《美国研究》1998年第3期
简析对美国国会的游说
——以美国对外政策为例
熊志勇
当李登辉通过游说使美国国会批准他访美的消息传出后，人们突然意识到游说活动的重要性。在美国，对国会进行游说是一件人们司空见惯的事情，但它绝不等同于“拉关系”。这是件专业性很强的活动，又受到法律严格制约。探讨这些问题便是本文的意图。
当我们用“政府”(government)一词来指一个国家的领导机构时，往往意指由总统或总理领导的内阁及各个行政管理部门。它们负责处理国家的日常管理事务。而作为国家政权的另一个组成部分，国会或议会，一般作为民意机构起着立法和监督的作用。然而，若我们谈到美国的政府，它就包括了不同的内容，政府由3个部分组成：行政部门(总统领导下的国务院、国防部等机构)、立法部门(国会两院)和司法部门(最高法院)。换句话说，在其他国家可被称为政府的管理机构在美国只称为“行政部门”(administration)。
与此相比，美国国会的权力却比外国的同行大得多。根据宪法第一条的规定，美国国会的作用不仅包括宣战、征税、贷款、铸造货币和外贸等，而且“制定为执行以上各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的其他一切权力所需的、必要的和恰当的法律”。【注释】加里·沃塞曼：《美国政治基础》，中国社会科学出版社，1994年版，第68页。【注尾】这就意味着它可以通过立法来参预任何政策的决定。所以，它大到行政部门的预算和对总统的弹劾，小到给予一个国家最惠国待遇和国际保护海豚活动都要管。
正因为国会拥有如此之大如此广泛的决策权，与这些决定有关的本国机构、部门、组织和公司等，甚至外国的政府和公司都要考虑同美国国会的关系，以便进一步影响国会的决策。
一、试图影响国会的机构和组织
个人当然可以因为自己的利益去设法影响国会的决策，但一般这么作的是具有共同的多种利益或单一利益的团体。从美国对外政策的角度来讲，试图影响国会的团体可以分成三大类：第一类是行政部门各有关机构；第二类是美国国内的各种利益集团，这一类最复杂；第三类是外国政府和公司。
第一大类中最强有力的游说者是总统本人。白宫设有国会联络处。总统可以亲自或通过助手同国会打交道。他可以利用的手段有个人关系、调动舆论、把政府的职位提供给议员的亲友或支持者、把政府的合同和有经济利益的事情交给议员的选区或州去做等等，最不得已的办法便是用行使否决权来威胁。在通过北美自由贸易协定问题上，为了争取来自得克萨斯州达拉斯的众议员艾迪·约翰逊的支持，克林顿扩大了空军C-17运输机的订货。这种飞机产于麦道公司设在达拉斯的工厂。据说这项决定涉及的开支高达7亿到14亿美元。【注释】John Rourke & others, Making American Foreign Policy (The Dushkin Publishing Group, Inc. 1994), p.258.【注尾】
国务院、国防部等行政部门也分别设有国会关系办公室。如在国务院内，一位助理国务卿专门负责同国会的关系。这项工作近年来越来越重要。国会关系办公室搜集和分析国会对各项对外政策的看法，向国会议员提供所要求的服务，如提供所要求的各种信息和出国旅行的安排等。当需要国会支持行政部门提出的某项对外政策时，国务院就派人去游说国会。这里面的一项经常性工作是争取扩大外事经费。如美国驻华大使馆随着在华业务的增加，感到经费、人手和设备的紧张，于是准备了一份名为《中国2000年》的材料，主要用于说服国会增加预算。【注释】参见互联网络站点http://www.state.gov/www/current/debate/china.html.【注尾】
第二大类可进一步分为三种。第一种是公司和公司集团；第二种是各种社会团体；第三种是亚民族团体。
1、公司和公司集团。美国许多跨国公司和大公司在国外有大量的业务，它们不仅从事贸易，更主要是通过在各地建立企业直接进行生产或提供服务。据估计，它们在海外的投资达到几千亿美元。这些公司非常关注国际形势的发展和美国的对外政策，希望政府作出有利于自己利益的对外政策。如波音公司就采取向国会提供材料，举办讲座等方式，反对国会取消给予中国的最惠国待遇。但更多的情况是众公司组成一个更大的组织，集体对决策者施加影响。如美国商会。它代表了全国数万家公司的利益，它的网络遍及各个国会选区，对国会和行政部门有很大的影响。美国石油研究院虽然用的是研究院的名称，也是一个公司组织。它代表了300多家石油公司，目标是促进油料生产州在中东的利益，它是亲阿拉伯国家的势力。渔业协会曾经一再游说国会和行政部门，要求制定相关的国际海洋法，主要是规定200海里的专有捕鱼区。尽管这一主张遭到国务院的反对，但国会于1975年还是通过了相关的立法。【注释】当然有些渔业公司反对这一规定，因为它们需要到外国领海附近地区去捕虾和金枪鱼，200海里专有捕鱼区妨碍其利益。【注尾】从1990年以来，美中商会（其成员几乎囊括了所有同中国做生意的美国大公司）一直主张无条件地给予中国最惠国待遇,不遗余力地对国会进行工作。
2、社会团体，即以各种名目建立起来的社团。如工会组织，最大的是劳联－产联；农民团体，有美国农会联合会和全国农会等；公共利益组织，有美国消费者联合会、全国公园和自然资源保护协会和共同事业等。
劳联－产联包括一百多个会员工会，在50个州和435个选区有几百个地方的压力集团。在第二次世界大战结束后的相当一段时间里，它在贸易和关税问题上采取自由主义和开放的态度。但随着国际竞争的加剧，特别是外国的汽车、纺织品、钢材和其他轻工业产品涌入美国市场，这个组织的态度开始发生变化。由于越来越多的工人面临失业的威胁，它在对外贸易问题上采取了保护主义的态度。当国会制定有关贸易的法律时，工会总是提出“公平贸易”，而不是“自由贸易”的主张。
3、亚民族团体。美国是个移民国家，至今来自世界各地的移民仍源源不断。虽然经过二百多年的历史，一个美利坚民族已经形成。但由于国民来源不同，人们仍可以分出亚裔美国人、意大利裔美国人、爱尔兰裔美国人和非洲裔美国人等。这种血缘关系使这些美国人，特别是最初几代移民，仍同原有国度保持着某种联系，至少是感情上的联系。因此，他们分别结成团体来影响美国对这些国家或地区的政策。
在亚民族团体中，最活跃的还数犹太裔美国人。与其他亚民族美国人相比，犹太人的人数并不算多，600万左右。然而，犹太人参加选举投票的比例最高，而且他们往往聚居于大城市和大的选区内，因此拥有较大的政治影响力。在众多犹太人团体中，最有实力的是“美洲犹太人公共事务委员会”。 它有成员55万人，同美国各级政府和各种部门都有非常密切的关系。该委员会的领导人往往能了解到尚未公开的内部情况。如70年代后期，美国国防部考虑向阿拉伯国家出售导弹。这项建议尚未提交国会便被委员会的负责人获悉。他们甚至得到参谋长联席会议的有关绝密文件。于是，委员会就着手对国会等部门进行工作，力图阻止这项建议的通过。各地上千个犹太人社团纷纷动员起来，向国会和国务院写信和打电话，反对这项销售计划。该委员会还动员其他犹太人组织和劳工组织反对这项建议。尽管他们的行动未能最终制止这项涉及多国的销售计划，但他们迫使政府修改了销售武器的条件，减轻这些武器可能对以色列造成的威胁。1985年沙特阿拉伯国家元首访美前夕，该委员会通过同样的方法促使64名参议员联名写信表示对向沙特出售武器一事“深深的不安”和“明确持保留态度”。其中包括参议院外交委员会17名委员中的11名。【注释】James Nathan & James Oliver, Foreign Policy and the American Political System (The Johns Hopkins University Press, 1994), p.201.【注尾】
第三大类是外国的政府和公司。由于这些国家的政府和公司在美国有这样那样的利益，再加上美国政府体制的多元化特点，这些集团便可以像美国的利益集团那样用种种方法来影响美国的对外政策。各国驻美国的大使馆作为其国家利益的代表，任务之一就是通过同美国官员和议员，以及各界的联系来影响美国的有关政策。然而，它们有时会碰到某种敏感问题。这时若由有关国家政府或公司直接聘请美国游说机构去影响国会，效果不仅不好，还会引起人们的怀疑，甚至产生反效果。在这种情况下，最好请第三者出面，也就是请在美国的朋友或合作伙伴出面。1987年，日本东芝公司的一家子公司向苏联出售了受美国法律管制的高技术。美国国会打算对东芝公司进行制裁。这家日本公司准备在美国进行游说，阻止美国国会通过有关决定。然而，里根政府的官员建议日方不要直接去游说国会，而是请美国的公司、贸易伙伴和美国行政部门去说服国会。结果，在美国“计算机和信息工业协会”及其他一些协会的协调下，美国众多的电气电子公司都为东芝公司进行了广泛的游说工作。如通用电气公司、AT&T公司、惠普公司、IBM公司、摩托罗拉公司、施乐公司、洛克维尔公司等。这些公司愿意为东芝帮忙是因为它们需要东芝的产品，甚至依赖东芝生产的某个关键部件，涉及的金额高达十亿美元。
二、制约对国会施加影响的法律
要影响国会的决策最简单也是最普通的作法就是游说。为了防止政治上的腐败，美国政府制定了一系列规定。首先是《联邦游说规定法》（Federal Regulation of Lobbying Act，1946年）。这项法规以后没有作过大修改。它规定“任何人为了取得报酬或为了其他目的从事目标在于影响美国国会通过或击败一项立法活动，在采取实现这一目标的任何行动之前要向众议院书记处和参议院秘书处进行注册，向其官员以书面形式提供他的姓名和办公地址、付酬给他或将付酬给他的人的名字和地址、他得到多少钱用于开支和包括什么样的开支。每位注册在案的人，只要他继续进行活动，在每季度的第1至10天内要向书记处和秘书处提供详细的、申明无误的报告，说明在前一个季度内为了从事他的工作得到和花去多少钱；把钱付给谁；为何种目的；他安排发表任何文章或社论的报纸、刊物或其他出版物的名字；他受雇支持或反对的提案。”【注释】John Zorack, The Lobbying Handbook ( Washington, 1990), p.25.【注尾】
由于受法律的限制和文化、习惯等差异的影响，外国政府和公司一般不直接对美国政府采取游说活动，他们代表的游说经验也无法同当地的说客相比。因此，这些集团往往要通过当地代理人或机构来开展这项工作。据说，161个国家聘用过正式登记的代理人来从事游说。【注释】James Nathan, op. cit., p.211.【注尾】外国代理人（商务例外）要根据《外国代理人登记法》（Foreign Agents Registration Act，1938年）在司法部登记。这项法律是1938年通过的，多年来进行过许多次修订，但主要内容变化不大。这项法律不是反对外国利益集团通过其代理人在美国进行游说，而是要保证美国公众有权了解外国在美国的宣传活动，使美国政府的决策程序不受干扰。它规定“本项法律的政策和目的是保护国家防务、内部安全和美国的对外关系，它要求代表或为外国政府、外国政党和其他外国实体从事宣传活动的人必须公开其活动，以便美国政府和人民可以了解这些人的身份，根据他们的联系和活动对其言论和行动作出评价。”这项法律的基本内容是：
1、外国代理人指在美国境内为外国利益进行政治活动的代理人，其身份可以是公关咨询人员、政治咨询人员或信息公司的雇员等，还包括所有受外国委托人直接或间接领导和控制、部分资助或全部资助的人员。
2、外国代理人在从事游说活动前要向司法部如实详细地进行登记。登记内容包括登记人的身份、业务范围和性质、其雇员名单、外国委托人的姓名和地址；外国委托人在多大程度上受外国政府或政党的控制、领导或资助等；书面或口头的协议书副本；执行合同的方法和性质说明；登记人准备采取的活动，详细说明每一项活动，详细说明各项开支。
3、代理人同议员或官员接触时要表明身份和说明外国委托人的情况，不得设法获取有碍美国利益的信息。代理人到国会作证时应提交一份最新的登记材料副本。
4、代理人如果违犯规定将被处以1万美元以下的罚款或5年以下的监禁，或两项并罚。【注释】John Zorack, op. cit., p.37.【注尾】
1966年，这项法律经过修正，增加的主要内容是：不准外国雇主与代理人签订根据成功与否来收费的协议，代理人不准代表外国委托人向竞选者捐款。作为外国代理人同样要遵守《联邦游说规定法》。
事实上，很多个人和机构并不登记，因为法律的规定不够严谨，很难执行。以色列从来都不需要这么做。它利用美国国内的犹太人利益集团进行活动，并声称游说所使用的金钱都来自美国本土，不是以色列的钱，因此作为代理人要进行登记的规定对其不起作用。
还有其他一些相关的规定。如1971年的《联邦竞选法》等。这些法规规定受雇主要从事游说国会的人要向参议院的秘书处和众议院的书记处登记，每季度提供有关活动和财务的报告，以便国会和公众了解游说活动。以集资和捐款为主要目的机构不需要登记，但每季度也要提供财务报告，说明花了多少钱去影响立法。外国代理人不准代表外国利益向竞选捐款。个人向竞选者本人的捐款最多为2000美元，给两党竞选委员会的捐款可达2万美元。这里的“捐款”包括现钱、贷款、礼物和服务。但义务服务不在此列。被禁止的捐款还包括来自国家银行金库、公司和劳工组织的捐款和来自政府合同承包商的捐款，外国人的捐款（绿卡持有者不在此列），捐款来源与名义捐赠者不是同一个人的捐款。【注释】John Zorack, op. cit., p.620.【注尾】禁止向议员赠送价值100美元以上的礼品，但允许以开会和进行调查的名义支付其旅行费用。1996年2月，一项新的立法《游说公开法》（Lobbying Disclosure Act, 1995年）开始生效。它甚至事实上使说客不可能请议员个人吃饭。
当然，这些规定都有空可钻，或者说打擦边球的情况非常普遍。如一些机构声称其活动不是游说，而只是说明情况，因此不受上述法律的限制。不能请个人吃饭，就办宴会，请众人吃饭。不能给个人钱（有限的竞选赞助除外），就以稿费或讲演费方式付酬。个人对竞选者本人的赞助有数额限制，就把钱捐给党的竞选委员会，但说明请分期付给竞选者本人（被称作软捐款）。1996年国会选举中，民主党有人就用这种办法，遭到共和党的指责，但无法阻止。外国人也可设法拉关系。1993年台湾向参议员赫尔姆斯家乡以他名字命名的一个博物馆捐赠了225万美元。当然议员本人说他不知情。此事受到竞选对手批评后，这家博物馆现在不再接受外国的捐款。【注释】US News & World Report, May 26,1997.【注尾】
美国1919年制定的法令第18款（US Code 1919, Title 18）禁止用公款来游说国会。1969年起，法律规定参议员要报告他们所得到的讲演费。1978年起，众议员也必须这么做。
关于议员及国会工作人员的行为准则，美国政府制定了一系列规定。法院、司法部、众议院的官员行为标准委员会和参议院的道德特别委员会负责依法进行监督。虽然说客本人不受这些规定的约束，但他们要清楚地知道其工作对象是受约束的。如果因为他们有意无意的行动导致议员或其助手违反规定，说客本身的工作将受到破坏，他本人也会被别人视为危险人物。
游说工作的一种方法是通过送礼增进友谊。因此参众两院都对此有严格规定。众议院的规定是议员、议员助手和国会工作人员每年从任何人（指对国会立法有兴趣的人、外国公民及其代理人）那里收受的礼物不能超过100美元。超过50美元的礼物要计入总值，低于50美元的不计。这里的“礼物”泛指礼品、金钱、存折、食宿、娱乐、延缓债务偿还期的特许、订阅的书报和所有有价之物及非工作需要的开支。议员不准接受外国政府的礼物，除非这种礼物是出于礼节性的需要，并且价值在100美元以下。但外国政府在其国内向来访的美国议员提供食宿、旅行和娱乐不在此列。如果某人提供帮助和给予好处的做法有试图影响国会立法之嫌，议员和国会工作人员也不准接受。参议院的规定类似。议员和工作人员从对国会立法有兴趣、有某种利益的人、组织和公司那里一年内直接或间接地接受的礼物不准超过100美元。价值超过35美元以上的礼物就要计入总值。这里“礼物”所包括的范围与众议院相近。但外国个人如果不代表任何政府、组织和公司，其赠送的礼物不在此限。【注释】John Zorack, op. cit., pp.587, 593.【注尾】
三、游说人员与程序
利益集团向国会、行政部门或白宫提出请求时，它们必须清楚地知道要求的是什么和如何在立法上或行政上达到它们的目的。由于这经常涉及一大堆复杂的法律和规章，因此要懂得如何把其愿望变成立法或法律语言，发掘能支持其要求的材料，并且找出办法，使它们的倡议能够被立法机构通过或得到行政部门的同意。为做这些工作就需要有某种机构。这种机构可以由利益集团自己建立，许多利益集团和大公司都在华盛顿设立有自己的办公室。但由于游说是一种专业性极强的工作，部分利益集团更愿意花钱请人帮忙。这种专业从事游说的机构是公共关系公司、律师事务所、咨询公司、基金会等。据统计，在华盛顿的说客公司就有7500多家，此外还有代表外国政府或外国公司利益的、登记在案的“外国代理人”600余家。【注释】汪熙编：《美国国会与美国外交决策》，复旦大学出版社，1990年版，第3页。【注尾】如1971年，为增加糖的出口限额，智利向美国的游说公司付了18万美元。泰国和利比里亚曾聘请前众议员库利（担任众议院农业委员会主席达16年之久）进行游说。泰国每年付他15万美元，利比里亚付22万美元。韩国和以色列长期聘请游说机构，因为他们高度依赖美国的支持。还有代表日本和西欧政府或大公司的、着眼于特殊商业利益的游说机构。1/5的注册外国代理人是为日本工作，据估计涉及的说客有三、四百人。【注释】Ruth Scott, Interest Group Politics in America (Prentice Hall, 1990), p.73.【注尾】包括前总统国家安全事务助理、前中央情报局局长、前众议院预算委员会主席、前参议员外交委员会主席等。日本甚至雇用了许多美国前贸易代表。这些人在职时曾代表美国利益同日本谈判，离职后反过来替日本说话。他们了解双方的情况，所以很有力量。
外国政府往往愿意请当过美国政府高级官员的人帮忙，雇用那些同行政部门或总统有关系的人来做工作，以为总统大笔一挥就可以解决问题。尽管美国总统权力很大，在制定对外政策方面有根本性作用，但受美国政治体制的影响，总统往往是政治斗争的焦点。他办事不得不有所顾忌。因此，游说立法部门更有效。这就需要请熟悉该部门的游说公司去做。
具体进行游说工作的是“说客”。由于近年来利益集团不断地增加、扩大，游说工作日益繁忙。仅在华盛顿就有两、三万名说客，另有五、六万人辅助他们，从事研究、处理公共关系、动员基层群众等。
国会议员从提出法案到送交总统签署，从而成为法律，要经过费时费力的过程。说客可以影响立法过程中的每一个步骤。
首先是提出法案。说客要鼓励议员提出法案，因为提出法案没有什么政治风险，即使通不过，也可以：
1）表明议员的积极态度，对选区关心问题的敏感性；
2）利益集团和说客由此可以聚合起对某个问题有一致意见的力量；
3）利益集团进而组织其选民，支持该法案。
法案可能就是说客起草或帮助起草的。一旦法案提出，说客就将与议员及其助手合作，为法案争辩。法案将送到每个委员会所设的小组委员会。听证会是由小组委员会举行的。说客通常力促听证集中在某特定问题上，并且常常出面提议邀请那些观点对法案有利的证人。说客利用听证会的机会来为法案辩护，同时识别法案的可能支持者和反对者，从而找到工作目标及工作方法。
听证结束后，法案就先后由小组委员会和委员会进行讨论并修改。说客与法案的支持者，包括议员及其工作人员将紧密合作，阻止某些修改、做出技术上的让步以保证实质性内容和加速立法过程。
法案离开委员会后进入全院大会讨论阶段。反对者会提出修正案以改变法案。说客必须提前估计到这些修正案的内容，准备好如何阻止、改变或在不伤大局的情况下接受它们。
众参两院分别通过法案后，要在两院议员组成的协商会议上解决两个文本的差别。说客可以参与这种协商。到此时，只有双方矛盾不可调和，法案才会被放弃。统一文本的法案经由两院再次通过后，交总统签署。如果事先担心总统会否决，说客就要动员总统的政治盟友来劝他签署。一般情况下，说客和利益集团不愿同总统对抗。
这里特别要指出，在美国这样一个强调对决策部门平衡和制约的政治体制中，利益集团把力量集中于阻止一项政策或决定比提出一项政策或决定容易得多。如企业集团同消费者集团的利益有时是冲突的。当消费者集团倡议建立消费者保护局时，企业集团不是倡议能够保护自己利益的法规，而是大力反对建立消费者保护局，从而取得成功。80年代中期，美国的纺织和服装行业一直设法要通过一项对进口纺织品和服装实行配额的立法。这两个行业是全美制造业中拥有劳动力最多的行业之一，它们在游说国会方面比较成功。但是它们的主张受到行政部门、零售商、农产品出口商和民用飞机制造商等利益集团的抵制。零售商抵制这项立法是因为对货源的限制妨碍其利益。飞机制造商和农业生产者则主要担心作为他们重要顾客的纺织品出口国的报复。这种抵制虽然没有能够阻止国会通过这项立法，但是它却成功地阻止了国会两院以2/3票数推翻总统对这项立法的否决。
四、游说的方法
游说的方法包括直接同目标的接触，或经由传播媒介影响大众，形成“民意”，间接地对目标形成“压力”等。
说客的工作相当复杂。同对象一次谈话或吃一顿饭是根本不够的。他需要不断地培养关系，经常提供信息，十分注意有关部门的议事日程，了解公众的态度，在议员中识别盟友和大量集资。说客的工作一般分为四个方面：
1、搜集并提供信息
说客同各种层次的人，从议员到基层大众打交道时，都要带去大量的信息和研究成果，以便对他们所谈的问题拿出强有力的论据。有人估计，说客的1/4时间是花在搜集和提供信息上面。他们要追踪、集中和分析与他们所代表的利益有关的各种情报信息。如要了解有关的规则和法律的制定，了解政府各有关部门的活动（这包括正在干什么，将干什么和谁是主要决策者），了解法院对案件或规定的裁决，注意报刊和专业出版物（如《华盛顿邮报》、《纽约时报》、《华尔街日报》、《联邦政府纪事》和《国会纪录》等）。 一个集团的利益涉及的范围越宽，它的说客了解的领域就要越多。而且越能早些了解到政府打算采取的行动，就越有机会采取措施去影响那个行动。为了及时和充分地获取必要的信息，往往需要投入大量的经费。
2、直接游说
直接游说议员本人是非常重要的，因为这样可以保证话已传到，不会有中间人的扭曲，而且可以得到议员本人的反馈，并使说客同议员本人的关系得到加强。不过在此之前，往往要同议员办公室或有关委员会的助手先打交道，特别是当涉及的问题比较复杂或具有技术性，不为对方所熟悉时，这么做更为必要。要设法在相关的委员会或小组委员会中结识朋友，他们的帮助对于法案能够进入院一层的投票是十分关键的。为了交朋友，说客可以以利益集团的名义组织社交性聚会、招待会和宴会；可以以集团的名义或以自己的名义邀请议员到乡村俱乐部打高尔夫球或网球（但在打球时千万不能谈政治，另外打网球比打高尔夫球省时间）。在选择朋友时，最好在美国两党内都有，不要只跟好朋友打交道，因为友谊是由浅入深的。注意提供议员个人需要的帮助。如帮助他们进入所希望加入的众议院或参议院的委员会，担任小组委员会的主席等。或者协助议员解决其家乡的某项经济发展需要等。
花钱拉关系的另一种普遍使用的方法是给讲演费或稿费。议员工作都很忙。于是利益集团便在吃饭的时候为他们组织简短的演讲。在早餐上发表演讲，资深的议员可拿到2000美元，年青的议员也能拿到500美元。法规禁止利益集团向议员赠送价值100美元以上的礼物，但允许以参加会议和进行调查的名义支付议员的旅行费用。因此，利益集团不断地为议员，其家属和助手安排各种昂贵的旅行。由于议员每到一地，经常会发表这种那种讲话，因此主人就会同时付给讲演费。多尔参议员1987年拿到讲演费1065万美元，1988年拿到1083万美元。【注释】Ruth Scott, op. cit., p.168【注尾】
对众议员和参议员的工作方法有所不同。由于众议员数量多，他们在委员会里的任务相对较少，个人的工作人员也较少，因此他们对问题的了解较多。在这种情况下，着重同众议员建立联系。参议员人数较少，工作繁重时间紧，更多地依靠工作人员。在这种情况下，着重同其工作人员建立关系。然而，两院的委员会主席都十分重要，需要格外下功夫。
3、基层“游说”
这种游说包括两项内容。一项是由说客动员所代表的利益集团的全体成员，尤其是积极分子，都来作议员的工作。前众议员、现说客的沃尔迪说：“基层游说百分之百比职业游说更有效。”参议员、1996年总统候选人多尔说：“只要你有足够的钱和发出足够的信，你肯定会取得成果。”【注释】Ruth Scott, op. cit., p.103【注尾】博雅公司向一百多名议员助手作过调查。这些助手认为来自选区的信、电报和电话对议员的影响最大。
这项工作包括向利益集团的成员提供充足的信息，组织有关的讨论会，有时还要把正反两方面的观点都介绍给他们，鼓动他们向议员（主要是本选区的议员）写信、发电报、打电话、和求见等，提出其主张和理由。还要到议员的选区或所在州去组织那些政治上活跃、支持本集团利益的公民开展类似的活动。这些人活动的影响往往比其他选区或其他州的活动来得大。甚至有人认为：“除非一个利益集团同议员们的选区有某种联系，否则这个利益集团对这些议员的决定不会有什么影响或者没有什么影响。”【注释】奥恩斯坦：《利益集团、院外活动和政策制订》，北京·世界知识出版社，1981年版，第103 页。【注尾】
如主要为以色列进行院外活动的美国以色列公共事务委员会，就是利用美国犹太人的政治活动来影响政府。一位议员这样说：“如果我投票反对以色列的话，我的选区的每一个犹太人都会知道这件事，他们是要指责我的。”【注释】Richard Curtiss, Stealth PACs (American Educational Trust, 1990) p.16【注尾】还例如1977至1978年间，美国参议院在研究巴拿马运河条约时，尚有一些参议员没有拿定主意，于是反对这个条约的所有组织（利益集团）联合起来动员这些议员所在的10个州的选民向他们的议员写信，要求他们投票反对这个条约。为此，作为游说组织之一的美国保守主义联盟花了100多万美元来发了200多万封信。
美国一些宗教组织为阻止总统提名前议员尚慕杰担任驻中华人民共和国大使，曾组织其成员向白宫和国会发了近千封信，指责他不了解中国的宗教信仰情况。加州标准石油公司为了搞好同中东国家的关系，希望美国政府制定中东政策时能更多地理解阿拉伯国家的立场。于是，它要求其26万名股东和4万名雇员向各自选区的议员写信，表达这一观点。
另一项基层游说的内容是广泛散发宣传材料。这方面与新闻媒介的合作非常有效。把多种信息加工编辑后提供给地方报记者、社论撰写人和华盛顿的记者。通过媒介教育公众，影响舆论，形成声势。这方面要特别提出《华盛顿邮报》，它经常为利益集团刊登整版或半版的广告。这些广告或者呼吁公众和国会支持或反对某项立法建议，或者促使公众对一项公共政策问题有个总的看法。这是一种间接的，但同样重要的游说方法。有位说客指出：“如果一项法案得到《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《华尔街日报》、《芝加哥论坛报》和议员家乡的报纸的支持，议员就根本不可能反对它。”【注释】Ruth Scott, op. cit., p.106【注尾】
4、政治捐款
当利益集团需要国会议员的帮助时，议员实际上也需要有这类集团的支持。他们主要是希望利益集团能够在竞选时提供协助。利益集团通过支持候选人提名，协助投票人登记和争取选举人出来投票的运动以及提供竞选资金，对候选人取得成功具有极其重要的意义。一个内部团结、纪律严明和会员地区分布比较集中的利益集团能为候选人提供一个巨大的选票基地。即便这个利益集团不大，只要其成员在政治上活跃，也能发挥相当大的作用。当候选人当选后，他们更多地希望利益集团能够提供其工作中需要的信息和建议。
加州议会发言人曾指出：“金钱对于政治来说如同母亲的奶。”【注释】Ruth Scott, op. cit., p.167.【注尾】利益集团以合法的方式向议员候选人捐赠竞选经费（1974年国会对个人或集团可以捐给候选人的款额作了限制）。这方面有效的方法是成立政治行动委员会，筹集一笔钱来为其支持的议员组织力量，扩大影响。
与其他亚民族利益集团相比，犹太人组织最善于募集政治捐款，每次国会和总统选举中，他们总能捐出大笔钱。一位前参议员谈到犹太人的利益集团时说：“因为大多数政治家几乎不关心阿拉伯人或犹太人，对他们来说，事情简单到谁能给他们竞选提供最多的钱。” 在1988年的选举中，78个犹太人（或者说是亲以色列）的政治行动委员会向国会477名候选人捐了540万美元。【注释】但那几年以色列从美国得到经济和军事援助达到60亿美元，参见Richard Curtiss, Stealth PACs (American Educational Trust, 1990), p.vi【注尾】
值得注意的是，由于近年来共和党和民主党的两党斗争常常利用政治捐款问题发难，这个做法变得非常敏感。1997年初，民主党规定不接受非美国公民的捐款，也不接受外国公司在美国分公司的捐款。其他来源给政党本身的的捐款也不超过10万美元。【注释】Washington Post, January 21, 1997。根据法律，拥有永久居留权的人本是可以捐款的。【注尾】
另外，即使利益集团或说客的财力有限，他们也可用少量捐款来增加他们接触议员的机会。如议员常常举行每位就餐者交一二百美元的竞选资金筹措宴会或招待会，为了接近某位议员就去花钱参加这种社会活动。一位老院外活动家说：“即使对最少量的捐献，议员们也非常重视。我基本上把这些捐款看作是一种保险，它保证在我需要去见这些人时，见到的将不仅仅是接待员。”
其他提供“实物”的方法还有向议员（或候选人）付给相当高的讲演费，帮助他们做舆论调查，邀请他们出国访问，向议员及其工作人员赠送圣诞节礼物，向议员送生日蛋糕等。这些措施的目的都是为了获得议员的赞赏，从而取得接近议员的门路和获得议员的帮助。
总之，不仅美国国内的利益集团，而且外国的政府和公司都在使用各种游说的手段来加强同美国国会的关系。这么做既符合美国的政治体制，又能最大程度地减少公开磨擦。因此，合法巧妙地进行游说只会有利于两国关系。
熊志勇：外交学院教授。