《美国研究》1997年第2期
克林顿政府改革美国家庭福利保障的对策
黄安年
【注释】黄安年：北京师范大学历史系教授。【注尾】
90年代中期的美国, 社会福利保障制度已经过渡了60个年头, 一方面社会福利保障制度已经植根于美国现代经济机制的运转, 成为美国现代化进程中的不可或缺的安全网;另一方面这一制度的弊端也日益显露,它既有罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党政府不断扩大社会保障积累的问题, 又有艾森豪威尔、尼克松、福特、里根、布什共和党政府收缩社会福利保障政策带来的新问题, 两者交错给克林顿政府带来了积重难返的困境。克林顿力图在夹缝中求革新,扬两者之长,避两者之短,而能否如愿以偿,在很大程度上并不取决于改革方案本身的优劣,而取决于非社会保障因素,取决于各个利益集团之间的争斗和协调。
(一)
克林顿上台后, 美国的社会福利保障制度普遍面临三大危机, 即社会福利保障赤字和财源危机、老年危机和家庭危机, 这三大危机又涉及到人们对美国社会保障体制的信任危机。克林顿面临美国医疗保健制度改革和社会福利改革进退两难的困境。一方面医疗费用无论政府、公司团体和私人都不堪负担,另一方面又有相当一部分相对贫困家庭和集团缺乏必要医疗保健的保障。社会福利制度的改革同样面临这一困境。美国的保健支出有增无减,1985年占GDP5.9％,1992年为14％。预计2000年会上升到17％。剧增的医疗保险费用占了1972年以来美国人收入增长的一半。据商业部的统计资料,1991年美国政府的医疗照顾和医疗补助两项开支高达2230亿美元,比1990年增加了284亿美元,同期的联邦财政赤字为2695亿美元,比上一年增加了481亿美元,其中有59％是由于医疗保健费用增加的结果。据统计1988年美国医院的开支占了所有政府卫生开支的39％,比大夫、家庭护理、药物、家庭健康照顾的费用要多得多。1987年的医院费用人平均为385美元,为1980年的一倍多。〔1〕下面一份统计表显示: 1950-1990年，40年间每隔10年医疗费用上涨情况。〔2〕
年份 |
全国总费用(亿美元) |
占GNP的％ |
人均费用(美元) |
1950年 |
127 |
4.4 |
82 |
1960年 |
269 |
5.3 |
146 |
1970年 |
750 |
7.6 |
350 |
1980年 |
2475 |
9.4 |
1049 |
1990年 |
6396 |
11.3 |
2476 |
人们发现一个“恶性循环”, 即医疗保险费用越是高涨, 个人和小企业越是难以承受, 从而保险金额也不断增长。1960年每个患者自己承担医疗费用的56％, 到了1991年则只负担其中的22％,其他部分由第三方和雇主来承担。突飞猛进的医疗技术带来了高速增长的医疗费用。人们还发现,美国在医疗保健开支方面的费用比任何发达国家都多,但所获得的效果却很糟糕。虽然有的学者对此表示异议,但是不断上涨的医疗开支对美国政府、企业和家庭都造成了严重的损害。它使政府的税收大量流失,使美国企业的生产成本大幅度上升,失去了在国际市场上的竞争力。〔3〕
相当多的家庭和个人没有医疗保险是困扰美国社会保障的另一大难题。据美国人口普查局提供的最新统计材料,在1990年没有私人健康保险的人比1989年增加了130万人, 在新增人数中,26％来自年收入低于2.5万美元的家庭，其中9％生活在贫困线以下;32％来自收入5万美元以上的家庭，另有42％来自收入介于2.5-5万美元的家庭。所有新增的无医疗保险户均属工作年龄段的成年人,有相当数量的医生、工程师、大学教授和牧师没有医疗保险。它显示, 许多中产阶级将失去医疗保险。据美国医疗保健协会提供的统计数字, 1980年全国有18740万人具有私人健康保险,1990年降为17700万人,一些在历史传统上的投保人如白人、成年工作者和高收入者,退出了投保。〔4〕在没有医疗保险的人群里, 处于贫困线上的人为数颇多,在1991年达2150万人, 占所有无保险者中的2/5。〔5〕他们大都交不起保险费，有的则不愿交纳保险费。至于从事半日工作的雇员和在小商店或企业谋职的雇员,往往得不到雇主的保险照顾。这样,这些人——处于贫困线以下的人, 刚刚超过贫困线的人首先成为没有或失去医疗保险的人, 就不足为怪了。
克林顿政府在改革美国医疗保险制度上费尽心机。1993年10月27日克林顿向国会提交了新的医疗保健改革法案, 经过修正1993年11月20日,克林顿总统向国会提交了被称为医疗保障法(Health Security Act)的医疗照顾改革法案, 该法案长达1300页, 法案首页强调“要以能控制费用上涨和促进可靠的健康保险实践的方式,通过为所有的美国人提供健康照顾,来确保个人和家庭的安全;改善健康保险的选择权,确认和保护所有美国人的健康权。”该法案主张实行全国统一的医疗保险体制, 每人持有健康保健卡, 由联邦政府、州和地方政府、雇主和雇员来共同负担,通过建立健康联盟、医疗机构组合化、消费者的自由选择和政府的法规干预, 来改革医疗保健制度。克林顿这份提交第103届国会第一次会期的S.1757文件共分11章，法案概述当前美国医疗照顾制度的五个问题：(1)当人们失去或改变工作、患重病或医疗保健覆盖面力不从心时,许多人面临失去医疗健康照顾的危险; (2)医疗照顾费用的飞速上涨威胁美国的经济,损害国家在国际上的竞争力,并使联邦、州和地方预算吃紧;(3)过重的负担形式,繁杂的文书,及官僚主义的程序困扰和压倒了消费者及医疗照顾的提供者;(4)舞弊和滥用职权损坏了医疗照顾制度的优势;(5)医疗照顾关系到美国经济、州际贸易、公私开支中意义重大的消费部分以及影响到整个美国的工业和每个人。〔6〕
围绕克林顿提出的医疗改革计划,美国国会内外展开了一场大辩论。争论的问题主要集中在应不应该建立一个国家的医疗保险制度, 这是一个自杜鲁门提出医疗改革建议以来的老问题。实际上，争论中首当其冲的仍然是医疗费用及其在联邦政府预算中能否把开支减下来又使医疗照顾质量保持上乘。随着争论的继续, 克林顿的医疗改革方案一再修正, 期望医疗改革法案在国会获得通过的日期也从1994年推迟到1996年,在大选年想获通过更是难上加难。不过修正案的轮廓已见端倪:将美国公民享有医疗保险的覆盖面加以扩大,但已不是100％; 建立健康同盟, 参加的个人和医院及医生应强调自愿; 不强调雇主必需承担80％的医疗保险金, 主张给小企业主以优惠的资助; 保持对老年人和残疾人的资助规模, 不大幅度增税。然而,能否大幅度减轻联邦政府的医疗负担并降低全民的医疗开支, 谁也打不了保票。克林顿的全面改革医疗方案能否获得国会认可将是一场各个利益集团的大混战，也是对克林顿政府地位的新考验。妥协方案通过的可能性是存在的,个案的医疗改革方案通过可能性更大, 但那只是克林顿医疗改革的整体失败和局部胜利。
1995年2月23日,克林顿在向国会提交的《总统经济报告》中提出了实现他竞选时的诺言，即在1995年推出的九项任务, 其中第七条主张实现医疗照顾和福利改革。他说:“本政府还要向国会提出为全体美国人谋求医疗保险并含有家庭、企业和政府的医疗照顾计划”,同时强调福利改革说: 应该有更多的美国家庭不能只依靠福利过活, 事实上, 我们要为人们提供由福利走向工作的途径。改革必须包括为防止出现依赖福利的局面, 如对十几岁的孕妇和穷人的教育, 帮助低收入的人，使他们找到工作，依靠工资摆脱贫困; “与此同时,我们必须保证福利改革不增加联邦赤字，以及各州有自己的灵活性。我们还要保证我们的改革不变成对穷人、有过失家长的孩子的惩罚。”〔7〕1995年5月17日,参议院通过一项立法，投票赞成将一项1990年医疗项目旨在使老年公民利用健康维持组织(Health Maintenance Organizations, HMOs)扩大到全国50个州,这一法案被称为医疗照顾选择和扩大法案。〔8〕
1995年10月中, 国会众议院中的共和党人表示要在医疗照顾法案上与克林顿政府摊牌, 共和党领导人准备将裁减医疗照顾项目从单一的赤字削减综合法案中分离开来(HR 2425),提交投票。〔9〕1995年10月19日,众议院投票通过了该议案, 有231票赞成, 201票反对, 其中包括6位共和党人。它规定在7年中削减医疗照顾项目的开支2700亿美元。克林顿总统在新闻发布会上说:“我将否决这个法案。”〔10〕由22名成员组成的两党联盟提出建议，缩减医疗照顾费用2700亿美元中的1700亿美元。〔11〕不久双方寻求妥协, 在为穷人和残疾人提供的健康保险和联邦和州提供的基金的划分上讨价还价。〔12〕但是,1995年12月6日,克林顿总统还是否决了赤字削减预算综合法案。〔13〕共和党议案和克林顿的主张仍有很大距离，医疗改革方案陷入了困境。〔14〕
(二)
在到处碰壁的情况下,克林顿社会保障改革的重点逐步由医疗改革转向了家庭福利改革。克林顿的智囊进步政策研究所(Progressive Policy Institute)在《为90年代制订一项进步的家庭政策》专文中认为，在过去的年代里“美国的儿童处于不幸之中,而他们不幸的根源既在于经济压力,又在于家庭解体”。在1973年,高中毕业的青年男子的收入达到中等家庭收入的大约90％。到1986年, 他们的收入为中等家庭收入的72％。〔15〕在儿童福利下降方面, 文章列举材料说明“在所有18岁的青少年中,5个里面有1个是贫穷的;在6岁以下的儿童中,这个数字几乎是1/4;在不满30岁的成人的家庭里生活的儿童中,这个数字为1/3;在黑人儿童中, 这个数字几乎为1/2”。材料显示“稳定的双亲家庭是美国儿童免遭贫困的最佳保护”, 由于在过去30年里家庭结构的变化而带来了儿童贫困状况的恶化。〔16〕
克林顿上台后提出的家庭改革方案遭到了一些州长和共和党议员的反对, 他们主张删除许多为穷人的联邦项目, 因为它将会减少福利费用的上涨。在辩论中众院共和党人提出的福利计划关注的焦点与民主党人不同, 它把人们的福利需求放在首位,不支持未怀孕的青年女子获得福利,而传统的社会服务安全网却主张她们符合抚养未成年儿童家庭援助的条件。共和党的建议还拒绝没有父亲的未成年儿童家庭援助计划,停止增加更多儿童福利金,其目的是为了使联邦政府的政策有利于推进家庭的责任。据1992年的指数统计,私生子几占全美国新生儿的30％, 将近是1970年的三倍,其中黑人比例高达68％,白人比例为23％。在过去的10年里,这种情况发展更快, 71％的新生儿的母亲未婚。国会预算报告指出，77％的未婚母亲在第一胎生儿童里成为福利受益人。事实上，美国950万儿童中有半数以上接受抚养未成年儿童家庭援助的是未婚的双亲。这里涉及孤儿的福利计划问题, 据美国儿童福利联盟的一个公私儿童照顾机构协会说, 每年孤儿费用为36500美元, 比1994财政年度的一个母亲家庭每月377美元,每年4524美元要多得多。〔17〕
克林顿政府的改革美国社会福利保障政策, 涉及整个社会福利保障费用的调整和以工作取代福利的社会保障对策。克林顿政府于1993年任内, 大胆提出了增税和减少社会福利开支的计划, 以求削减联邦财政赤字, 克服宏观经济失衡的措施。同时,他提出公平负担的原则, 把增税压力主要放在富人身上。〔18〕1994年1月25日,克林顿在国情咨文中表示他的一揽子福利改革计划暂时不能给予未婚先孕少女的补贴。经过克林顿组织的32人工作小组一年的努力,提出改革方案的基本思路是:凡有劳动能力的居民应以劳动为生,而不应无限期的领取救济金; 政府通过教育、培训增加他们的就业能力与机会,帮助他们就业;有劳动能力的成年男女领取救济金的时间不得超过二年; 对无职业技能文化水平低下者,政府提供免费培训;有幼小子女者由政府出资送幼儿园;政府将以每安排一人就业提供补贴5000美元来鼓励私营企业接收领取救济金者参加;由政府出资开办一些服务性企业,吸收领取救济金的穷人参加工作。计划如果实现将使150万成年人(多为抚养未成年儿童的独身母亲)最终成为自食其力者。〔19〕1995年2月,克林顿在向国会提交的总统经济报告中认为现行的福利制度使一些人成为长期享有福利者,其中1/3的妇女享有抚养未成年儿童家庭福利不少于2年, 而有1/4的人领有抚养未成年儿童家庭救济达10年以上。报告说，政府政策基本出发点是刺激福利受益者工作并不致使他们生活在贫困水平下, 为此政府准备提出福利改革立法,即工作和责任法。〔20〕
围绕福利改革,国会内外展开了激烈的辩论和讨价还价, 一些共和党州长和国会众议院的核心议员在审议克林顿福利改革方案时, 提出将主要用于援助低收入家庭336项每年约1250亿美元的社会福利开支,合并为八个部分的补助金,并将联邦福利项目逐步转向州。这些建议改变的福利项目情况如下〔21〕：
将要变成的八个补助项目 |
现联邦项目数 |
现行专用费用(10亿美元) |
食品和营养(含食品券等) |
10 |
38.0 |
现金福利(含抚养未成年儿童家庭) |
7 |
17.2 |
儿童照顾(含超前培训计划) |
45 |
11.8 |
社会服务(含志愿者) |
33 |
6.6 |
儿童福利和改变儿童恶习(含儿童抚养) |
38 |
4.3 |
雇用和训练 |
154 |
24.8 |
住房 |
27 |
17.5 |
医疗健康 |
22 |
5.1 |
争论的问题集中在要不要以及怎样减少庞大的福利开支。1964年联邦关于社会福利的开支总数为1190亿美元, 到1994年达1497亿美元,其中最大的开支项目是为社会保障和为退休人员的医疗照顾项目, 以及为穷人的医疗援助项目,还有为现行的和已退休的联邦工作人员的健康和退休福利金。〔22〕
众议院在1995年3月14日通过了《福利改革的审议议案》(Welfare Overhaul Bill， HR 4)。〔23〕参议院财政委员会主席来自俄勒冈州的共和党人鲍勃·帕克伍德(Bob Packwood)反对众议院的议案,他说他的议案包含少数一些联邦项目,如抚养未成年儿童家庭援助、某些儿童照顾计划、一些儿童保护计划, 还包括抚养照顾和继养援助等;不包括学校午餐计划和为妇女、幼儿和儿童的专门营养补助项目。〔24〕参议院财政委员会提出的福利立法涉及现金福利金,主张以临时家庭援助金去取代抚养未成年儿童家庭援助这一主要现金福利项目和六个相关项目。〔25〕另外一些共和党参议员考虑提出将270亿联邦食品券计划转移给州, 克林顿政府扬言要对此否决。〔26〕民主党议员莫尼汉(Moynihan)在1995年5月8日提出了自己的建议,反对为帮助福利接受者获得工作而开支更多的钱。〔27〕
有关福利改革的辩论还涉及福利控制向各州的转移。还在1988年当国会通过家庭援助计划时，全国州长协会起了努力促进法案通过的作用。〔28〕在1996年1月31日全国州长协会会议上,州长们同意应该更多地控制州的福利计划。〔29〕
对于福利改革方案对各州的影响, 出现了相互对立的主张。它的分配决定将关系到一些州是获得还是失去多少亿美元的问题。阳光地带的参议员提出了反对福利改革的方案, 它代表了南方和西部各州的意见, 如果成功，东北部各州、北部大湖区和太平洋沿岸地区的州将失去得多。阳光地带方案的特点在于,不依原有基础来确定补贴计划,而以实际需要来确定。现行有关分配抚养未成年儿童家庭援助的州的福利金开支来自两个:州人均收入和州关于福利金的开支。在各州中密西西比州人均收入最低,1994年抚养未成年儿童家庭援助开支福利金每1美元可从联邦政府得到79美分,而12个最富裕的州加上哥伦比亚特区只能得到50美分, 但是富裕州所得抚养未成年儿童家庭援助福利的金额总数要多于最低州的密西西比州。〔30〕8月8日,国会多数党领袖、来自堪萨斯的共和党参议员鲍勃·多尔(Bob Dole)提出了一项修正案,授权限制联邦福利开支,要求福利金受益者在两年内找到工作, 并将福利金补助限制为五年。这一议案将在5年里节约435亿美元, 在7年里节约700亿美元。其中主要的节省来自抚养未成年儿童家庭援助项目,食品券和补充保障收入, 将为低收入的老年人、盲人和残疾人提供现金, 这些项目将被砍去10％。〔31〕在分类补助项目、州的福利基金、家庭福利收益者、未婚母亲福利待遇、儿童照顾、补充社会保障、非美国公民、重新审查节约开支等问题上众议院的议案和参议院的议案均有分歧。〔32〕
1995年11月10日, 国会共和党人完成了关于福利审议案的一致意见, 它包含在作为HR 2491号的赤字削减综合议案之中, 这一福利条款指望在7年内节省815亿美元。与此相关的是在挣工资者的税额减免将为有工作的穷人节省约325亿美元。该立法表明两院间修正独立议案上的妥协。〔33〕
共和党人在1995年11月13日着手解决在审议福利改革立法上的分歧, 同意在与福利相关的项目上7年内削减815亿美元。该立法将结束为低收入母亲和儿童提供福利现金的联邦担保, 这是60年来传统的被打破。条款强调严格联邦开支并给各州以更多的控制权。但是白宫宣称克林顿总统将不仅签署否决改革议案,并将签署否决共和党提出的独立的福利法案。〔34〕福利议案主要的内容涉及：现金福利赠款条款,补充社会保障条款,儿童支持计划的实施条款,外来移民条款,儿童福利条款,儿童照顾条款,儿童营养条款,妇女、婴儿和儿童条款，食品券条款,以及其他条款等。〔35〕1995年12月21日, 克林顿宣称:“如果国会送来报告, 我将否决它。”“这一福利法案包含了对儿童福利费用的大幅度削减,和我控制的从福利到工作的目标有很大的距离。”该法案是众议院在12月21日以245对178票通过的, 参议院则于12月22日以52对47票通过。〔36〕
(三)
1996年1月9日,克林顿总统否决了《福利审议法案》(HR 4)。1996年1月23日，克林顿总统发表国情咨文,在国内政策上着重强调缩小政府规模并控制政府开支, 对于医疗改革和福利改革并未着力强调。而国会共和党领袖鲍勃·多尔则谴责克林顿利用否决权来保护“每天都在攻击自力更生和家庭价值观念”的福利制度。鉴于大选临近, 福利改革议案的修正和通过又蒙上了一层浓浓的政治色彩,在这种情况下，一切都在服从“大选需要”的前提下发生悄悄的、有时是突然的变化。双方谋求通过1996年2月3日召开的全国州长会议来进行斡旋。〔37〕在1996年2月6日华盛顿的年会上,全国州长协会的两党提出了对福利审议法案的修正案,州长们对全国性的福利和医疗补助计划寄以希望, 它既不是克林顿也不是多尔的计划。1996年2月19日, 就州长们的建议举行听证会。〔38〕1996年2月28日美国卫生和公众服务部长唐娜·E.谢拉拉(Donna E. Shalala)已表明了克林顿政府的某些看法。这些见解可以从下表对比中看出他们间的差距已经相当地接近。
福利改革法案建议的比较：〔39〕
项目 |
HR4 |
州长的计划 |
政府的计划 |
时间限制 |
福利金5年为限州免除案例的15% |
福利金5年为限州免除案例的20% |
支持20%的免除为5年限期提供保证人 |
家庭限制 |
联邦不为新生儿童福利现金，州如立法可行 |
州可为新生儿童支付福利现金 |
政府支持NGA意见
|
意外事故 |
如遇高失业率提供10亿美元资助；各州福利开支至少相当于1994年度 |
如遇高失业率提供20亿美元资助；各州不提供相当于1994年度开支 |
支持NGA的建议；在衰退外，允许各州降低20亿美元的福利开支 |
儿童照顾福利金 |
7年内为儿童福利金规定180亿美元以上 |
7年内为儿童福利金规定220亿美元以上 |
要求在NGA计划中有40亿美元为各州提供，为儿童照顾金不少于1994年度 |
工作规则 |
接受福利家庭每周必需工作20小时，2002年必需工作35小时 |
第一年后要求工作25小时，州可要求每周工作20小时 |
支持全国州长协会的意见 |
儿童福利 |
各州继续保留联邦政府维持的项目，包含每个低收入儿童受益者抚养照顾或继嗣；其他儿童联邦福利基金项目由两块新的项目代之 |
各州继续保留联邦政府为维持、管理和训练与抚养照顾和继嗣相关的项目，其他儿童福利项目将并于一块项目中，州从中加以选择 |
政府支持在当前福利金额情况下的再训练计划 |
到了1996年4月, 看来克林顿实现其结束现行福利制度的诺言行将实现了。政府加紧了既符合政府要求又满足两党愿望的妥协法案获得通过的努力。两党都同意福利制度需要修正, 但是在联邦政府承担资金上要付出多少,还有争论。克林顿总统已经两次否决共和党议案, 即一次是在1995年12月6日否决了HR2491议案, 福利议案是作为赤字削减预算的一部分提出的, 另一次是在1996年1月9日的HR 4--H Rept 104-430的自由独立议案。现在使多尔在竞选中面临进退两难的境地。他可以提交一个克林顿喜欢签署的使双方领导人都认为是具有历史性转变的议案, 他还可以提供一个克林顿肯定要否决的议案。实际上,议案的通过成了大选中的一张牌, 而所谓为中产阶级,为穷人,为富人也就成了一种竞选的手段。这时还有来自州长们的压力。国会中来自共和党中某些较年轻的成员,希望多尔能与克林顿妥协以使总统签署福利议案。这场较量按杰弗里·凯茨(Jeffrey L.Katz)和戴维·克劳德(David S. Cloud)的评论,已经不是第一次, 还在1988年辩论时已经有了交锋,那次国会试图改变福利制度(PL 100-485), 作为阿肯色州州长的克林顿在迫使国会考虑时强调对福利接受者教育和训练的长远措施, 而参议院少数党领袖多尔则和福利议案保持距离。〔40〕人们还想起, 尼克松和民主党控制的国会同意家庭援助计划应当被替换, 但是在如何替换上并没有达成一致。〔41〕
现在民主党也做出了最大妥协的努力, 谋求接受关于结束贫困家庭受益人的现金福利支付方式。〔42〕1996年4月17日, 参议院同意就福利改革议案进行重新审议,为此两党议员举行的听证会将持续到1996年6月14日,到6月17日提出最后报告。〔43〕1996年4月25日, 威斯康星通过立法要求实行工作福利, 5月18日, 克林顿总统在无线电演说中赞赏威斯康星共和党州长汤米·汤普森(Tommy Thomson)的计划。5月19日,克林顿试图缓解多尔关于福利改革的强硬态度。〔44〕1996年5月20日,有6个州的州长写信给克林顿总统, 支持总统对威斯康星的态度, 要求总统给州以相当大的灵活性去对福利受益者的强制工作要求和时间限制。〔45〕比尔·克林顿和多尔都表示要讨论解决福利改革问题。〔46〕
1996年7月13日,克林顿在广播电视演说中表示:“如果有工作要求,提供机会并要求责任心, 我很乐于将福利改革法案变成法律。”他还说:“我决定使福利改革议案成为法律”，“我期望在下月内有一个两党一致的福利改革议案。”这个两党议案的目标包括:结束61年来领取联邦福利金的资格, 给各州决定自己计划的权利; 限制福利金为期5年, 州有权早些时间废除福利金并决定新的工作要求; 6年中削减530亿美元, 其中大多数的削减来自福利现金, 也有一些是食品券福利金和得到联邦援助的合法移民的福利费用。〔47〕1996年7月18日, 众院以256对170票通过了历史性的福利改革议案。接着,参议院在7月23日以74对24票通过了这一议案。这一议案被认为是自罗斯福新政以来福利政策的最重大的变化。〔48〕联邦政府长达61年的保证对穷人援助的计划，改为限制福利金为5年，领取两年后至少每周工作20小时。取消对合法移民食品券的联邦补助, 这样6年内可削减联邦经费近600亿美元。〔49〕7月31日, 克林顿宣称他将签署福利改革议案。在总统讲话后的两个小时, 众院以328比101票通过了福利改革议案。〔50〕众院和参院就福利改革立法通过谈判来达成联合决议〔51〕，1996年8月1日, 众参两院通过了联合决议案, 最终结束了联邦政府为福利金担保了61年的做法, 福利接受者被要求在两年内谋求工作并限制享有福利金为5年。6年内可以削减541亿美元, 砍掉对新移民的福利资助和食品券待遇。该法案以78对21票获得通过, 21票反对的是民主党议员。〔52〕一些评论认为这一法案与过去相比的主要变化在于: (1)限制福利受益者为5年并且需在两年以内找到工作; (2)冻结赠款, 州而不是联邦政府有权决定如何分配使用联邦有限援助资金, 州必须对福利基金作出自己的贡献; (3)控制对20％家庭的豁免; (4)18岁以下的不幸未婚母亲必须在校并且和成人住在一起,才能得到福利金; (5)6年中食品券开支将被削减240亿美元, 但是联邦政府将继续为另外一些有资格的成员提供食品券; (6)未成为公民的合法移民将无资格得到许多联邦政府的福利金; (7)州将转移福利项目的30％用于儿童补助,这是享有福利人口的最脆弱部分。〔53〕
1996年8月22日, 美国总统克林顿在大选前夕, 正式批准了美国《福利改革法案》, 这一法案长达80万个电脑字符(据笔者通过互联网络获得全文), 它结束了自1935年以来, 联邦政府对穷人的没有限制的福利补助。它规定多数贫困家庭享受福利救济补助的时间不得超过五年;有劳动能力的成年人在接受福利补助的两年内必需参加工作;对穷人的食品券补助作了明确限制, 规定有工作能力而又不抚养孩子的人在3年之内只能领到食品券补助; 新移民在头5年内不能领取食品券,也不能领取残疾补助。这一法案被克林顿称为旨在恢复福利制度, 提供第二次就业机会,而不是作为一种生活方式。这一法案的通过是在多次讨价还价后达成的妥协。不过有没有工作机会,则仍是一个大的难题。〔54〕对于这一法案的通过, 许多民主党人感到非常失望, 伊利诺伊参议员保罗·西蒙(Paul Simon)说: “它绝对是我在国会22年中通过的最糟糕的议案。”〔55〕然而, 对于大选来说, 这无疑为克林顿的连任增加了一份不小的砝码。
注释：
〔1〕Regina E.Herzliner,“Healthy Competation,” The Atlantic Monthly, August 1991, p.73.
〔2〕Dennis Palumbo, Public Policy in America (Harcourt Brace Jovanovich Publishing, 1988), p.168.
〔3〕进步政策研究所威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编: 《克林顿变革方略》(达洲、培青、幼甫、肖武译)。北京·新华出版社,1993年版，第158-159页。Regina E.Herzliner,“Healthy Competation，” The Atlantic Monthly, August 1991, p.72.
〔4〕希梅尔斯坦:《美国部分居民没有医疗保险的新数据》,《国外医学·卫生经济分册》江苏医学情报研究所,1993年,第10卷,第2期,第85页。
〔5〕Congressional Quarterly,“The Cares Hour，” p.19.
〔6〕Congress Bill of U.S.A. S1757, Calendar No. 335, pp.1, 5-7.
〔7〕Bill Clinton, Econimic Report of President, 1995, Feb. 13, 1995, pp.4-8.
〔8〕Collette Fraley, Social Policy, May, 20, 1995, p.1431.
〔9〕Collette Fraley, Andrew Taylor,“House Republicans Posied For Medicare Showdown,” Social Policy, Oct. 14, 1995, p.3142.
〔10〕Collette Fraley,“Historic House Medicare Vote Affirms GOP Determination,” Social Policy, Oct. 21, 1995, p.3206.
〔11〕Bob Benenson, "Conservation Democrats Rebuffed," Social Policy, Oct.21, 1995, p.3207.
〔12〕Collette Fraley,“Medicaid Compromises Emerging,” Social Policy, Nov. 11, 1995, p.3457.
〔13〕Collette Fraley,“Administaration Offers Details For Medicare Negotiations,”Dec. 9, 1995, p.3742.
〔14〕Collette Fraley, “School Lunch Bogs Down Overhaul Agtreement,”Social Policy, Dec. 2, 1995, p.366. “Clinton Plan Does Little to End Major Medicaid Disputes，”Social Policy, Dec. 9. 1995, p.3744.
〔15〕前引书, 《克林顿变革方略》,第217-218页。
〔16〕同上， 第223、224页。
〔17〕Jeffrey L. Katzibid, Social Policy，Jan. 14, 1995, p.160.
〔18〕陈宝森:《一幅志在振兴美国经济的蓝图——评克林顿的第一个国情咨文》,《美国研究》1993年第2期,第30-37页。
〔19〕高风仪:《美国社会福利制度面临改革》,《光明日报》1994年1月17日。
〔20〕Economic Report of President, 1995, p.40.
〔21〕The Washington Post，Jan. 7, 1995, A8; Social Policy, Jan. 14, 1995, p.162.
〔22〕Ibid.，Social Policy, Oct. 4, 1993, p.90.
〔23〕Ibid.，“Governores Group Sidelined in Welfare Debate,”May 20, 1995, p.1423.
〔24〕Ibid.，“Senate Finance is Poised to Approve,”May 20, 1995, pp.1424，1425.
〔25〕Ibid.，“Senate Plan Has Fewer Block Grants,”May 27, 1995, pp.1504-1505.
〔26〕Ibid.，p.1506.
〔27〕Ibid.，p.1425.
〔28〕Almanc, p.349. 转引自Social Policy, May 20, 1995, p.1424.
〔29〕Ibid.，p.1425.
〔30〕Ibid.，“Sunbelt Senators Revolt Over Welfare Formula,” Social Policy, June 24, 1995, pp.1842，1844.
〔31〕Ibid.，“Senate GOP Puts Overhaul on Hold to Muster Votes,” Social Policy, August 12, 1995, pp.2443,2722.
〔32〕Ibid.，“Some Key Differences,”Sociasl Policy, Spet. 23, 1995, p.2910.
〔33〕Jeffrey L. Katz,“GOP Produces Welfare Agreement ,Urges Clinton To Sign On，”Social Policy, Nov. 11, 1995, p.3459.
〔34〕Ibid., “Internal Squabbles Interfere With Welfare Overhaul,”Nov. 18, 1995, pp.3541,3545.
〔35〕Jeffrey L. Katz,“Provisions of Welfare Bill，”Social Policy, Nov. 18, 1995, pp.3542-3544.
〔36〕Jeffrey L. Katz,“Clinton Vows to Veto Overhual Measure，”Social Policy, Dec. 23， 1995, p.3889;“Conference Report Highlights,” Social Policy, Dec.,23, 1995, pp.3890-3891.
〔37〕Jeffrey L. Katz,“GOP May Look to Senate Version To Revive Overhaul Effort，”Social Policy, Feb. 3. 1996, pp.304-305.
〔38〕Jeffrey L. Katz,“Governors Hope Welfare, Medicaid Plan，”Social Policy, Feb. 10, 1996, p.252. “GOP Prepares To Act On Governors Plan,” Social Policy, Feb. 17, 1996, pp.394-395.
〔39〕Jeffrey L. Katz, “Comparing Welfare Proposals,” Social Policy, March 2, 1996, p.559.
〔40〕Jeffrey L. Katz, David S. Cloud,“Welfare Overhaul Leaves Dole With Campaign Dilemma，”Social Policy, April 20，1996, pp.1023-1025.
〔41〕Jeffrey L. Katz,“Seems Like Old Times，”Social Policy,April 20, 1996, p.1026.
〔42〕Jeffrey L. Katz,“Voter Call for Revamped Welfare Poses Problem for Democrats, Inside Congress，”April 20, 1996, pp.1027-1029.
〔43〕Ibid.，p.1030.
〔44〕CNN Jill Diugherty,“Clinton Tries to Steal Doles On Welfare Reform，”Internet, All Politics News，May 19, 1996; “House Seeks to Force Clintons Hand On Welfare,” Internet, All Politics News, June 7, 1996.
〔45〕Ibid.,“Governors to Clinton: Put Up or Shut Up,” Internet, All Politics News，May 20, 1996.
〔46〕Ibid.，“GOP Leaders Unveil Another Welfare Plan,” Internet, All Politics News，May 22, 1996.
〔47〕“Clinton Address，” CNN Washington，July 13, 1996, Internet, All Politics News，July 13, 1996.
〔48〕“Senate Passes Tough Welfare Reform Measure，”Internet, All Politics News，July 23, 1996.
〔49〕“House Passes Historic Welfare Bill,”Internet, All Politics News，July 18, 1996.
〔50〕“Clinton Says Hell Sign Welfare Reform Bill，”Internet, All Politics News，July 31, 1996.
〔51〕“Negotiators Strike Welfare Reform Agreement，” Internet, All Politics News，July 30, 1996.
〔52〕Ibid.， Internet, All Politics News，August 1, 1996.
〔53〕Ibid.，“Applaud It While It Lasts,”Internet, All Politics News，August 3, 1996.
〔54〕范颂九:《美国大改福利制度》,《光明日报》,1996年8月26日。
〔55〕Internet, All Politics News，August 28, 1996.