视的，热衷于扩张，对美国和西方世界构成威胁，不可能指望在可预见的将来同它享有政治上的亲善关系，必须继续在政治舞台上把它看作是“对手，而不是伙伴”〔３〕。杜鲁门对苏联推行遏制政策，美苏在政治上的一个突出特点就是从盟友变成了敌人。可是，从上面的论述不难看出，当前的中美关系不能说是敌对关系。固然从战略上看今天的中美两国不是盟友，但也不是敌人。尽管近年来在美国冒出了一股“中国威胁论”，但美国政府的头面人物并不认为当前中国会对美国构成威胁，是美国的“对手”〔４〕。美国国防部长威廉·佩里和助理国防部长约瑟夫·奈（现已辞职）都曾发表过这种言论，前者甚至曾说美国把中国看成朋友。国务卿克里斯托弗更进一步说，“中国可以成为美国有价值的伙伴和国际社会负责的领导者”〔５〕。克林顿总统１９９５年１０月２４日在与江泽民主席会谈时也表示要同中国发展建设性的伙伴关系。
与上述特点相适应，美国推行遏制政策的另一特点是，它同遏制对象的关系是对抗性的。当年杜鲁门改变罗斯福同苏联友好合作的政策，对苏推行遏制政策，美苏关系就从合作转为对抗。杜鲁门对苏实施遏制政策造成了美苏长达４０多年的冷战。而所谓冷战的一个突出特点，就是美国及其盟国同苏联及其盟国的紧张对峙。今天，诚然中美关系是复杂的，但是不能笼统地说中美关系已是一种像冷战时期那样的紧张对峙关系。洛德说中美之间既有“合作的领域”，也有“对抗的地方”〔６〕，这种说法还是较符合实际的。而且从两年多来中美关系的总体发展看，迄今为止，合作的一面仍是主流。如果美国对华实行的是一种全面的遏制政策，情况显然会有很大不同。
遏制政策的基本特征是遏制对手，阻止其势力扩展甚至削弱其势力和影响。从克林顿政府推行“全面接触”政策后美国同中国交往和合作的实践看，也不能笼统地说，“全面接触”政策就是全面“遏制政策”，在交往和合作过程中，它既没有也不可能全面遏制、阻止中国的发展，势力和影响的扩大。因为第一、双方的交往和合作是互惠的，不可能只是单方面受益。美国为了自己的利益同中国交往和发展关系，也不能不让中国也相应地发展和扩大其势力和影响。例如美国决定延长中国最惠国贸易待遇，把延长最惠国待遇与人权问题分开，促进了中美关系特别是经贸关系的发展，与之相适应，中国的势力和影响，也当然不可避免地会随之得到扩展。第二、当前美国十分看好经济迅速发展的亚洲市场特别是中国的市场，由于各国经济相互依存性正越来越大，如果中国经济停滞落后，不仅会直接影响中美经贸关系，也会影响到美国与亚洲其他国家的经贸关系，从而也会影响到美国自身的经济繁荣。因此，即使从美国的角度看，中国的适度发展也符合美国的利益，不能不加分析地认为美国在全面遏制中国的发展。美国“全面接触”政策的目标是要“进一步把中国纳入国际社会”〔７〕。美国要这样做就不可能孤立中国，就不可能全面遏制中国扩大其势力和影响。
二、边 遏 制
克林顿政府对中国推行“全面接触”政策，同中国接触、对话和交往过程中，又采取各种不同的方式对中国施加种种压力，遏制中国。１９９５年２月９日克林顿政府主管东亚和太平洋事务的高级高员在国会作证时就说：“展望今后十年，中国将变得越来越强大，因此，我们正在奉行一项政策以及其他方面的一些政策，以便设法遏制这种潜在威胁。”
１９５０年４月杜鲁门政府制订了一个绝密的ＮＳＣ－６８号文件。这个文件继承和发展了凯南提出的遏制战略，为杜鲁门政府推行遏制政策提供了依据。这个文件给遏制政策下了这么一个定义：“遏制政策是这样一种政策，它谋求通过除战争以外的一切办法，第一、阻止苏联势力的进一步扩张；第二、揭穿苏联意图的谬误；第三、敦促克里姆林宫收缩它的控制和影响；第四、总而言之，在苏联制度内部培育破坏性的种子，使得克里姆林宫至少得改变其行为以符合普遍接受的国际准则。”只要变换一下这个定义所涉及的对象而不特指苏联或其他某个国家，并用这样一个定义去衡量克林顿政府的对华政策，就不难发展，这种政策是有遏制中国一面的。
从这个定义的第一个目标看，克林顿政府针对中国所采取的不少措施，都不同程度地带有从各个方面制约、防范或围堵中国的盘算。１９９４年７月２１日发表的美国国家安全战略报告就曾指出，“鉴于中国不断增强的经济潜力和已具规模的军事实力，不让中国在安全方面对这一地区构成威胁是至关重要的。为此我们正在不遗余力地促进中国加入地区安全体系”。近年来美国调整了它在亚太地区的军事战略和军事部署，要巩固和加强美日同盟，也有制约和防范中国的一面。美国国防部长１９９５年１０月３０日在谈到要同中国接触的同时又说，“接触不是绥靖”，“接触与美国采取步骤防止和制止对美国的盟国和我们的利益的威胁是完全一致的。正因为如此，我们将继续保持强大的待命部队，在太平洋地区前沿大约部署１０万大军。”１１月１５日他又说，“日美安全同盟在防止中国扩充军备上是最重要的”。更加值得注意的是近来美国接连提升美台关系，甚至批准李登辉访美，随后又让他的副手过境，还在敏感的时刻接连派出军舰通过台湾海峡，它的军方又针对台海形势发表威慑中国的言论，其利用台湾问题对中国施压，牵制和遏制中国的意图更加明显。联系到近年来克林顿政府在中国周边的其他种种部署，举行以中国为假想敌的模拟战争演习，它的驻外武官一再到中国敏感地区进行间谍侦察活动；再考虑到美国参议院外交委员会共和党前首席顾问威廉·特里普利特曾说美国政府在经贸关系方面的确有一项遏制中国的计划，而实践又表明这种说法不无依据，等等，美国遏制中国势力和影响扩展的图谋更加明显。
谈到定义中的第二个目标，在克林顿政府的对华政策中也有表现：注意同中国进行意识形态的斗争，反对共产党，反对有中国特色的社会主义，美化资本主义，宣扬推销美国的生活方式和价值观，等等。“美国之音”是美国推行全球战略、同中国等社会主义国家进行意识形态斗争的重要武器，克林顿政府一再强调要增加“美国之音”的对华广播，还决定增设一个针对亚洲国家特别是社会主义中国的“自由亚洲电台”，就是为了打破中国共产党的“新闻封锁”，同中国进行宣传战和心理战，揭穿其“意图”的“谬误”。美国政界人士宣传，“今天共产党试图束缚它的公民的头脑。中国对宣传工具的垄断约束，压垮了人类的抱负和创造力，正像绷带压坏了中国妇女的脚一样有效。美国提供的广播，能够有助于松弛这些束缚”。还说，“中国共产党控制了报刊、广播和电视，继续拒绝让中国人民了解关于他们自己的国家和世界的真实情况”，“中国政府的宣传工具也歪曲美国、人权和民主的资本主义的精神”。而“自由亚洲电台是美国能够帮助打破中国政府新闻封锁的最好的手段”。“它能够有效地渗入中国社会并让人民经常了解围绕中国和世界发生了什么事情”。并且说，建立这个电台可帮助中国和其他亚洲共产主义国家的人民“认识到他们自己的通往自由之路”，“推进民主思想”〔８〕。联系到“六·四”事件时美国的对华宣传广播是怎样进行歪曲宣传报道的，人们不仅不难看出这些话的伪善性质，而且可以从中进一步看清美国企图怎样在意识形态领域遏制中国。
至于定义中的第三个目标，克林顿政府的对华政策也包含有当年对苏联的同样意图。在美国政要中有相当大一部分人是把西藏看作是个“被占领国家”的，１９９５年９月８日美国参议院在一项决议中就是这样说的。克林顿政府口头上尽管承认西藏是中国的一部分，而暗中却多方支持西藏分裂主义者的分裂活动。它无视这些年来西藏的人权状况有了很大改善的事实，利用所谓在西藏违反人权为借口干涉中国的内政。克林顿总统还三次亲自会见到美国从事分裂祖国活动的达赖喇嘛。达赖还得以利用美方提供的政治讲坛在美国大肆鼓吹西藏独立。美国插手西藏问题，实质是企图促使中国中央政府“收缩”对西藏地区的所谓“控制和影响”，甚至把西藏从中国分裂出去。这是同它在１９５６－１９７３年间插手和支援西藏武装叛乱的做法一脉相承的。美国政府在香港问题上支持港英当局的错误立场和做法，企图以美国国内法干涉和插手香港事务，也有干扰和削弱中国政府恢复对香港行使主权，制约中国影响扩大的打算。
克林顿政府对华政策的总目标也同上述定义中的第四个目标相似。美国不断对中国施压，打“人权牌”，大力支持蓄意颠覆中国政府的所谓持不同政见者，处处要对中国施加影响，企图改变中国，其实质也在于要在中国制度内部“培育破坏性的种子”。其最高目标是“谋求促进中国出现从共产主义到民主制的广泛的、和平的演变”〔９〕；至少也要设法把中国纳入“国际社会”，迫使中国遵守美国所喜爱或诠释的“国际准则”，对中国进行制约。冷战时期美国是很注意利用广播为武器瓦解苏联和东欧的制度的，今天美国要扩大对中国广播，也不仅仅只是为了进行一般的宣传，而是为了促使中国和平演变。一位倡议建立“自由亚洲电台”的众议员就曾明白无误地说，“自由欧洲电台曾帮助打倒铁幕，自由亚洲电台可以帮助撂倒竹幕”〔１０〕。
当然，今天克林顿政府遏制中国的做法同冷战时期美国所实施的那种遏制政策并不完全相同。尼克松总统访华以前美国对中国所推行的是全面的遏制政策，也比现在的一套强硬得多，其基本做法是：军事包围、经济封锁和政治孤立。而且那时美国对中国进行遏制是赤裸裸的，毫无隐瞒；而现在则遮遮掩掩，更多的是暗中遏制。
三、原 因
克林顿政府采取上述这样一种边接触、边遏制的政策是由多种因素所决定的。比较明显的有：它的对外战略、中国的崛起、美国国内政治和正在变动中的国际政治、经济关系，等等。其中前面两点最重要，特别是第一点。下面仅着重从其对外战略这个因素进行分析。
克林顿政府把它的对外战略叫做“接触与扩展战略”〔１１〕。１９９４年７月２１日发表的美国国家安全战略报告强调，这个战略的核心是要确保和发挥“美国的领导地位”和“领导作用”，强调“美国的领导地位从未像现在这样必要”。由于一方面受到其自身实力有限的制约，另一方面也为了继承其民主党前辈的传统，克林顿谋求实现美国“领导”的做法同二战后期罗斯福企图在战后通过在美国主导下大国合作的办法实现美国“领导”的策略有相似之处，也企图在美国主导下同其他大国合作以实现其外交政策目标。他的国务卿就曾把“加强同世界主要大国的建设性关系作为指导美国对外政策的一条核心战略原则”〔１２〕。鉴于中国的规模、地理位置、经济、政治和军事潜力的重要性，它也把中国包括在上述大国之中，加强同中国的交往和磋商。
可是，美国这个高度发达的资本主义国家的本质特征是垄断，垄断的特性就是要在竞争中排挤对手，使自己处于独占的优越地位。像历史上处于领导地位即霸权地位的大国一样，美国长期以来为了维护自己的所谓领导，也总想方设法防范其他大国危及它的这种地位。根据伦敦战略研究所１９９４年提供的数据，冷战后美国仍维持超过几个主要大国军费总和的国防费也反映了这种意 图。克林顿政府对它的主要盟国德日的崛起尚且有所防范，对已发生巨变并已与美结成所谓战略伙伴关系的俄罗斯尚且接触与遏制并举，何况对正迅速崛起、奉行独立自主反对霸权外交政策的社会主义中国呢？按照强权政治逻辑和冷战思维，它对中国在接触的同时又进行遏制，这种做法自然也没有什么值得奇怪的了。
为了实现美国的所谓领导，这种接触与扩展战略依赖于三根支柱，第一根支柱叫做“加强美国的安全”。美国当权派在谈到要采取“全面接触”政策的原因时就曾指出，从安全的角度看，同中国接触有不少好处：第一、有助于影响中国防止大规模毁灭性武器扩散；第二、便于影响和促使中国在诸如朝鲜半岛、亚洲次大陆和东南亚等美国利益面临相当大威胁的地方发挥积极作用；第三、可开辟同中国政治中的一个重要因素中国人民解放军进行交流的渠道，施加影响；第四、能够帮助促使中国国家安全军事机构更加开放，增加透明度，从而有助于提高中国邻国的信任，有可能使两国军队在同一地区活动时减少发生误解或意外事件；第五、利于鼓励中国加入和参加支持美国国家安全目标的区域性和全球性安全体系和机构，等等。正是为了美国的利益，他们强调美国有必要对中国采取接触政策。
可是，从这种战略出发，美国为了维护和加强对世界的所谓领导，确保其唯一超级军事大国的地位，又要警惕和防止别的大国在军事上赶上和超过它，并利用增强了的军事力量威胁它在世界各地的利益。正是出于这种考虑，它竟毫无道理地把中国在军事上的某些发展视作潜在威胁，加以防范。攻击中国为了防御而进行的数量极为有限的核试验。对中国购买少量武器也存有戒心。还应指出的是，美国嘴里的所谓安全的含义也往往太广、太宽，不仅只顾自己的“安全”，不顾他人的安全和主权，而且实际上把美国的“安全”边界画到别人的领土上。它视台湾为美国的势力范围，长期干涉中国内政，阻挠中国和平统一大业，把中国政府维护领土完整、阻止李登辉之流分裂国土的举措说成是可能会对美国安全利益构成威胁，公然对中国进行威慑和遏制，就是这种强权政治在作祟。此外，在军售和和平利用核能国际合作等问题上实行双重标准，也是促使美国要防范和制约中国的一个原因。
美国的接触和扩展战略的第二根支柱是“促进国内繁荣”。近年来中国经济发展速度位于世界前列，成了世界新出现的大市场中最大的一个。正在迅速发展的中美经贸关系对于美国振兴经济、缓解失业问题具有重大意义。对于把促进国内繁荣看作美国国家安全战略中心目标的克林顿政府，自然不能不同中国保持交往和合作，发展经贸关系，而不会轻易把中国市场这块大肥肉拱手让给西欧和日本等竞争者。克林顿政府上台后之所以一再改变立场比较谨慎地处理延长中国最惠国待遇问题，之所以调整政策对中国实行“全面接触”政策，都同这一战略考虑密切相关。
可是，美国对于中国经济的迅速发展也视为是对美国的潜在威胁，它所面临的最大战略挑战之一。正是根据这一战略谋求美国的“经济安全”，制约中国的经济发展，克林顿政府声称要“继续保留着美国的贸易武器库中所有的对付中国的手段”，扬言“美国已经使用了这些手段”，还“要继续使用”〔13〕这些手段。难怪美国不仅仍继续保留相当一部分因天安门事件而实施的制裁，还动辄要或威胁要对中国实施新的制裁，并长期带头阻挠中国“复关”和参加世界贸易组织。当然，美国要在经济上遏制中国，也同它担心中国这样发展下去会将其经济力量转化为军事实力，从而对美国构成威胁分不开。
接触和扩展战略的第三根支柱叫做“促进民主”。这种战略要求“扩大民主社会和自由市场国家的阵营”，“建立这样一个世界，在那个世界里，每一个大国都是民主国家，同时还有其他许多国家也加入这个实行市场经济的民主国家共同体”。正是为了达到这样的目标，它谋求通过同中国“全面接触”促使中国和平演变。克林顿总统说他“相信促进中国自由的最佳途径是美国加强并扩大同那个国家的接触”〔14〕。他的国务卿克里斯托弗更进一步说，“如果我们想促进中国的和平变革，我们就必须加强并扩大我们与中国的接触”〔15〕。
可是，它要促使中国和平演变接受它那一套，理所当然地遭到中国的坚决拒绝；于是，它在同中国接触的同时又要对中国施压、遏制。克林顿政府上台后就曾长期威胁要对延长对华最惠国贸易待遇附加条件，企图强迫中国接受美国的价值观，大大改进所谓“人权记录”。在被迫把延长最惠国贸易待遇与人权问题脱钩后，又立即宣布要保持“六·四”事件后实施的制裁并采取扩大对华广播等一系列措施，“以推进中国的人权和民主”〔16〕。
克林顿政府对中国既接触又遏制，显然是矛盾的。从根本上说这种矛盾是由其接触与扩展战略的内在矛盾所决定的。由于这种战略内在矛盾的运动，使得克林顿政府在处理对华关系时又不可避免地要面对其他各种各样的矛盾：既要谋求具体的经济和战略利益，又要斤斤计较中美两国社会制度和意识形态的差别；既要搞现实主义，又念念不忘理想主义；既感到自己实力不足，又不肯放弃促使中国和平演变的目标，等等。美国对华政策的制订和运作就是在重重矛盾中寻找平衡点的。可是，平衡是相对的，不平衡是绝对的。这就决定了中美关系的不稳定性和曲折性。近一个时期以来，从大洋彼岸吹来一阵阵冷风，什么中美关系今后几年面临着“一连串的雷区”，“国会仍然对中国满怀敌意”，“我们将进入另一个不稳定的时期”〔17〕，等等，不能不使人感到中美关系的发展将会更加复杂和曲折，值得关心中美关系发展的人密切关注。中美两国有着广泛和重大的共同利益，中美关系的发展也与亚太以至世界的和平息息相关，任何停滞和倒退都是不可取的；两国应站在２１世纪的战略高度增加信任，排除干扰和困难，不搞对抗，进一步把中美关系推向前进。
注释：
〔1〕“全面接触”英文为Comprehensive Engagement。对Engagement这个字，也有译为“交往”、“参与”和“打交道”的。
〔2〕〔7〕Kent Wiedemann, "Current State of U.S.-China Relations", U.S. Department of State Dispatch, July 24, 1995, p.587.
〔3〕George F. Kennan, American Diplomacy, 1900-1950 (University of Chicago Press, 1951), p.104.
〔4〕〔12〕James B. Steinberg, "Dual Engagement: U.S. Policy toward Russia and China", U.S. Department of State Dispatch, May 8, 1995, pp.392-394.
〔5〕Secretary Christopher, "America's Strategy for a peaceful and Prosperous Asia-Pacific," U.S. Department of State Dispatch, July 31, 1995, p.593.
〔6〕"A Sweet and Sour Relationship, an Interview with Winston Lord", Current History, Sept. 1995, p.248.
〔8〕〔10〕"Radio Construction," Congressional Record-House, June 27, 1994, pp.H5126-H5129.
〔9〕克里斯托弗１９９３年１月１３日在美国参议院发表的证词，新华社华盛顿１９９３年１月１３日电。
〔11〕也有译为“参与和扩展战略”的。
〔13〕美国副国务卿斯佩罗１９９３年１１月１５日在国会众议院外委会听证会上的讲话，新华社华盛顿１９９３年１１月１５日英文电。
〔14〕Clinton, “Opening Statement at a News Conference,” May 26, 1994, U.S. Department of State Dispatch, May 30, 1994, p.345.
〔15〕〔16〕克里斯托弗１９９４年５月２７日在纽约的讲话，新华社华盛顿１９９４年５月２７日电。
〔17〕沃德１９９６年２月９日讲话，法新社休斯敦１９９６年２月９日电。