《美国研究》1998年第2期
美国当前的核武器政策与核裁军
吴展
在第二次世界大战结束之后到冷战结束之前，美国的核战略随着技术的进步从威慑性发展到实战性，即不仅能够发动大规模的核进攻或在遭到核打击后能够进行大规模的核报复，而且能够坚持长期的核战争直到取得全面的胜利。由于美国的核战略是以苏联为主要假想敌的，所以美国与苏联在冷战中进行了一场激烈的核武器竞赛。结果，不但两国的核武器技术不断翻新，而且核弹头的数量也各增加到了两万多个。有人说这不仅足以相互摧毁，而且用以毁灭世界也绰绰有余。由于双方都对自己的导弹采取了加固和机动等措施，使对方不可能一举完全摧毁己方的核武器，所以进攻的一方必然会遭到惨重的报复，自然不敢贸然发动核打击。对于这种不战不和的局面，双方都无可奈何，但又都不肯放松自己的核战备状态。苏联解体，冷战结束之后，剩下的俄罗斯已大为削弱，不可能对美国发动核战争，庞大的核军备已没有必要，于是两国终于签定了START I和 START II条约（第一次和第二次削减战略核武器条约,仅解决射程为5000公里以上的远程核武器），两国所部署的战略核弹头都不得超过3000-3500个。以后还要不要继续裁减下去，美国出现了两派意见。
一、两派的争论
在签定了START II条约之后,削减战略核武器的谈判下一步应当如何走法，美国国内出现了两种不同意见。一派被称为最大限度裁减派(marginalisers)。这派认为目前虽然尚不具备全面消灭核武器的条件，但是美国应尽可能降低核武器在国家安全中的作用。他们不赞成把保留美国的核武库作为防止俄罗斯改革政策倒退的措施，因为这将引起不利的紧张局势。这派人认为核裁军应当继续下去，虽然全面消灭核武器目前条件不成熟，但可以把一千个或几百个核弹头作为裁减目标。另一派是传统派(traditionalists)。他们认为核武器在美国的国家安全政策中应当占有重要的位置，不要有太大的变化，因为全面核裁军仍然是可望而不可及的，消灭核武器是不可能的。兑现START II条约还需要八、九年工夫，在这样长的时期内俄罗斯会不会从民主化的道路上倒退，谁都没有把握，何况目前还有一些国家正在千方百计地设法研制自己的核武器。因此这一派人认为美国应当在很长时期内保持START II所规定的核武库水平，不能再降低了。【注释】Stephen A. Cambone and Patrick J. Garrity, “The Future of U.S. Nuclear Policy,” Survival, vol. 36, no.4, Winter 1994-95, pp.40-44.【注尾】
克林顿总统上台后不久即由国防部进行了核力量态势的评估(Nuclear Posture Review, NPR)。评估报告于1994年5月经他批准。其要点是：美国要保持一支“三合一”的战略核力量（陆基洲际弹道导弹、海基潜射导弹和战略轰炸机），它足以威慑任何未来拥有核武器的敌对外国，使之不敢反对美国的重大利益，并使他们确信寻求核优势是徒劳无益的。因此美国将保留规模足够大、能力足够强的核力量，使这些国家的政治和军事领导人所重视的资产处在危险之中。报告所建议的战略核力量就是START II条约所规定的武器量，即在今后大约十年时间内美国将保持450-500枚民兵式洲际弹道导弹（单弹头）、14艘三叉戟式核潜艇装载336 枚D-5型潜射导弹（不超过1750个弹头），以及20架B-2型隐形战略轰炸机和66架B-52型战略轰炸机（共配备约1250个弹头）。这些数字有一定的灵活性，以后可根据实际情况有所增减。由此可见，报告基本上采纳了传统派的意见。国防部把新政策简称为“要领导但也要防备”(lead but hedge)，意思是要在继续削减核武器上起领导作用，要防备俄罗斯在改革上倒退，重新威胁美国，因此美国必须保持足以摧毁敌人的力量，不过核武库的规模可以小些。当然，美国的核政策并不只是针对俄罗斯，但毫无疑问俄罗斯是主要对象，因为它是唯一拥有能摧毁美国的核力量的国家，如果不是为了对付它，就没有必要保留这么多的核武器。【注释】Bill Gertz, “The New Nuclear Policy: Lead But Hedge,” Air Force Magazine, Jan. 1995, pp.34-36; A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, The White House, Feb. 1995, p.15.【注尾】
二、条约有利于美国
START II条约于1993年1月签定之后，美国参议院于1996年1月批准了这项条约，但是俄罗斯的国家杜马却迟迟不予批准。其中的一个原因是美国所主持的北大西洋公约集团东扩计划威胁到了俄罗斯的安全。北约第一批准备吸收的国家是波兰、匈牙利和捷克，它们都是原华沙条约的成员国。在苏联解体后，它们仍然起着缓冲国的作用。第一批虽只不过三国，但是其他东欧国家，甚至于连原苏联的加盟共和国爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛也都纷纷要求加入，而北约也将分批慢慢吸收。尽管北约宣布“没有意图，没有计划，也没有理由”在这些新成员国部署核武器，俄罗斯仍然对这种东扩计划十分敏感，反应比较强烈，因为北约跑到它的家门口来了。【注释】Frank von Hippel, “Paring Down the Arsenal,” The Bulletin of the Atomic Scientists, May/June 1997, p.36.【注尾】
第二个原因是START II条约对美国有利而对俄罗斯不利。
在洲际弹道导弹方面，条约的重点是消除陆基多弹头导弹，其中最重要的是10弹头重型导弹，必须全部加以消除，而弹头数较少的则只要部分消除，其余减少为单弹头就行了。根据条约，俄罗斯现有180枚10弹头的SS-18和46枚10弹头SS-24，包括2260个弹头应全部消除。其６弹头的SS-19共170枚需消除65枚包括390个弹头，其余105枚需减为单弹头,共减少525个弹头。此外俄罗斯还有360枚单弹头的SS-25机动导弹可全部保留。因此它剩下的洲际弹道导弹弹头只有465个。而美国的10弹头MX导弹总共只有50枚，全部撤除只减少500个弹头。此外美国有3弹头的民兵3号洲际弹道导弹500枚，减为单弹头剩下500个弹头。看起来好像两国的洲际弹道导弹所剩下的数量差不多，但实际不然。俄罗斯战略武器的主力是多弹头洲际弹道导弹，其弹头数从来就比美国多，其中SS-18是美国最怕的。所以这样的裁减对俄罗斯来讲是伤筋动骨的。
美国战略武器的主力在于海基潜射导弹。其三叉戟式导弹核潜艇现有18艘，每艘装8弹头潜射导弹24枚，弹头数共3456个。按照条约，潜射导弹弹头总数不得超过1700-1750个。美国准备退役4艘较老的核潜艇共792个弹头，其余14艘上的导弹都把弹头减为5个，剩下1680个还是符合要求的。俄罗斯有德尔他III型导弹核潜艇13艘，每艘装3弹头SS-N-18潜射导弹16枚；德尔他IV型导弹核潜艇7艘，每艘装4弹头SS-N-23潜射导弹16枚；和台风型导弹核潜艇6艘，每艘装10弹头SS-N-20潜射导弹20枚，弹头总数为2272个，超过了条约限额,所以弹头数必须削减。由于条约没有规定如何减法,俄罗斯可以有所选择,可以减少SS-N-20的10个弹头,也可以不在这里减而让大部分SS-N-18退役,因为德尔他III型已快超龄了。虽然看起来俄罗斯在潜射导弹的数量上能够同美国持平，但是俄罗斯的海基战略力量的质量不如美国，其核潜艇留港维修和补给的时间比美国长，潜射导弹的精度和性能也不如美国，因此实力还要打折扣。此外，还有一个很大的差别，就是美国的导弹核潜艇都是90年代前后下水的，相当新，而俄国的导弹核潜艇却都是70、80年代的产品，到本世纪末下世纪初会大量退役，照俄国目前经济情况看来，到时候要更新恐怕会有困难。
俄罗斯的战略轰炸机力量也远不如美国。在苏联解体前原有约160架。解体时，40架在哈萨克斯坦，后虽交回给俄罗斯，但由于维护不善，一部分恐已不能使用。另有40多架留在乌克兰至今没有交回。这些飞机的质量都不如美国的，而且比较陈旧，相当大一部分不久将要退役，这里不再详加论述。美国现有战略轰炸机180多架。由于条约规定可以把100架拿掉核弹头，改做常规用途，而不计算在限额之内，因此美国准备把95架B-1B（每架可装16个弹头）改掉。【注释】俄罗斯和美国的三类战略核武器的数量见“Estimated Russian Stockpile, End of 1996,” The Bulletin of the Atomic Scientists, May/June 1997, pp.62-63和“U.S. Strategic Nuclear Forces, End of 1996,”The Bulletin of the Atomic Scientists, January/February 1997, pp.70-71.【注尾】
俄罗斯的三类战略进攻武器的重点是陆基洲际弹道导弹，其弹头数占战略武器弹头总数的50-60%，而重点中之重点又是10弹头的重型洲际弹道导弹，其弹头数量也是总数中占比例最大的，但是这类武器恰恰要全部消除掉，怎么能叫它们不心疼呢。当然，在条约允许的范围内俄罗斯还可以补充一些战略进攻武器。补充在导弹核潜艇和战略轰炸机上是可以的，但成本很高，而且这些都不是他们的强项，技术上存在不少问题。所以最好是增加单弹头的陆基洲际弹道导弹，可以新部署1000个左右，因为这是俄罗斯在技术上最有把握，战略上最习惯采用，而且成本上也比较便宜的战略进攻武器。可是这仍需要花费很大的一笔资金，困难不小。说到这里，自然会联想到当时如果美国同意把多弹头导弹都降为单弹头，而不是加以消除，就可以省下不少钱。但是，由于目前俄罗斯处于弱势，不得不忍痛接受不利于自己的条件。【注释】Alexei Arbatov, “START II, Red Ink, and Boris Yeltsin,” The Bulletin of the Atomic Scientists, April 1993, pp.17-19.【注尾】
俄罗斯不仅感到在START II条约上吃了亏，而且将来万一两国翻脸，条约废除，对它也很不利。除了重型的多弹头导弹须全部消除外，其他核武器的裁减都采用卸载(download)的办法来实现，即导弹不动而减少弹头数，战略轰炸机也只是卸掉核炸弹和核弹头改做常规用途。所减少或卸掉的核弹头只是保存下来并不销毁，因此若条约废除，就可以很容易地把核弹头装回去，叫做回装(upload)。这样，美国可以用回装的办法把弹头总数增加3000多个（大约陆基弹头1000个，海基弹头1000个，轰炸机弹头1500个），增多一倍。这在1994年的美国核力量态势评估报告中叫做“回装－防备”(uploadhedge)。俄罗斯则只能回装大约1000个弹头，比美国少多了，因为它的陆基多弹头弹道导弹消除得太多了。
上面讲过，俄罗斯的导弹核潜艇和战略轰炸机大都相当老化。据估计约有12艘导弹核潜艇及68架战略轰炸机不久将要退役，涉及约1600个弹头，加上按条约应撤除的约3100个弹头，俄罗斯能剩下的弹头只有2000多个。到2010年，俄国的战略核弹头还会进一步减员，据说可能只剩下1600个。当然它可以制造新的战略核武器来加以补充，但是在经济情况不佳的条件下恐难完成。【注释】Hippel, “Paring Down the Arsenal,” The Bulletin of the Atomic Scientists, May/June 1997, p.34.【注尾】
其实1992年俄总统叶利钦就向美国建议过把双方的战略核弹头减少到2000个，但是当时美国没有接受。后来矛盾尖锐化了美国才提议签署START III条约，把两国的战略核弹头的部署数量进一步减少到2000-2500。
第三个问题是反弹道导弹，简称反导。在START I条约签定之前，美国和苏联就曾为“战略防御计划”即“星球大战”发生过很大争论。当时苏联认为美国搞这种计划就是违反了两国1972年签定的“限制反弹道导弹条约”（简称反导条约），是对苏联战略进攻武器的威胁。但是美国却坚持说只是在搞研究工作，还没有部署，该条约所禁止的是部署。双方为此争论相持不下。后来苏联在条约上加了一条声明了事。声明说：只有在反导条约得到遵守的条件下，条约方为有效和可行。冷战结束，苏联解体后，美国感到俄罗斯力量大为削弱，已构不成对美国的重大威胁，而且“战略防御计划”花钱太多，技术也不容易过关，于是放弃了这项计划，转而搞战区反导武器。这种武器是对付中、近程导弹的，而反导条约所针对的是洲际弹道导弹，看来似乎矛盾不大，但是前者中的高性能类型具有一定的对付洲际弹道导弹的能力，很难划分明确的界限，稍加发展即能用来拦截洲际弹道导弹。特别是近几年来，在美国国会中占多数的共和党议员不断地鼓吹建立全国性的反导体系，尽管目前还没有成为事实，但这种吵吵嚷嚷已使得俄罗斯人心存疑虑，认为美国想要破坏反导条约。虽然美国国会所不断地鼓吹的只是建立稀薄的反导弹体系，用于对付意外的或来自“流氓”（rogue）国家的少量导弹进攻。但是俄国人却不这么想。既然陆基多弹头导弹将根据条约消除，而且弹头总数也已大为削减，那么美国用反导系统来对付俄国的导弹反击就容易得多，于是可以比较放心地在危机中发动对俄国的第一次核打击了。【注释】Hippel, p.34.【注尾】而俄罗斯由于经费短缺，要想建立这样一个反导体系是很难办到的。俄罗斯在莫斯科原有一套反导系统，本来还可以发挥一点作用，但是它需要利用预警雷达提供来袭弹头的信息。苏联原有11套预警雷达中有6套现在不在俄罗斯境内，在紧急情况下很难保证它们可靠地运作。预警卫星虽可提供一定的信息，但是不够精确，很难单靠它来指挥反导弹系统。【注释】Arbatov, “START II, Red Ink, and Boris Yeltsin,” The Bulletin of the Atomic Scientists, April 1993, p.20.【注尾】
俄罗斯政府所签定的条约须经该国议会下议院即国家杜马批准方能生效，但是杜马的议员大多数是原来的共产党员和民族主义分子，他们在政治上与总统叶利钦是不一致的，没有问题都要找茬儿，现在对于这样一项让俄国人吃亏的条约当然就更不会轻易通过了。国家杜马的安全委员会主席维克多·伊柳辛在1997年12月初对记者说：“START II条约只对美国和北大西洋公约国家有利，对俄国不利。如果批准这个文件，就会使俄国失去最后的一面国防盾牌。”【注释】David Hoffman, “START II Approval Imperiled, Russian Says,” The Washington Post, Dec. 7, 1997.【注尾】
三、赫尔辛基首脑会议
美俄两国政府1993年1月在START II条约上签字后，美国国会参议院于1995年批准，而俄国国家杜马则拖着不肯批。到1997年，离条约规定的完成期限2003年1月只剩下6年了，美国非常着急。主要为了解决这个问题，美国总统克林顿和俄国总统叶利钦于1997年3月在芬兰首都赫尔辛基举行了两国首脑会议，达成一些协议，并发表了几个联合声明。【注释】“The Arms Control Agenda at the Helsinki Summit” and “Joint Statements of the Helsinki Summit,” Arms Control Today, March 1997, pp.16-21.【注尾】
第一个联合声明是关于今后如何裁减核武器的。双方同意在START II条约生效后，立即开始谈判后续的START III条约，在2007年12月31日前把双方各自部署的战略核弹头总数降低到2000-2500个；把START II条约的完成期限也推迟到2007年12月31日；在2003年12月31日前，用撤下核弹头或双方同意的其他办法，使原根据START II条约须已消除的战略核武器处于失效状态(deactivation)，但并不消除。这样就解决了俄罗斯的海上和空中战略核武器不久将大量退役减员而又无钱来补充的问题，以及俄国想大量补充单弹头陆基战略导弹，但怕几年后为落实START III又要加以消除的问题。两个条约一起完成，俄罗斯就不必为了保持战略上的均衡而去花费大量资金生产许多单弹头陆基战略导弹了，因为它的重型多弹头导弹只是失效，而不是消除，必要时可以在一定时间内恢复。由于恢复这种导弹需耗费一定的时间，比较容易发觉，如用来进攻就失去了突然性，威胁大为减低，所以美国也就不太担心了。既然俄罗斯的战略进攻武器反正是会不断减少，自己又无力充分补充，美国又何必去签定条约呢？不然，如果没有条约，俄罗斯虽然也会自然减少战略核武器，但它不会去削减它的王牌──美国最害怕的重型多弹头弹道导弹。这种武器存放在有空调的地下井中，比较容易维护，寿命比较长，一时半时不至于退役。至于导弹核潜艇和战略轰炸机则由于经常在海中航行和空中飞行，环境条件比较恶劣，不易维护，因而寿命较短，所以俄罗斯近期要退役的都是后两类武器。这个声明是针对俄罗斯感到在START II条约上吃亏的情况而作出的，在减少俄国杜马批准该条约的阻力方面有一定的作用。
第二个声明是关于反导条约的。内容主要是承认该条约对继续削减战略进攻武器的重要意义。声明说：美俄两国承诺遵守反导条约；双方都可部署战区导弹防御系统(theater missile defense, TMD), 即反中、近程弹道导弹系统，但不得违反或回避条约；双方的战区导弹防御系统不得对对方的战略进攻核力量构成实际威胁，亦不得进行使系统具有这种能力的试验；双方不得部署用以对付对方的战区防御系统；双方战区防御系统的部署规模，包括数量和地理范围，应与针对该方的战区弹道导弹的部署相符。但是，存在的问题是如何区分战略导弹防御（反远程导弹，是条约所限制的）和战区导弹防御，从而达到既能搞战区导弹防御又不违反条约的目的。实际上，要严格地加以区分是很不容易做到的，因为反中、近程导弹的武器一般都具有一定的反远程导弹的能力，尤其是拦截导弹飞行速度较高的美国海军的“全战区”(Theater Wide)系统。
为了使战区导弹防御系统合法化，双方就必须讨论具体的区分标准问题。对此，双方在谈判中争论激烈。美方认为只要限制靶弹（试验中拦截的目标）的速度和射程就行了，因为不对相当于远程导弹的靶弹进行试验，就不能使战区防御系统具有相应的能力。俄方则认为还必须限制拦截导弹的最高飞行速度，并具体提出不得高于3公里/秒。对于美国来说，陆军的战区高空面防御系统(Theater High Altitude Area Defense, THAAD)，其拦截导弹速度为2.6公里/秒，符合要求，而海军研制的全战区系统(Theater Wide System)的拦截导弹速度为4.5公里/秒，就不能搞了，因此美国坚决反对。结果，声明中所提的限制基本按美国的意见办，不规定对拦截导弹速度的限制，只提靶弹速度不得超过５公里／秒，其射程不超过3500公里。这大体上相当于中程弹道导弹的性能。美国只是同意加上一段：双方在1999年4月之前没有计划进行速度>3公里／秒的拦截导弹的飞行试验；双方没有计划研制拦截导弹速度大于5.5公里／秒的陆基和空基系统或拦截导弹速度大于4.5公里／秒的海基系统；双方也无计划针对多弹头分导靶弹或远程弹道导弹的再入大气层飞行器进行战区导弹防御系统的试验。双方对拦截导弹速度不超过３公里／秒的战区导弹防御系统达成部分协议如下：靶弹速度不超过５公里／秒，射程不超过3500公里；双方不搞部署在空间的战区导弹防御用的拦截导弹，或根据其他物理原理研制的、能取代拦截导弹的部件（如激光器）；双方每年交换有关情报。
1997年9月，美国、俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦及白俄罗斯在美国纽约签署了一系列有关START II和反导条约的文件，供各国议会批准生效，以落实赫尔辛基联合声明。之所以把后三国拉进来，是因为它们都是前苏联的继承国。苏联的反导弹系统有一部分在这三国境内，如反导弹靶场、雷达等。要执行反导条约必须有它们参加，而该条约与战区导弹防御有密切关系。文件的内容基本上是联合声明的内容，只是在《共同声明（一）》中规定：如拦截导弹速度不超过3公里／秒，靶弹速度不超过５公里／秒，靶弹射程不超过3500公里，则战区防御系统不算具有反战略弹道导弹的能力，也不算以反战略弹道导弹的模式进行了试验。提出拦截导弹的速度是否对俄罗斯的一种妥协？但协议并没有说不得使拦截导弹速度大于3公里／秒。而且《共同声明（二）》还规定：对于拦截导弹速度超过３公里／秒的系统，应当按《建立信任措施协议》的条款行事，相互提供有关系统的详细信息。所以这些文件基本上是按美国的要求制定的。【注释】“New START II and ABM Treaty Documents,” Arms Control Today, September 1997, pp.19-24.【注尾】
俄国议会杜马及乌、白、哈三国议会对有关反导的这些文件反应如何不得而知，但是美国参议院已有了反应。占多数的反对党共和党参议员们已声称将否定《共同声明（二）》，因为它禁止部署在空间的拦截导弹或根据其他物理原理研制的反导部件。他们还想否定《有关反导条约的备忘录》，因为它把原签约国苏联改由俄、乌、哈、白四国继承，将来想要修改条约就更不容易了。比如，共和党一直想部署一个有400到600枚拦截导弹的全国性导弹防御系统，而反导条约则限定只能部署100枚拦截导弹。要增加部署数量，必须修改条约。可是如果否定了这些文件，俄国议会杜马也就不会批准START II条约了。【注释】Jack Mendelsohn, “The U.S.Russian Strategic Arms Control Agenda,” Arms Control Today, November/December 1997, p.16.【注尾】
第三个声明是关于欧洲安全的。两国总统重申了对建立稳定、安全、一体、不分裂的民主欧洲这一共同目标的承诺。他们强调了加强欧洲安全与合作组织的必要性。但是在北大西洋公约组织与俄罗斯的关系上，两国的分歧依旧。为了减少分歧的不利影响，两国总统同意与有关国家一道签署一个北约与俄罗斯关系的文件，就是1997年5月北约与俄罗斯签定的《北约与俄罗斯关系的基本法》(Founding Act)。声明还提出要在不久的将来完成欧洲常规武装力量条约的修订，以适应苏联解体后的欧洲情况。俄方担心北约东扩后，北约的作战部队将永久集结在靠近俄罗斯国土的地方。美方则表示北约没有这种考虑，还表示北约不打算、将来也不会把核武器部署在新加入北约的国家的领土上。
第四个声明是关于化学武器的。两国总统表明将督促两国议会加速批准禁止和销毁化学武器公约，并强调承诺采取措施完成公约所规定的任务和目标的决心。
四、START II和START III的前景
两个START条约，关键在于START II。START II不批准就不会有START III，START III是为了使START II容易在俄国议会通过而提出的。START II和START III同时完成，就是说不需要有个3000-3500个弹头的阶段，而直接过渡到2000-2500个弹头，这样俄国就可以不必生产和部署许多单弹头洲际弹道导弹，以弥补消除掉的重型多弹头洲际弹道导弹，从而省下大量资金。这固然可以消除不少阻力，但俄国的根本问题在于舍不得那1600个重型多弹头洲际弹道导弹，因为那是俄国的王牌、心肝宝贝。即使没有条约，俄国也会把战略核武器削减到2000个弹头，但它的做法会是甩掉别的核武器而保留王牌。美国对消除这种弹头是志在必得，只有消除了才会感到消除了主要的威胁，所以决不会让步。
关于反导弹的问题。俄罗斯很怕美国部署大规模的反导弹系统来对付它的远程战略进攻弹道导弹，坚持要长期维持已有的反导条约不变。美国则虽然放弃了“星球大战”计划，并转而搞战区导弹防御，却总想将来逐步向反远程弹道导弹过渡。争论的焦点在于要不要限制拦截导弹的速度。虽然美国坚持不能施加明确的限制，但是发展成为反远程弹道导弹系统还不现实，目前只是一种可能性而已，而且拦截导弹速度大于３公里／秒也并不一定能成为有效的反远程弹道导弹的武器。所以只要美国在这方面不做得太过分，反导弹问题就不至于成为俄罗斯议会批准START II和 START III的重大障碍。
美国为维持其霸权地位必须保持北约，否则在欧洲问题上就不会有多少发言权了。欧洲也需要美国，因为那里国家分散，意见难于统一起来，一个国家力量又单薄，有些欧洲问题如波黑问题没有美国参加就解决不了，而且目前欧洲各国仍感到俄罗斯是一种威胁，还需要美国留下来，所以北约暂时不能解散。有了北约就要做事，如果没有太多事好做，北约存在的价值就会大为降低。向东扩展是重要的一环，非坚持不可。所以美国在这方面不能也不会做出原则性的让步。即使俄罗斯议会长期不批准START II条约，美国也不可能改变其立场。目前所能做的只是答应不在新成员国领土上部署核武器。波兰、捷克、匈牙利三国加入已成定案，但再扩大则暂时停止。由于已签署了北约与俄罗斯关系的基本法，他们之间的关系可在此条约的范围内进行交流和协商，所以紧张关系会得到一定程度的缓和。
总之，START II条约虽然对俄罗斯有不利之处，因而在条约的批准上还存在着一些障碍，但是批准对俄罗斯的最有利之处是两国可以不再在核武器上竞赛，而继续竞赛是很费钱的。这笔庞大的费用是财政上捉襟见肘的俄罗斯所无法负担的。再者俄罗斯现在相当虚弱，有求于美国之处甚多，不可能长期和美国顶下去，不能使关系太紧张。因此权衡利弊之后，批准START II条约对俄国还是有利的。议会杜马虽然还会吵吵嚷嚷一阵子，但最终批准看来不会拖得太久。美国参议院在有关反导条约的新文件的批准上也有所争论，但最终会通过，因为这些文件不批准，START II条约就不会成为现实。
五、美国核战略的变化
1997年2月，在美国总统克林顿准备向俄罗斯提出START III条约的时候，美国战略指挥部（STRATCOM）司令哈比格(Eugene Habiger)将军表示，美国战略核弹头数量如果比3000-3500减少的太多，就将不足以实现前总统里根于1981年定下的有关核武器使用的总统决策指令，叫做国家安全决策指令13(National Security Decision Directive 13)。【注释】R. Jeffrey Smith, “Clinton Directive Changes Strategy on Nuclear Arms,” The Washington Post, Dec. 7, 1997, p. A9.【注尾】原来在冷战结束多年之后，美国所实行的核武器使用政策仍然是冷战高潮时所制定的，一直没有改变。那个政策所要求的是实战(warfighting)战略，就是说核战争要长期打下去，而不是只用核武器给对方一两次打击就行了，因此要准备更多的核武器，并要保证优势以最后取得胜利。根据这项指令制定了新的单一综合作战计划(Single Integrated Operational Plan, SIOP)，叫做SIOP-6，其中包括打击目标表和核武器分配方案。计划中开列了当时苏联集团境内及其他地区的打击目标约5万个，分成核力量、 常规力量、军政领导、经济及工业目标四类。当时美国有核弹头约1万个，只能打1/5的目标，具体如何打法，因属绝密资料，不得而知。以后，美国军方对SIOP-6又不断进行修改，更加强调打击军政领导机构和可移动目标(如机动的洲际弹道导弹等)，打击目标也降低到约14万个，到1989年形成了新的SIOP-6F。【注释】Desmond Ball, “The Development of the SIOP, 1960-1983,” Desmond Ball & Jeffrey Richelson, eds., Strategic Nuclear Targeting, (Ithaca and London: Cornell Univ. Press, 1986), pp.79-81; Desmond Balland Robert C. Toth, International Security, Spring 1990 (Vol.14, No.4), pp.65-92.【注尾】现在苏联集团及本身都已解体，单就俄罗斯来讲，目标已大为减少，而且在START II条约实现之后核力量目标也少了很多，因此3000-3500个核弹头还可以应付，但再减少下去，就无法执行那项指令了。
为了适应核武器不断减少的情况，美国制定了新的总统决策指令。这个文件当然是保密的，但是《华盛顿邮报》在1997年12月初首先对它做了一些报道，然后《今日军控》（Arms Control Today）杂志又作了补充，使人们得以了解一些大致的情况。【注释】Smith, “Clinton Directive,” The Washington Post, Dec. 7, 1997, pp. A1, A8-10; “Clinton Issues New Guidelines on U.S. Nuclear Weapons Doctrine,” Arms Control Today, November/December 1997, p. 23.【注尾】这些报道都是根据总统的特别助理和国家安全委员会国防政策负责人罗伯特·G. 贝尔(Robert G. Bell)的话编写的。报道说，核武器在无限期的未来仍将是美国国家安全的柱石，美国仍将保持一支包括轰炸机、陆基导弹和潜射导弹的“三合一”核力量，但是核力量的任务从打赢一场长期的核战争改变为威慑。就是说，保留足够数量的核武器，在遭到进攻时可以给敌方以难以忍受的核打击，从而使它不敢发动进攻。由于不准备打一场长期的核战争，所以为打长期核战争而备用的核武器数量可以大量减少。据说减少量可以达到1000多个核弹头。这样，把核弹头数量从3000-3500减少到2000-2500就没有矛盾了。
关于不首先使用核武器的问题，指令重申了美国若干年来一直执行的政策，即不对任何国家首先使用核武器，但有三个例外条件：第一，如果与美国冲突的国家是有核武器国家，则美国不打算等到那个国家首先使用核武器，并在那个国家使用生物、化学或常规武器时，保留首先使用核武器的权利；第二，如与一个虽参加核不扩散条约或相同的国际公约却表现不佳的国家发生冲突；第三，如一个国家虽非有核武器国家并在核不扩散条约下表现良好，但同有核武器国家结盟对美国、其盟国或其部队发动进攻，则美国保留首先使用核武器的权利。美国不打算完全实行不首先使用核武器的政策，而加上一些条件，这表明它是一个拥有强大核武装的霸权国家，意图用核武器来压服某些国家接受它的要求。世界上只有中国明确地宣布在任何条件下都不首先使用核武器。这说明中国是一个爱好和平的国家。当然中国的核武器数量很少，不可能对核大国首先使用，因为这将导致惨重的核报复。
《华盛顿邮报》讲到美国一直有针对中国的打击目标计划，包括中国的核武器、领导机构、石油设施以及电力系统。计划的目的是保证在美俄之间发生核大战后中国不会成为世界上最强大的国家。这种说法不知是否代表美国的政策，但是该报所报道的被贝尔认为不准确的地方都被他在《今日军控》中加以纠正，而对打击中国的问题却没有提。这似乎表明有这么回事。果真如此，美国的霸权主义嘴脸就暴露无遗了。如果在美俄打相互摧毁的核大战中也要把未参战的中国摧毁，那真是太没有道理了。
六、今后将如何发展？
如果START II和START III实现，美、俄两国的核武库将减少3/4。这是一个很大的比例，但是每家所剩下的还有2000多个，仍足以相互毁灭，并使世界遭到极大的破坏。从世界和平的角度看，当然还应继续裁减直至没有核武器。不过，这取决于双方的愿望和世界的局势。当初美国和前苏联研制了那么多核武器是政治和军事斗争以及核武器竞赛的结果，是不以人们意志为转移的。现在它们都已认识到要那么多核武器是没有意义的。照目前局势看来，发生一场新的世界大战不太可能。历来世界大战从欧洲开始，但是现在欧洲各国之间的政治和经济的结合和一体化正在加强，矛盾不断减少，不存在打仗的形势。俄罗斯现在没有力量打大仗，将来也不大可能这样做。在亚洲，中国和美国或日本发生战争的机会也很小。第三世界国家与美国之间虽有可能发生战争，但即使使用核武器，其数量也不会很多。因此，在美国国家核战略转变为威慑的条件下，完全不需要2000个核弹头。
美国国家科学院于1997年6月发表了一份名为《美国核武器政策的未来》的重要政策报告，向政府提出建议。报告指出，为进一步减少核武器，美国应执行核威慑政策。这种威慑应该是“核心威慑”，即只对核武器进攻实行威慑，而对生物、化学及常规武器的进攻则只用常规武器还击。在此基础上，报告认为美国和俄国的核武库在START III完成之后可以进一步减少到1000个核弹头。但是这个数量并不是极限，将来还可以减少到几百个核弹头。到了这个时候，需要说服英国、法国和中国三个核国家也参加核裁军的过程，因为它们的核武库这时就同美、俄差不多了。印度、以色列、巴基斯坦这三个可能拥有少量核武器却未公开宣布的国家则比较麻烦，因为它们没有承认是有核国家，如何叫它们参加核裁军呢？不过，报告并不同意提消灭核武器，而只能在将来用禁止这个字眼，因为核武器及其影响不可能真正消除。即使最完善的核查系统，也很难保证查出秘密隐藏或制造的少量核武器，何况生产核武器的知识是无法消除的，将来在必要时，一些国家可以在较短的时期内重新把核武器生产出来。
报告认为这1000或几百个核弹头应包括所有的核弹头，战略的和战术的，部署的和储藏的等，都包括在内。过去的条约只涉及战略核武器，而战术核武器却只靠双方各自的单边声明消除了一小部分。所谓战略核武器的裁减也只不过是消除其运载手段，如导弹，而弹头却是拆下储藏起来，并不销毁，所以两国现在实际上仍有一万多个弹头。核弹头都比较小型，将来要核查该消除的弹头是否已确实消除，比核查地下井中的大个头导弹难得多。
报告还认为美国应采纳不首先使用核武器的政策。为此，需要同一些（核保护伞下的）盟国协商，使它们同意在遭到非核进攻时美国将用非核手段来保护他们。美国还应支持无核区的做法，赞成设立中欧无核区，这对俄罗斯及北约的安全都有好处。在核弹头数大量减少的情况下，停止核裂变材料的生产也是非常重要的，因为有了这种材料就能制造核武器。控制这种生产，既要注意军用方面也要抓紧民用方面，因为许多民用的核反应堆也能生产核裂变材料。此外，反导条约也必须保持，而战区导弹防御则在一定时期内只能限于搞拦截1000公里射程导弹的保卫面积较小的可移动系统。【注释】“The Future of U.S. Nuclear Weapons Policy,” Arms Control Today, May 1997, pp.14-18.【注尾】
这份报告虽然只是建议性质，但是它有一些合情合理的地方，很有可能被美国政府部分或基本采纳，所以值得重视。
总之，从世界局势和各国人民的愿望来推断，核武库走向裁减的道路是必然的趋势了。美俄两国是最大的核国家，它们所拥有的核武器占全世界的95%以上，所以裁减必须先从它们做起。但是上面讲过，总有一天它们的核武库会减少到接近英、法、中三国的水平，到时候我们就不得不考虑参加裁减的问题了。以前我们总觉得它们裁军的进度很慢，不必着急。现在，它们核裁军的速度加快了，很可能在不太长远的未来就会接近我国的水平。所以必须提前研究这个问题，否则可能产生被动的局面。关于将来中国参加核裁军的问题，笔者想提出几点看法：
（一） 国际核裁军到了一定的时机我国必须参加，不能拒绝，因为这是世界各国爱好和平的人民的共同愿望，也是世界和平的大势所趋。
（二） 参加是否要等到美俄核武库减少到与我们的相等时？裁减后，美俄的核武器是否应与我们的相等？不必相等，它们可以比我们多，只要相互可比就行，这个意思就是：不能多许多倍，可以多百分之几十到一二倍。为什么让它们多呢？因为它们的核武器本来就比我们的多得多，它们是核超级大国，不容易接受同我们相等的水平，让它们一点是为了有利于核裁军事业。我们保持核武器是为了起威慑作用。从威慑的角度看，核武器多一点或少一点差别不大，打一百个核弹头或打两百个核弹头，它都受不了，都能起威慑作用，没有本质的差别。
（三） 关于透明度的问题。在核裁军谈判中，对方必然会要求提供核弹头，导弹和轰炸机的部署和储藏数量，及其生产情况。签定条约后还会要求到现场检查甚至要求安装遥控监视设备，等等。这些都是我国历来由于保密原因所不愿答应，但这是核裁军谈判中不可避免会遇到的问题，因此如何应付，须及早做妥善的考虑。
最后，谈谈对“威慑”这个词的看法。威慑本来是个外来词汇，英文是deter，意思是用使之产生恐惧与怀疑的办法阻止对方采取行动。用在核战略上就是部署足够的核武器，使对方怕遭到难以忍受的核反击而不敢贸然发动进攻。这个词是比较中性的词，但是我国一直把它看成帝国主义和霸权主义的用语，是他们的核战略的一部分，有用武力压迫和讹诈的意思，因此在我国的核政策中拒绝使用这个词汇。其实，美国用大量核武器的威慑来压服别国，而我国虽只有少量核武器，却也可以用它们来使超级大国不敢任意向我们进攻，因为核武器的特点是破坏力极大，数量多固然能造成毁灭性破坏，数量少也能产生难以忍受的重大破坏，同样具有威慑力量。所以威慑可以是侵略、压迫性的，即非正义性的；也可以是反侵略、自卫性的。这个词美国可以使用，中国同样也可以使用，只是政治意义不同而已。当然使用自卫等词汇也不是不可以，但是其意思不能像威慑那样表达得清楚。威慑的主要意思是阻止对方发动进攻，它若发动进攻就有可能遭到核反击。虽然我们并不愿意使用核武器，因为使用了会使双方都遭到毁灭性的打击，但在万不得已的情况下并非不可能使用。由于对方无法摸清我方的意图，就不得不谨慎从事，因而威慑可以起阻止进攻的作用。以上只是笔者个人的看法，不一定正确，现提出供同仁商榷。
吴展：中国社会科学院美国研究所研究员。