《美国研究》1996年第3期
从安格斯·沃德案看中美关系的症结
常明玉
【注释】常明玉：外交学院。【注尾】
安格斯·沃德(Angus Ward)案是４０多年前中美领事关系中发生的一次纠葛，也中中华人民共和国成立后中美在外交上的首次冲突。——本文通过分析现有材料，对此案进行一些客观的分析与梳理。
一、安格斯·沃德案的经过
安格斯·沃德是美国职业外交官，４０年代后期，即国民党政府统治中国大陆的末斯任美国驻沈阳总领事。１９４８年底中国共产党领导下人民解放军解放全东北，同年１１月在沈阳成立了军管会，中美之间的这次磨擦就此发生了。根据安格斯·沃德本人于１９５０年２月在《美国外交杂志》上发生的题为“沈阳事件”的文章，事情经过大致如下：
“（１９４８年）１１月１５日上午１０点钟，军管会交给我一封信称，所有未经批准的收发报电台必须在３６小时之内停止使用……。１１月１７日我被召到军管会总部，一位名叫伍修权的将军通知我，必须把电台所有设备交到军管会总部。……我对这位将军说，如果军管会认为收缴电台的做法合适，我无法抗拒，但我必须提出抗议。接着他说当日下午５点钟一个军事小分队将去总领馆取电台设备。我回到总领馆后，立即向驻上海的美国总领馆发报我们的电台将被收缴。但是，军事小分队并没有来，当天没来，第二天也没来。
“１１月２０日……军管会来了几个人，交给我一封信，称我为‘前美国总领事’。信中说，由于我没有主动把电台设备交去，军管会将把它们取走进行保管。
“之后我们进行了长达１１小时的谈判，在此期间，电台设备被清点，并从领馆办公室里搬出。”〔1〕
安格斯·沃德在他所写的另一篇记述中还说：
“（１９４８年）１１月１８日军管会口头向我保证，我的公务电报可通过新华社的设备发出。１１月２２日我交给军管会一份发给（美国）国务院的电报，但（１９４９年）元月１３日他们把这份电报退还给我，同时还交给我中国共产党政权写给我的最后一封信。信中说，‘因为东北人民政府与美国没有外交关系，该电文无法发出。’”〔2〕
此后，安格斯·沃德及其领馆人员一直呆在沈阳，直到１９４９年５月１７日美国国务院决定关闭其驻沈阳总领事馆。该馆人员在准备撤出期间，又在东北呆了近五个月。１０月１１日发生了一起事件，一位于９月２７日被美方辞退的中国雇员回到美总领馆要求支付所欠工资，美方人员与他撕打起来。为此，安格斯·沃德和四名领馆人员被捕。这时当地报纸发表了一些关于原美国驻沈阳总领馆人员参预间谍活动的文章。中国地方法院开庭进行审讯，最初分别判处他们３至６个月监禁，后改判为驱逐出境。１９５０年元月３日安格斯·沃德与其他领馆人员回到美国。
二、美国对安格斯·沃德案的强烈反应
安格斯·沃德本人于１９５０年１月返回美国后，又到处接受记者采访、发表文章，掀起了关于此案的又一轮评述。其中美国一位国际法学者赫伯特·布里格斯(Herber W. Briggs)〔5〕撰文，从国际法角度引伸，发挥艾奇逊函件的观点，指南中国在六个方面侵犯了领事特权与豁免：〔6〕１．阻止或干扰执行领事职务；２．不保护、不尊重领事官员；３．不保护、不尊重领馆馆舍；４．剥夺领馆人员的通讯自由；５．无理逮捕、拘留、审判领馆人员；６．虐待领事官员；损害他们的尊严。
其实，美国方面的众多指责归纳起来无非以下三个问题：１．未被承认的政府管辖的领事身份问题；２．所谓“侵犯领馆财产和剥夺领馆人员通讯自由”问题；３．所谓“拘留领馆人员”问题。
三、安格斯·沃德的身份问题
美国方面对新中国处理安格斯·沃德案的全部指控的基点是沃德在中国期间自始至终是一位总领事。这一问题只有用国际法分析方可得出答案。安格斯·沃德案是领事关系范畴的问题。领事关系的建立是一国根据与他国的协议派往后者某一城市或地区执行领事职务的人员。虽然领事和外交代表都是一国政府正式派遣的执行本国对外政策和保护本国利益的人员，但国际惯例和国际公约表明，领事关系与外交关系有着根本的不同。外交关系有鲜明的政治内涵，即两国建立正式外交关系本身意味着相互承认，而领事关系的建立则不一定如此。根据多少年来大量存在的领事关系的双边条约（在这些双边条约的基础上，联合国于１９６３年４月２４日主持签订了《维也纳领事关系公约》），不管两国是否相互承认，只要双方达成协议，就可以建立领事关系。换言之，两国之间建立外交关系固然意味着同意建立领事关系（除非另有声明），但是两国之间断绝外交关系，并不意味着当然继绝领事关系〔7〕。这就是说，在不被某国承认的政府的管辖范围内有可能存在该国的领事馆。一般说来，在两种情况下会出现上述问题。第一种情况是：本来两国相互承认，互派了领事，但其中一方决定撤消对另一国政府的承认，却仍愿意保留原来派出的领事和已建立的领事馆；第二种情况是由于内战或革命的原因，接受了外国领事的某国的一部分领土被一个新政权所控制，原派遣国不承认新政权，而其领事管辖区却在新政权的控制范围内。安格斯·沃德案就属于第二种情况。
如前所述，一个国家可以在不被它承认的政府所管辖的土地上保留领馆，但这是否意味着不被承认的政府必须接受该国驻在其管辖领土上的领事呢？其答案是否定的。恰恰相反，如果一个国家想在另一国土地上设立或保留领馆，则无论其承认该国政府与否，都必须得到该国政府的允许，取得该国政府签发的领事证书。因为“一个领事的权力不是来自于派遣国所发的领事委任状，而是来自于接受国所发的领事证书。”〔8〕
对上述问题，国际法权威奥本海在《奥本海国际法》中有过明确的论断：
“当一个领事的辖区因被割让或因被征服后的兼并或因反叛而成为另一国家或另一政府的领土时，这个领事的身份是否终止？对这个问题的答复应该是肯定的，虽然在实践中做法各异。之所以如此，是因为这个领事的领事证书是从一个现在已经不再占有这块土地的政府那里得来的。”〔9〕
奥本海以１８３６年比利时的作法为例进一步阐述了自己的观点。１８３０年比利时从荷兰统治下独立，当时俄国没有给予承认。１８３６年比利时宣布不再给俄国驻安特卫普领事厄琪以领事待遇，因为他是革命以前派来的，而且他的领事证书是荷兰政府所发给的。奥本海评论说，虽然比利时到后来因俄国的紧急抗议而让步，但它原来所持的态度在法律上是正确的。
总而言之，一个不被承认的政府完全有权决定终止或保留不承认它的国家所派遣的领事的身份。而在“多少年来文明国家所遵循的国际惯例”中，终止和保留的情况都不乏先例。即拿与美国有关的安全来说：在西班牙内战期间（１９３６－１９３９），虽然美国没有承认佛朗哥政府，但是佛朗哥继续承认在他管辖地区的美国领事。而在美国南北战争时期（１８６１－１８６５）不被英国政府承认的南部联邦在如何对待内战前美国政府接受的驻美国南部城市的英国领事问题上犹豫了一段时间之后，最后把他们遣返回国。可见问题的关键在于不被承认的政府所做的决定。
安格斯·沃德发生在中国革命时期。由于中国人民解放战争的进展，安格斯·沃德的领事管辖区沈阳从１９４８年１１月起为新成立的东北人民政府所控制。既然美国政府没有承认东北人民政府，显然根据国际法惯例，东北人民政府有权承认或终止沃德的领事身份。
根据安格斯·沃德的追述，在１９４８年１１月２０日之前，他曾与新的沈阳市长接触，后者曾沿用他原来的身份接待了他。当时新政府给他的几次信件中也曾称他为美国总领事。但是，１９４８年１１月２０日，沈阳军管会交给安格斯·沃德一封信，将他的称呼改为“前美国总领事”，此举表示，新的东北人民政府已正式通知他，不再承认他总领事的身份。因此，之后发生的事情就不再属于“领事特权与豁免”的范畴，而是在华居住的美国侨民的问题了。
四、“侵犯领馆财产与通讯自由”问题
美国在安格斯·沃德案上对新中国的一项重要指控是沈阳军管会“夺取”(seize)美国驻沈阳总领馆的收发报无线电台，剥夺了领馆人员的通讯自由。
确实，根据世界各国所奉行的领事关系惯例，领馆接受国应准许外国领馆一切为公务目的的自由通讯，并予以保护。正如后来签订的《维也纳领事关系公约》（１９６３）所明确规定的那样，领馆与派遣国政府及其使馆和其他领馆的通讯可以采用一切适当的方法，包括外交或领事信差，外交或领事邮袋及明密码电报在内。但是，由于对接受国的安全关系重大，非经接受国许可，领馆（甚至使馆）都不得装置和使用收发报无线电台。〔10〕
显然，美国沈阳总领馆所设的收发报电台是在征得当时与美国保持外交关系的国民党政府的同意后安装的。然而，在政权更选之后，该电台必须经过新政权的批准方可继续使用，但美国总领馆从未提出此项申请。１９４８年１１月１５日沈阳军管会正式颁发通知：“一切未经批准的无线电台必须停止作业。”这完全符合上述的领事关系的惯例，并不存在“剥夺领馆通讯自由”的问题，因为对于美国总领馆其他方式的通讯，中国方面没有进行任何限制。举例来说，当时在沈阳的英国领事也同样被终止了领事身份，但仍然于１９４９年３月通过邮局向英国驻北京的总领事发了一封密码信。这封信为北京的英国总领事准时收到。〔11〕安格斯·沃德当然可以用同样的方式与外界保持联系。
那么，“夺取”美国总领馆的无线电收发报机是否构成了对其财产的侵犯呢？根据安格斯·沃德所叙述的事情经过，沈阳军管会的作法显然是经过深思熟虑后所采取的步骤。１９４８年１１月１７日军管会通知他，要求他把电台设备交到军管会总部，并告诉他当天下午军管会将派人去总领馆将电台设备取走。由于根据国际法惯例和通行的领事条约，外国领馆的财产是不可侵犯的，所以安格斯·沃德争辨说，如果军管会定要“夺取”电台，他无法抗拒，只能提出抗议。在安格斯·沃德的总领事身份尚未终止的情况下，当天下午军管会并没有派人去取电台设备。安格斯·沃德当日回馆后，使用该电台向美国驻上海的总领馆发报，违反了沈阳学管会的“通告”。尽管如此，军管会仍没有派人去取电台设备，显然是在向上级政权机构请示，等待指示。直至１１月２０日军管会才派人到美国总领馆收取电台设备，同时交给他一封信，称他为“前美国总领事”，正式终止了他的领事身份。信中明确指出，由于他没有把电台交到军管会，军管会将暂时将电台“扣押”(take custody)，不是“夺取”或“没收”(seize)。在安格斯·沃德离开中国回美国时，上述电台设备如数归还了他。沃德在他所写《沈阳事件》一文中也承认：“在我们离开中国的时候，我们全体人员和全部财产确实都在车站。”〔12〕
五、“无理拘留领馆人员”问题
美国政府在安格斯·沃德案中对中国新政府最骇人听闻的一项指控是“无理拘留领人员”，而且“长达一年之久”。１９４９年１１月美国驻北京总领事克拉布给新中国当时的外交部长周恩来的认中指责“沈阳当局以‘保护’为名将美总领馆人员扣在那里达一年之久”；随之，美国国务卿艾奇逊在致与新中国有外交或领事关系的３０多个国家的函件中又批评中国新政府“剥夺”美国驻沈阳领馆人员的“自由”“达一年之久”。
如前所述，自１９４８年１１月２０日中国新政权终止安格斯·沃德的总领事身份起到１９４９年１１月克拉布写信，前后的确长达一年之久。但在此期间，沃德等人并非像美国方面后来所描述的那样，被中国新政府“扣”在沈阳什么地方；相反，他们不但仍然居住在原来的美国驻沈阳总领馆里，而且还在不具备领事身份的情况下活动，在相当长的一段时间内毫无离去的打点，也未提出离境申请。从美国政府方面看，根据国际法惯例，如果接受国终止了某国派出的领事的身份，派遣国应立即将其领事官员召回，而美国国务院没有这样做，而是在美国驻沈阳总领事身份被终止６个月之后，即１９４９年５月１７日才作出决定关闭该总领馆，召回该处人员。这其中原委可从美国政府在此期间对华政策的变化中去寻找。
１９４８年底到１９４９年底这一阶段，正是美国对华政策处于犹豫不定之时。杜鲁门政府在中国内战中公开援助国民党对共产党的政策由于国民党军队在人民解放军的强大打击下节节败退而难以维持。以１９４８年９月人民解放军解放济南和攻打锦州为转机，在美国国务院内就已开始酝酿美国从中国大陆“脱身”的问题，其间也恰恰经过了“长达一年之久”的过程。这一转变的主要内容是由比较单纯的“脱身”和“尽一切力量阻止中国成为苏联的附庸”发展为“不让台湾落入中国共产党之手”，对共产党进行经济和思想战，防止其影响扩大到中国大陆之外的“遏制”政策。〔13〕
在这一转折时期之初，对于美国政府至关重要的，当然是大力搜集关于中国新政权及其与苏联的关系的情报，尤其在东北这一毗邻苏联的关键地区。对此，美国驻中国大使馆公使衔参赞克拉克(Clark)于１９４９年２月２３日给美国国务卿的电报中说得十分明白：
“在目前如威胁撤回沈阳领馆可能正中中共下怀，不可轻易决定。只要我人员无人身危险，他们现在所得到的情报，即使现在无法报回，将来也会有很大价值。如我威胁撤回领馆，以至于后来不得不撤，这将有损于我在中国这一地区的地位，最后会像在苏联一样，除了首都，别无其他观察哨所。”
由此可见，自１９４８年１１月至１９４９年５月，不是沈阳当局“扣”住美国总领馆人员不放，而是美国政府要求安格斯·沃德等驻沈阳领馆人员“坚守阵地”，收集情报！然而，中国人民解放战争的进展大大超出了人们的预料，三大战役迅速以人民解放军的全胜结束。在１９４９年４月２４日人民解放军占领南京、国民党政府迁往广州之后，中国大陆的完全解放指日可待。在这种变化了的形势下，美国国务院于１９４９年５月１７日决定关闭驻沈阳总领馆，安格斯·沃德向沈阳市长提出撤离沈阳的要求，中方按照国际惯例（这些惯例后都编撰在１９６３年的《维也纳领事公约》中〔14〕，立即同意了他们的要求，并准备帮助他们出境。但沃德等人丝毫没有急于离去的迹象，他们的“整理行装”工作竞用了几乎五个月的时间，直到１９４９年１０月，他们仍旧呆在沈阳。美国人这些似乎自相矛盾的举动正是这一阶段美国对华政策举棋不定的真实反映。
１９４９年３月，美国政府在决定从中国大陆“脱身”的同时批准了“不让台湾落入共产党之手”的“分离台湾”政策〔15〕，并竭力以外交、经济等手段予以贯彻。同年４月，人民解放军攻占南京、国民党政府迁往广州时，美国驻华大使司徒雷登却留在南京，寻找机会与共产党接触，以探求与新中国建立外交关系的可能性。中国共产党方面则指派曾在燕京大学读书的黄华出任南京军管会外事处长，与司徒雷登于１９４９年５月１３日进行了首次会晤。后来司徒雷登想以到燕京大学过生日为由访问当时的北平，谋求与共产党最高级领导人会面，中共方面立即作出积极反应，分别通过燕大校长和黄华发出了邀请。但此时，美国内部酝酿已久的对华政策转变已经明朗，美国认定中国新政权已成为“苏联的附庸”，决定对中国采取“遏制”政策，以防止共产党的影响扩大到中国大陆以外。１９４９年７月１日，艾奇逊电告司徒雷登杜鲁门总统的决定：在任何情况下都不能访问北平。〔16〕８月２日，司徒雷登悄然离开中国，１０月１日中华人民共和国宣告成立。只是在这时，失去总领事身份后又在中国逗留将近“一年之久”的安格斯·沃德等人方真正准备离开中国。
在中国方面，针对美国的“遏制”政策，同时也出于对国际形势和新中国的根本利益的全面考虑，中华人民共和国政府明确地宣布了“一边倒”的政策，即新中国必须站在以苏联为首的社会主义阵营一边。为《别了，司徒雷登》等一系列评论美国对华政策《白皮书》的文章不但是这种“一边倒”决策上的具体化，也是对美国政府实施对华遏制的答复。事实上，随着人民解放战争在大陆的全面胜利，美国利用其影响在国际上孤立新中国，在内部进行颠覆已成为对新生的中华人民共和国的主要威胁。
在这种形势下，中国方面改变了１９４８年底到１９４９年１０月期间对安格斯·沃德等人的礼让、宽容态度，追究他们作为一般外国侨民从事的情报搜集活动，并在审判后予以驱逐出境，这种作法是与中国所处的历史环境相一致的。应该说全在情理之中，也是符合国际惯例的。
安格斯·沃德事件过去了将近半个世纪，中美关系已改变了当初剑拔弩张的对峙局面，建立了正式的外交关系。
时至今日，应该认识到笔者以为，中美之间能否友好相处，最关键的因素是美国方面应该真正平等待人，尊重对方主权，在具体问题上采取尊重事实、真心实意地遵循国际法和国际关系准则的态度。这正是我们重温安格斯·沃德所应得到的启示。
注释：
〔1〕Angus Ward, “The Mukden Affair,” American Foreign Service Journal, Feb. 1950, Vol.27, No.2, pp.14-17.
〔2〕“Angus Ward Summarizes Mukden Experiences,” released to the press on December 15, 1949, U.S. Department of States Bulletin, XXI, 1949, pp.955-57.
〔3〕“No Response from Chinese on Release of Angus Ward and Staff,” U.S. Department of States Bulletin, XXI, 1949, pp.759-60.
〔4〕“Angus Ward Released by Communists,” U.S. Department of the State Bulletin, XXI, 1949, pp.799-800.
〔5〕美国康纳尔大学国际法教授，有多部国际法专著，其中最有名的为：The Law of Nations (New York: F.S. Crofts, Znd Ed., 1952)和The International Law Commission (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1965). 〔6〕Herbert W. Briggs, “American Consular Rights in Communist China,” American Journal of International Law, Vol.44, 1950, pp.243-58.
〔7〕《维也纳领事关系公约》（１９６３）第２条：“一、国与国间领事关系之建立，以协议为之”；三、断绝外交关系并不当然断绝领事关系”。
〔8〕D.D. O'connell, International Law (London: Stevens ＆ Sons Limited, 1965), Vol.2, p.997.
〔9〕Lauterpacht, Oppenheim's International Law (New York: David Mckay Company Inc., 1955) 8th Ed., Vol.1, pp.843-844.
〔10〕《维也纳领事关系公约》（１９６３）第三十五条第一款规定：“接受国应允许领馆为一切公务目的自由通讯，并予保护。领馆与派遣国政府及无论何处之该国使馆及其他领馆通讯，得采用一切适当方法，包括外交或领馆信差，外交或领馆邮袋及明密码电信在内。但领馆须经接受国许可，始得装置及使用无线电发报机。”
〔11〕１９４９年３月９日驻沈阳英国领事通过公开邮政给驻北京英国总领事发了一封密码信。这封信后来由英国使馆交给了美国使馆。参见Foreign Relations of the United States, The Far East: China, Vol.VIIII, 1949, p.951.
〔12〕Angus Ward, "The MukdenAffiar," American Foreign Service Journal, Feb.1950, Vol.27, No.2, pp.14-17.
〔13〕资中筠主编：《战后美国外交史》。世界知识出版社，１９９３年版，上册，第１３２页至１３６页。
〔14〕《维也纳领事关系公约》（１９６３）第２６条规定：当领事官员的职务终止时，接受国应给予必要时间及便利使有关领事及其私人服务人员（接受国的国民除外），以及他们的家属（无论是哪国国籍），做离境准备并尽早出境。纵有武装冲突，亦应如此办理。接受国应为他们及他们的财产提供必要的交通运输工具。在接受国获取的财产，而在出境时禁止出口的物品不在此列。
〔15〕同注释〔１３〕。
〔16〕《司徒雷登日记》。美国傅氏华埠印行，１９８２年版。