《美国研究》1998年第2期

   

   

试论利益集团在美国对华政策中的影响

 

——以美国对华最惠国待遇政策为例

 

 

王勇

   

   

    1997年10月,中国国家主席江泽民成功出访美国,改善了两国关系的气氛,开辟了中美关系的新阶段。江主席美国之行的成就是举世公认的。

    不少美国官员和学者在肯定当前中美关系积极发展势头的同时,又补充强调这种改善主要是在政府间关系层次上实现的,美国国内对华公众舆论和反华利益集团的调子并没有多大改变,今后两国关系仍会受到美国国内政治的制约,对此应保持清醒的认识。

    在另一方面,一些希望中美关系不断改善的有识之士常常批评美国克林顿政府不能排除利益集团的干扰,制定出符合美国长远国家利益的首尾一致的对华政策。前国务卿亨利·基辛格就是主要的批评者之一。他认为,克林顿政府虽然顶住了要求遏制中国的势力,但是“它在处理把中国妖魔化的问题上却表现得很懦弱。由于政府力图安抚每一个压力集团,因此它基本上接受了批评它的人所确定的目标,同时又声称它有一个更好的途径去实现这些目标,结果就制定不出积极的议事日程来。”【注释】Washington Post, July 6, 1997.【注尾】在基辛格看来,克林顿政府没有勇气打破利益集团对美国对华政策的牵制。

    以上现象提出了一个重要问题,即如何看待国内政治尤其是利益集团政治对后冷战时期美国对华政策的影响。对这一问题,一些专家曾作过一些探讨。作者拟以1989年以来美国国内围绕对华最惠国待遇问题的斗争为例,对利益集团政治在美国对华政策制定中的表现形式与影响加以阐述。本文试图回答下列问题:美国利益集团活动的主要政治体制背景是什么?冷战结束后利益集团在美国对华政策中的影响为什么扩大了?围绕对华最惠国待遇问题,不同的利益集团是怎样组成的,它们活动的方式与游说的逻辑是什么?利益集团政治对于后冷战时期美国对华政策已经产生了哪些影响?

 

一、美国利益集团活动的政治体制背景

 

    利益集团对美国政府的决策和社会生活有着重大影响。这种现象主要是由美国政治体制的特点决定的。鼓励利益集团活动的政治体制因素包括:

    第一,分权制衡的政府权力结构造成整个社会决策中心和权力中心分散化。所谓“帝王般的总统制”实际上并不存在,总统与国会两大部门相互竞争对政策制定的影响力。著名记者亨德里克·史密斯在其影响广泛的著作《权力游戏》中用“浮在水面上的球”作比喻指出:“在20世纪的最后阶段,我们美国人所拥有的权力体制比我们历史上任何时候都更具有流动性。权力是浮动的。它并不留在白宫,也不是从一极转向另一极,不是从总统转到反对派,也不是从共和党转到民主党。它不停地漂流……随着在主要政策上的领导力量,从一个竞争的权力中心漂到另一个权力中心。”【注释】Hedrick Smith,Power Game: How Washington Works ( New York: Ballantine Books, 1989),pp.14-15.【注尾】在这种体制下,总统的决策权受到极大制约。在对华最惠国待遇问题上,总统多数时候保持着反应式的决策模式,反华的国会议员和利益集团控制了整个议程,实际上由它们决定是取消还是对中国最惠国待遇附加条件。

    第二,鼓励不同观点、不同利益集团对政治影响力展开竞争。美国政体鼓励不同观点的存在,鼓励不同利益集团参与决策过程。“政治企业家精神”(political entrepreneurship)一词为美国政治研究者经常使用,反映了政治家积极竞争政治影响力的现实。美国政体之所以鼓励竞争,与美国是各西方国家中党派认同较淡、年资制度对政治家约束较少分不开。对决策影响力的竞争不仅表现在国会与总统之间的争夺上,而且在行政部门各机构之间表现也十分明显。在对华最惠国待遇问题上,代表政府各部门观点的内阁成员往往发表不一致的意见。如在1994年克林顿总统尚未作出决定前,财政部长本特森和国家经济事务顾问鲁宾就公开赞成贸易与人权问题“脱钩”,但以国务卿克里斯托弗为代表的国务院则认为这些言论打乱了其对华政策的整体部署,破坏了它在对华政策上的声誉。当时,国务院试图以国会反对为借口,力促中国在宣布延长决定前作出更多的让步。【注释】International Trade Report, April  20, 1994. 【注尾】另一个明显的例子是,以中央情报局和国家安全局为代表的政府情报部门主张在武器扩散问题上对中国采取强硬立场,它们经常在总统争取国会延长对华最惠国待遇的关键时刻向有关议员透露所谓中国参与武器“扩散”活动的情报,这种做法显然增加了总统做国会工作的难度。

    第三,选举活动频繁,对外政策往往成为在野党候选人攻击的目标。各级选举是美国政治过程中必不可少的环节,是推动政策发生变化的重要力量。总统大选和国会两院选举,是其中最重要的选举。候选人之间的竞争,特别是两党总统候选人之间的竞争,往往使得现行政策中的问题高度政治化,在野党总统候选人经常出于竞选目的,不顾国家整体利益,大肆攻击当政者的对外政策,以不切实际的政治许诺吸引选民。中美关系在1989—1997年期间,美国历经了三次较大的选举,一次是1992年的总统选举和国会选举,一次是1994年的国会中期选举,再一次是1996年的总统选举和国会选举。对华政策在这三次选举中都成为辩论的重要议题。在1992年的大选中,为了竞选利益,即使是坚持维护中国最惠国待遇的在任总统布什,也不得不作出一些对华强硬姿态,迎合某些利益集团的需要,如在中国知识产权、市场准入、劳改产品“出口”以及纺织品“转运”等问题上采取强硬政策;为了获得劳工集团和国防承包商的支持,布什不顾中国的强烈抗议,公然向台湾出售先进战斗机,使本已紧张的美中关系再度出现新危机。与此同时,国会中民主党团为支持本党候选人的竞选,比以往更加卖力地攻击布什政府的对华政策。

    第四,金钱政治为利益集团影响政府决策大开方便之门。金钱成为政治之“母乳”在美国由来已久,而当代选举运动大量使用电视政治广告更惊人地提高了参选费用,政治资金对政治家的影响进一步扩大。在1974年竞选筹资改革以前,政治筹款主要是政党和政党领导人的事,但是1974年的改革规定政府只资助总统选举,这样就把筹资战转到了国会席位的竞争中,特别是参选者个人身上。据美国《时代》周刊统计,在1994年的中期选举中,花钱最多的前10名参议员候选人的开支都在500万美元以上,其中有3人超过了1000万美元,开支最高者达到2500万美元以上。花钱最多的10个众议员候选人开支也都超过100万美元,最高者为260万美元。【注释】转引自潘同文:《美国1994年中期选举及其影响》,《国际问题研究》1995年第1期。【注尾】如此高昂的竞选开支使得在职国会众议员不得不把70—80%的精力(参议员在任期的后两年也如此)放在筹款活动上。一场竞选的结束始终意味着下次竞选筹资活动的开始。金钱政治的合法化,为各种利益集团影响政策提供了合法而有效的渠道。在任议员的竞选资金主要来自本选区的国防合同承包商、农业利益集团、劳工利益集团以及重要的工商企业。华盛顿的专职游说者更是通过有选择地提供资金,达到影响政策的目的。

    美国政体的以上特点,均为利益集团对决策过程施加影响提供了土壤,使得利益集团政治成为美国政治生活的核心。

    有关利益集团对于社会决策的影响问题,美国早期政治家是持怀疑态度的。詹姆斯·麦迪逊在对美国建国具有深远影响的《联邦党人文集》一书中表达了该看法,他指出:如果人们在经济利益的基础上联合起来,社会上的所有穷人就会接管政府。【注释】转引自加里·沃塞曼:《美国政治基础》,北京·中国社会科学出版社,1994年版,第182页。【注尾】但是,在二战结束后的50-60年代,美国基本改变了过去的看法,不再认为利益集团是民主程序的破坏者。经过政治学家本特利、杜鲁门等人的倡导,美国学术界和舆论界开始把利益集团视为多元主义民主政治的一个本质内容,认为各种利益集团实际上可以起到公民个人与国家这部庞大机器之间“缓冲器”的作用。多元主义的民主理论认为,社会包含许多相互冲突的、同政府官员有联系的利益群体,这些利益集团相互竞争对决策过程的影响力。它们之间彼此讨价还价,也同政府讨价还价,通过彼此让步或交换,达成妥协。妥协的结果就变成了公开的政策。【注释】参见加里·沃塞曼前引书,第209—218页。【注尾】但是最近,不同利益集团影响的“不平衡性”引起了美国研究者的忧虑。他们发现,利益集团有“圈内”和“圈外”之分;利益集团并不是把广泛的不同意见、不同利益纳入民主过程中去,相反形成了某些享有特权的利益集团,“圈内”利益集团与政府保持磋商,侵蚀了“圈外”集团的利益。影响力的失衡实际上与民主原则南辕北辙。【注释】参见《布莱克维尔政治学百科全书》“利益集团”条目。中国政法大学出版社,1992年版,第362页。【注尾】

    根据研究,利益集团政治带来影响力失衡的一个原因是由“利益密度”的不平衡造成的。所谓“利益密度”,是指在决策涉及的某一问题上,各利益集团所牵涉的利益与感兴趣的程度。在经贸政策上,前美国参议院财政委员会法律顾问伦纳德·桑托斯(Leonard Santos)曾分析了国会更倾向于同情保护主义集团的原因。他指出:“虽然贸易保护主义的受益者远远少于付出代价的人,但国会一直比较关心寻求贸易保护的人。这反映了利益的密集程度不平衡。受进口物品威胁的生产商和工人较为集中和有组织,能够随时为其利益而施加政治压力。受益于贸易的消费者和其他人则较为分散,他们在某一种具体贸易问题中的利害关系通常很小。”同时他又指出,由于存在促进出口集团的平衡,国会中不会导致全面的保护主义。【注释】汪熙主编:《美国国会与美国外交决策》,上海·复旦大学出版社,1990年版,第21页。【注尾】“利益密度”分布不平衡导致对政策影响力的不平衡,最典型的例子是:由于美国纺织产业集团的积极游说,国会立法对于美国已经丧失比较优势的纺织业进行了长期的保护,进口物美价廉的外国纺织品受到种种限制,美国普通消费者为此每年付出了巨大的经济代价。【注释】See Destler I. M. & John S. Odell, AntiProtection,Changing Forces in United States Trade Politics ( Washington,D.C.: Institute for International Economics, 1987).【注尾】

    利益集团一般是高利益密集度群体、行业或阶层的代表,特殊利益导致高投入、高组织和高效率的游说工作。在美国,利益集团的活动方式主要有:

    (1)影响公众舆论。通过包装自己的观点,在公众中赢得同情者,创造一个有利于游说活动的公众气氛。

    (2)寻找政治盟友。在某一政策问题上建立共同施压的联盟。

    (3)动员基层选民。通过组织他们向国会议员和政府官员发出“集束式”的邮件、电话、电报、传真和电子邮件【注释】作为“信息高速公路”时代政治透明度的一部分,每个国会议员都公布了其电子信箱地址。【注尾】,对政治家施加选举压力。

    (4)进行幕后活动。由游说人员直接出面作政治家的工作。

    (5)由政治行动委员会【注释】政治行动委员会指美国一种由工会、工商界、贸易组织或独立的政治团体为竞选各级公职的候选人筹集政治资金而组成的非党派基金管理机构。【注尾】进行政治捐赠。政治行动委员会对于参选人在基本政治、经济问题上的保守主义或自由主义倾向进行评估、打分,并在此基础上向参选候选人提供政治捐赠。这是利益集团施加影响的一个主要方式。

 

二、利益集团影响增大的国际政治经济背景

 

    以北京政治风波为分水岭,美国对华利益集团在力量规模、组织构成与活动目标等方面均发生了较大的变化,其对美国政府对华政策的影响大大加强了。究其原因,除了有关北京政治风波的公开报道造成美国公众对华“印象”下降外【注释】有关美国公众舆论对华“印象”变化的调查统计数据,参见Harry Harding, A Fragile Relationship,the UnitedStates and China since 1972 ( Washington, D.C.: Brookings Institution, 1992), p.363; James R. Lilley and Wendell L.Willrie II, eds., Beyond MFN:Trade with China and American Interests ( Washington D.C.: AEI Press,1994 ), pp.148-149.【注尾】,国际格局和中美关系的结构性变化也是导致利益集团影响增大的主要因素。

    第一,美国对中国在后冷战时期国际格局中地位的估价发生了变化。1989年后的几年,美国官方认为,苏联的解体使得美国对中国的战略需求大大降低,美国可以向中国施加更大的压力迫使其改变人权、贸易、安全等方面的做法。但是,自1993年以后,美国工商界开始日益重视中国市场的价值。与此同时,国力的提高也加强了中国对亚太地区事务的影响。中国经济和安全地位的再度上升,使得美国政府和相关利益集团重新估价中国的战略地位。对华战略评价的波动影响了不同利益集团的活动。人权、劳工等反华利益集团在冷战结束后的几年中曾利用中国战略地位下降的形势,迫使美国政府对中国采取强硬的贸易和人权政策,它们从中捞取了不少好处;相反,中国战略地位的上升,则为支持稳定和发展对华关系的工商利益集团提供了游说政府和公众的良好根据。

    第二,冷战的结束从整体上提高了美国利益集团在对外政策领域的影响。冷战时期存在着巨大的苏联威胁,维护国家安全是对外政策的首要目标,对外政策的制定权主要由国家最高领导层掌握,利益集团的影响力是有限的。但是,冷战后苏联威胁消失,以军事安全为核心的国家安全退居次要地位,以加强国际竞争力为主的经济安全开始在对外政策制定中占据上风,地区性、行业性与问题联盟性(issue linkage)等各种形式的利益集团空前活跃,在对外政策中的影响大大增加。利益集团增进了在对华政策中的影响力与冷战后美国国内政治的这一发展趋势是吻合的。

    第三,美国经济的国际化发展激起贸易保护主义的反抗,而中美贸易在短时间内大幅度增长,使得劳工利益集团和工商利益集团的斗争更加激烈。进入80年代以来,美国经济的国际化程度大大提高,在比较优势规律的作用下美国经济面临艰巨的调整任务。1970年,美国商品进口只占美国商品生产总值的8.7%,到1980年猛升到21.3%,1990年达到23.2%。1970年,美国对外出口在美国商品生产总值的比例是9.2%,到1980年上升到19.1%,1990年略降至18.2%。【注释】Juan P. Morillo, “The Clinton Administrations New National Export Strategy,” Law and Policy in International Business, Vol. 25, No. 3, March 22, 1994.【注尾】面对经济国际化的挑战,劳工界和工商界均开展了大规模的游说活动,力图影响对外经贸政策的制定。劳工界反对进口的激增,反对美国公司进行跨国投资,反对国内工作职位流失到国外。工商界反对外国政府“不公平”的产业与贸易政策,同时也反对劳工界的反产业结构调整的保护主义行为。劳工界和工商界都十分关注美国对外贸易逆差问题,均认为它是其他国家尤其是东亚新兴工业化国家推行的不公平贸易政策的结果。

    在美国对华全面制裁尚未解除的情况下,1989年以来中美贸易仍以惊人的速度迅速增长,对华贸易成为进一步推动美国经济国际化的重要动力之一。中美贸易在加大美国某些劳动密集型行业所受冲击力度的同时,也给美国工商界的出口与投资带来了巨大的机遇,美国国内支持稳定中美关系的利益集团明显增强。据美国海关统计,1989年中美双边贸易额为177.7亿美元,1993年猛升为400亿美元【注释】美国商务部统计数据,转引自Nicholas R.Lardy, China in the World Economy (Washington,D.C.: Institute for International Economics,1994)【注尾】, 1996年更达到635亿美元,中国已成为美国的第四大贸易伙伴。截止1997年6月底,美国在华投资已达23250项,协议额368.7亿美元,实际投入额156.7亿美元。【注释】《人民日报》1997年10月6日。【注尾】中美经贸关系的飞速发展,增加了两国的共同利益,增强了支持稳定中美关系的利益集团的影响。但是,在两国经贸关系中不免存在一些未能及时解决的问题,如贸易不平衡、知识产权、市场准入以及中国“入关”与加入世界贸易组织等问题。在历年的有关最惠国待遇的斗争中,这些问题成为反华利益集团及其国会支持者反对延长对华最惠国待遇的理由。

    在以上政治和经济背景下,后冷战时期利益集团加大了在美国对华政策中的影响,主要表现出几个明显的特点:

    (1) 对华利益集团种类纷繁复杂,包括关注政治、经济、社会、安全乃至环境保护等问题的各类势力。对华利益集团空前活跃,彼此竞争对美国对华政策制定的主导权。

    (2)政治型利益集团的影响力大增,其中尤以激进人权组织、政治保守主义组织为最。

    (3)工商利益集团在游说政府的活动中彼此配合,后来居上,逐渐占据主导地位。它们对人权和政治保守组织起到了有效的牵制作用,成为稳定中美关系的基本力量。

    (4)工商利益集团不满于中国的经贸管理政策,为扩展在华利益向美国政府施加压力,迫使在经贸问题上对华采取强硬措施,增加了两国关系的摩擦因素。

    三、维护对华最惠国待遇的利益集团的组成与活动

    1989年以来,美国各类利益集团在对华政策上的斗争主要是围绕中国最惠国待遇问题进行的。对华最惠国待遇成为利益集团斗争焦点的原因是:(1)美国贸易法规定,美国政府在考察非市场经济国家移民等政策后方能决定是否延长它们的最惠国待遇;是否延长最惠国待遇必须一年一讨论;总统和国会两院共同决定这一问题。这一法律程序使反华利益集团得以每年在对华最惠国待遇问题上兴风作浪。(2)最惠国待遇是否能够延长,关系到中美双方的重大政治利益和经济利益。毫不夸张地说,最惠国待遇是中美关系的基石,没有对华最惠国待遇,中美关系将倒退到建交前的状态。取消最惠国待遇,将使中美两国处于敌对状态,美国向中国出口的商品将招致中国的高额报复关税,美商在华直接投资活动也将受到严重限制。无论是完全取消对华最惠国待遇还是对之附加条件,都将大大损害美国工商界在中国这个“新兴大市场”的利益。

    坚决维护对华最惠国待遇的利益集团主要由美国工商企业组成,大企业在其中扮演举足轻重的角色。工商界对于游说对华最惠国待遇的态度有一个变化的过程。布什政府时期,工商界主要仰仗总统对国会议案的最终否决权来维护对华经贸利益,他们用不着担心对华最惠国待遇会被取消。此外,他们认为1989年政治风波以后中国经济体制改革前途未卜,中国市场不是他们关注的热点。但是,1993年克林顿上台伊始即颁布把贸易与人权问题“挂钩”的对华新政策,工商界的经济利益危在旦夕。在一阵恐慌之后,工商界决心走向联合,扩大游说,扭转克林顿政府危险的对华政策。经过努力,工商利益集团的影响逐渐压倒劳工、人权与保守势力等利益集团的联合,成为美国对华政策的主导力量。

    按照对华利益类型,我们可以把美国工商利益集团划分成三类,即促进美国对华出口的“出口集团”、维护从中国进口的“进口集团”以及维护美国在华直接投资的“投资集团”。下面对这三类工商利益集团详加说明:

    对华出口、在华投资集团。以美国具有较高竞争力的产业为主组成,包括航空、航天、计算机、电讯、汽车、化工以及农产品等出口行业。这些行业对华既有较大出口利益,也有较大投资利益。在为中国最惠国待遇进行游说的工业团体中,主要有波音公司、麦道公司、美国电话电报公司、国际商用机器公司、通用汽车等三大汽车公司、联合技术公司、全国小麦种植者协会、北美谷物出口商协会等(见表一)。它们游说的主要目标是维护、扩大在中国的市场份额。

    从华进口、在华投资加工集团。由从事中国日常生活消费品进口、经销或在华加工返销美国的企业组成,主要包括鞋类、成衣、纺织品、玩具、家用电器、运动器具等企业。较有代表性的游说团体是美国玩具制造商协会、美国鞋批发商与零售商协会、零售行业贸易行动联盟、哈德运动商品公司、美国滑翔协会等(见表一)。此外,还包括用从中国进口的原材料或半成品(以矿产品、轻工原料为主)作为生产投入的加工企业,如明尼苏达皮革业主联盟等组织。

表一  美国支持对华最惠国待遇的主要利益集团(部分)

综合商会

同业公会

主要企业

美国在港公民协会

北美谷物出口商协会

波音公司

香港美国商会

全国小麦种植者协会

麦道公司

美国商会

美国玩具制造商协会

休斯飞机公司

全国制造商协会

零售行业贸易行动联盟

美国电话电报公司

美国对外贸易紧急委员会

美国鞋批发商与零售商协会

国际商用机器公司

美国国际商会

美国滑翔协会

三大汽车公司

美中贸易商界联盟

明尼苏达州皮革业主联盟

通用电器公司

美中贸易全国委员会

 

联合技术公司

美国进出口商协会

 

大陆谷物公司

国际贸易协会

 

哈德运动商品公司

全国对外贸易委员会

 

 

华盛顿州对华关系委员会

 

 

加利福尼亚州美中关系联盟

 

 

    从事中美转口贸易的企业集团。由美国在香港的一千多家企业组成,以香港美国商会和美国在港公民协会等组织为代表出面为其利益游说。香港美国商会是美国商会在海外的最大分会,每年都要向华盛顿派出阵容强大的游说代表团,并且在赴美之前均设法与中国政府沟通意见,成为维护两国经贸关系的重要桥梁。

    在争取无条件延长对华最惠国待遇的斗争中,工商利益集团采取的游说活动主要包括:

    第一,发挥现有行业公会和商会的作用,使之成为游说活动的主体。美国各行业均有行业公会,不仅有全国制造商协会这样的大型综合机构,而且还有按行当划分的专业行会组织。专业行会对于维护势单力薄、力量分散的中小企业的利益尤为重要,这方面最典型的是各种批发零售商组织与相关专业协会,如玩具制造商协会、鞋经销商协会等组织。美中贸易全国委员会等专门从事美中贸易促进工作的组织,在联络、协调工商界进行游说方面更发挥了巨大的作用。美国商会的海外分会也是支持对华最惠国待遇的重要力量。【注释】作者对美中贸易全国委员会主席柯白(Robert Kapp)的采访,华盛顿,1995年6月。【注尾】

    第二,成立专门游说中国最惠国待遇的新的贸易联盟组织。为更有效地动员与美中贸易相关的企业、组织加入游说工作,一些企业走向联合,成立新的院外活动机构,其中较有影响的新院外活动机构包括零售行业贸易行动联盟、美中贸易商界联盟等,它们积极策划,开展基层政治活动,表现了高度的效能。1994年,美中贸易商界联盟为推动克林顿政府最终作出人权与贸易“脱钩”的决定起到了较关键的作用。1996年,一些著名大企业又在对华经贸关系集中的加利福尼亚州成立了“加利福尼亚州美中关系联盟”,该联盟由TRW(总部位于俄亥俄州的汽车、航天、军品及信息系统制造企业)和国际商用机器公司发起,积极参与的企业包括波音公司、通用电器公司、通用汽车公司等多家超大型公司。该联盟制定的目标是促使国会一劳永逸地无条件解决对华最惠国待遇问题,增进基层群众对中国的了解。【注释】参加“加利福尼亚州美中关系联盟”的美国大公司,多数总部并不在加利福尼亚州,但是它们在加利福尼亚州都拥有重要的产品开发和生产基地。纽约《侨报》1996年6月8日。【注尾】

    第三,致力形成有利于维持对华最惠国待遇的社会舆论。全社会理解、支持工商界的立场是游说成功的关键,这在美国对华政策受到其特有道德观极大影响的氛围下尤为重要。这方面的工作包括在主要报刊特别是商业报刊发表社论和评论,宣传中国的经济发展给美国经济带来的机遇和挑战,同时提出在不威胁取消最惠国待遇的情况下迫使中国改变政策行为的替代政策建议。一个生动的例子是,波音公司等大企业每年都赞助播放有利于延长对华最惠国待遇的电视广告,宣传经济参与是推动人权事业的积极因素。【注释】The Houston Chronicle, May 25, 1994.【注尾】

    第四,工商界联名致信美国总统和国会,明确要求政府无条件延长中国最惠国待遇。1990年以来,以全国制造商协会、美中贸易商界联盟等为代表的工商界向美国政府发出的联名公开信达数封之多。这些信件起到了帮助政府和公众了解工商界在华经贸利益的作用。【注释】See David M. Lampton, “Americas China Policy in the Age of the Finance Minister: Clinton Ends Linkage,” China Quarterly,  Fall 1994.【注尾】

    第五,直接游说国会议员和政府官员。方式包括邀请资深议员、高级官员参加研讨会或报告会,增强公众舆论对延长中国最惠国待遇的压力。美国商会、美中贸易全国委员会、香港美国商会、美中贸易商界联盟、美中关系全国委员会等机构开展的此类活动最多,不少支持延长最惠国待遇的资深议员把这些机构当成公布其政策思想的讲坛。例如民主党众议员李·汉密尔顿等国会中间派人士,在1993年初就通过在美中贸易商界联盟的演讲,向国会对华激进派传达了反对继续用立法方式解决中国贸易待遇问题的意见。【注释】David Lampton, “China Policy in Clintons First Year,” James Lilly and Wendell L.Willrie II, eds., ed., op. cit.【注尾】

    第六,利用美国政治地方化、基层化的趋势,发动基层选民向民意代表施加压力。当代通讯技术使得国会议员日益关注地方政治的发展,他们必须对基层选民的要求作出更敏感、更迅速的反应。工商利益集团游说时往往动员工商业主和企业职工向来自本选区的国会议员施加压力。如在1994年4月,美国商会通知各地方分会立即动员当地选民向国会议员施加压力,要求他们支持延长对华最惠国待遇。【注释】路透社1994年4月15日英文电。【注尾】

    第七,动员有关专家学者作证发言,增加游说的可信度。一般认为,专家学者是“社会的良心”,其立场是客观公正的。支持对华最惠国待遇的工商利益集团邀请专家、学者演讲、听证或为报章撰文,促进了对华利益集团与学术界之间的互动。著名中国问题专家,如迈克尔·奥克森伯格(Michel Oksenberg)、哈里·哈丁(Harry Harding)、苏珊·谢克(Susan Shirk)、尼古拉斯·拉迪(Nicholoas Lardy)等人曾到国会作证。此外,有保守名声的机构和专家要求延长最惠国待遇的观点,更能为国会中反华的政治保守派和人权激进派接受。如1994年4月,传统基金会政策分析家布雷特· 利平科特发表了要求无条件给予中国永久性最惠国待遇的建议报告,《华盛顿邮报》称赞这份报告是“意义深远”的“大手笔”。【注释】Washington Post, April 19, 1994.【注尾】与保守派和劳工组织关系密切的华盛顿经济战略研究所马斯特尔等人提出的贸易与人权“脱钩”的建议也具有较大的影响力。

 

四、支持对华最惠国待遇的利益集团的游说逻辑

 

    令人信服的游说逻辑是利益集团在美国政治生活中取得成功的关键因素之一。游说工作的成败取决于能否提供既符合事实、又能阐明利害关系的说词。支持延长对华最惠国待遇的美国工商集团在这方面做得较为成功。

    最惠国待遇问题不仅是一个贸易问题,而且是一个牵动美中关系全局的大问题。围绕最惠国待遇的斗争总是牵扯政治、经济、安全等领域的诸多难题。在政治问题上,有中国人权状况及西藏问题、人口政策与堕胎等问题;在经济问题上,有中国贸易顺差、市场准入、知识产权保护、劳改产品出口、中国大陆与台湾加入关贸总协定和世界贸易组织、纺织品转口等一连串问题;在武器扩散问题上,有核技术扩散以及大规模杀伤性武器扩散等问题。国会内外的反华势力揪住最惠国待遇问题不放,大做文章,目的就在于改变中国的政策行为,适应美国的利益与需要。有鉴于此,工商利益集团的游说者在痛陈自我经济利益将受到重大损害的同时,还必须就国会关注的问题找出替代解决方案。最重要的是在论辩逻辑中保持经济利益与美国人权、民主等政治价值观的平衡,不授国会政治保守派、人权激进派和反华利益集团以“口柄”。

    为捍卫对华最惠国待遇,工商利益集团发展出的游说逻辑主要有:

    第一,取消对华最惠国待遇或对之附加条件,将对美国经济、就业以及消费者利益造成极大的损害。在有关中国最惠国待遇的历次斗争中,工商界都罗列美国出口商、进口商和消费者可能招致损失的具体数额,使人一目了然。此外,美中贸易全国委员会等游说组织提供的材料,由于在国会听证会上被政府官员所采用,从而具有了政府认可的合法色彩。

    第二,美国现有对华农产品出口将为其他竞争国取代,中国这个潜力巨大的农产品市场将被彻底丢掉。全国小麦种植者协会、北美谷物出口商协会等农业游说组织要求政府保证,美国农业出口不会成为中美外交争端的牺牲品。他们指出,历次中美贸易争端表明,农业出口商是最易受到中国报复的目标。美国农业集团的游说立场具有较大影响力,对华农业出口商对于本州议员的压力非常有效,对参议院的压力效果更佳。因为尽管美国中西部农业各州人口少,但是由于参议院席位平均每州两席,这些农业州就受到了比在按人口比例分配议席的众议院更好的保护。布什政府时期,特别是1991年和1992年,参议院内部在对华最惠国待遇问题表决上势均力敌,以蒙大拿州参议员、参议院贸易小组委员会主席鲍卡斯(Max Baucus )为首的十位农业州民主党参议员转而支持共和党总统,为最终无条件延长起到了关键作用。【注释】International Trade Report, July 25, 1991.【注尾】

    第三,取消最惠国待遇,将给无辜的香港工商界带来重大损失,美国驻港企业也将受到沉重打击。以香港美国商会为代表的游说者指出,香港是中美最重要的转口贸易港,中国出口到香港的货物70%以上转口到美国市场,维持对华最惠国待遇对于香港继续保持转口港的地位极端重要。香港是美国第13大贸易伙伴,1994年进口美国产品价值达111亿美元以上;美国是香港主要的投资者,投资额为105亿美元,美国驻港公司1000多家。香港已经成为美国参与亚太经济发展、打入中国市场的最重要基地。【注释】香港美国商会在参议院外交委员会听证会上的证词,1995年6月6日。【注尾】1997年香港回归祖国在即,游说集团又针对国会保守派和人权派关心香港前途的立场,提出了新的论点,声称继续给予对华最惠国待遇是保持香港资本主义制度的根本条件之一。

    第四,美国对华贸易与投资促进了中国经济自由和政治民主,增进了中国人民的权利,取消最惠国待遇只会终止这个进程。工商利益集团游说时力图打破反华利益集团联盟制造的“要人权还是要美元”的论辩陷阱,极力宣传:自由贸易与投资将导致美国政治文化、价值观念在中国的传播;世界上不存在只进行贸易而不受外来影响的国家,东亚新兴工业化国家和地区走过的经济自由化到政治民主化的道路,为此提供了生动证明。香港美国商会主席约翰·卡姆还向美国国会提供了他在广东省实地调查所得的材料,认为中国外贸的发展与人权状况的提高之间存在正比例关系,广东40%的出口去往美国,那里的人权状况虽不能说没有严重问题,“但在大多数方面强于中国其他地方”。【注释】International Trade Report, May 8, 1991.【注尾】

    第五,延长最惠国待遇可以获得中国在国际事务中的合作。支持对华最惠国待遇的舆论界和学术界指出,中国是地区事务和全球事务中的重要国家,如取消对华最惠国待遇,将削弱中国在全球性问题如多边维和行动、防止核扩散、禁毒和环保等问题上的合作意愿。1994年4月,传统基金会专家利平科特在建议无条件给予中国永久性最惠国待遇的同时批评说,美国一方面希望中国在朝鲜核危机问题上向美国提供帮助,另一方面又威胁取消对华最惠国待遇,这是自相矛盾的政策。结束最惠国待遇问题上的无益争论将获得中国在国际事务中的合作。【注释】Washington Post, April 19, 1994.【注尾】从战略高度为中国最惠国待遇辩护,在政治家和专家中比例最高。提出类似建议的,包括布什政府时期的国务卿詹姆斯·贝克等人。

    第六,中国经济的高速增长为国际投资者和出口者提供了巨大的机遇,但美国在对华最惠国待遇问题的单边政策,只会把潜力巨大的中国市场丢给日、欧竞争对手。美国工商界普遍认为,中国市场的潜力不再是个梦,已变成实实在在的现实。中国经济已经成为亚太经济乃至全球经济的生长点和推动力。不进入中国市场,美国将在世界经济大竞争中处于极为不利的地位,最终将负于欧洲和日本。【注释】Nicholas Lardy, China in the World Economy (Washington D.C: Institute for International Economics, 1994), pp. 119-124.【注尾】第七,向国会提出替代性的政策建议,标榜自己道德和政治上的正确性(political correctness)。工商游说组织在说服国会放弃取消最惠国待遇这一“致命武器”的同时,也提出了一些替代性的政策建议,借以表明工商界人士并非见利忘义之徒。替代方案主要建议美国政府更多地采用现存法律手段,分别问题领域对中国施加压力,以促使中国改变政策行为。在贸易上,强化使用美国贸易法“301”条款,在纺织品、知识产权等问题上严格执行现有美中双边协议;在人权上,更多通过多边行动,或成立美中联合人权委员会,向中国施加压力。【注释】International Trade Report, May  16, 1990; May 8, 1991.【注尾】

    美国对华工商利益集团通过大力宣传上述游说逻辑,较有力地维护了对华最惠国待遇,为稳定中美关系和促进两国经贸关系的进一步发展创造了条件。

   

五、反对最惠国待遇的利益集团的组成、活动与游说策略

 

美国人权组织、劳工组织、政治保守组织,以及它们在国会中的代表人物,结成了反对无条件延长中国最惠国待遇的利益联盟。它们建立联盟的目的在于协调三方立场,联合向国会和政府施加压力,达到制裁中国或影响中国政策行为的目标。

    尽管各类反华利益集团在限制对华最惠国待遇问题上立场一致,但是它们通过该问题想要达到的目标不尽相同。对于以劳联—产联为代表的劳工组织和以纺织业为代表的劳动密集行业资方来说,它们希望通过取消对华最惠国待遇限制中国对美出口的增长,缓解劳动密集型行业所受的冲击。反华人权组织的代表主要是亚洲人权观察、大赦国际美国分会、美国人权律师协会,以及劳改研究基金会等。反共的保守组织包括“纳税人反对救助共产主义联盟”、美国保守派联合会、自由之家、家庭问题研究会、鹰论坛、基督教联盟等(见表二)。在某种程度上说,来自纺织业重地北卡罗莱纳州的共和党参议员杰西· 赫尔姆斯是以上三种力量的领袖人物,极端保守的政治信仰、所在选区强烈关注进口纺织品问题等因素,共同构成了他反对中国最惠国贸易地位的态度。

表二  反对中国最惠国待遇或支持附加条件的利益集团(部分)

劳工集团、劳动密集产业

人权组织

政治保守主义组织

劳联—产联

人权观察/亚洲观察

纳税人反对救助共产主义联盟

国际女装工人联盟(劳联—产联团体会员)

律师人权协会

美国保守派联合会(United Conservatives of America)

全国成衣及纺织品协会

国际人权法组织劳改研究基金会

家庭问题研究会

美国商业与产业理事会

国际支持西藏运动组织

基督教联盟

“1996年停止对华最惠国待遇联盟”

中国学生事务全国委员会

自由之家(Freedom House)

 

“地球之友”社

鹰论坛(the Eagle Forum)

 

民主中国基金会

关心美国妇女联盟(Concerned Women for America)

 

中国学者与学生独立联盟

美国天主教会

 

 

南方浸礼教会

    在围绕对华最惠国待遇问题进行激烈斗争的过程中,反华利益集团联盟的一个基本策略是不断制造轰动性事件,毒化公众舆论对中国的认识,以达到影响政府对华政策的目的。这方面有两个最为突出的例子,一个是所谓中国对美出口劳改产品问题(1991年),另一个则是所谓中国在美国的“政治捐款”事件(1997年)【注释】所谓中国“政治捐款”事件是1997年2月被美国《华盛顿邮报》等新闻媒体炒作出来,而被各类利益集团利用以反对总统的对华“接触”政策。媒介透露美国联邦调查局曾提醒某些国会议员注意,中国“可能”正在通过某种渠道包括向国会议员提供捐款以在1996年大选中施加影响。经过美国众议院竞选委员会的长时间调查,发现该事件纯属子虚乌有,中国用于游说的资金全部合法。【注尾】。美国反华利益集团之所以选择中国劳改产品出口大加炒作,是因为这一问题满足了该利益集团联盟各派的需要,是它们各自利益最集中的交汇点,通过对中国劳改产品的制裁既可以达到人权组织、政治保守集团企图改变中国政治行为的目的,也可以起到限制中国产品进口的作用,满足劳工集团的利益要求。制造所谓中国“政治捐款”事件的目的更加明显,就是想以提防中国对美政治“渗透”为借口,为中美关系的改善设置障碍。

    反华利益集团联盟的游说策略主要是:

    第一,利用北京政治风波后美国公众对中国印象急剧恶化的大环境,大肆渲染所谓中国“违反”人权的行为,指责工商界要钱不要人权。它们的宣传包括:中国使用“政治犯”生产对美出口的产品;中国利用童工和女工生产出口产品,劳工权利得不到保障;中国利用从对美贸易中得到的硬通货,加强军备和警力等。在收集有关劳改产品出口的材料方面,吴弘达所在的劳改基金会起到了极坏的作用。反华利益集团通过报刊、电视等新闻媒介,散布反对无条件延长对华最惠国待遇的种种证据,并积极参加国会委员会的有关听证。例如,1993年5月,在众议院外委会举行的听证会上,菲利普· 菲什曼代表劳联—产联表明了美国工会组织反对延长对华最惠国待遇的立场。他的论辩策略是用“是要良心,还是要利润”这种两者必居其一的诡辩逻辑,迫使工商游说者做出选择。菲什曼问道,“难道民主、正义和基本人权的理想,不比剥削和掠夺10亿中国人民所榨取的利润更有价值吗?”【注释】美联社1993年5月21日。【注尾】

    第二,对国会议员开展大规模直接游说活动,与保守派议员、来自东部纺织业州的议员结成同盟,合作提出取消中国最惠国待遇或对之附加条件的立法案,或在最惠国待遇之外,提出单独的对华贸易议案,强制限制中国对美国的出口。在反华集团的支持下,1990年4月,马萨诸塞州民主党众议员巴尼·福兰克提出了把中国对美出口的纺织品与成衣数量削减一半的议案。【注释】International Trade Report, April 11, 1990.【注尾】1991年,美国国会出现了一批企图利用所谓中国出口劳改产品问题限制美中贸易的议案。此类议案主要是由反华利益集团与国会议员联手炮制的,赫尔姆斯—吉尔曼议案是其中的典型。该议案由参议员杰西·赫尔姆斯和众议员本杰明·吉尔曼( 纽约州共和党人)共同提出,议案内容充分反映了它的贸易保护主义性质。它规定:禁止美国公民投资国外劳改设施,美国公司与工会有权起诉劳改产品进口商并可要求得到三倍于损失的赔偿。议案包括一个针对中国的附加条款,其试图阻碍美中贸易的动机昭然若揭:美国公司必须证明自己从中国进口的产品不是由劳改犯人生产的。附加条款还特别规定了审查进口商出示的证明材料的繁琐程序,对违规者的处罚金额之高足以令所有进口商却步。【注释】Ibid., June 19, 1991.【注尾】

    此外,反华利益集团不断向国会议员和海关当局通报所谓“可疑”的中国劳改产品的进口情况,迫使海关对某些中国产品进行强制检查。

    福兰克议案和赫尔姆斯—吉尔曼议案均清楚表明,贸易保护主义集团是种种反华政治行动的重要策划者和操纵者,“人权”旗号只是保护主义的外包装。

    第三,反华利益集团之间在信息方面相互沟通,在游说资金上相互援助,在游说行动上相互协调。反华利益集团的联合在劳改产品问题上表现得最为明显。劳联—产联向设在加州的劳改研究基金会提供了大量资助,劳改基金会的交换条件是帮助其搜集有关中国出口劳改产品的证据。劳联—产联还资助人权组织监督中国的人权状况。劳工组织负责人还在人权组织中兼任职务,帮助筹划反对中国最惠国待遇的活动。【注释】International Trade Report, November 27, 1991.【注尾】

    反华利益集团的游说策略取得了一定成效。例如,在它们的宣传下,一般公众误以为中国劳改产品是个纯粹的人权问题,中国对美出口劳改产品不仅违反美国法律,而且是中国“迫害”“持不同政见者”的见证。他们不了解所谓中国劳改产品问题是由贸易保护组织和人权组织人为制造出来的,实质上是某些劳动密集型产业谋求限制中国产品进口的手段。另外,他们不了解的还有:在反华势力指责中国出口劳改产品的同时,美国的监狱同样在出口犯人生产的产品。【注释】Yangming Wang, The Politics of  USPRC Economic Relations: the  Issue of MostFavoredNation Trading Status ( dissertation,University of Pittsburgh,1993 ), pp. 147-152.【注尾】

    反华利益集团联盟的活动毒化了1989年以来中美关系的气氛,他们抓住最惠国待遇问题不放,推动自己的政治、经济利益,为美国政府维持、稳定基本对华关系制造了重大政治障碍。尽管当前中美关系得到了明显的改善,但在特殊利益的推动下,它们还会制造出这样那样的事端,以达到继续干扰两国关系的目的。

 

六、个案分析:促成“脱钩”的利益集团政治

 

    1993年,民主党总统克林顿取代共和党总统布什开始执掌白宫,改变了不对中国最惠国待遇附加任何条件的政策。在反华利益集团的支持下,国会多数议员主张以立法的形式对中国最惠国待遇附加条件。在此背景下,克林顿政府提出了以行政命令取代立法的所谓“灵活”办法,并于1993年5月底宣布了行政命令,即为了获得最惠国待遇,中国必须满足美国提出的种种人权条件。

    美国工商界认识到过去依赖的“保护伞”没有了,它们的对华经贸利益受到反华利益集团联盟的直接威胁。让强调人权价值观的反华利益集团及其在国会中的代理人控制对华政策的制定,将忽视和损害它们的利益。为此,工商界必须联合政府内外、国会内外一切可以团结的力量,改变把贸易同人权“挂钩”的政策,为稳定美中关系努力。

    工商利益集团争取“脱钩”的主要做法是:

    第一,加强彼此之间协调,力争让总统和国会更清楚地了解美国在中国的经济利益。单美中贸易商界联盟就动员了400多个加州会员公司,利用加州在总统选举中的独特位置,联名致信总统:取消最惠国待遇将影响17亿美元的对华出口,加州将丢掉35000个工作。类似的信件很多。

    第二,加紧在国会和行政部门中寻找盟友,建立支持“脱钩”的联合统一阵线。工商企业对所在选区的国会议员发动了大规模的游说活动,动员了一大批资深议员支持无条件延长对华最惠国待遇。1994年5月,来自波音公司所在地的民主党众议员吉姆· 迈克德莫特(Jim McDermott)致信克林顿要求无条件延长对华最惠国待遇,获得106名众议员的签名。【注释】David M. Lampton, “Americas China Policy in the Age of the Finance Minister: Clinton Ends Linkage,” China Quarterly,  Fall 1994.【注尾】政府内经济职能部门对于反华利益集团与国务院、国家安全委员会相结合控制对华政策感到不安,对于行政命令没有兼顾美国的经济利益也深表不满,因此它们同情工商界的处境与立场。

    第三,加强对公众舆论的诱导,促使全社会了解中国的巨大商业机会及对美国切身利益的重要影响。工商利益集团利用《华尔街日报》、《商业日报》、《商业周刊》等有全国性影响的报刊,批评克林顿政府把贸易与人权“挂钩”的做法,扩大下列观点的影响:改变中国的最好办法是保持经贸交往【注释】社论:《促进人权,发展贸易》,美国《商业周刊》1994年3月7日。【注尾】;人权目标在外交政策中的地位过高,将忽视双边贸易关系中存在的重要问题,把贸易与人权“挂钩”可能激起新一轮贸易保护主义的浪潮【注释】Editorial,“China Trade,” Washington Post, March 15, 1994.【注尾】;“挂钩”政策忽视了中美经济相互依存的现实,取消最惠国待遇必将引起国际经济的大波动【注释】Thomas Friedman, “Stock Diplomacy,” New York Times, April 6, 1994.【注尾】。

    在工商集团的大力游说下,一批立场犹疑的议员加入到国会对华中间派的行列中。其中,资深的民主党议员包括俄克拉荷马州的伯伦(Boren)、马萨诸塞州的凯利(Kerry)、新泽西州的布赖德利(Bradley)、路易斯安那州的约翰逊等参议员,以及富利(Foley)、佛罗里达州的吉本森(Gibenson)、迈克德莫特(McDermott)、艾克曼(Erkman)等众议员。以众议院外交委员会主席、民主党人李·汉密尔顿为首的众议员甚至提出取消《杰克逊—瓦尼克修正案》的建议。汉密尔顿公开指出:“《杰克逊—瓦尼克修正案》对于最惠国待遇的条件限制,是在不同时代针对不同政府为达到不同政策目的而制定的政策措施”,不是促进中国人权状况的好政策。【注释】Lee Hamilton, “Introduction,” James Lilly and Wendell L.Willrie II, eds., op. cit.,pp. 1-8.【注尾】国会中民主党中间派势力的壮大极大地影响了克林顿对华政策的选择。【注释】David M. Lampton, “Americas China Policy in the Age of the Finance Minister: Clinton Ends Linkage,” China Quarterly, Fall 1994.【注尾】

    工商界的凌厉游说攻势,国会对华中间派的壮大,以及政府经济职能部门争取对华政策主导权的活动改变了美国对华政策制定的程序。以财政部和国家经济委员会为首的政府经济部门,包括商务部、贸易代表办公室、农业部等,开始主导1994年的对华政策制定。同情人权目标的国务院处于四面楚歌、疲于应付的困境。1994年5月底,克林顿政府不得不放弃1993年行政命令的有关规定,明确宣布贸易与人权“脱钩”。

    1993年工商利益集团的崛起改变了美国国内对华利益集团的力量对比,成为稳定与改善中美关系的转折点。

 

七、利益集团政治对美国对华政策的影响

 

    不同的利益集团生动体现着冷战后美国在对华关系上的不同利益目标。不同利益集团影响的变化反映出美国对华政策对不同利益目标考虑的位次变化。到目前为止尚未出现一个压倒性的利益集团也同样反映出美国对华政策中缺乏一个占绝对压倒性的利益目标。这种利益格局意味着美国对华政策中多种利益目标并存的局面将长期维持下去。人权利益受到美国立国以来价值观传统的支持,不可能动摇;经贸利益受到工商界的大力支持,关系到美国的长期竞争力;安全利益则是地缘政治和维持美国国际“领导”地位的要求;而台湾问题则关乎上述三种不同的利益。

    利益格局影响对华政策制定过程中各角色之间的权力分配。冷战结束以来,尽管决策角色还是总统、国会与利益集团,但是三者之间的关系发生了极大的变化。冷战时期总统在对华政策中占绝对优先地位的局面不复存在,国会比冷战时期更积极热衷于与总统争夺对华政策的主导权。变化最大的角色是利益集团,它们过去处于消极的次要地位,但是现在促使它们积极参与决策过程的利益驱动力变得更加强大了,1989年以后往往由它们规定一段时期美国对华政策的议程。

    利益集团自我定位的变化与利益驱动的增加,是导致冷战后美国对华政策变化的最关键因素。利益集团控制着对华舆论和选民思想倾向。对于美国这种一切依赖定期选举的开放体制来说,利益集团实际上是美国政治的基础,它规定总统与国会、民主党与共和党之间斗争的议题和路线。利益集团之间的竞争影响着国会党派斗争的方向,并推动国会与总统在对华政策上展开角逐战。

    因此可以认为,不同利益集团的存在、竞争与势力消长变化最终导致了美国对华政策左摇右摆的结果。由于缺乏压倒性的利益目标和压倒性的利益集团,美国对华政策只能保持不少有识之士批评的状态——总统在不同利益实际上是在不同利益集团之间保持一种微妙的平衡。

    不同利益集团之间的平衡规定着美国对华政策的上限与下限,为“中美关系好也好不到哪里,坏也坏不到哪里”的论点提供了依据。举例来说,由于缺乏压倒性的对华利益目标,美国外交家与战略家主张的对华“秘密外交”与“悄悄的外交”均得不到实现。布什政府曾于1989年7月和9月两次秘密派出特使访问中国,沟通两国关系,结果引发了国会与利益集团的大肆围攻,酿成了一场信任危机,其政治代价是惨重的;基辛格等人主张美国政府应当就人权问题与中国进行“私下”磋商解决分歧,认为“悄悄的外交”会比大张旗鼓的方式更有成效,但是人权组织的压力使这种政策迟迟无法实现。另一个突出的例子是,中美国家元首曾多次在联合国、亚太经合组织等国际会议场合会面,但是由于国内利益集团的牵制致使正式国事访问拖至1997年秋才得以实现。

    在美国对华政策制定中,影响人权、贸易和安全三种利益排序的国内外因素是复杂的。在国内因素中,总统个人的声望和政治驾驭能力、国内政策议程、国内经济形势、国会与总统的党派分野等都是极为重要的因素。如总统在国内议程上有求于国会和国会的反对党时,他可能更多地倾听反对派的声音。1993年克林顿决定把贸易与人权“挂钩”,一个原因就是他依赖民主党控制的国会通过他提出的福利改革等诸多国内立法。在国际因素中,中国的内外政策、国家实力的消长、美国盟国的意见、国际危机的有无等均是十分重要的因素。但是,不同利益集团势力的消长仍然是后冷战时期影响美国对华政策方向的最重要因素。1994年中期以后,美国对华政策中开始强调建设性“接触”的地位,就其根本原因是支持对华经贸关系的工商利益集团与强调地缘安全考虑的战略家集团的崛起,它们是推动共和、民主两党在对华政策上达成共识的主要动力源,迫使克林顿逐步放弃自相矛盾的对华立场,从而把美国对华政策再次送入现实主义的轨道上。安全利益与经济利益均属于现实主义的考虑。安全利益要求美国政府必须努力防止与中国发生大战;经济利益要求美国政府必须从政治、外交上保证工商界能够顺利进入巨大的中国市场。当前,经济利益与安全利益被统一在深化对华“接触”的战略中。

    强大的反华利益集团的存在,为维持美中基本关系设置了巨大的障碍,大幅度改善两国关系更困难。对于想保持对华基本关系的总统来说,这是反华利益集团带来的不利的一面。历年关于对华最惠国待遇的斗争清楚地表明了这一点。但是,最惠国待遇只是这一时期中美关系中的一个问题,两国间还存在知识产权、市场准入、中国“复关”与武器扩散等诸多问题上的争端。从美国国内讲,为了保住最惠国待遇这一美中关系的根基,总统往往在其他问题上承诺对中国采取强硬立场以缓和反对派的立场,或为争取中间派的支持作出同样的承诺。1991年,布什总统为了换取以鲍卡斯参议员为首的温和派的支持,确保国会延长对华最惠国待遇,承诺对中国采取更加强硬的贸易政策,其中包括发起对中国市场准入的“301”条款调查、支持台湾加入关贸总协定、严厉制裁中国纺织品的非法转运以及抵制中国向美国出口劳改产品等措施。【注释】International Trade Report, July 24, 1991.【注尾】从美中双边谈判方面讲,美国谈判代表往往提请中方考虑美国国内政治的困难,为了保住最惠国待遇,中国方面应当在具体问题上早作让步。这样的气氛一直伴随着中美两国在市场准入(1992年)、知识产权(1991年、1995年、1996年)等问题谈判的全过程。显然,这种由美国国内反华利益集团制造的紧张气氛对于美国谈判代表是十分有利的,中方在讨价还价中不免处于劣势地位。

 

八、几点结论

 

    冷战后的中美关系虽然摩擦与冲突不断,但是由于经贸关系的飞速发展,两国相互依存的关系大大加深了,真正进入了全面接触的新阶段。在美国对华政策目标中,人权、经贸和安全等利益目标并存,没有出现一个占据绝对压倒性优势的利益目标。与此相适应,美国对华政策的制定机制发生了一个最突出的变化,即不同利益集团彼此竞争,争夺在对华政策制定上的影响力。

    以最惠国待遇问题为代表,美国国内在对华政策上形成了两个相互竞争的利益集团联盟。一个是由人权、劳工、政治保守派三方组成的反华利益集团联盟。一个是以工商界为核心组成的支持稳定对华关系的联盟。

    利益集团势力的消长变化,在很大程度上决定了美国对华政策的方向。1993年以后,工商利益集团的兴起是影响美国对华政策走向建设性“接触”战略的重要原因。当然,工商利益集团追求对华经济利益,如在知识产权、市场准入和中国“复关”等问题上,也给中美关系带来了一些摩擦因素。

    首脑会谈以后的中美关系的走向在很大程度上仍取决于美国国内利益集团势力的消长变化。尽管反华利益集团联盟资金不足、组织松散,在竞争中相对处于劣势,但是它们反映了美国的基本价值趋向,在基层群众中拥有广泛的影响。因此,不能低估它们再次掀起反华浪潮的可能性。

    我们在过去的研究中往往注重考察国会与总统之间的关系,而相对忽视利益集团对美国外交政策的制约作用。后冷战时期的变化要求我们必须加强对美国利益集团政治的研究,密切关注利益集团势力的消长变化。同时,还应当继续在美国法律允许的范围内作国会议员、相关利益集团的工作,以增进他们对中国的了解和对稳定中美关系的认同。不能因反华利益集团制造的所谓“政治捐款”案而取消这一工作,他们正是因为害怕我们的工作成效,力图用这一事件制造政治阻碍。

 

    王勇:北京大学国际关系学院讲师,中国国际战略研究基金会特约研究员。