《美国研究》1998年第3期
世界经济转变中的美国对外贸易政策
盛斌
美国对外贸易政策对全球贸易的多边体制和地区贸易格局发挥着举足轻重的作用。第二次世界大战后，特别是90年代以来，迅速变化的世界经济形势和美国国内政党、权力及利益集团的斗争从两个侧面决定着美国贸易政策的演变。本文试从政策理念、政策工具和政策决策三个角度来展现和分析美国政府如何在对外贸易政策上适应这种双重挑战，以及它们对世界贸易和地区贸易(特别是亚太地区)产生的影响。
一、美国贸易政策哲学理念的嬗变
美国一直自视为战后自由贸易的“白衣骑士”。它领导创建了关贸总协定，近50年间积极推动了八轮多边贸易谈判，取得了丰硕的成果。美国自诩有“世界上最为开放的贸易体系”，即使在保护主义色彩浓厚的里根总统执政期间，自由贸易也是常挂在嘴边以维持全球战略的标榜之词。
然而从骨子里讲，美国从来没有实行过真正意义的自由贸易，即“单边贸易自由化”。与19世纪一直承诺和信守单边自由主义的英国相比，“互惠主义”或“多边自由主义”却是扎根于美国对外贸易政策传统思想的基石【注释】关于“互惠主义”在英国和美国不同的命运比较参见J. N. Bhagwati, “The Return of the Reciprocitarians: U.S. Trade Policy Today,” D. A. Irwin ed., Political Economy and International Economics (The MIT Press, 1991), pp. 10-15.【注尾】。它包括以下三个概念：(1)“有条件的最惠国待遇”，即一方给予任何第三方的一切优惠待遇并不是无条件、无补偿和自动地适用于对方，除非对方提供同样的减让；(2)“第一差异互惠原则”，即缔约方是总体减让对等，不强求每一项产品的进口对等；(3)“开明的重商主义”，就是说出口是有益的，进口是有害的，但在保持贸易顺差的前提下同时增加出口和进口均是有益的。可以看出，“互惠主义”与经济学家倡导的有利于福利最大化的单边自由贸易相去甚远，而是遵循权利和义务的平衡，以避免出现国际贸易政策协调中“囚犯两难”的博弈困境【注释】在世界贸易的“囚犯两难”博弈中纳什均衡为两国都选择保护政策，30年代的贸易大战印证了这种致命逻辑带来的灾难性后果，也许正是这一教训维系着从二战后至今世界多边贸易体制的运转。【注尾】。进一步讲，它是一种“达尔文主义”的自由贸易【注释】参见J. N. Bhagwati, Protectionism (Cambridge 1988), p.38.【注尾】，即要求在“物竞天择，适者生存”的环境中使那些具有国际竞争力的大国获得更多贸易利益的规则。
传统的互惠主义思想始终贯穿于美国贸易史之中。早期汉密尔顿的“制造业报告”(1791年)就将“美洲式”的最惠国待遇作为保护本国幼稚工业发展的重要手段，以此作为与当时英国讨价还价的准则。1934年《互惠贸易协定法》正式确立了互惠主义的基调，授权罗斯福总统在大体均等的前提下与其他国家谈判降低霍利－斯穆特法(1932年)通过的高关税率。这种方式一直延续到二战后，并最终移植到GATT的框架原则中。诸如互惠原则、非歧视原则(最惠国待遇和国民待遇)、公平贸易原则等作为GATT三大根本性原则无疑是互惠主义理念的延展。故而所谓GATT是“重商主义者的‘裁军谈判’”之说【注释】M. Wolf, “European Community 1992: the Lure of the Chasse Gardee,” The World Economy, Vol.12, No.3, Sept.1989, p. 373.【注尾】并不为过。
但是鉴于30年代贸易战的教训、战后经济的霸主地位、冷战的政治需要和世界经济的持续增长，美国贸易政策的目标在战后初期具有多重性，互惠主义也表现为非约束性，存在种种背离和例外情况。比如美国允许一些国家在多边贸易谈判中“搭便车”享受关税削减的好处，容忍西欧在GATTXXIV条款下建立关税同盟，给予广大发展中国家以普惠制优惠，并与加勒比地区各国和以色列组成自由贸易区。这期间为了“遏制共产主义”，美国将贸易政策作为推行其外交政策的辅助手段，与其说是经济性的“自由贸易”，倒不如说是政治性的“民主贸易”【注释】R. E. Baldwin, “The Changing Nature of US Trade Policy since World War II,” R.E. Baldwin Trade Policy in A Changing World Economy (The University of Chicago Press, 1988), pp. 21-24.【注尾】。所以，美国无可动摇的实力决定了可以“通过暂时允许权利和义务的非对称而扮演GATT的持续领导角色”【注释】C.P. Kindleberger, “Dominance and Leadership in the International Economy: Exploitation, Public Goods and Free Riders,” International Studies Quarterly, June 1981, p. 23.【注尾】。
70年代后美国的经济地位受到德国和日本的冲击，进而又面对新兴工业化国家的挑战，“自由贸易”的面纱立即被揭去，而互惠主义又得到了回归和发展。美国行业竞争力和贸易赤字间的关系是这种变化的关键。80年代中期，美国钢铁、汽车等产品竞争力衰退造成巨额部门贸易逆差，申请进口救济的保护主义在里根总统的第二任期间达到顶峰。经过里根、布什政府的结构调整和克林顿政府的复兴经济计划，当前美国产业的竞争能力有所增强，在电信、半导体、汽车等高科技领域恢复了劳动生产率的领先地位，制成品出口在发达国家中制成品总额中的比例也由80年代中期的14%提高到1993年的18%【注释】程正军：《浅评克林顿经济学及其对美国经济的作用》，《美加经济研究》1995年第4期，第18页。【注尾】。但是外贸逆差非但没有减少，反而有进一步扩大的趋势【注释】1993年克林顿总统上台时贸易逆差为1313.7亿美元，到1995年已增加到1719.9亿美元，International Financial Statistics, Yearbook, 1996, IMF, 美国数据表。【注尾】。同时，美国商务部预计到2000年出口部门将支撑近1600万个就业机会，其就业回报率将比平均水平高出30%【注释】J.E. Garten, “Is American Abandoning Multilateral Trade?,” Foreign Affairs, Nov/Dec. 1995, p.52.【注尾】。这些都促使美国政府“不得不”将目标由进口保护转向迫使外国市场“消除一切贸易壁垒”，于是新的互惠主义思想孕育而生。
“新互惠主义”要求“全面互惠”，即贸易伙伴之间就开放全部市场及全部关税及非关税限制问题谋求互惠及平衡的办法，或是通常所说的“公平贸易”或“管理贸易”。它的主要内容是：(1)产品、部门或行业内部平衡，而非“第一差异互惠主义”下不同部门之间按比较优势的相互大体对等减让；(2)以政治决定的“成效导向”标准替代市场决定的“规则导向”标准，即不以“事前”竞争法规而以“事后”自己最终的实际出口量来决定外国市场的开放程度【注释】参见J. N. Bhagwati, “U.S. Trade Policy at Crossroad,” The World Economy, 12 (4), 1989, pp.67-69.【注尾】；(3)采用固定份额或数量指标，将“自动出口限制”和“自动进口扩大”相结合，保障本国产品在外国市场的最低占有率，并限制外国产品在本国市场的渗透率，这是对“有秩序销售安排”的发展；(4)单边标准和治外法权，以美国国内法作为判别“公平”之标准，对其单方面认定的“不公平”或“歧视性”贸易行为加以制裁或报复，当美国按其标准认为对手的减让程度低于本国时，美国将不再采取行动而只等待对方作出单方承让。
在美国《1996年贸易政策议程和1995年总统关于贸易协定方案的年度报告》中，克林顿总统明确了其外贸政策的四个基本目标：打开外国市场、坚持“平等竞技”、为美国公司和工人实行激进的贸易促进战略、将贸易政策与全球经济战略相结合【注释】F. Buelens, “After the Presidential Elections: Will the US ‘Open Door’ Trade Strategy Continue?”Intereconomics, Jan/Feb. 1997, Vol.32, p. 47.【注尾】。这个“门户开放”战略是继他第一任期间提出“出口能动主义”【注释】克莱尔·H·劳伦斯：《克林顿政府的国际经济政策》，《世界经济》北京大学复印文稿，1994年第12期，第120页。【注尾】的延续，也是“新互惠主义”哲学理念在新时期和新形势下“出口保护主义”【注释】同上。【注尾】彻头彻尾的体现。
通过分析不难得出这样的结论：新重商主义的互惠贸易思想自始至终是美国制定外贸政策的信条，这是不变的，变化的只是美国的相对经济地位的竞争力。近年来新的互惠主义观点对国际多边贸易体制的稳定构成了严重威胁，而且从规则上看也违反了美国自己努力创建的GATT成功的基础──非歧视性原则。具体说它歧视欠发达国家和较小的国家，表现为经济大国的强权，违背了最惠国待遇；同时，任何国家都可能给予进口物品与本国同等待遇的同时，仍然违反美国互惠主义的法律，故而国民待遇也遭到破坏。“按照互惠主义的逻辑发展下去，最终将建立一种需要大量互惠主义的双边和部门贸易及投资政策的新秩序。这种双边及部门政策的扩散最终将使关贸总协定和多边原则变成一纸空文，并可能导致严重的贸易摩擦，使世界贸易体系解体为霍宾斯所说的‘所有人对所有人的战争’”【注释】基斯·A·海，B·安德雷·萨尔琴柯：《美国的贸易政策与“互惠主义”》，《世界经济译丛》，1992年第10期，第15-20页。【注尾】。
二、美国贸易政策的多轨制
由于GATT/WTO体制下的全球贸易自由化符合美国政府的长期经济战略利益，避免了因为短见而重新回到30年代以邻为壑的贸易战，所以体现传统互惠主义的多边主义仍是美国贸易政策的首要方式。但是，美国也意识到在新形势下自己已经无力再单独领导世界贸易的进程，而且不时抱怨贸易对手的战略贸易政策和不公平贸易行为使自己被关在国际市场的门外，而国内市场又因自己的贸易自由化而受到明显的侵袭。因此为了贯彻新互惠主义，加速、补充、改造和完善现有的多边贸易进程，美国近年来形成了以多边主义为核心，诸边主义、地区主义、双边主义和单边主义为辅的多轨制方式，这是美国对历史上长期单纯依赖和信奉多边主义的重大矫正。
首先，美国通过1993年底结束的乌拉圭回合多边贸易谈判取得了在商业上的重大利益。克林顿在1995年《总统经济报告》中说：“本届政府在国际贸易政策上取得了比战后任何一届政府都要大的成果，协定改变了未来贸易的蓝图”。表1列出了美国在乌拉圭回合谈判中的“得”与“失”。其中特别是在谷物、服务贸易、知识产权等领域美国取得了长期向往的利益。美国贸易代表办公室的测算表明只是削减关税和非关税壁垒就能给美国每年创造1300亿美元的静态收益，相当于其GDP增长0.2%【注释】D. Walter, “Tenyear Cumulative GDP Gains from OneThird Cut in Global Tariff and Nontariff Barriers,” U.S. Trade Representative, Nov. 1990, mimeo, 转引自W. R. Cline, “Evaluating the Uruguay Round,” World Economy, Jan. 1995, Vol.18, No. 1, p. 13.【注尾】。但是美国对传统的多边体制仍不够满意，为实现尚未达到和没能达到的目的，按照新互惠主义去改造GATT/WTO规则自然就成为美国颇费心机的事情。比如在美国左右下达成的反倾销协议中修改了倾销的定义并增加了“累积原则”损害标准，政府采购协议扩大到服务和建筑领域并约束到地方政府一级，使争端解决的结果更具强制性且保留单方面制裁的权利，增加了选择性保障条款，将服务贸易提高到与货物贸易同等重要的地位并制定了相应的管理规则【注释】详细内容参见“The Uruguay Round: An Initial Assessment,” Trade and Development Report (UNCTD, United Nations, 1994), pp.119-154.【注尾】。尽管受到其他国家的力量制约，但是美国基本上达到了使多边主义更适应本国贸易政策灵活性和针对性的目标。
乌拉圭回合谈判的结束是美国政府推行全球贸易自由化的胜利，尽管条约最终得以通过，但国会中的争论非常激烈。国内的反对者主要基于以下几个观点，它们折射出自由贸易在美国国内受到的政治压力： (1)主权威胁论，担忧WTO体制的加强和新的争
表1 美国在乌拉圭回合多边贸易谈判中的利益与减让
已经获得的利益 |
尚未获得的利益 |
承诺与减让 |
·市场准入：工业品关税削减34%，其中欧盟国家削减50%；农业设备、医药等10个部门达成零关税协议 ·削减农产品(谷物)的非关税壁垒和出口补贴 ·修改反补贴、反倾销、原产地及政府采购等规则 ·将服务贸易、与贸易有关的知识产权及投资纳入GATT管理框架 ·强化争端解决机制
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·音像、金融、基础电讯和航运等服务部门的市场准入 ·贸易和环境问题 ·竞争政策及放松管制 ·投资多边协议 ·劳工标准
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·纺织品服装取消配额 ·非谷物农产品的市场准入 ·取消自动出口限制
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资料来源：Economic Report of the President (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, Feb. 1995), pp.212-214; Cline, W.R., “Evaluating the Uruguay Round,” The World Economy, Jan. 1995, Vol.18, No.1, p.1-11.
端解决机制将约束美国运用国内立法的灵活性，同时州和地方政府的利益被忽视；(2)反民主程序论，国际条约的标准低于美国国内的准则损害了公众的民主权益，且国际仲裁缺乏透明性；(3)环境保护论，全球贸易自由化关于卫生、健康、安全的规定采取“就低不就高”的“特使效应”，降低了社会生活的质量和水平；(4)劳工标准论，低收入国家穷人(特别是妇女和儿童)的权益被剥夺，也严重威胁着美国“第三世界”工人的生存空间【注释】美国政府、商界、公众等不同阶层的观点可集中参见他们在国会听证会上的发言，“Should the US Implement Uruguay Round Trade Agreement?” Congressional Digest, Nov. 1994, pp. 270-287.【注尾】。1996年大选中鼓吹放弃所有国际协定的布坎南尼特 (Buchananite) 保护主义提议就是上述观点的极端反映【注释】R. C. Whalen, “Liquidate Now!”International Economy, Vol. 10, No. 2, 1990, pp. 13-26.【注尾】。为此美国政府也不得不迁就国内的反对势力，克林顿总统与多尔参议员于1993年11月达成所谓“三违反”妥协，即由美国WTO争端解决机制审评委员会监督WTO的仲裁实施，如果在5年内出现3次有悖于美国利益的仲裁，国会将提议退出WTO。
其次，与全球多边主义相类似的是诸边主义，即GATT－plus方式。它是指部分有“共同利益基础”的国家在某些产品或领域率先达成贸易自由化协定。东京回合(1979年)就牛肉、民用航空器、奶制品和政府采购四个方面达成诸边协议，美国均是缔约方。这也是美国在坚持有条件最惠国待遇和国会“快车道”法案压力下对多边主义的有力补充。最近，在APEC贸易自由化进程中，美国又准备将“协商一致”原则蜕变为“灵活协商”或“实质性多数”方式，排挤“拖后腿”者，以变“非歧视性”为“部门提前行动”，在部分成员国“有共同意愿的领域”实施“APEC－plus”方式。这也是对诸边主义的一个补充发展。
第三，历史上美国对区域主义一直持比较警觉和谨慎的态度，特别是反对“欧洲壁垒”的内向化。除了为政治需要与以色列缔结了自由贸易区协定(1985年)外，美国很少利用这种方式。但是当乌拉圭回合中期审评会议遭到挫折后，1989年美国与加拿大正式建立美加自由贸易区，1992年又纳入墨西哥创立北美自由贸易区(NAFTA)，这是美国贸易政策对于地区主义问题的重大态度转变。它向当时前景黯淡的多边谈判中的贸易对手传递了一个信号，即美国已经为乌拉圭回合的失败作好了次佳的替代准备。歧视性的区域主义政策最终发挥了它预期的杠杆作用──加速多边贸易谈判的结束。美国通过这次冒险性的尝试感到了区域主义的力量。于是1993年克林顿总统又推动了亚太经合组织(APEC)首届领导人非正式会议的召开，1994年决定和西半球国家在2005年建立美洲自由贸易区(FTAA)，1995年又在马德里会议上与欧盟达成跨大西洋自由协定(TAFTA)的行动纲领。不过，美国地区主义的贸易政策与欧洲方式有所区别，主要表现在：(1)坚持开放性原则，避免封闭集团化；(2)形式上采用自由贸易区，抵制关税同盟；(3)基本上遵循GATT第24款的规定发展区域安排【注释】按照GATT1994协定第24款的规定，区域安排有利于各成员国福利水平提高的标准是：(1)其他成员国应知悉次区域安排进展的详细情况以利于监督；(2)此类安排会对其他各方造成全面的贸易壁垒，避免造成歧视和减少贸易分化对第三方国家或其他次区域组织的不利影响；(3)区域安排应涉及其成员间“实际全部贸易”且要求制定时间表在合理时间内削减内部贸易和投资壁垒，这旨在限制次区域组织的数量。【注尾】；(4)积极接纳新成员；(5)形成以美国为中心的交叠重复式的多层优惠贸易安排【注释】这种模式中美国是作为中心国家，而不同区域协定的其他成员国作为外围国家。它将使美国以其他国家的损失为代价，获得比与所有成员国组成自由贸易区形式更大的利益。参见R.J. Wonnacott, “Trade and Investment in a HubandSpoke System Versus a Free Trade Areas,” The World Economy, Vol.19 (2), 1996, pp.237-252.【注尾】。尽管克林顿政府对区域主义的热衷引发了“美国是否放弃了多边主义”的争论【注释】代表性的观点参见J.E. Garten, “Is American Abandoning Multilateral Trade?”Foreign Affairs, Nov/Dec. 1995, pp.50-62; C.F. Bergsten, “Globalizing Free Trade,” Foreign Affairs, May/June, 1996, pp.105-120.【注尾】，但其地区主义政策从根本上讲还是对多边主义总目标的补充而非替代。它的战略构想是充分发挥区域主义对全球多边贸易体制的四个政策效应，即：(1)棘轮效应，为防止有的成员利用一致性原则“拖后腿”，而通过区域协定先行一步，形成“只能向前，不能倒退”的力量；(2)示范效应，区域安排容易在一些难题和新问题上达成协定，从而为多边谈判提供经验和范例；(3)锁定效应，区域安排将以承担国际义务和维护对外信誉为由迫使成员国履行贸易投资自由化的承诺，以不致使它们开倒车；(4)快车道效应，通过区域内的率先行动最终过渡到全球多边主义，减少精力的耗费【注释】参见盛斌：《区域安排和次区域安排：APEC面临的挑战》，《世界经济与政治》1997年第7期，第44-46页。【注尾】。从绩效上看，NAFTA和APEC均成为美国发挥上述政策效应而推动GATT日内瓦谈判进程的有力工具。
需要特别注意的是美国近年来对亚太地区的贸易政策。美国极需要寻求一个依托的磐石来推动全球贸易的进程，APEC便变成为美国实现这一总目标的工具。美国的出口中有3/4集中在亚太地区，而同时实现“新兴大市场”战略的主要障碍也集中在本地区(参见表3)，亚太新兴工业化国家保持着5-7%的年平均经济增长率，保持亚太地区的贸易制导权就等同于抓住了“太平洋世纪”的命脉【注释】数字来自Economic Report of the President (Washington D.C: U.S. Government Printing Office, 1995), p.229.【注尾】。美国在APEC内的具体动机是：(1)实现它在乌拉圭回合中尚未实现和没能实现的目标，如信息技术产品、电讯、金融的市场准入和非约束性投资协定；(2)加速乌拉圭回合成果的实现进程；(3)作为与“欧洲壁垒”相抗衡的底牌；(4)将日本等封闭市场国家拉入并锁定在贸易投资自由化行动中；(5)逐步扩大合作的规格和涵盖面，最终实现以“经济安全、军事实力、民主和人权”为基础的地区新秩序。为此，克林顿总统在1993年首届APEC领导人非正式会议上抛出了“新太平洋共同体”的方案，其核心是将APEC变为制度性一体化的组织。由于忽视各国的差异和激进的行动方式不可避免地使美国碰了一鼻子灰。在亚洲国家的坚持下，灵活性、非歧视性、协商一致和开放性被接受为APEC的合作原则。但是美国并不甘心放弃所谓“共同体精神”，而是联合APEC内的一些发达国家逐步将APEC行动议程“修正”到自己最初的战略轨道上来。茂物会议规定了实现贸易和投资自由化和便利化长远目标的两个时间表，大阪会议制定了单边行动、集体行动和多边行动原则和议程，随后的苏比克会议又达成了实施具体行动的《马尼拉行动计划》，这在大程度上反映了美国将贸易投资自由化、机制化、规范化和持续进程的意图。
第四，双边主义是美国用来“逐个解决”与主要贸易逆差伙伴国或存在严重贸易争端国家之间关系的方式。美国试图利用在多边贸易体制框架之外的双边协定以重点解决残留的问题。表2列出了近年来美国与一些国家(特别是东亚国家)在主要领域上的贸易争端。其中最具代表性的是美日贸易争端。日本是对美保持贸易顺差最大的国家，美国将这种情况归咎于日本政府“欺诈的”保护政策和日本市场“怪异的”行为机制【注释】包括过多的无形进口壁垒、“零散”和“迂回曲折”的流通系统、“排他性”的商业习惯和反竞争的政策法规等。【注尾】，为此美国动用了全方位的双边主义压迫日本开放国内市场。微观层次是“个别市场协定”(MOSS)，进行逐个产品的协商，1991年半导体协议和1995年汽车及零部件协议就是其典型产物；中观层次是“结构障碍协商”(SII)，即按照美国的价值观、市场观及社会经济结构、制度和惯例全面改造日本，最终使“特殊的、异质化的和不公正”的日本经济体制变为有利于纠正贸易不平衡；宏观层次是促使日本由出口主导增长路线转变为内需主导型增长【注释】盛斌：《西方七国集团在国际贸易领域的政策协调》，载陈钺主编：《西方七国首脑的经济政策协调》，贵州人民出版社，1996年版，第339-342页。【注尾】。不幸的是双边主义并没有使美国对主要贸易伙伴国的赤字有所削减，其实长期困扰美国的私人储蓄和投资不平衡以及政府高居不下的财政赤字才是造成其巨额双边贸易逆差的根本原因【注释】盛斌：《储蓄和投资的非对称性作为日美贸易失衡原因的分析》，《南开经济研究》1995年第3期，第64-68页。【注尾】。在1993年签署的“美日新经济伙伴框架”中日本被迫接受了“成效导向”标准以进行分部门或产品谈判，有意思的是美国没有再要求日本接受半导体行业的数值指标，因为美国在目前日本市场上的份额已经超过了1991协议的规定。故此美国政府坚持认为正是新互惠主义的双边主义发挥了成效。然而布莱恩·约翰森指出：良好的商业计划、准确的产品定位和公司战略联盟等私人市场力量才是赢得份额提高的真正原因，而并非依靠什么政府管理贸易的帮助【注释】布莱恩·约翰森：《试论一种行之有效的美国对日本的贸易战略》(杨巍编译)，原载〔美〕《背景》1994年8月30日，转引自《美加经济研究》1995年第3期，第28-37页。【注尾】。
表2 美国与一些国家的主要贸易争端
贸易伙伴国 |
贸易争端的产品或领域 |
欧盟 日本
中国
韩国 台湾(省) 东盟 |
农产品(谷物)、音像制品市场准入；农产品补贴 半导体、汽车和零部件、航空电子、纸张等市场准入；金融和保险市场准入；政府采购；流通和分配体系；管制和竞争政策；结构障碍和经济增长方式 市场准入；制度和法规的透明度；知识产权保护；纺织品配额；最惠国待遇；WTO成员资格 大米、电讯市场准入；金融和保险市场准入 货物和服务市场准入；知识产权保护；出口信贷补贴 关税减让；服务业市场准入；劳工标准；环境和发展问题 |
资料来源：Economic Report of the President (Washington D.C: U.S. Government Printing Office, 1995), pp. 229-231; Scott, J. J., “More Free Trade Areas?” in Scott, J.J. ed., Free Trade Areas and U.S. Trade Policy (Washington: Institute for International Economics, 1989), pp.25-36
最后一个保护主义的救济手段就是单边主义，显著标志是在里根总统时期通过的《贸易与国际经济政策改良法》(1986年)和《综合贸易法案》(1988年)，分别授权总统和贸易代表采取进口救济和对外国不公正贸易行为进行调查直至报复。目前美国的这种“行政保护”(Administered Protection)主要有三种形式：一是“超级301条款”和“特殊301条款”，对那些在货物(特别是尖端技术产品)、服务贸易和投资方面设置壁垒及侵犯美国知识产权的国家采取制裁措施；二是“不公平贸易法”，即“VII条款”，包括反倾销和反补贴措施；三是“201条款”，即“保障条款”或“免责条款”【注释】详见A. O. Krueger, “US Trade Policy and the GATT Review,” The World Economy, 1995, pp.69-70.【注尾】。表3是1979-1990年美国在上述三种手段上的实施情况。“301条款”是美国单边贸易行动的大棒，为实现克林顿政府先后提出的“开放市场2000年”自由贸易计划、“国家出口战略”(NES)和“新兴大市场”(BEM)战略而成为美国商人“抓生意”的敲门砖【注释】“开放市场2000年”计划是克林顿在1994年7月那不勒斯西方七国首脑会议提出的在乌拉圭回合基础上进一步全球贸易自由化方案；“国家出口战略”和“新兴大市场”战略是美国商务部分别于1993年和1996年提出的振兴和扩大出口的计划。【注尾】。日本、巴西、印度等国都曾是它打击的对象。“301条款”彻底违背了对等减让、非歧视和公平标准原则，与GATT/WTO体制相矛盾，但是多边谈判未能有效阻止美国“301条款”的使用。前贸易代表坎特曾在国会听证会上安抚议员们说：“……我知道每个人都十分关心我们的(国内)贸易法是否仍有效。对此我从日内瓦谈判带来了好消息，301条款确实不受我们承诺的影响。”【注释】坎特1994年1月6日在美国国会贸易委员会听证会上的发言，Congressional Digest, Nov. 1994, pp. 276.【注尾】后两种形式主要是对美国工业的单边进口救济手段。由于VII条款比保障条款更具歧视性、随意性和长期性，其使用的频率不断增长。最初是为维持公平竞争而设的抵消性的反倾销和反补贴税已经逐步蜕变为贸易保护的手段，诸如替代国标准、累积原则和结尾审查制度均有利于美国实施行业救济。然而事实表明进口救济并不能阻止那些夕阳产业的衰落，在获得保护后外国企业市场占有率的继续攀升与本国企业的失业率升高、利润率下滑形成了鲜明的反差。汉森和普萨的研究反驳了上述情形是由于保护尚不够严格的说法。由于免责条款是针对从所有国家进口的非歧视保护，故而比VII条款更加严厉，但结果恰恰相反。免责条款救济下的行业的衰落比后者更严重，这表明单边主义的保护行为是无效的，它只能给美国的消费者带来更沉重的损失【注释】W.L. Hansen and T.J. Prusa, “Does Administrative Protection Protect?,” Regulation, Winter, 1993, pp.35-43.【注尾】。
表31975-1990年美国“201条款”、 “VII条款”和“301条款”的实施
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201条款 |
VII条款 |
301条款 |
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反倾销税 |
反补贴税 |
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总发起件数 1975－1984 1985－1990 针对欧盟国家 针对APEC国家 |
62 55 7 － － |
507 247* 260 162 200 |
392 289* 103 154 107 |
83 47 36 29 36 |
注释：*为1979－1984年数据。
资料来源：从Destler, I.M., American Trade Politics (Washington: Institute for International Economics, 1992), Appendix pp.258-431，Case Study统计得出。
三、美国国内政治结构制衡下的贸易政策决定
无论是传统的贸易理论还是新兴的战略贸易理论都证明自由贸易是最佳政策选择，但美国互惠主义势力经久不衰的理论困惑就在于忽视了贸易政策的政治决定【注释】参见 J.N. Bhagwati, “Is Free Trade Passe After All?”D. A. Irwin ed. Political Economy and International Economics (The MIT Press, 1991), pp.3-34; P.Krugman, “Is Free Trade Passe?” Journal of Economic Prospective, Vol.1, 1987, pp. 131-144.【注尾】。
从霍利－斯穆特法(1932年)后，美国贸易政策的决策机制和过程经历了各种变化。从30年代到60年代，一套尽量避免给予所有部门以关税保护和消除利益集团寻租活动的制度得到了发展和强化，以支持这个阶段实施的贸易自由化行动。在指导思想上，互惠主义基础上的关税持续削减取得了国会领袖和多数议员的认可；在决策过程上，国会将寻求个别产品或部门保护的院外压力转移给了倾向于自由贸易的执行部门，从而在很大程度上消除了国会支持贸易保护主义的不良名声的责任；在机构设置上，建立贸易职能部门(如贸易谈判特别代表，STR)，使之在国会和总统之间架起沟通的桥梁，并赋予它平衡国内、国外及各部门利益的责任；在管理规则上，形成了“准司法管理程序”，对部分遭受进口冲击和外国不公平贸易行为影响的国内部门给予进口救济和结构调整援助。这套体制保障了美国在战后20多年间所倡导的贸易多边主义的实施，也有效抵御了国内广泛寻求新的贸易进口限制的政治压力。
但是，从70年代初起，这个传统体制开始动摇。美国政治中公共决策的程序更加公开化，公众和行业利益集团在保护贸易政策上的要求越来越难以拒绝。随着进口冲击的加剧和出口市场份额的丧失，美国的商界和劳工界越发将竞争力的衰退归因于外国政府推行的重商主义或战略贸易政策，并对政府长期以来信奉的“自由放任”政策感到怀疑和困惑，而强烈要求政府采取行动推行全面互惠的贸易战略。于是新的贸易决策体制孕育而生以适应美国国内及国外的形势变化。在指导思想上，新的互惠主义思想成为国会立法和影响政府贸易职能部门日常工作的标准；在决策过程中，国会虽然在总体上仍支持白宫多边贸易自由化的传统战略，也尽可能约束对来自单方面(进口或出口)利益集团的救济承诺，但对贸易行政部门贯彻全面互惠的要求却更加严格，而且越发不能容忍其对不公平贸易行为的反击无力；在机构设置上，强化美国贸易代表办公室(USTR)的权限，使之扮演贯彻国会法案和意图的“行政经纪人”的角色；在管理规则上，“准司法管理程序”的应用不再像以前那样受到比较严格的约束，而变为广泛援引以打击外国对手的救济手段，在反倾销和反补贴的诉讼中对倾销和补贴的调查成立似乎已经是自然而然的事情了。
在美国贸易政策制定的过程中，上述新旧体制的变化包含了三个政治活动的层面：
首先，“两党制”的政治结构在一定程度上制约着美国贸易政策的走向。战前代表工商业的共和党一般主张实行高关税的贸易保护，而代表下层社会的民主党则支持自由贸易。战后初期民主党政府倡导并建立多边贸易体制，而共和党则表示反对。1951年是一个转折点，自此共和党逐步转向自由贸易，民主党在一些具体问题上偏向受进口冲击行业的立场。但是正如鲍德温所说的“尽管国会投票表明70年代初共和党赞同而民主党反对自由贸易，然而不能肯定地说这代表了两党永恒不变的立场。……确切地说，是自由主义还是保护主义不再明显地具有党派性质。议员们的投票更多的是受他们所属的州或行业以及总统压力(如果他们属于同一党派)的影响，而非传统的偏好。”【注释】R.E. Baldwin, op.cit., p. 55.【注尾】他的技术分析指出，如果两院对1962年《贸易扩大法》的投票尚具党性特征，到了1974年贸易法案时这种性质已非常不显著了【注释】R. E. Baldwin, “The Political Economy of Postwar US Trade Policy,” R. E. Baldwin，Trade Policy in A Changing World Economy (The University of Chicago Press, 1988), pp.64-70.【注尾】。近年来民主党执政，控制议会多数的共和党就立即从前任里根和布什在职期间的立场来了个180度大转弯，由鼓吹自由贸易转向强烈的互惠主义观点。
其次，基于西方议会民主体制下传统的“分权制衡”传统，贸易政策之争更准确地是以行政和立法部门间的斗争表现出来【注释】战后通常的情况是共和党和民主党分别担任总统和控制参议院或众议院多数，使“两党之争”表现为“府院之争”，关于贸易政策的矛盾参见林钰：《论美国两大政党之争对外贸政策的影响及我国的对策》，《世界经济与政治》1997年第7期，第22-23页。【注尾】。早在1948年成立GATT时，国会就通过保障条款和进口最低关税的法案以限制在二战中膨胀的总统权限，国会对《哈瓦那宪章》和建立国际贸易组织(ITO)提案的否决更是对行政部门的一次沉重打击。尽管国会也通过了“快车道”(1974年)这样的法案以支持总统的贸易自由化行动，然而长期以来，国会对总统和贸易执行部门实施对进口竞争行业的救济和对国外“不公平”贸易行为的制裁不利深感不满，因此通过机构变换、约束授权、人员任命、修改法案、否决提案等方式削减总统的贸易权力【注释】I. M. Destler, American Trade Politics (Washington: Institute for International Economics, 1992), pp.105-136.【注尾】。比如将反倾销和反补贴的调查权由自由倾向的财政部转移给倾向行业救济的商务部，扩大不隶属于任何政府部门的国际贸易委员会(ITC)的权限，将对外贸易的谈判权由国务院转给了鼓吹单边行动主义的美国贸易代表办公室。《贸易关税法》(1984年)、《贸易与国际经济政策改良法》(1986年)、《综合贸易法案》(1988年)、《农业法》(1990年)、《出口扩大法》(1992年)、《预算法》(1993年)的颁行均反映了国会“指导和矫正”政府贯彻新互惠主义的强烈意图。
最后，真正决定国会和政府在贸易政策上走向的还是不同利益集团院外活动的寻租行为。虽然消费者能够从支持自由贸易中获得巨大的福利收益，但由于这种行动中存在着“免费乘车”的现象，故而使他们不能很好地组织起来。相反，少数商业集团却能因集中的既得利益而有效地进行游说活动，这便是所谓的“集体行动的逻辑”【注释】曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》(陈郁等译)，上海人民出版社，1995年版。【注尾】。院外活动还会因互助提案和选票交易得到巩固和加强。当前在美国社会中自由贸易的支持者主要包括：出口商和跨国公司，像“全国制造业协会”、“美国服务业联盟”、“商业圆桌联盟”、电讯业和电子行业组成的“自由联盟”；依赖于进口原材料的厂商，如“零售业行动联盟”；同时经济学家大都是自由贸易的捍卫者【注释】1989年J. N. Bhagwati等40位美国著名经济学家联名签字呼吁反对互惠主义的贸易政策，见“Statement by Forty Economists on American Trade Policy，”The World Economy, Vol.12, No.2, 1989, pp.263-265.【注尾】。此外，外国政府或企业也进行政治捐款和游说以阻止美国的保护主义势力，如美国汽车零售商和日资汽车公司的联系，以及智利政府和美国“全国电器制造协会”关于智利铜出口的交易。另一方面，贸易保护主义的中坚力量包括与进口竞争的厂商(典型代表是纺织服装行业、钢铁行业)、依赖国内市场的中小企业、工会(如美国汽车工人联合会)和部分法学界人士(如国际环境法中心、Sierra 俱乐部)【注释】参见Congressional Digest, Nov. 1994, pp. 277, 279, 281, 283, 285, 287.【注尾】。公众的态度因作为消费者和雇员的双重身份以及个人的理念差异而具有一定的矛盾性。但民意测验表明，一般来说，公众更倾向于保护贸易和对贸易伙伴采取贸易制裁措施，特别是在经济衰退和贸易逆差剧增的时期【注释】林钰：前引文，第179-182页。【注尾】。近年来“美国消费者协会”也确是站在反自由贸易的立场上的。出口和进口利益集团的各方在政治行动委员会和劳联－产联(AFL－CIO)中的政治角逐和利益交换决定了国会最终的投票格局。随着美国大国地位的变化，国内各种利益集团的相互制衡将对美对外贸易政策的制定发挥越来越重要的作用。
盛斌：南开大学国际经济研究所讲师、博士研究生。