《美国研究》1998年第1期
美国人权外交及有关争论
周琪
【注释】周琪：中国社会科学院美国研究所研究员。【注尾】
人权外交可以界定为以促进人权为基本目标的外交政策，也可以理解为以人权为借口来进行外交斗争。前者为美国人所推崇，也是他们尽力树立的自我形象，而后者则是许多发展中国家对它的谴责。我们认为，美国在当代，特别是在冷战以后加紧推行其人权外交，无疑是为建立世界霸权的总目标服务的，而且它时常运用双重标准来干涉别国内政。然而，历史上试图建立某种霸业的国家，如西班牙、英国、法国、德国、俄罗斯、日本等，都没有把在全世界促进人权，或者广而言之推行某种道德理想作为工具，唯独美国是如此，而且人权外交已正式成为其冷战后的全球战略的组成部分。翻开一部西方外交史，能够被很少有争议地看作是理想主义外交政策的典型事例，恐怕也只能在美国找到。这样看来，仅仅指出人权外交是美国的政策工具、借口和幌子，尚不足以解释美国人权外交的深层原因和社会背景，在这些方面还需作一些更深入的探讨。本文试图论述美国人权外交的演变过程及在冷战后的新特点，并进行一些初步的理论分析。
一、冷战时代美国人权外交的产生和发展
人权概念被引进美国外交领域始于第二次世界大战后，而1976年上台的卡特政府大张旗鼓地推行人权外交可以说是美国人权外交史上的一个里程碑，从这时起，人权外交开始成为美国对外政策的一个重要特征。
除了美国的历史经验之外，卡特开始倡导人权外交，应主要归因于是他上任前一个时期的国内环境。美国国内一些重大事件——民权运动、水门事件、国会立法以及美国深陷其中的越南战争和由此造成的美国国内舆论的强烈反应，都促成了卡特时期人权外交的产生。上述事件把美国的外交推向同一个方向，即更加注重人权：60年代中期达到高潮的民权运动使公民基本权利的思想更加深入人心；水门事件使公众了解到当权者有可能滥用权力，侵犯公民的权利，因而应当受到制约；越南战争则一方面使美国人民惊异地看到自己号称民主的国家如何侵犯一个万里之外的小国，残酷地杀戮那里的无辜百姓，并把自己的士兵派到战场上去送死。越南战争引发了关于美国对外行动目的的讨论，并导致了大量有关立法的产生。 国会中的反战者最初也是从美国国家利益和国家安全出发来检验美国是否在卷入越南战争方面走得太远，资源的花费同所追求的目的是不是不成比例，但不久在民权运动的影响下，就变为攻击它与美国人的某些价值观念相冲突，认为它不仅是一个军事问题，而且是一个道德问题。于是，美国反对越南战争的国会力量在70年代成倍地通过了与美国外交相关的法案，这些法案开始用人权标准来制约美国的外援政策。迄今影响美国对外援助政策的三项基本法律都是在这一时期通过的，它们是：502B条款，涉及所有的安全援助，规定不得向任何一个其政府参与持续地、全面地侵犯国际上公认人权的国家提供安全援助〔1〕；116条款，它涉及所有的双边经济援助，第一次提出外援要根据一个国家的人权记录，它声明“不得向下述任何国家提供援助，这些国家的政府参与不断地、大量地侵犯国际上承认的人权，包括拷打或给予残酷的、非人道的或侮辱性的待遇或惩罚，不经起诉延长拘留，或其他公然否认人的生命、自由、安全权利的做法，……除非这样的援助将直接使这些国家中的贫困人民受益”〔2〕；701条款，它把影响双边经济援助的条件扩大到主要的国际银行，这一条款授意财政部指示美国驻这些银行的代表投票反对向上述国家贷款，但同时又一次设了一个类似的保留〔3〕。此外还有关于贸易的1974年贸易法（杰克逊修正案），它对美国给予最惠国待遇的人权方面作了规定。
国会还对总统紧急状态下的权力进行了限制。1973年国会通过了战争权力决议，它是国会试图限制行政部门在国外卷入敌对行动的第一个重要步骤，它要求国会在“可能的情况下”参与关于美国在国外采取军事行动的协商。关于对外出售武器的行政协议，若成交额超过若干数额，必须经参议院批准〔4〕。
由于上述原因，卡特总统上台后美国开始奉行人权外交便不是偶然的，特别是由于许多在70年代积极参与民权运动的国会议员以后进入了卡特政府。此外，由一个民主党总统首先倡导人权外交，在美国历史上似乎也顺理成章，因为民主党较之共和党更倾向于推行理想主义的外交政策，被当作是理想主义典型的美国外交政策就产生于民主党的威尔逊总统时期。
在卡特任职期间，从1977年初到1978年底，美国政府以人权为名反对向16个国家提供52项贷款。新的政策也扩展到进出口银行和海外私人投资公司（OPIC）。由于推行人权政策，在1977和1978的两年中，美国政府改变了向12个国家转让武器的计划，其中一些被取消〔5〕。
除援助项目之外，美国的其他外交行动包括各种层次的外交对话，公开表明美国支持受到镇压的反对派的立场，以人权为由改变文化交流项目，对非民主国家的政治提出公开批评，把人权标准作为同有严重侵犯人权记录的国家进行双边讨论重要议题。卡特总统在推行人权外交方面引起全世界注目的一个事件，是他在上台一周后即亲自写信给苏联的持不同政见者萨哈罗夫，表示支持他在人权问题上的立场。
在多边舞台上，美国政府所采取的第一个步骤是在主要的国际人权协议上签字，包括《美洲人权公约》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和社会权利国际公约》，表明美国想要履行它的国际人权责任〔6〕。
此外还有两个用来影响其他国家政府人权实践的方法，一是逐年发表“人权状况报告”，这是国会1976年的法令所要求的；二是采取措施在其他国家鼓励发展“民主体制和实践”。卡特政府通过外交渠道来对某些政府施加压力促使它们走向民主化，例如菲律宾、洪都拉斯、巴西、秘鲁、玻利维亚和智利〔7〕。
卡特总统的人权外交在他任期的后两年明显地减弱下来，这是由于他在国内招致了许多批评，说他在外交政策上过分重视人权目标而忽视了国家利益，指责他在冷战中出卖了友好盟国，其中最有争议的是对于美国来说具有极其重要的战略意义的伊朗。亲美国的巴列维国王统治的垮台和对美国持敌对态度的宗教领袖霍梅尼上台执掌政权，被批评者说成是卡特在国际上倡导人权和批评巴列维国王在国内破坏人权的结果。
里根政府认为：“人权是美国外交政策的中心，因为它是美国自我概念的中心……。人权不是某种被加到我们外交政策上的东西，而是外交政策的最终目的：在全世界维持和促进自由……。人权是把外交同美国人民的传统联系在一起的具有关键重要性的问题。”〔8〕但是在里根政府看来，“在促进美国的地缘政治利益和人权之间存在着协调性”，“苏联是压倒一切的问题”，“共产主义国家是侵犯人权的同义语”〔9〕。里根说他将直接关注苏联和其他社会主义国家的人权，他的做法正是如此。里根政府信奉的是“在美国的权利政策面前首当其冲的不是独裁政权，而应是共产主义独裁政权”〔10〕。因此，在里根政府看来没有任何事情比保卫美国的盟国不受苏联的挑战更重要。1982年里根对英国议会作了一次演讲，赞成在全球争取民主的运动。而撒切尔夫人则更为明确地指出，这个讲话是反对共产主义的意识形态斗争的一部分。
第一届里根政府期间美国政府虽然继续倡导人权外交，但其人权政策基本的特征是执行上的双重人权标准，根据这种标准，共产党国家受到批评甚至惩罚，而友好的盟国即使有严重侵犯人权的行为，也漠然视之，甚至对其政权加以扶植〔11〕。美国政府官员用所谓的“悄悄的外交”来对待友好的独裁政权，即只是劝告它们做出改进，南非即是一例。在联合国里，里根政府几乎把注意力集中于古巴和其他社会主义国家的人权问题。一个不会讲英语的古巴裔人竟被提名为美国驻联合国人权委员会代表团团长。
美国政府也放弃了把在多边发展银行（MDBs）中的投票作为推行人权政策手段的做法，在这些银行中，美国只以人权为由反对它认为不友好的左派政府。它不再反对向那些与美国利益有关的右派政府贷款，无论它们侵犯人权的程度有多大。
1981年2月，美国驻国际金融机构（IFIs）的代表接到指示不再以人权为理由反对向阿根廷、智利、乌拉圭、巴拉圭贷款。虽然这些国家仍然被普遍认为在严重地侵犯人权，但美国政府声明，它们的人权状况已经得到了“引人注目的改善”。美国还改变了原先对国际金融机构向菲律宾、危地马拉、南非、韩国、萨尔瓦多提供援助的否定立场。而同时，它并没有放弃使用国际金融机构的援助作为工具向安哥拉、叙利亚、贝宁、南也门、老挝和越南这些得到苏联支持的国家施加压力。在国际金融机构成立的头三年，美国所反对的贷款额在被看作“左派”国家的总价值中占31%，在右派政权中则仅占3%〔12〕 。
在1985年前9个月中，里根政府至少支持给予八个严重侵犯人权的国家贷款，所有这些国家都是美国的盟友。它反对给予援助的仅有的三个国家都是在“左派”统治之下：安哥拉、叙利亚、南也门。从1984年10月到1985年3月，美国反对过向五个国家贷款，其中只有一个属于美国政治营垒，即智利。同一时期，它支持了31项向8个对它友好的右翼政府的贷款，虽然它们按美国的标准都有很糟糕的人权记录〔13〕 。除此之外，美国政府还采取了一些直接针对苏联的措施，例如1981年底以苏联支持波兰政府军管为由对它实行经济制裁，包括限制高技术的出口，推迟出售粮食的谈判，停止苏联航空公司的飞机飞往美国等〔14〕。通过这些事例我们可以看出，虽然美国政府在处理对外关系时口不离人权，但此时考虑的却只是冷战问题，而不是人权状况，人权仅仅被利用来作为冷战的工具。
第二届里根政府略微改变了对一些国家的人权政策，其中的原因是复杂的。首先，其班子中的许多人被更实用主义的人所接替。其次，这些实用主义者，尤其是舒尔茨（Shultz）和许多外交部的官员认为，一些国家中的反共独裁者实际上有害于美国长远的安全利益，例如菲律宾。这样，美国改变了以前历届政府对菲律宾马科斯总统独裁统治的支持政策，并运用其影响力于1986年帮助结束了马科斯的统治。在海地右翼专制者让－克劳德·杜瓦利埃(Jean-Claude Duvalier)的垮台中里根政府也起了作用〔15〕。在智利，美国担心，如果安古斯托·皮诺切特（Angusto Pinochet）担任总统太久，会导致极左派重新出现。于是，舒尔茨和其他人如美国驻智利大使哈里·巴恩斯（Harry Barnes）努力使皮诺切特离开总统职位。虽然第一届里根政府曾在联合国为皮诺切特辩护，但他的第二届政府却帮助起草和联合发起了一项批评智利人权记录的决议，同时根据人权记录否决过对智利和乌干达的贷款。对智利贷款的否决是里根政府把701条款应用于右翼政府以来的第一例〔16〕。上述变化产生于对美国长期安全利益的重新估价。第二届里根政府的对外政策表面上看起来似乎更注重人权，因而在国家利益和人权两方面之间取得了一些平衡，但其基本考虑仍然是美国的国家利益〔17〕。
由于里根政府不把经济和社会权利列入人权范围内，因此在它的报告中并没有包括各国的“社会经济和文化状况”的部分。
总的来说，里根时期美国政府的人权外交更明显地服务于冷战这个更大的战略目标，因此其人权外交中的双重标准问题十分突出。
二、冷战后美国的人权外交
1990年冷战结束以后，美国的人权外交至少从形式上看不再同意识形态的斗争交织在一起。美国政府不再特别强调人权考虑在外交政策制定中的重要地位，这是因为实际上人权因素已同美国外交政策有机地结合在一起，特别是经过从冷战时代向后冷战时代过渡的布什政府再到克林顿政府，美国政府似乎找到了人权在外交政策中确切的和恰当的位置，即把人权列为三大外交政策目标之一。它既不像卡特政府的前期那样过分追求人权目标，表现出占压倒优势的理想主义；又不像在里根政府时期那样，为了同共产主义进行意识形态的斗争而推行双重的人权标准，过分明显地把人权外交作为冷战工具；也不像在布什政府时期那样保留但又在一定程度上淡化人权意识。这反映出美国政府试图在外交政策中的现实主义和理想主义之间找到平衡点（更可能是不自觉地）。然而，要达到平衡并非容易，越是试图维持两者之间的平衡，其结果就越可能是在两者之间摇摆不定。不过，从卡特政府的人权外交高峰后退，并不意味着美国外交政策的特征向尼克松—基辛格时期的现实主义回复，因为人权考虑已经成为美国外交政策决策中的一个不可分割的因素。
由于布什政府正好处于世界从冷战时代向后冷战时代过渡的时期，世界舞台上发生的一些重大变化所带来的挑战，如冷战的结束，苏联的解体，东德的统一，使它应接不暇。布什政府的迫切任务是忙于应付和处理突如其来的重大转变时期所面临的一系列复杂的国际事变。虽然布什曾提出“建立世界新秩序”的象征性目标，在这个新秩序中人权将特别受到保护，但事后证明它不过是一个没有实际内容的空洞的口号。
从里根政府到布什政府存在着基本外交政策的延续〔18〕，但布什比卡特和里根都较少道德主义〔19〕。有评论说，布什本人是明显的实用主义者，“不在意识形态上信奉民主和人权的理想”。《纽约时报》上刊登的罗森塔尔(A.M. Rosenthal)的文章批评他“不懂得美国的权力和美国的民主理想必须结合起来，才能创造美国的效率。两者不可或缺。”〔20〕由于这个原因，人权虽然在布什政府的外交政策中占有一席位置，但同里根政府相比，布什政府的外交政策带有更弱的人权色彩。
布什政府时期美国人权外交是以一系列所谓的“人道主义”干预为特征。美国政府最初在1991年春南斯拉夫发生危机时无所作为，而波斯尼亚1992年2月29日宣布独立酿成了欧洲自希特勒以来最严重的种族危机。直到1992年12月21日，布什才传达给米洛舍维奇(Slobodan Milosevic)一个明确的警告，如果塞族侵犯科索沃或马其顿，美国将进行直接报复〔21〕。
1989年12月20日入侵巴拿马是布什政府所进行的第一场军事干预。美国政府此前一直谴责诺列加(Manuel Noriega)政权卷入贩毒、支持游击活动、大量滥用资金和骚扰美国在巴拿马运河区的驻军。1987年美国停止了对其政府的经济和军事援助，1988年2月他被佛罗里达的大陪审团指控为从事毒品交易。美国冻结了巴拿马存放在美国银行中的资产，并要求在巴拿马国内举行自由选举。1989年当美国认为巴拿马的民主选举遭到诺列加的破坏时，于12月20日对巴拿马发动了直接军事入侵，投入了26000人的兵力。诺列加在军事失败后向梵蒂冈使馆寻求避难但遭到拒绝，后被美军扣押，尔后被美国缉毒署官员正式逮捕。随后，5月份在大选中宣布获胜的反对派领导人恩达拉出任巴拿马新总统。
虽然美国此次入侵巴拿马的借口是诺列加参与了国际贩毒，损害了美国的利益，根据美国的法律要把他捉拿归案，藉此恢复巴拿马的民选政府，但它的入侵行为在国际上引起了是否有权干预他国主权的激烈争论。人们几乎难以想象，一个国家的元首要由另一个国家以贩毒的罪名派军队进入这个国家加以逮捕，并由那个国家的法庭根据它的法律来进行审判〔22〕，这在国际上很难找到先例。而且，有理由认为，美国的真实目的是维护其在巴拿马运河区的安全利益。〔23〕
如果说在入侵巴拿马的问题上布什政府尚能以恢复民主政治为由，那么海湾战争前后布什政府在这一地区的政策则明显不过地表明了其现实主义态度。1990年8月以前，萨达姆·侯塞因被看作是遏制伊朗宗教领袖阿亚图拉·霍梅尼影响的有用盟友。当美国国会1990年春夏打算以人权为由减少同伊拉克的贸易时，布什政府坚决反对，然而在伊拉克当年8月入侵科威特之后，布什政府的态度发生了180度的转弯，开始发动对萨达姆的谴责，把他描述为不仅是西方盟国石油供给线的威胁，而且是希特勒的化身。美国政府用了最耸人听闻的词句来指责萨达姆的对科威特和伊朗政策，以此来动员美国公众对沙漠风暴行动的支持。美国政府态度发生变化的根本原因是，伊拉克入侵科威特的行动严重威胁了美国的石油供应线，有可能危及美国的经济稳定。8月7日布什宣布在沙特阿拉伯的沙漠部署军队。在以后的4个月里，美国向海湾地区派遣了5万人的军队，这是越南战争以来最大的一次出兵。海湾战争爆发于1991年1月7日，六个星期后以美国军队的全面军事胜利而告结束。 然而，从人权的角度来看，布什政府在海湾战争之后并没有对沙特阿拉伯施加压力促使其民主化。沙特毕竟是美国军事行动的主要基地，而且对于西方的经济来说至关重要。由此看来，美国对波斯湾人权问题的关注依赖于华盛顿对自身利益的权衡，特别是在石油供应和遏制伊朗的问题上。
当不存在威胁现实国家利益的问题时，布什在人权问题上表现得比较果断。1992年秋季当索马里发生普遍饥荒和严重的内乱时，布什决定把28000名美国士兵部署在索马里以维持治安，并向索马里运送了大量的人道主义救援物资。这一行动在美国国内很有感召力，在国际上也颇得人心，它在一定程度上是成功地制止了饥荒和派别战争。〔24〕
布什签署了《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》，并把它交给参议院批准。布什的政策同里根的政策的差别在于他不再强调意识形态，因此在对待右翼政府的态度上，他不再像里根政府那样主要以意识形态来决定政策。在对南非的政策上，他接受了国会的表决，执行禁运，对白人政权施加了更大的压力。他对纳尔逊·曼德拉(Nelson Mandela)1990年对美国的访问表示了欢迎〔25〕，并加大了对萨尔瓦多政府的压力，要求对死刑队和其他侵犯人权的机构实行更多的制约。
完全在后冷战时期上台的克林顿是遵循卡特的传统进行竞选的，他批评共和党的在任者抛弃了处理世界事务的人道基础。1992年，克林顿反复批评布什不注重中国和海地等国家的人权。他许诺，他将使民主，即更广泛的人权观念成为外交政策的主要议题。他任命克里斯托弗(Warren Christopher) 为国务卿，后者有在卡特政府工作的经验；任命沙特克(John Shattuck)为人权和人道事务助理国务卿，部分原因是因为他曾为美国市民自由联盟(American Civil Liberties Union)工作过。他的国防部长阿斯平(Les Aspin) 也主张五角大楼应更多地关注民主和人道事务。许多克林顿任命的官员都有在私人人权组织中工作的经验。总统国家安全顾问莱克(Anthony Lake)在卡特政府期间曾是国务院政策计划司司长，他的副手伯杰（Samuel R. Berger）也曾经是这个计划组的成员。一位捷克政治避难者的女儿，具有强烈人权主张的奥尔布赖特（Madeleine Albright）被任命为美国驻联合国大使，在克林顿的第二个任期又被任命为国务卿。
冷战时期，美苏之间的竞争是最紧迫的问题，任何干预都是可能造成双方斗争的潜在危险。然而在冷战结束后的90年代，波黑、索马里和海地的情况已有所不同。
1991年海地塞德拉斯（Raul Cedras）将军领导的一次军事政变推翻了通过民主选举产生的阿里斯蒂德的政府，后者被迫流亡美国。如果这一事件发生于冷战时期，美国政府很可能会因塞德拉斯将军的反共立场而承认他的政权，但是布什政府毫不含糊地谴责了海地军政府，支持安理会作出的一系列对海地实行经济制裁的决议，并欢迎加利的私人代表卡普托（Dante Caputo）与塞德拉斯谈判恢复阿里斯蒂德的权力。让联合国的官员进入西方势力范围可以说是一个前所未有的举动，这在冷战时期是不可想象的。9月19日美国对海地发动直接军事入侵，使阿里斯蒂德得以重返海地担任总统。在这次军事行动的前夕，克林顿在一次全国讲话中解释了行动理由，他提出的推翻塞德拉斯政权的四条理由中的第一条就是，“海地的军人统治严重侵犯人权”〔26〕。
在索马里，当1993年3月饥荒明显消除后，克林顿政府强烈支持联合国安理会的决议，帮助重建索马里的“国家和地区体制以及平民政府”。
克林顿在中国问题上表现得摇摆不定。他从来没有停止过指责中国的人权状况，在他当政的第一年，他通过行政命令把中国的贸易最惠国待遇同中国改善人权状况联系在一起。但是到1994年6月，克林顿宣布切断这一联系，这是因为美国在中国有持久的经济利益，在亚太地区同中国有共同的安全利益，它也需要中国在核不扩散等全球问题上的合作。
克林顿像卡特一样赞同国际人权标准，许诺推动有关儿童、经济和社会权利的人权公约。在克林顿的支持下，1994年秋季参议院外交关系委员会建议美国批准联合国反对歧视妇女的条约。在1993年联合国维也纳人权大会上，美国政府接受了把发展权作为人权的组成部分的观念，这一观念长期以来受到贫困国家的支持，但一直遭到美国的拒绝。
虽然克林顿对如何对前南斯拉夫的战争做出反应态度暧昧，但他还是向联合国设立的战争罪行法庭提供了相当大的外交和财政支持。
然而，冷战结束以后，美国国内的孤立主义开始增长，把注意力放在国内的要求更加强烈，在对外关系上更加注重经济利益和低代价的对外介入。当1993年10月美国的8名军事人员在索马里被杀害时，许多国会议员和大部分公众舆论认为，结束索马里饥荒的努力不值得以美国人的生命为代价。当1994年卢旺达的种族灭绝和内战夺走了大约5万人民的生命时，美国国内几乎没有什么压力迫使克林顿介入卢旺达。美国政治文化中美国第一的倾向和美国的孤立主义在长达40年的冷战之后成为国内的主要力量，克林顿强调的重点常常是经济以及城市、犯罪和教育等一系列国内问题〔27〕。
三、关于美国人权外交的争论问题
美国关于人权的法律和它近年来的人权外交引起了许多争论，这些争论涉及到一些理论问题，例如什么是人权？人权是否仅仅属于主权的管辖范围？如果是，那么一国或多国政府是否有权干涉属于他国主权范围内的人权事务？人权意识和主权意识可能在什么背景下发生冲突？等等。篇幅所限，这里不可能对这些理论问题逐一讨论，只打算指明关于人权外交的两个方面：
一方面，现行的以主权国家为主体的世界法律体系建立在各国平等和国家间条约具有神圣法律效力的观点之上，建立在对以纯国家制度为基础的地缘政治的认识上。它认为不应有一个全球事务的强制者，国家之间应相互尊重各自的主权，在一个由主权国家组成的世界中，法律和政治上的平等排斥了任何使命的要求，包括为了人道的目的进行干预。
这样，国家主权的思想不仅同帝国主义的行为相对立，也同干涉一国国内事务（无论在什么情况下）的主张相对立。遭受过殖民统治的经历使第三世界国家对于大国干预其内部事务非常敏感，而且一般来说，只有持帝国主义态度的大国才有意志和能力来对违反人权的现象采取国际行动，然而，正是这些国家常常用所谓人权干涉来作为其反对其他不同文化和意识形态的国家的工具。人权干涉的历史记录证明这些大国并不是全球人权的真正保护者。关于这一点，文森特（John Vincent ）的看法有一定的道理，他认为，以不干涉为道德的理论所遇到的难题是，“一国内出现了令人不能容忍的行为”（如纳粹对犹太人的迫害和种族隔离制度对黑人的虐待）。但是没有足够的理由认为干涉者一定是公正的，并且有理由假设干涉的结果会超出纠正所意识到的罪恶的范围之外。事实上，即使承认一些特殊的情况可以为干涉辩护，也并不足以造成一个先例，使其他可能的干涉者起而效法。 〔28〕
另一方面，与主权观念在世界范围内加强的同时，另一种新的观念也在逐渐形成，这就是超国家的全球观念。根据这种观念，建立在主权国家基础上的国际关系没有能力处理人权的问题，应当对此进行改革，把更高的标准应用于每一个国家。从这种观点来看，世界上存在着许多问题，发生了许多滥用国家权力和侵犯国内人权的事情，虽然有许多侵犯人权的情况不能通过国际干预得到纠正，但也有一些是可以纠正的。如果一个强大国家的政府承担起促进人权的责任，即使它是出于自身安全考虑，也会同时给世界带来一些好处。即如自由社（Freedom House） 的文件所说：“民主国家必须关心其他国家的内部事务。干涉不总是错的……。”〔29〕国际干预也可以求助于某些国际组织，但在其中大国的作用仍为关键。
然而这种看法有三个关键的弱点，首先它暗含一个假定：西方民主国家是尊重人权的典范，因而在这些国家中一般不存在侵犯人权的现象。干预只是发生于非西方民主国家的事情。这样，持这种观点的人在提到国际干预时，便没有考虑是否其他国家的政府也可能有权以促进人权为名干涉西方民主国家的内部事务，例如以美国印第安人或其他少数种族的权利受到侵犯为由来干涉美国的国内事务。
其次，根据主权观念，民族自决被看作是至关重要的人权，其重要性高于个人权利。但是如果一个国家丧失了主权，它的内部事务因此由另一国政府和另一个种族或民族所决定，那么这个国家的人民哪里还有什么自由、平等可言？
第三，西方的人权标准是以西方现行民主制度为样板，但是如果指的是包括经济范畴在内的人权，那么一个国家的政府就有必要承担保障全体人民最起码的生存权利的责任，这样就发展中国家来说，就必须选择能为经济发展创造前提条件的政治模式，而这在历史、文化、民族、观念和发展环境特点不同的发展中国家，将有别于西方国家。于是，如果用同一的标准来衡量政治制度状况，尤其是处于转型阶段的政治制度状况，其结果可能不仅不利于发展中国家的经济建设，也更不利于保障人权。
最后，人权主要不是抽象的法律或道德，对它的关注在国际斗争中常常同其他利益交织在一起，冷战时代它可能成为西方国家意识形态斗争的工具，后冷战时代它可能成为强国在世界推行政治、经济和文化统治的工具。因此令人可以理解的是，反对这种统治的斗争也常常会以驳斥甚至抵制西方人权观念的形式出现。在这种情况下，虽然似乎冲突的中心是人权问题，但实际上却往往是涉及国家主权或经济利益的斗争。正因如此，它常常不是在一个理论范围内所能解决的问题。
然而，尽管如此，我们也应同时看到，世界普遍的人权观念正在逐渐形成，人权保护已进入国际领域。各国至少已形成了如下一致看法：如果一个国家的人权状况威胁到临近国家的安全与和平，或者超出了大多数国家所能容忍的程度，国际社会便有责任采取集体制裁和人权保护措施，这些情况包括：侵略与扩张行为、种族隔离制度、制造或驱赶难民〔30〕。
具体到美国的情况来讲，美国的人权外交中还存在着另一个问题：其外交政策中国家利益和道德考虑之间存在着明显的矛盾。现实主义和理想主义之所以被看作是相互对立的外交政策思想，就是因为长期以来人们在理论上倾向于一个看法，即注重实际的国家安全与公民的经济和社会福利的外交政策，与反映像自由和公正这样的价值的外交政策之间存在着不可避免的冲突。关于美国的外交政策有人说，“在我们根据美国的经济、政治和安全利益和根据我们的人权利益而传统地界定的外交政策之间将始终存在着冲突。”〔31〕我们这里的重点不在于讨论哪一种外交政策更恰当，而在于指出，由于上述冲突，一国政府无论怎样信奉道德原则，它在制定外交政策时都不可能忽略国家利益而完全依照道德原则行事。冷战时代这一现象非常突出，当美国把最高的国家利益看作是在冷战中取胜，从意识形态的角度把社会主义看作是对人权的最严重的侵犯时，人权外交往往服从于冷战的需要。当然这样说也并不排除美国的决策者时而有在全世界追求人权的真诚愿望，但是从实际例子来看，显然，一旦这种愿望同国家利益发生冲突，那么置于优先地位的就只可能是国家利益。
美国外交政策中国家利益和道德考虑的矛盾体现在许多方面，其中一个最明显的例证就是国会立法中的但书，它明确规定如果武器出售和对外援助符合国家利益，那么有关的侵犯人权的国家就可以被当作例外。这常常是美国行政部门违反其道德原则的藉口。这样，即使是在卡特政府下人权外交达到高峰的时期，这个政府也在大量场合下利用这一但书对侵犯人权的国家进行援助。例如对巴拉圭的贷款，理由是帮助贫困人口；对土耳其的援助，理由是出于安全的考虑。
按理讲，依照美国的法律规定，一旦发现一个国家不断大量侵犯人权，就应取消对这个国家的援助和武器出售，然而这些法律允许有例外。关于安全援助，国会要求国务院报告继续向该国提供援助的“特殊”环境说明，以及是否“根据所有的事实提供这样的援助是符合国家利益的”。但是国会从未阐明什么是特殊的环境，或什么应当被看作是国家利益。实际上，如何看待“贫困人口”、“特殊环境”和“国家安全利益”这些问题，无疑带有很大的主观性，如果目的不同，所作的解释就可能完全不同。而且，由于安全援助从来都是基于国家利益的考虑，所以几乎所有的例子都可以构成例外。
关于经济援助，在大多数情况下，可能更不容易判断援助是否直接有利于贫困者。许多美国的双边援助和大多数通过国际金融机构管理的援助都是为了交通和工业基础建设，虽然这些援助有助于一个国家的发展，但这些发展所带来的好处却不能直接达到最贫困的人口。这些援助的理论基础是，援助一个不发达国家的最适当的方法是帮助它实现工业化、技术现代化，否则它便不能加入到世界经济中来。这样做的效果将是潜移默化的，它最终会使其公民富裕起来。但另一个可能产生的问题是，许多不发达国家贫富之间的差别往往在国家发展的时候相应扩大，而上述效应却非常缓慢或不易察觉。但是如果援助项目仅仅给予贫困者，它并无助于一国经济的发展，这个国家在未来可能仍然贫穷，因而从长期来看对该国人口并不利。
从实际情况看，美国从未对对于它来说有重要战略意义的非民主国家运用过人权外交，三个典型的例子是菲律宾、韩国和伊朗，这些国家都曾有令人发指的镇压人权运动的记录，但它们又都是美国对外援助或安全援助的主要接受国（伊朗的情况从宗教领袖霍梅尼1980年执掌权力后发生了变化）。从美国的角度来看，维持这些国家的政权稳定对于美国的利益来说是生命攸关的，这意味着美国不可能利用援助手段来对它们施加影响，也意味着它更容易对一些战略上不重要的小国象征性地采取这样的措施。
四、未来美国外交政策中的人权因素
从美国政府人权外交的发展来看，卡特政府时期是它的开端，自布什政府之后趋于平稳。今后美国政府的人权外交会向什么方向发展？它对于国际关系，特别是中美关系会有什么影响，这些都是非常值得关注的问题。
在讨论这个问题之前，关于美国的人权外交有三个要点需要强调指出：
首先，我们知道，在美国外交战略中始终存在着孤立主义与扩张主义的矛盾、现实主义与理想主义的矛盾；后冷战时期美国外交目标方面存在的争论是，在其三大外交政策目标经济、安全和人权中究竟应以哪一个为重。上述这两个判断都同美国的人权外交有着直接的联系。因为现实主义与理想主义对立的另一种表达就是国家利益优先还是道德优先，而在经济、安全和人权三大目标中，前两者代表了对国家利益的考虑，即现实主义，后者则代表了道德考虑，即理想主义。正如美国学者莫沃尔（A.Glenn Mower）所说：“给予人权什么样的优先考虑的问题，实际上是一个‘现实主义’和‘理想主义’之间旧有争论的当代表达，即在现实主义和理想主义之间，究竟哪一个应当成为外交政策的主导思想”〔32〕。因此，人权外交虽然是当代国际社会的新现象，但在美国的对外关系史上却始终以不同的形式而存在。
在一些中国分析者的观念中，美国的人权外交主要产生于其70年代后期对外战略调整的需要，以往发表不少论著也都持此种观点。然而，我们不应忘记外交是国内政治的延续这一公认的命题，尤其是像美国这样一个国家，其外交政策决策程序完全不同于许多政治权力集中化的第三世界国家，甚至不同于一些西方民主国家，其外交政策的制定是行政部门、国会、利益集团、舆论等众多因素相互平衡的结果。因此，美国人权外交的首要推动力是其国内政治的发展，是60年代中期的一系列国内政治运动和政治事件，包括民权运动和反越战运动，而不是冷战中为同苏联争霸而调整国际战略的需要，这一点在前文谈到的卡特上台前后美国人权外交产生的国内背景中可以清楚地看出。如果没有这些国内因素的推动，美国外交政策在卡特政府时期打出人权外交的旗号就是不可能的（卡特是打着人权外交的旗帜进行竞选并以此而当选的），卡特之后历届政府在不同程度上继续推行人权外交，也是不可能的。
是美国政府为了推行人权外交，以要求或授意国会通过有关立法作为准备，还是正相反，国会在国内政治潮流的推动下，通过立法来限制政府的外交行为，要求政府在对外援助中把人权作为考虑因素之一？关于这一点，美国历史学家小施莱辛格的一句话讲得很确切，他说，70年代中期，“国会着手把人权问题强加于最高行政当局，国会运用立法权禁止和限制对‘严重侵犯国际公认的人权’各国提供经济和军事援助。”〔33〕 关于美国政府和国会在外交决策方面的制衡关系，中国国内的研究者在经历了近年来中美关系中发生的一系列事件后恐怕已经很熟悉了。专注于美国人权外交研究的福赛思（Forsythe）也认为，“卡特政府对人权问题关注的根源主要在于国内政治，而不是纯粹对在国外运用道德的关注。无论卡特的个人道德和他在大选中对吸引人的辞藻的设计起了什么作用，他的政府相信把注意力集中于人权为建立关于外交政策的舆论提供了一个基础。卡特和民主党的领导人都认为，一揽子反共产主义的旧有基石已不再能作为调动国内支持的辞藻起作用了。……所有关于人权的辞藻因此在很大程度上根源于国内，当万斯说‘我们开始认识到美国在世界上是最强大的，既然它的人民的价值观是最强大的’，他正是暗示了美国外交政策的这一国内基础和道德传统。”〔34〕这些观点都表明美国的国内舆论和国会的压力倾向是美国人权外交的主要动因。
第二，美国的历史学家和政治学家都承认，美国外交政策具有理想主义和现实主义两种传统，这两种传统在历史上交替地起主导作用。在中国的学者中，也已有人接受了这一观点并对之做过详细论述。例如王缉思的文章《美国外交传统与对华政策》强调“美国外交思想中存在理想主义和现实主义的矛盾 ”〔35〕，并对它们各自的主张和表现形式作了详尽分析；元简的《冷战后理想主义思潮的发展及其对美国外交政策的影响》在谈到理想主义对卡特外交政策的影响时写到：“民主党有重视理想主义的传统；卡特本人被认为是威尔逊之后最提倡理想主义的总统”。〔36〕
说美国外交政策在某一时期受理想主义的主导，或“美国的人权外交是美国理想主义外交传统的当代表现形式”，并不是在美化美国的外交，在国际关系理论中以及在我们对美国外交政策的分析中，现实主义和理想主义这两个概念都不带有任何价值判断，正如我们在分析美国的国内政策时，保守主义和自由主义两个概念不带有任何价值判断一样。追求道德理想的外交政策可能导致在世界上强制推行民主和人权，用各种手段，包括经济制裁和军事干预，来对不同制度的国家施加压力，使其发生制度上的根本变化，美国政府近年来在外交方面不乏这样的事例，例如在推行人权外交时期，美国国会于1992年通过了“古巴民主法”，1996年又通过了“赫尔姆斯－伯顿法”，规定要对古巴、利比亚和伊朗进行贸易的外国公司进行制裁。对于古巴更是把它的“民主化”列为对它取消全面经济制裁的条件。另一方面，注重国家利益的外交政策则可能导致在冷战中不计较政治制度和意识形态方面的根本差别，而把战胜冷战对手当作主要目标，同时与主要对手的对手结成某种战略关系。这正是美国在冷战结束以前对中国所做的，那时，出于冷战的需要，美国并不把中国的人权问题当作双方发展关系的严重障碍。
况且，从理论上说，理想主义与现实主义可能在某一点上走到一起，那就是，当美国认为民主国家之间无战争，对美国和西方的最大战争威胁来自那些非民主国家，从而把在全世界推行民主和人权当作最大的国家利益之时，它们之间的界限就可能变得模糊了。这也可以从相反的方向来得到证明：人所共知的美国现实主义外交政策的代表人物之一基辛格，就把他的现实主义政策解释为也是理想主义的，他说，“追求美国的实力就是符合道德的，因为它旨在使所有自由的人们最终得到安全和维持均势。”他的一个典型辩解方式是向美国驻联合国代表团提出这样的问题：“如果我们危害了自己的安全（通过诸如保护人权的行为），就服务于道德目的了吗？”〔37〕
第三，非西方国家的人或非美国人常常很难理解和相信，在大多数美国民众看来，他们和他们的国家在全世界追求民主和人权是出于真诚的动机。这正如许多西方或美国民众不能理解，为什么第三世界的国家，包括中国，把生存权和发展权当作基本人权，而且可能是优先的人权一样。这些仅仅用资本主义国家统治阶级的欺骗是不能解释的，更深层的原因是两者多方面的差异，既有经济发展水平方面的，也有基本的文化和观念方面的。美国的政治文化带有一个甚至不同于其他西方国家的独特特征，即美国人把自己看作是上帝的选民，有责任在全世界追求自由，并认为美国外交政策应当反映这一形象，〔38〕美国式的民主制度应当推广到全世界。美国人的这种倾向虽然不是时时在其外交政策中表现出来，但它却是形成美国理想主义外交传统的基础。
也正是由于存在着产生于国内的来自“美国例外论”的要求，美国的外交政策才比任何一个其他西方国家都表现出了更多的理想主义色彩和人权要求色彩。只有了解美利坚民族看待世界的这一独特方式（无论它有时多么讨嫌，或给其他国家和民族带来多么不可接受的后果），我们才可能理解美国外交政策中的理想主义传统，从而进一步理解美国今日的人权外交。唯有如此，我们才可能对需要应付美国的人权外交有一个长期的心理准备（美国人权外交不是简单地经过对外战略的调整就能放弃的），也才可能有的放矢地采取适当的对策。
从目前存在的一些情况来看，美国的人权外交不会逆转，这是由以下情况所决定的：
1.人权是美国人的基本价值观念。1776年的美国《独立宣言》就已提出了人民权利的观念，反对英国殖民统治的革命成功之后，这些权利首先在各州的宪法中以法律的形式规定下来，以后又在联邦宪法中以宪法前十条修正案形式规定下来（即著名的权利法案）。60年代蓬勃高涨的美国民权运动推进了不同种族间的权利平等，并使权利思想更加深入人心。权利观念或人权观念在美国人心目中已根深蒂固，不可动摇。另一方面，正如美国中国问题专家奥克森伯格（Michel Oksenberg）1996年9月2日在美中教育交流中心回答提问时所说，美国是一个多种族和民族组成的社会，这个社会需要有一种共同的东西把不同的人凝聚在一起，这就是统一的价值，人权就是这样的价值，因此它是美国立国之本。〔39〕再加上上文所提到的以“美国例外论”为基础的对外政策上的理想主义，今后“人权注定将保留在美国的外交议事日程上，美国在这个问题上没有选择的余地，美国将来不会放弃人权外交”。〔40〕
2.美国政府的人权外交被认为是有成效的。美国政府对其人权外交或人道干预的自我估计很高，它把许多拉美国家和亚洲国家走上民主化的道路归功于此。苏联的解体和东欧社会主义阵营的瓦解，更被它看作是美国在全世界追求人权和民主的成果。美国政治学家亨廷顿在提到70年代开始出现的世界第三次民主化浪潮时，所列举的两个国际因素之一就是美国通过人权外交来促进世界各国的民主化。他在发表于1991年的文章中说，“70年代和80年代美国是民主的主要促进力量。”〔41〕
3.美国政府的人权外交已经制度化。从卡特政府开始，政府设立了一些把人权考虑纳入外交决策过程的机构和制度，如国务院下新设立了一个司——人权和人道事务司，其司长被授予助理国务卿的头衔，由此提高了该职位在国务院中的地位。自1976年起，政府根据国会立法逐年发表各国人权状况报告，这个报告受到高度重视。
此外，人权已不仅是某一个政党关注的问题，而是自卡特政府以来两大政党，包括两届民主党、两届共和党政府在不同程度上正式承担的责任。这表明了人权作为外交政策因素的持久性。而且，政府对外双边和多边经济援助和安全援助都要受到以促进人权为目标的法律条款的限制。
4.意识形态的公开斗争随着冷战的结束而结束，美国人权外交的双重标准问题不再十分突出。在冷战的国际背景下，美国人权外交中存在着不断受到国内和国际舆论批评的双重标准问题，即对不同意识形态和不同冷战阵营的国家采取不同的人权标准，把人权外交作为意识形态和冷战的工具。这个问题随着冷战的结束，变得不再突出，虽然美国政府毫无疑问仍然会继续使其人权外交服从于其全球战略，但它外交政策目标的自相矛盾将会减少。
5.随着许多亚、非、拉美军事独裁国家开始走上民主化的道路，美国外交政策中国家利益和道德考虑之间的冲突逐渐减少。与上一个情况相关的是，自80年代以来，全世界大量非民主国家开始走上民主化的道路，与美国战略利益相关的一些发展中国家近年来都在向民主制转变，其人权状况有了很大的改善。这减轻了美国外交决策中国家利益和道德考虑之间的冲突，更易于促使美国从人权的角度去作出外交决策。
6.美国国内舆论和国会对美国外交政策的影响有所加强。美国国内舆论越来越重视国际人权，特别是在美国国内基督教右翼势力复活和争取少数群体权利运动取得有限成功的背景下。同时，国内舆论对外交的影响有所加强。这表现在任何美国重要的政府官员在国际公开场合都必须谈论人权，表明美国对人权问题的立场，否则就会受到国内舆论的强烈批评。一项表明美国在人权问题上强硬立场的对外政策容易得到美国国内舆论的同情，反之则容易招致指责。美国的政治官员都非常重视舆论倾向，因为这关系到他们在民意测验中的得分和下一次当选的机会，因此美国外交政策在一定程度上要受舆论的左右。
另一个影响因素是，美国国会在外交政策方面的发言权自70年代以来明显提高，而国会作为立法部门历来比行政部门在国家利益和道德考虑两者之间更倾向于后者。此外，重视人权不仅是国会的倾向，而且还有许多制度保障：国会的下属委员会负责监督国会颁布的大量与国际人权有关的立法的执行情况，政府也必须逐年向它提交关于各国人权状况的报告。
7.与不同政治制度的国家进行斗争仍将是美国的一个长期目标。虽然冷战已经结束，公开的、激烈的国际意识形态斗争已经不复存在，但是两种政治制度的斗争并没有消失，虽然是以以往不同的形式。在共产党国家中推进民主和人权就是当前的一种形式，因为这些国家都被指责为非民主国家，严重侵犯人权，并被看作是对民主国家的潜在威胁。
然而，尽管存在着上述因素，美国的外交政策不会被导向完全的理想主义，因为“美国例外论”只是美国政治文化的一个方面。实用主义而不是道德主义、物质主义而不是深刻的思想、安全而不是伦理，也全都是美国遗产的一部分。引用小施莱辛格的话说就是：“美国外交政策的后果充满了自相矛盾”。“美国外交政策的概念是经验和命运之间旧有争论的反映——美国被看作是许多国家中的一个，像其他国家一样有天使的冲动和掠夺的欲望的倾向；还是被看作是上帝所选择的救世主来拯救堕落的世界。每一种看法都孕育出其思想类型。第一种产生于历史和对待世界事务的经验方法上的争论问题。第二种产生于神学和神学世俗化中的问题。这两种方法之间的冲突表现在美国人灵魂的分裂上：信奉经验和遵从教条。”〔42〕换句话说，现实主义、注重国家利益的传统也会同时在美国的外交政策中起重要作用。而且，近年来美国国内政治上的保守主义、国际关系上的孤立主义正在同时滋长，它们也会成为一种抵销因素。
注释：
〔1〕David P. Forsythe, Human Rights and US Foreign Policy, (Gainesville: University of Florida Press, 1988), p.175.
〔2〕ibid., p.180.
〔3〕ibid., p.183.
〔4〕李道揆：《美国政府和美国政治》，北京·中国社会科学出版社，1990年版，第424－426页。
〔5〕Mark L. Shneider, “A New Administration's New Policy: the Rise to Power of Human Rights,” in Peter G. Brown and Douglas MacLean ed., Human Rights and US Foreign Policy, Principles and Applications (Lexington: D.C. Heath and Company, 1979), p.12.
〔6〕参见ibid.
〔7〕ibid., p.114.
〔8〕US Department of State, Country Reports on Human Rights Practices, for 1982: Report Summitted to the Committee of Foreign Affairs, House of Representatives and the Committee on Foreign Relations, US Senate (Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1983), p.7.
〔9〕Brown and Maclean ed., Human Rights and American Foreign Policy, Principles and Applications, p.26.
〔10〕David P. Forsythe, “Human Rights and US Foreign Policy: Two Levels, Two Worlds in Political Studies”, in Political Studies, Vol.43, Special Issue 1995, Policitics and Human Rights, Edited by David Beetham, p.120.
〔11〕A. Gleen Mower, JR., Human Rights and American Foreign Policy, the Carter and Reagan Experiences (New York: Greenwood Press, 1987), p.109.
〔12〕ibid., p.110.
〔13〕ibid., p.116.
〔14〕熊志勇：《美国的人权外交与其全球战略》，《美国研究》1991年第4期，第50页。
〔15〕Mower, op.cit., p.116.
〔16〕ibid., p.116.
〔17〕David P. Forsythe, Human Rights and Peace (Lincoln NE: University of Neebraska Press, 1993), ch.5.
〔18〕Dilys M. Hill and Phil Williams ed., The Bush Presidency, Triumphs and Adversities (New York: The Macmillan Press LTD, 1994), p.164.
〔19〕Foresythe, “Human Rights and US Foreign Policy,” p.124.
〔20〕Charles-Philippe David, “Who was the Real George Bush? Foreign Policy Decision-Making Under the Bush Administration,” Diplomacy Statecraft, Vol.17, March 1996, No.1, p.217.
〔21〕ibid., p.217.
〔22〕1991年5月9日，美国佛罗里达州迈阿密联邦法院开始对诺列加进行审讯。1992年7月 ，该法院以“参与国际毒品走私”等8项罪名判处诺列加40年徒刑。见徐世澄主编：《美国和拉丁美洲关系史》，北京·社会科学文献出版社，1995年版，第277页。
〔23〕美国入侵巴拿马的真实目的，及其如何视其在巴拿马运河地区的安全利益，可参见Richard A. Melanson, American Foreign Policy Since the Vietnam War, the Search for Consensus From Nixson to Clinton (Armonk, New York: M.E.Sharpe, 1996), p.276；《美国和拉丁美洲关系史》，第276页。
〔24〕David, “Who was the Real George Bush?” p.178.
〔25〕Hill and Williams ed., op.cit., p.167.
〔26〕Melanson, op.cit., p.264.
〔27〕Forsythe, “Human Rights and US Foreign Policy,” p.128.
〔28〕〔29〕Richard Falk，Human Rights and State Sovereignty (New York: Holms Meier Publishers, Inc., 1987), p.37; p.2.
〔30〕参见孙纪成：《人权初论》，云南人民出版社，1993年版，第92页。
〔31〕〔32〕Mower, op.cit., p.37; p.27.
〔33〕小施莱辛格：《人权和美国传统》，《现代外国哲学社会科学文摘》，1980年第2期，第29页。
〔34〕David P. Forsythe, Human Rights and World Politics (Lincoln & London: University of Nebraska Press 1983), p.99.
〔35〕王缉思：《美国外交思想传统与对华政策》，中国社会科学院美国研究所、中华美国学会编：《中美关系十年》，商务印书馆，1989年版，第132页。
〔36〕元简：《冷战后理想主义思潮的发展及其对美国外交政策的影响》，《国际问题研究》1997年第2期，第13页。
〔37〕A. Glenn Mower, JR., (New York: Greenwood Press, 1987), p.8.
〔38〕Forsythe, Human Rights and US Foreign Policy, p.124.
〔39〕奥克森伯格1996年9月2日在美中教育交流中心的讲话。
〔40〕Forsythe, Human Rights and US Foreign Policy, p.127.
〔41〕Samuel P. Huntington, “A New Era in Democracy, Democracy's Third Wave,” Current, 1991, Sep. No. 335, p.28.以及亨廷顿教授在哈佛大学开设“现代民主”课程时的讲座。
〔42〕Authur M. Schlesinger, Jr. the Cycles of American History (Boston: Houghton Mifflin Company, 1986), p.52.