《美国研究》1999年第4期
《全面禁止核试验条约》
与中国的政策选择
贾浩
1999年10月13日,美国参议院以48票赞成51票反对(远低于条约获得通过所须的2/3多数,即67票赞成)否决了批准《全面禁止核试验条约》(Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty, CTBT,以下简称“禁核试条约”)的决议案,使该条约最终生效的前景蒙上了阴影。它同时也引起了世界各国政府与人民的严重关注。本文将分析“禁核试条约”的产生和作用,美国参议院否决该条约的原因及背景,否决对禁止核试验以及防止全球核武器扩散与核军备控制的影响,并在此基础上论及目前形势下中国在禁核试问题上所面临的政策选择。
一、“禁核试条约”的产生和作用
经过联合国日内瓦裁军谈判会议长达近三年的谈判,1996年9月10日第五十届联大以158票对3票(5票弃权)的压倒多数通过了《全面禁止核试验条约》,并随即提交各国签署与批准。到1999年10月5日,世界上已有154个国家在条约上签字,其中51个国家已通过国内立法程序批准了该条约。【注释】The Arms Control Association, “The CTB Treaty: Signatories and Ratifiers,”Fact Sheet, Oct. 5, 1999.【注尾】按条约规定,其最终生效必须得到指定的44个国家的批准。它们是日内瓦裁军谈判会议成员国中拥有或曾拥有核电站或核反应堆的国家,包括美、俄、英、法、中五个核大国和印度、巴基斯坦与以色列等三个当时已被认为秘密拥有核武器的所谓“核门槛”国家。44国中目前已有41个在条约上签字(3个仍未签字的国家为印度、巴基斯坦和北朝鲜),其中又已有20余国批准了条约(包括英、法两个核大国和德国、日本、澳大利亚、加拿大、意大利等除美国之外的主要西方发达国家)。【注释】Ibid.【注尾】条约还规定,自提交各国签署之日起(1996年9月24日)的三年后,如条约仍未生效,则已批准国可举行国际会议,在一致同意的前提下决定采取何种符合国际法的办法以使条约最终生效。
“禁核试条约”是在核军备控制与防止全球核武器扩散两方面都有着重要地位和作用的国际条约。它是世界上第一个由美、俄、英、法、中五个核大国与印度、巴基斯坦和以色列等三个“核门槛”国家、加上众多非核武器国家共同参加谈判而达成的有关核军备控制与防止核扩散的一个具有普遍性的国际法律文件。条约不但包括了成立全面禁核试国际核查组织的内容,而且对国家核查手段、国际监控系统和在出现争议情况下的现场核查办法等都作出了详细的规定。
条约最直接的影响是防止无核武器国家发展核武器。因为尽管以色列和南非等国秘密发展核武器的先例表明,具有一定核技术能力的国家有可能不经核试验就发展出第一代核武器,但原子弹的进一步发展和氢弹的制造仍无法绕过核试验。同时,全面禁止核试验也是对核武器国家保存、进一步改进与发展新的核武器的重要限制。而五个核大国所作出的停止一切核试验的承诺,也起到了向广大无核武器国家表明它们进行核军备控制与核裁军意向的作用。
条约还对防止全球核武器扩散有着重要的影响。自1970年生效的《防止核武器扩散条约》(Nuclear NonProliferation Treaty, NPT),一方面作为世界防止核扩散体系的核心条约起了重要作用,但另一方面由于其内在缺陷又被广大无核武器国家视为允许核武器国家单方面保持与发展核武器的带有“歧视性”的国际条约。这一矛盾在1995年各条约成员国讨论是否应无限期延长《防止核武器扩散条约》时表现得最为明显。经过激烈的谈判与讨价还价,最后《防止核武器扩散条约》虽获无限期延长,但在无核武器国家的强烈要求下,还同时通过了“加强条约回顾审查程序”与“核不扩散和裁军的原则与目标”两项重要决议。第二项决议包括了以下内容:在不迟于1996年底前谈判达成《全面禁止核试验条约》,同时核武器国家也再次承诺“决心以全面与持续的努力谋求在全球减少核武器”。【注释】NPT/CONF.1995/L.5, para 4.【注尾】换言之,只是在各国承诺不迟于1996年底这一时间表前达成“禁核试条约”,同时核武器国家也再次承诺积极推进核裁军的条件下,才使《防止核武器扩散条约》得以无限期延长。因此,如果现在“禁核试条约”不能最终生效,就将动摇各国，尤其是无核武器国家对全球核军控进程的信心,并影响到整个防止核武器扩散体系。从这个意义上说,美国参议院拒绝批准“禁核试条约”的时间选择也令人寻味。因为按照规定,2000年4月《防止核武器扩散条约》各成员国就将举行自1995年无限期延长以来首次五年一度的条约回顾审查会议。
二、美国参议院否决的原因和背景
“禁核试条约”既然如此重要,美国参议院为何又否决了该条约呢?现将其主要原因和背景分析如下。
（一）美国参议院共和党领导人以党派斗争表达对克林顿及其政策的不满
克林顿政府1996年9月在“禁核试条约”上签字后,翌年初即将其提交参议院批准。美国共和党人利用在参院的多数党地位和对议事程序的控制,将条约束之高阁两年多之后,才于不久前在未安排充分辩论的情况下付诸表决。这是因为他们判定克林顿政府无法在参议院获得批准条约所需的2/3多数,此时表决可乘机否决该条约。而“禁核试条约”也因此成了美国参议院自第一次世界大战结束后否决《凡尔赛和约》与“国联条约”以来首次否决的一项国际条约。
更值得注意的是,参议院共和党领导人在整个表决过程中甚至不顾美国两党政治的传统做法,不仅要否决条约,同时也不顾其国际影响,尽力要在国内外给克林顿政府以难堪。尽管西方三大盟国的领导人英国首相布莱尔、法国总统希拉克和德国总理施罗德打破惯例,联合于10月7日在美国《纽约时报》上以公开信形式直接向美国参议员们进言,同时世界上92个已经签署或批准了条约的国家代表们也在表决前发出呼吁,但杰西·赫尔姆斯等参议院共和党议员最后连克林顿为保全面子而推迟表决的要求也予以拒绝。赫尔姆斯在条约遭否决后曾在美国《华尔街日报》上撰文,明言这样做的两个目的：其一是要“通过投票清楚地表明,美国将不受该条约的束缚”，因为如推迟表决,“根据国际法惯例,美国作为一个签字国就不能不受《全面禁止核试验条约》条款的约束”；其二是要为下届总统改变克林顿政府的现行政策扫平道路,以“使下一届政府可以自由地确定自己的防止核扩散政策,而不受前任失败政策的阻碍”。【注释】The Wall Street Journal, Oct.18, 1999.【注尾】在涉及国家安全与世界稳定的重大外交问题上如此不择手段、不顾后果地进行赤裸裸的党派斗争,在美国政治中实属罕见。
（二）克林顿政府主导外交的能力下降
《全面禁止核试验条约》被克林顿视为自己总统任内的主要外交建树,称为美国在国际军控史上“奋斗最久、赢得最艰”的一项成就。具有讽刺意味的是,美国参议院共和党人不仅置美国民意于不顾(民意测验表明有82%的美国民众支持立即批准“禁核试条约”),甚至连美国军方的意见也置若罔闻。因为美国现任和前四任的参谋长联席会议主席,以及海、陆、空军和海军陆战队的所有现任领导人都明确表示支持批准“禁核试条约”。【注释】Arms Control Association, Press Release, “ The Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT ) : A Damage Assessment of Senate Action , ” A speech by Spurgeon M. Keeny, Jr., President and Executive Director of the Arms Control Association, Oct.14, 1999 at The Brookings Institution.【注尾】与克林顿任内在共和党保守派激烈反对下争取美国参议院批准《禁止化学武器公约》与《北美自由贸易区条约》等形成对比,此次克林顿政府消极等待、被动应付、未积极诉诸美国民意与支持条约的力量无疑是条约批准受挫的一个重要原因。【注释】The New York Times, Oct.17, 1999, p.A1.【注尾】
种种迹象表明,由于克林顿政府在外交政策领域建树有限、问题颇多,也由于去年的性丑闻对克林顿总统权威的严重损害,加之其任期已近尾声、2000年总统竞选已拉开帷幕,所以克林顿政府对美国外交政策的主导能力下降,已呈“跛鸭”之势。
（三）美国参议院否决“禁核试条约”还是一个重要信号,表明美国民主、共和两党在核军备控制与防止核武器扩散等问题上的矛盾已更趋表面化
除两党斗争因素外,各方评论多将美国参议院否决“禁核试条约”归结为共和党内极端保守势力在对外政策上“新孤立主义”与“单边主义”倾向的膨胀。认为以美国参议院共和党领袖洛特和外交委员会主席赫尔姆斯等人为代表的极端保守势力信奉的是实力政策和“自保安全”,故反对任何军备控制与限制美国核武库发展的国际条约。【注释】见美国总统国家安全事务助理伯格1999年10月21日在纽约对外关系委员会的演讲中所批评的美国国会中的“新孤立主义”倾向。【注尾】
但仔细分析此次美国参议院在拒绝批准“禁核试条约”问题上的表决记录及其背景,则可发现情况还更为复杂。首先,参议院最后的投票记录为48票赞成、51票反对,几乎完全按党派划线。【注释】美国因现行政体中“三权分立”与党派政治中“派别跨党”特点而时常出现总统与国会之间跨党的“立法和施政联盟”。有关分析见拙作:《一九九二年大选与美国政治潮流的新变化》,载《美国研究》1993年第2期,第45-75页。【注尾】民主党参议员除一人未投票外,全都投了赞成票。而共和党参议员中只有4人投了赞成票。多位以往在外交事务和国家安全问题上持较稳健立场、被称为“国际派”的共和党参议员(如印第安纳州的卢加尔、弗吉尼亚州的沃纳、新墨西哥州的多米尼奇和阿拉斯加州的史蒂文斯等),此次都对条约投了反对票。他们与极端保守派所不同的只是在最后表决前还留些余地,不反对克林顿所提出的推迟表决的要求。
与此相应,民主党的两位总统竞选人副总统戈尔和前参议员布莱德利也都支持批准条约。戈尔除在表决后立即播放了其谴责共和党的电视宣传片外,还明确表示,如果当选总统，当务之急将是要求美国参议院重新审议和批准“禁核试条约”。【注释】马丁·伍拉科特, 《一次造成全球不安全的投票》,《南华早报》1999年10月16日。【注尾】但几乎所有共和党的总统竞选人,包括目前在民意测验中居领先地位的小布什以及参议员麦凯恩等都明确表示反对批准“禁核试条约”。只是从竞选和担心引起全球核扩散等考虑出发,他们在此问题上采取低姿态,未大作文章。【注释】小布什接受其外交政策顾问的建议,支持共和党参议员否决“禁核试条约”的立场。但他同时又表示,如当选总统将继续其父1992年任总统时开始的美国单方面停止核试验的做法。John Lancaster and Terry M. Neal, “Heavyweight ‘Vulcans’ Help Bush Forge a Foreign Policy,” The Washington Post, Nov.19, 1999, p.A2,A34,A35.另见法新社华盛顿1999年10月15日英文电。【注尾】
共和党内的温和派在对外事务中也称为“国际派”,在有影响的前政府高级官员中还包括基辛格和施莱辛格等人。他们与共和党保守派在反对“禁核试条约”问题上立场接近的主要原因,是两者都主张为谋求自身的安全,在今日世界上美国必须依靠和加强本身的核威慑力量。如施莱辛格就认为,即便禁核试在几年内不会对美国安全造成威胁,“但是真正的问题大约在2020年以后”。由于到那时美国目前占上风的常规军事力量优势可能逐步丧失,所以“保留核武器试验权、改进美国的核武库至关重要”。他还进一步主张以实际进行核试验来“既向朋友、又向敌人证明美国威慑力量的可靠性”，并因而对与上述立场相矛盾的“禁核试条约”持否定态度。【注释】American Enterprise Institute for Public Policy Research, “Implications of Rejecting the Comprehensive Test Ban Treaty,”AEI Newsletter, Nov.1999, pp.1-2. Also, The Washington Post, Oct.13, 1999, p.A1.【注尾】
其次,共和党温和派虽仍主张防止核扩散,但与保守派一样不相信能通过禁核试等国际条约来达到目的。同时他们还认为难以保证与监督各国都严格遵守“禁核试条约”,因而依赖永久性地禁止核试验的办法不能防止核扩散。基辛格等人还认为人们高估了“禁核试条约”如不生效可能造成的国际影响,提出“其他国家,不管是否签署这项条约,将不得不认真看待我们对核试验采取的否定态度”。【注释】The Washington Post, Oct.14, 1999, p.A1.【注尾】
如果同时比较美国两党近年来在其他军控问题上的政策主张(如修改《反弹道导弹条约》和发展与部署反导弹防御系统等),则民主党表现为在发展美国军事实力的同时,较多地主张利用国际组织和条约来约束与限制他国(但同时自己也受到一定约束),而共和党内无论是保守派还是温和派都更强调不受国际规范制约、单方面地发展美国的军事力量,以谋求本身安全并主导国际事务。
三、否决对禁核试的影响
美国参议院的否决对全球禁止核武器试验的影响是颇为复杂的。但总起来看,比较值得注意的一是它对美国本身的影响,二是它对其他核武器国家尤其是俄国、印度和巴基斯坦等国的影响,三是美国的西方盟国特别是日本的动向,以及在此基础上全球禁核试问题的近期前景。
（一）参院否决后,尽管克林顿政府立刻作出反应以弥补损失,包括向各国重申其对“禁核试条约”和核不扩散问题的承诺,但国际上普遍认为这是克林顿政府外交政策的一个重大失败。美国军备控制协会主席斯帕吉安·基尼认为这是军备控制史上几乎史无前例的“灾难”,“它意味着美国丧失了发挥影响的手段,丧失了立场,丧失了在争取不扩散核武器的整个进程中作为领导者的合法地位。”【注释】USA Today, Oct.14, 1999, p.A1. 【注尾】美国国务院发言人鲁宾则将其称为对美国“在核不扩散领域的领导地位的狠狠一击”。【注释】Reuter, Washington, Oct.13, 1999.【注尾】美国前助理国防部长劳伦斯·科布也称它使美国“在国际体系中制订规范的威信受到严重的削弱”。【注释】Ibid.【注尾】
由于有亚临界试验和计算机模拟等先进技术手段,美国近期内在军事上并无进行核试验的需要和计划。但除非出现特殊情况,克林顿政府在任内向美国国会重新提出“禁核试条约”并获批准的可能性也甚微。它所能做的最多只是继续其停止核试验的现行政策并力图影响其他国家在近期内不搞核试验。
（二）另一核大国俄国近年来在核军控问题上与美国矛盾加深。除已签订的美俄削减战略核武器协定至今仍有待俄杜马批准外,两国在美国意图修改《反弹道导弹条约》并发展与部署反导弹防御系统等问题上都出现深刻分歧。俄国虽已签署但迄今无批准“禁核试条约”的迹象,而美国参议院对条约的否决无疑使俄国的态度更添变数。
其他核国家中,此前因美国和国际压力已有条件地允诺将签署并遵守“禁核试条约”的印度感到“有了喘息机会”,认为该条约“已经进了博物馆”。【注释】Reuter, New Deli, Oct.14, 1999.【注尾】巴基斯坦则在美国参院表决的前一天戏剧性地发生了军事政变,使该国本身的政局、其在核问题上的立场,以及整个南亚次大陆的局势都更为复杂与充满变数。所有这些也都令人对克林顿计划于2000年1月对印、巴两国进行的访问产生了疑问。
（三）美国的主要西方盟国、包括其他两个核武器国家英、法不但已签署而且还通过各自的法律程序批准了条约。目前它们都在施加压力要求美国改变立场。无怪有人评论道:“否决‘禁核试条约’造成了美国与其北约盟国之间最重大的裂痕。”【注释】Arms Control Association, “The Comprehensive Test Ban Treaty.”【注尾】
这些国家中,日本的态度引人注目。一方面,事发后出现了日本防卫厅政务次官西村真悟因声称“日本也应该进行核武装”而在各方压力下被迫辞职的情况。另一方面,近年来日本在禁核试和核裁军等问题上都积极争取国际领导角色。除一直强调自己是唯一的原子弹轰炸的受害国并频繁地在联合国与其他国际组织提出核裁军建议外,在44国中日本还率先批准了“禁核试条约”。以去年印度和巴基斯坦的核试验为契机,日本举行了“关于防止核扩散和核裁军的东京论坛”会议,并提出了要求美国与俄罗斯把各自的战略核弹头削减到1000枚的建议。今年10月初,日本又担任了在维也纳举行的旨在促进“禁核试条约”生效的国际会议的主席国。美国参议院否决“禁核试条约”后,日本首相小渊惠三给克林顿写了亲笔信,并派遣外务省政务次官山本一太专程访美。目前,日本还正积极与英、法等已批准“禁核试条约”的西方国家沟通,意在“制造国际舆论,”“使危机变成机遇。”【注释】《日本重新调整裁军外交》, 《朝日新闻》1999年10月18日。 【注尾】
（四）在目前情况下,由于潜在的核试验国家多会采取观望态度以视事态的进一步发展,或希望他国成为实际破坏禁核试的“带头羊”,故美国参议院的否决估计不会马上引发有关国家恢复核试验或立即导致新一轮核军备竞赛。但由于“禁核试条约”已因1998年5月印度与巴基斯坦分别进行核试验和此次美国参议院的否决而连遭重挫,今后只要有一个国家率先违禁并被仿效,“禁核试条约”就将毁于一旦,并将不可避免地导致新一轮核军备竞赛与核武器扩散。
此外,由于“禁核试条约”提交各国签署和批准已超过3年,目前各批准国如日、英、法等也都在积极考虑使其生效的其他国际法手段。可以肯定,它将成为2000年4月《核不扩散条约》回顾审查会议和近期其他国际军控会议的最重要议题。诸多迹象还表明,由于禁核试、核裁军(包括进攻性和防御性武器)和防止核武器扩散等问题对世界安全与稳定的重大影响,加上它们互相之间的密切联系与互动关系,在进入21世纪后的一段时间内这些问题均将成为全世界关注的重大焦点问题。
四、中国的政策选择
基于当前的形势,在如何处理“禁核试条约”问题上,中国似有以下几种政策选择:
1、低调处理,顺其发展。不马上恢复核试验,但也不急于批准条约和推动条约生效,静观事态发展,然后采取相应行动。
2、“顺水推舟”,准备恢复核试验。美国国会已因拒绝批准条约而成“始作俑者”,一旦他国进行核试验,中国即恢复必要的核试验。
3、抓住“防止核扩散,促进核裁军”等国际上深得人心的口号,在全面禁核试问题上积极主动地承担国际领导角色。为此,除明确表明中国将继续履行禁核试的国际承诺外,还尽速批准条约并以建设性的态度积极推动他国批准,以使该条约尽早生效。
从各方面因素来看,目前情况下第三种选择最符合中国的国家利益。因为它不但有利于维护中国的国家安全和国际局势的稳定,有助于中美关系的改善,还能进一步提升中国的国际地位和影响。
首先,它有利于维护中国的国家安全与国际局势的稳定。
在考虑禁核试对中国的安全利益时,有两个方面应加以注意：
一是从技术上考虑,在可预见的将来中国是否必须进行核试验以保证自己核武器的保存与发展。
二是从战略上权衡以下两种情况对中国的国家利益孰利孰弊。第一种情况是维持全球禁核试,中国和世界其他国家都不进行核试验。第二种情况是中国进行核试验以保存并发展自己的核武器,但与此同时他国也进行核试验以制造、改进或发展他们的核武器。这里的“他国”不仅指其他核武器国家如美、俄、英、法、印、巴、以,还应考虑目前尚无核武器但有能力发展的国家和地区(包括世界上局势不稳定的热点地区以及中国的某些周边国家和地区)。
在权衡以上两因素时,战略因素的考虑不能不占更重要的地位。因为即便在技术上中国有必要进行核试验,也不能不考虑各国进行核试验对中国安全与世界稳定的影响。而除非面对迫在眉睫的国家安全威胁,同时技术上中国也已不得不重新恢复核试验,则各国均恢复核试验并出现国际范围的核扩散对中国就弊远大于利。相反,在世界其他国家继续禁核试的条件下,中国至少还可保持目前的核威慑能力。当然,上述分析必须以时间和条件为转移,如不能完全排除在中国和各国积极努力下全球禁核试仍不能维持的可能性。但即便出现这种最坏情况且他国恢复核试验,中国仍可在既赢得各国尊敬和理解又无损本身安全的情况下作出新的选择。
其次,在美国参议院否决“禁核试条约”,同时国际上某些人又预期中国将就此恢复核试验的情况下,作出第三种政策选择还可令人信服地向美国人民以及世界其他国家政府和人民表明中国以一个负责任大国的态度建设性地参与世界事务的决心和能力。它将有力地支持美国与世界各国主张禁核试和反对核扩散的力量,且有助于消除对中国不了解者的疑惑并驳斥对中国持敌意者的攻击。由于中国的对美政策和更广意义上整个外交与安全政策都在不同程度上与美国的对华政策发生互动并影响后者,所以第三种选择也将有助于中美关系的改善。
最后,第三种选择还有助于进一步改善中国的国际形象,提升中国的国际地位和影响。参议院的否决使美国失去了在禁核试问题上的道义立场和领导角色。其他核国家中英、法两国业已批准了“禁核试条约”。而俄、印、巴等国则因各种原因而在该问题上持消极或被动立场。所有这些都在客观上使中国处于一个众所瞩目的关键地位。这为中国联合包括广大第三世界国家和大部分西方发达国家在内的无核与有核国家,以及团结美国主张禁核试和反对核扩散的各种力量,从而在当前形势下承担在全球禁核试问题上的领导角色提供了一个历史性的机会。而由于前已论及的各方面的时效因素,为避免被动也要求迅速采取行动。
这里所说的领导角色(leadership),既不同于在世界事务中仰仗实力欺凌弱小国家的霸权主义,也不同于在国际事务中一味强调分歧和对抗的“划线”与“当头”等做法。90年代以来国际关系的实践和理论发展表明,在当今国际体系中、特别是各种国际体制(regime)范围内已经出现了一系列影响各国国际行为的具体规则和规范。其“规范性的力量”(normative power)正日益成为影响国际事务的重要因素。如以世界贸易组织为核心的全球新的贸易体制安排,在防止大规模毁灭性武器扩散以及环境保护、打击国际犯罪等许多领域出现的新的国际制度安排等都突显了这一点。各国之间的合作或竞争，也往往集中于力图影响这些国际行为规则和规范的制定、执行与修改。这实际上就是一种国际领导能力与领导角色的竞争。
这种国际领导能力与领导角色的竞争与取得，与各国的物质力量(或称为“综合国力”)虽有联系但又有区别。物质力量(如经济实力、军事力量和其他方面的资源)的强大，固然有利于一国在国际舞台上扮演领导角色和发挥领导作用,但物质力量并不能保证大国、包括美国这样的超级大国发挥领导作用。此次由于参议院否决“禁核试条约”而使美国失去在该问题上的主导权就是一个具体的例证。1997年上百个中小国家撇开美国订立“反地雷条约”也是一例。另如日本尽管经济实力位居世界第二，对外经济援助甚至还超过美国而居首位,但由于各种原因其国际影响却与实力很不相称。相反，如澳大利亚、加拿大和新加坡这样一些中小国家多年来却在国际舞台上极为活跃，运用其外交、政治智慧与良好的国际形象等各方面的“软力量”发挥着显著影响。它们无论是在亚太经济组织(APEC)或东盟(ASEAN)的创立与运作中还是各种国际规范的建立(包括一系列防止大规模毁灭性武器扩散条约的签订)等方面都扮演了特殊的角色、发挥着突出的作用。中国尽管仍然还是一个发展中国家，但只要知己知彼、审时度势，完全有可能在国际事务中(特别是在某些有选择的领域)发挥引导潮流的重要作用。通过逐步积累在各个领域中发挥领导作用的经验,它必将进一步加强中国的国际地位和对国际事务的影响力。如近年中国在亚洲金融风暴和经济危机中的表现就被国际上公认为是提供了有助于稳定与恢复的领导力量,它也为包括美国在内的西方各国所承认，因为今日世界各国确实存在着共同利益。
最后,“求法乎上”，中国对自己提出国际领导能力与领导角色的要求，也将有利于增强民族凝聚力和提高全民的素质，从而以一个建设性、负责任大国的姿态，更积极地参与到国际事务中去，既有利于本身的发展，又对国际社会作出应有的贡献。
贾浩：华盛顿中国问题研究中心主任，博士