《美国研究》1999年第1期
平淡中见精彩
——评《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》
金灿荣
一
北京大学出版社1997年1月出版的《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》(Richard D. Bingham and others, Managing Local Government: Public Administration in Practice. Sage Publications, Inc., 1991.九洲译，王谨校)一书，横跨了两个研究领域，一个是美国的地方政府，另一个是公共行政管理。这正是中国的美国研究学者开始产生兴趣，然而还需要深入研究的领域。
美国的政府体系可以简略地分为三级，即联邦—州—地方政府。但是，由于美国的重要新闻媒体在进行政治报道时总是聚焦于华盛顿，主要关注联邦一级的政治事件，鲜有报道州一级政治的，更不用说地方政府的所作所为了，因此，地方政府的作用常常不被人重视。有的美国学者抱怨说，地方政府是美国政治中的“一个失落的世界”。Thomas R. Dye, Politics in States and Communities (Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1981), 4th ed., P.XV.其实，美国的地方政府极为重要，要想真正了解美国政治就必须深入到地方一级。
在美国的50个州政府之下，有82000多个地方政府，其组织形式和管辖权限极为复杂，但大致可以分为县、市、镇、特别区和学校区这五大类。地方政府雇用了900多万工作人员，占了三级政府文职人员总和的60%。除了规模庞大，美国地方政府的重要性还源于如下两个条件：第一，美国地方政府所拥有的法律上和政治上的自主权，比世界上大多数国家的地方政府都要大。由于美国实行联邦制，全国性政府和州政府各自拥有独立的权力来源，这种纵向分权结构有利于地方政府获得并保持相当的自主权。另外，美国是个社会相对于政府比较强大的国家，社会的自主性也有助于地方政府的独立性。第二，地方政府的活动与美国民众的日常生活息息相关，地方政府现在已渗透到社会的各个方面，它们承担着大部分公共管理职能。
从19世纪后期开始，基本上与现代文官制的建立同步，美国人普遍接受了“政治与行政的二分法”。在他们看来，虽然在实践中政治行为与行政行为是分不开的，但是在理论上这两种行为的性质是不一样的。政治的实质是利益的冲突，其外在形式就是通过一定的结构和程序来制定公共政策，以协调利益冲突。政治领域的价值目标非常复杂，包括公正、自由等多重目标。Edward C. Banfield and James Q. Wilson, City Politics (Cambridge: Harvard-M.I.T.Press, 1963), p.7.而“公共行政就是运用管理的、政治的和法律的理论及方法，去执行政府在立法、行政及司法方面给予的权力，为整个社会或社会的某些方面提供管理和服务。”（《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》，第一编，第1页。以下页码均引自此书）简言之，公共行政就是执行已经制定好的公共政策，其主要价值目标是效率，在政治上是中立的。
按照上述“二分法”来归类，联邦一级主要进行公共决策，是政治至上的，而地方政府一级主要负责公共管理，是行政至上的，州则介于二者之间。
就美国政治研究而言，对于联邦公共政策的研究往往涉及政治原则、社会思潮、政党动向等内容，这方面的读物比较富有趣味。而对于地方公共行政管理的研究由于需要关注具体行政程序和行政事务，就不可能过于凌虚蹈空了，这方面的读物容易使人感到沉闷和枯燥。但是，对地方政府公共行政管理的研究，与对联邦公共决策一样，极富智力挑战性。对有心人来讲，在这种平铺直叙中，依然可以发现精彩之处。阅读《美国地方政府的管理》一书时，人们可以有同样的感受。
二
《美国地方政府的管理》一书共分三编16章。第一编“公共行政与地方政府总论”主要探讨关于公共行政的一般定义、地方公共行政的特点、地方政府的基本结构以及地方公共行政的整体外部环境。第二编“地方公共行政总论”讨论了任何地方的公共行政都要涉及的六个方面，即法律依据、人事制度、财政和预算、对决策中的冲突的管理、政府间关系以及公共管理中的道德问题。第三编“地方政府行政管理应用总论”则描述和评价了地方公共行政所具体从事的八个活动领域，即公益住房管理、促进地区经济发展的办法、社区发展公司的一般情况、公共安全的管理、文化和娱乐业的管理、城市公路交通系统的建设与控制、城市基础设施的建设与保养以及对于固体垃圾的管理问题。这种“总论——各方面分论——各个具体政策领域”的结构布局，在美国的地方公共行政管理著作中是很典型的。
本书的论述主要集中在城市，有时则用“都市区”这一概念把郊区也囊括进来。这也是一种论述美国地方公共行政管理的典型做法，多数著作就直接称为《城市管理》。Bryan D. Jones, Governing Urban America: A Policy Focus (Boston: Little, Brown and Co., 1983), p.2.形成这一现象的原因首先在于美国是个高度城市化的国家，其次是地方公共行政问题在城市表现得最集中，便于研究。不过，在最近一两年中，人们开始强调郊区与市区的不同。美国是在本世纪20年代完成城市化的，此时，城市人口超过了农村人口。但是，在60-70年代之间，美国的城市人口迅速移往郊区。到了80年代，郊区人口已经绝对地高于城市人口了。一段时间之内，人们倾向于认为郊区在政治和行政上是依附于城市的，但是90年代以来，人们越来越感觉到郊区政治是有自己特性的。特别是在1998年的中期选举中，人们发现美国政治思潮在经历了里根以后的“保守代”之后，开始向中间路线“微调”，而最积极支持中间路线的就是郊区。由于《美国地方政府的管理》一书的英文原作出版于1991年，因此，它自然不能反映出美国公共行政学界的这一新动态。
本书是一本介于教科书和专著之间的著作，其主要读者是美国公共行政专业的学生，其经验依据都是美国的。因此，对于中国读者来讲，分清其中的“美国特色”，是克服阅读障碍，达到深入理解的关键所在。
在农业社会时期，美国地方政府的公共行政管理功能是比较弱的，公共行政是随着城市的壮大而发展起来的。根据本书的观点，与历史上作为王公贵族聚集地的“政治城市”不同，美国的城市都属于“私人城市”。“按照美国的传统，公民的首要目的是追求私人财富；城市的目标就是成为会赚钱者的共同体。”（第7页）由于在20世纪“公司”已成为私人经济活动主体，所以现在美国的城市可以被恰当地说成“公司城市”。在这种城市中，“效率”成为政府行政的主要原则。同时，个人的实利主义成了美国城市中占主导地位的街头意识形态。这里的生活是富裕的，但又是不完满的。“对许多移民来说，来到美国如同签订了一个浮士德似的契约，为了得到‘物欲的复活’和摆脱长期的社会贫困，不惜让魔鬼索去家庭、国家乃至种族历史的灵性。”（第8页）
由于美国社会的急剧变化，由于地方政府的多样性和自主性，美国的地方行政管理总是处于改革之中。随着芝加哥市长理查德·戴利在70年代离职，今天的城市领袖中，已经完全看不到政党“老板”型的人物了，占主导的是公司经理型的市行政官们。
城市腐败问题一度是地方一级非常严重的问题，上个世纪之交的美国进步运动主要的目标之一就是反对城市腐败。进步运动之后的民主扩展（主要表现为居民参与城市管理）对遏制腐败，曾起到一定的作用。不过，研究表明，民主在遏制腐败方面起的作用是有限的，更有效的手段一是法治，二是经济转型，特别是后者。美国的经验告诉人们，早期工业化时期的腐败盛行主要来源于这种政治—经济结构，即政治集团的地区基础与早期工业的地方性质是紧密关联的，企业通过捐款和贿赂来保持政治影响，地方领袖通过给企业提供庇护来获得个人利益。但是，当一些企业发展为国家的甚至是国际的大企业时，企业就开始减少对地方政治的注意力了。经理人员取代企业主来管理企业，也引起了地方政治与公司事务之间的联系的中断。他们更关注产品开放和市场占有率，更关心自己的职业而不是社会；对他们来说，就是介入地方事务，腐败的政治也是没有什么指望的，即使有什么回报也可能会给他们的职业带来不利的影响。所以，以跨国公司为特征的现代资本主义很少去开发社会的基础。（第26页注）
从法律上说，各种地方政府都是州政府的创造物，地方政府只能从事那些由州立法机构明确认可的活动，这就是所谓的“狄龙法则”。（第39页）另外，在20世纪政府扩权的过程中，联邦政府权力扩张的速度大于其他两级政府，联邦越过州一级直接干预地方事务的情况增多，地方政府头顶上的“管理婆婆”也就更多了。但是，地方政府仍然是强有力的，这是必须注意的一个美国现象。
在地方政府中，县、市、镇是一般意义上的政府，而特区和学区则是美国独有的政府形式。特区是为了某种单一目的组建的政府，如治理环境、处理废物等。这类问题往往跨越不同的县、市、镇，无法依靠一般的政府来解决。特区政府有独立的征税权，这是它们被归类为一种政府的主要依据。学区则是一定地域的居民区中的教育管理机构，有独立的征收教育税的权力。特区是发展得最快的一种地方政府形式（第75页），因此，就美国地方政府研究而言，它是一个特殊的观察点。
三
在了解了美国的特殊性之后，我们就可以更好地理解那些具有通约性的内容了。可以说，本书第二、三编所涉及的内容都是对其他现代化之中的国家有借鉴意义的。如果接受“政治—行政的二分法”，那么就应该承认，行政管理这一块可能具有与经济学一样的普适性。
例如，各级政府的权力划分必须用法律的形式固定下来。各种行政程序应该尽量置于行政法律的制约之下，信息公开，受到“阳光条款”的监督。又如，在人力资源的管理方面，以效率和能力为中心的“功绩制”应该占主导地位。在预算过程，必须提高会计制度的科学性，以遏制官僚机构中广泛存在的“预算饥饿”。再如，鼓励以“双赢”的方式去“治理”冲突。
一般来说，在大部分国家，政治与行政的分离达不到美国的程度，政治往往要干扰行政。美国的行政独立的前提是，这个国家内部的社会与政府的关系比较平衡，公共领域与私人领域界线分明，而且人们的规则意识很强。尽管如此，任何社会只要走上了现代化之路，迟早会出现一个相对独立的中产阶级社会，行政独立也是必然的事情。事实上，行政独立可以减少政治动荡对整个政治和社会体系的冲击，对一个社会的平衡发展是有利的。
四
《美国地方政府的管理》一书的主要问题，是缺少了美国地方公共行政实践中的几个重要内容，包括学区和教育管理，对贫困的治理和社会福利政策，围绕环境保护而来的地方政治和对策，以及地方政府在协调种族关系中的责任。这里的原因可能是，从原书20多位作者的知识背景看，没有人能够把握上述几个领域的问题。所以，对上述几个领域的舍弃一定程度上反映了作者的学术严谨性。但是，这毕竟给本书的读者带来了遗憾。
金灿荣：中国社会科学院美国研究所副研究员