《美国研究》1999年第4期
克林顿政府对台政策的调整
杨洁勉
冷战结束后，美国政府根据形势的发展，逐步调整其对华政策和对台政策，以维护其在亚太地区的战略、外交政治和经济利益。在这调整过程中，克林顿政府的对华和对台政策的两重性更加明显，它既希望保持中美关系和两岸关系的稳定，但又要实际上支持台湾当局的分离主义政策，维持两岸“不独不统不战”的局面，从而在两国三边关系中达到谋取最大主动和利益的目的。
1992年克林顿入主白宫后曾在1994年对美国的台湾政策进行调整，试图提升美台关系。 美国的这一倒退政策遭到了中国政府的坚决反对，在1995年—1996年台海危机后，美国从战略大局出发，调整了同中国的关系，并在对台关系上不得不有所顾忌，在提升美台关系和支持台湾加入某些国际组织问题上持较为谨慎的态度。1998年克林顿总统在访华时首次公开重申美国对台的“三不政策”。另一方面，美国又以“平衡”为由加强对台关系，特别是安全方面的关系。“美日防卫指针”和“美国战区导弹防御体系”（TMD）实际上已经将台湾包括在内。美国众议院还通过了比《台湾关系法》更加偏护台湾的《台湾安全加强法》。1999年7月9日，李登辉公然抛出“两国论”。克林顿政府随即作出反应，在重申“一个中国”政策的同时强调要“和平解决台湾问题”，充分反映出美国对“两国论”的双重反应和暧昧态度。
（一）有条件承诺“保护”台湾安全
1995-1996年台海危机后，美国加强了对台湾的安全“保护”。1996年4月17日，美国总统克林顿访问日本，双方签署了《美日安全保障联合宣言》。1997年9月23日，美日两国又发表了《美日防卫合作指导方针》，不仅加强了美日两国的军事合作，而且还在“周边事态”这一模糊的概念下将中国领土台湾包括在内。美国还认为必须在导弹防御上给台湾以支持，试图将后者纳入TMD的范畴。1999年4月，美国国防部发表《台海两岸军事形势报告》，强调大陆对台的导弹威胁。美国国防部4月28日送交国会的《战区导弹防御系统报告》指出：“中华人民共和国持续加强导弹部署将有损于我们维持此一环境的努力……我们鼓励中华人民共和国在部署攻击性武器，特别是在部署战区弹道导弹方面自我克制。”【注释】〔台湾〕《联合报》，1999年4月30日，第13版。【注尾】
美国不断在数量上和质量上增加对台军售。据统计，1990-1995年，台湾是美国第二大武器出口地，军售总额达83亿美元。1997年美台军售签约额和实际交货额分别是3.54亿美元和2.16亿美元。1998年，已分别上升到4.41亿美元和15亿美元。台湾向美订购的“爱国者”地对空导弹已完成接受和换装训练，150架F-16战斗机在1999年内也将全部交货。台湾当局今后几年向美购买武器的计划中包括潜艇、导弹和“宙斯盾舰”等大型军购案。另根据美国国防部的文件，美在1998年财政年度军售签约对象金额前5名依次为沙特阿拉伯、以色列、希腊、台湾和日本，实际交货的前5名是沙特阿拉伯、以色列、台湾、韩国和埃及。【注释】〔台湾〕“中央社”1999年2月23日华盛顿电。【注尾】
部分美国亲台反华议员还试图提出《台湾安全加强法》取代《与台湾关系法》。1999年3月24日，美国参院外委会主席、共和党保守派的赫尔姆斯、共和党自由派、能源委员会主席穆尔斯基、民主党左翼托里切利三位参议员领衔提出《台湾安全加强法》。5月18日，美国众议院共和党领袖迪莱、众院国际关系委员会主席吉尔曼、共和党政策委员会主席考克斯等14位议员也提出内容几乎完全相同的《强化台湾安全法案》。两个法案的主要内容包括：在每年台美军售会议后的二个月内，行政当局必须向国会报告台湾要求售予的军事武装项目，以及美国政府“拒绝、延迟、更改”其要求的理由；导弹防御、卫星早期预警、柴油潜艇等等应售予台湾的军备；国防部长必须就台湾防卫所需的敌情分析、战术战法、兵力部署、作战运筹等有关美台两军人员训练交流部分，提出增强计划；美军太平洋总部要与台湾指挥体系建立直接通讯，预留美国国防大学、军事学院与其他军事教育机构中更多名额给台湾学员，美国在台协会内增加军事技术幕僚等等。【注释】〔台湾〕《中国时报》，1999年4月19日；《参考消息》，1999年4月21日，第8版；〔台湾〕“中央社”1999年5月18日华盛顿电；《参考消息》，1999年5月21日，第27页。【注尾】
美国强调“保护”台湾的安全，通过“美日防卫指针”和“战区导弹防御体系”实际上将台湾纳入其在亚太地区的安全网络，从而达到维护其在该地区战略利益，并对中国大陆形成制约。
（二）“中程协议”
美国认为维持海峡两岸现状最符合其利益，因此希望两岸都不要采取可能导致破坏现状的政策规定和行动，并为此要求两岸对话。一方面，美国希望两岸举行“实质性”对话，讨论两岸共同关心的问题，从而达到缓和两岸关系的目的。因此，美国积极希望汪道涵1999年秋访台成行和取得某些成果。另一方面，美国则强调台湾正在出现的民主化进程对两岸关系的影响，希望中国对此应有足够的重视。【注释】美国政府高级官员同作者的谈话，1999年4月26日，北京。【注尾】美国建议两岸建立“过渡”或“临时”安排以稳定两岸关系。美国清楚地认识到，台湾岛内的分离倾向日益严重，一些美国主管官员如当时的负责亚太事务的助理国务卿帮办杰弗里·巴德和著名的中国问题专家包大可都很明确指出了台独倾向可能会把美国再次拖入两岸的纷争，甚至是武装卷入。民意测验也表明，美国人民不希望因台湾问题而卷入同中国进行一场战争。【注释】Washington Post, March, 10, 1998.【注尾】为此，美国以第一和第二轨道同时对大陆、台湾沟通，试图寻找出一条维持现状和海峡两岸稳定的办法。
从1998年初起，一些美国著名的中国问题专家就纷纷献计献策，但从1999年3月后，这种提议无论在深度和广度上都有了明显的推进。美国的一些学者和有关官员也纷纷提出维持现状的所谓“中程协议”。例如，哈佛大学肯尼迪学院院长约瑟夫·奈提出一项由三部分组成的一揽子计划。一是美国明确表明不承认、不保卫并鼓励其他国家不承认台湾独立；二是中国在台湾明确放弃独立的前提下给予台湾更多的国际生存空间；三是台湾明确放弃独立以便加强两岸对话和鼓励两峡更大的投资和更多的人员往来。【注释】Washington Post, March, 8, 1998.【注尾】1998年1月当时还是密执安大学教授的李侃如提出了两岸现状50年不变的中程协议（Interim Agreement）。李侃如建议的内容相当具体，主张两岸建立一个周全的政治框架，缓议主权，但在一个中国的原则下，台湾不寻求法理独立，中国大陆承诺不对台动武，以50年时间循序发展关系，以确保台海地区在此期间的稳定。其概念是一个“单数”的协议，全面地规范两岸关系。1999年3月24日，助理国务卿罗思在威尔逊中心正式提出两岸应签署“中程协议”，罗思指出：“显然，问题并不简单，但是克林顿政府对台湾和大陆两岸人民的创造力怀有极大的信心，相信他们能够携手工作，通过确定必要的人员接触和最适宜的进程，给对话注入真实的意义。如果启用近来在华盛顿颇受欢迎的一个词，我可以想象在两岸对话框架内运用“突破墨守成规”的思维或许与一些具体的信任措施（CBM）相结合，可能有助于在任何的困难议题上达成一系列的中程协议。”【注释】美国助理国务卿斯坦利·罗斯1999年3月24日为纪念美国“与台湾关系法”颁布20周年向伍德罗·威尔逊中心和美国在台协会发表的演讲《与台湾关系法20周年——及其前景》, 美新署1999年3月24日华盛顿英文电。【注尾】由于罗斯的官方身份，他的讲话特别引人注目。
李侃如和罗斯的“中程协议”有相同之处，也有不同之处。罗思认为，“中程协议”是在没有协定和最终协定间的临时协议。罗氏版本与李氏版本相比，没有时间表，弹性更大，并且不是全面性的协定框架，而是从各种议题分别切入，由多个临时协议积少成多，汇总而成大的“中程协议”，是复数，而且不排除于建立信任措施同步进行。卜睿智在1999年6月26日一次演讲中诠释罗思“中程协议”时明白表示，“当罗思说道‘中程协议’时，意指一些不急于最终解决、不急于全面、也不是整体的协议”，“在他脑海中也有一些是客观上可以达成的、是有意义的、也是可以导致紧张的大幅减低协议，……但是纵使没有一个全面性的协议，难道台湾人就不能享有一些可能降低紧张、扩大合作、建立互信的协议？”【注释】〔台湾〕《联合报》，1999年7月4日，第13版。【注尾】罗思自己也承认，在美国政府内部，对“中程协议”已逐渐演变成较为明确和详细的政策。乔治顿大学教授唐耐心透露，她在同美国政府官员会谈中了解到，“中程协议”在美国政府内部讨论已有一段时日，已成为美国政策的一部分，是在台湾主张的“功能性”对话与大陆主张的“政治性对话”间的一个桥梁。【注释】〔台湾〕《中国时报》，1999年4月29日。【注尾】
台湾对“中程协议”主要有两点担心。一是时间表。据台湾有关人士透露，“中程协议”含有时间的概念，与台湾“以拖待变”的两岸对话政策相背，而同大陆的“时间表”却有相近之处。而且，“中程协议”中明确提出台湾不独立在岛内也会引起争议。台湾方面对美方关于两岸关系应有个框架的建议也存有较大的警戒性，生怕被大陆套住。所以台湾原先主张是用“过程”、“进程”取代“中程”的。【注释】作者与台湾有关人士的讨论，1999年5月31日和6月4日，上海。【注尾】台湾方面还担心“中程协议”可能成为统一的枷锁。台湾学者蔡玮认为：“对台湾而言，台北恐怕担心如果处理不当，‘中程协议’可能变成类似1984年的中英协议，把台湾框在‘中程协议’的架构之内，意味着统一是将来发展的必然方向，台湾将无其他选择可能。”【注释】蔡玮：“‘中程协议’有意义有难题”，〔台湾〕，《两岸双赢》， 1999年7月，第6期，第15页。【注尾】
在美国的压力下，台湾感到以拖待变的两岸对话政策难以为继，被迫作出反应。海基会董事长辜振甫在获得台湾当局支持后于1999年5月18日对美国建议作出回应，希望海峡两岸签订“中程协议”。台湾方面希望在“中程协议”的定义尚未最终确定之前通过抢先诠释的方式使“中程协议”为其所用。台湾方面认为诸如“框架”、“中程”都有时间上的压力，与时间表接近。因此，辜振甫和台湾陆委会主任苏起、胡志强等都强调这种“中程协议”类似金字塔，从简单的、基本的开始谈。“中程”的字眼容易让人有误解，以为“是不是要通到‘那里’去”。因此，“中程协议”的英文名称应译为复数(Interim Agreements)。显然，台湾方面企图用偷换概念的办法达到将“中程概念”等同于事务性和功能性的对话。同时台湾方面还想以此作为汪道涵访台时双方对话的底本，以达到一箭双雕的目的，既能对美国的压力有所应付和交待,又能在第三次汪辜会谈中有所收获。此后，李登辉干脆抛出“两国论”，致使“中程协议”搁浅。
（三）白宫对“两国论”的双重反应
1999年7月9日，李登辉抛出“两国论”严重冲击了两岸关系的底线，打乱了美国维持亚太地区稳定及两岸现状的战略部署，影响到美国对美中关系的修补，还极有可能将美国拖入同中国发生军事对峙、乃至对抗。出于维护其利益，克林顿政府对此作出了迅速反应，压李登辉作出解释，并采取了一些“预防性外交”的措施以防止事态扩大。具体做法如下：
（1）重申“一个中国”政策。白宫和国务院已多次重申“一个中国”的立场，批评李登辉抛出“两国论”“于事无益”，认为台湾的解释有时“自相矛盾”。但同时要求两岸和平对话。克林顿总统于1999年7月18日主动要求与江泽民主席通话，重申美国政府对“一个中国”政策的坚定承诺。他强调，美国在台湾问题上的政策没有改变，中方完全可以相信他就这一问题所发表的历次谈话。克林顿总统还希望中国大陆方面能以和平的方式解决与台湾的分歧。【注释】《人民日报》，1999年7月19日，第1版。【注尾】克林顿总统于9月11日同江泽民主席在新西兰会晤时，再次表示，他完全理解台湾问题是一个极其重要的问题，李登辉提出“两国论”后，他立即重申，美国政府坚持一个中国的政策，李登辉的“两国论”给中国和美国都制造了许多麻烦。他并且表示愿意再次重申执行“一个中国”政策。【注释】《人民日报》，1999年9月12日，第1版。【注尾】
（2）不满台湾挑起事端。美国认为，台湾政客们往往为某种政治目的而在两岸关系上主动刺激大陆，并将责任推给美国，是“麻烦制造者”。1995-1996年的台海危机即是这种模式的典型例子。故有罗思助理国务卿8月4日的说法，由于台湾两岸空军频频增加在海峡中线的活动，美国在48小时内6次照会两岸，敦促自制，“别把这个局面推向冲突。”【注释】〔台湾〕《联合报》，1999年8月6日，第1版。【注尾】
其次，“两国论”干扰了美国希望稳定亚太地区和两岸关系的战略部署。为了稳定两岸关系，1999年3月起，罗思助理国务卿等美国官方人士再次提出“大陆不动武、台湾不独立、美国作保证”的“中程协议”建议，并明言此举是为汪道涵访台作准备的。李登辉的“两国论”大有使汪道涵访台搁浅的可能，明显打乱了美国的战略部署。
第三，美国强烈不满台湾方面的突然动作，怀疑李登辉故意要拉美国下水。美方人士抱怨，不久前，台湾前“陆委会主委”、现“总统府”秘书长黄昆辉和现任“陆委会主委”苏起都访问过华盛顿，他们并没有向美国方面通报李登辉将要提出“两国论”的“新见解”。据报道，美国国务院某些主管官员对台湾方面的做法颇感不快。一位前美国驻台代表在谈到李登辉的“两国论”时说道，“像这样重大的政策转变，居然事前和我们连招呼也不打”，愤懑之情溢于言表。【注释】〔美国〕《侨报》电子版，1999年3月20日，9：06AM PDT。【注尾】
再次，“两国论”给美国修补美中关系增添了新的变数。1999年5月7日以美国为首的北约轰炸中国驻南联盟大使馆后，美中关系跌入新的低谷。克林顿政府正在设法修补美中关系。“两国论”出台后，美国担心中国可能会更加怀疑美国有意在亚太地区制造第二个科索沃，因此急于表白事先并不知情。美国乔治顿大学教授南希·塔克（中文名唐耐心）认为，克林顿与江泽民通话旨在表明美国在此事没有扮演“幕后鼓动”的角色。使李登辉之辈始料不及的是，“两国论”的出台在某种程度上加快了美中两国修补关系的进度。
（3）促李登辉作出解释。首先，克林顿总统主动要求与江泽民主席通话是典型的“预防性外交”。“预防性外交”是由美国前国防部长佩里所积极倡导的，其基本精神就是要在国际争端未酿成军事冲突之前，藉由外交斡旋，使争议获得解决，以避免用军事力量解决冲突。一些评论指出，如果克林顿现在不派特使分赴两岸，那么今后可能被迫派出航空母舰。
其次，美国政府要求李登辉“澄清”“两国论”。1999年7月14日，美国在台协会台北处处长戴利尔·约翰逊（中文名张戴佑）奉命在离台前直接面见李登辉，向他转达了华盛顿的关注，表明美国认为两岸进行有意义和实质的对话十分重要，并指出两岸任何一方采取会使这种两岸实质对话难以进行的行动都没有助益。【注释】Reuters，Washington, July 14, 1999.【注尾】美国在台协会理事会主席卜睿哲奉命于1999年7月20日面见李登辉，以得到最直接的说明，并与台北决策圈人士进行了沟通与了解。
再次，美国政府采取了一些措施，对台湾当局发出警告。美国方面正式回绝台湾要派特使“国安会”秘书长殷宗文去华盛顿的要求。在军事和售台武器方面：美国国防部曾下令暂停交运台湾已订购的E-2G反潜战机，原拟派赴台湾军事代表团也推迟了行程。该团由美国弹道导弹防御组织、参谋长联席会议和国防部长办公室的官员组成，目的在于和台湾讨论空防合作及对付中国大陆的短程导弹威胁。在联合国总务委员会讨论所谓“台湾重返联合国”提案时，美国也首次作了明确的否定表态。
（4）将继续给台湾以有限度的支持。美国为了其在亚太地区的根本战略利益而希望维护台海地区的稳定，并对台湾当局作出了一定的批评。但是，美国在台湾又有战略和经济利益，把台湾作为在亚洲移植美国模式的样板，还将它用来制约中国的工具。美国对台湾实质上采取的就是“一中一台”政策，因此，它对台湾的批评是有一定限度的。克林顿总统1999年7月20日在向记者通报他同江泽民主席的热线电话时说:“我明确说明，美国的政策没有改变。根据《与台湾关系法》，美国认为，美国要认真对待任何缩减和平对话的行为。美国的这一观点也没有改变。”【注释】美国驻沪总领馆新闻文化处电子邮件，1999年7月22日。【注尾】还有的美国人士则干脆说，如果中国举行类似1996年3月的大规模军事演习的话，美国还是要干预，还是会派出航空母舰战斗群的。【注释】美国国防大学战略研究所资深研究员马龙德与作者的谈话，1999年7月18日，上海。【注尾】就在辜振甫1999年7月30日对“两国论”作出“澄清”后的12小时内，克林顿政府宣布将向台湾出售价值5.5亿美元的先进武器。
还有迹象表明，克林顿政府正在准备默认李登辉的“两国论”。克林顿政府在重申“一个中国”政策时避免正面批评李登辉的“两国论”。1999年7月26日美国国家安全顾问塞缪尔·伯杰在华盛顿外交关系委员会演讲时称，卜睿哲访台时重申了“一个中国”政策，希望和平解决两岸歧见及希望两岸对话的立场，而李登辉表示“接受此一框架”【注释】〔台湾〕《中国时报》电子版，1999年7月27日。【注尾】1999年7月30日，几乎在辜振甫对“两国论”进行所谓澄清的同时，克林顿政府竟然公开宣布将向台湾出售价值为5.5亿美元的先进武器，一些政治分析家认为这是克林顿政府对台湾和美国国会的又一信号，即美国还是要保护台湾的。
（四）国会的态度
美国国会继续是反华亲台的堡垒，它在两岸关系上扮演了一个十分负面的角色。每当中美关系有所前进、美国行政当局在台湾问题上稍作积极调整时，国会总要进行阻挠。1998年，克林顿总统在访华时公开声明了对台的“三不政策”，美国国会对此大为不满，采取一系列的措施，企图全面否定“三不政策”。1999年后，美国国会变本加厉地反华亲台。
美国国会的重点是保护台湾的安全，它的主要活动有四个方面：第一，要求行政当局报告台海军事形势，敦促加快建立TMD，并将台湾包括其中；第二，利用1999年是《与台湾关系法》签定20周年，参众两院通过第17号共同决议，重申美国保护台湾的“责任”；第三，以参院外委会主席赫尔姆斯和众院国际关系委员会主席吉尔曼为首的极端保守份子在国会提出《台湾安全加强法》议案，以取代《与台湾关系法》，对台湾提供更多的“安全保护”；第四，支持李登辉的“两国论”，向中国大陆施压。
美国国会反华亲台势力大多支持“两国论”，反对克林顿政府在此问题上的任何示弱行为。赫尔姆斯1999年7月16日发表声明支持李登辉的“两国论”。他还在7月21日参院外委会东亚小组委员会的听证会上说：即使接受“一个中国”政策是冷战时代的需要，冷战的结束也应该使这一概念寿终正寝。他批评克林顿总统的“三不”政策是掉进了“一个中国”【注释】〔美国〕《星岛日报》电子版，1999年7月22日。【注尾】的黑洞之中，美国政府应该尽一切可能打破北京的“一个中国”的要求。众议院国际关系委员会主席、共和党人吉尔曼1999年7月21日发表声明说，如果关于白宫暂停对台军售传闻属实，他将在国会内停审一切军售案直至继续履行预期的对台军售为止，因为白宫此举“将破坏台湾的基本安全，并且可能动摇东北亚岌岌可危的和平。”【注释】〔台湾〕“中央社”1999年7月21日华盛顿电。【注尾】1999年7月29日，共和党众议员布朗又公然提出鼓吹“一中一台”和“台湾独立”的议案。在美国国会休会期间（1999年8月7日-9月5日），许多美国国会议员先后访台，其中包括众议院国际关系委员会主席吉尔曼和参议员戈登，给李登辉和台湾当局鼓劲打气。【注释】〔美国〕《星岛日报》电子版，1999年8月9日。【注尾】
美国国会还利用自己的权利加紧对行政部门施压。国会通过形形色色的听证会、议案等偏向台湾。据有关方面人士透露，不少国会支持台湾的法案出自台湾驻美“文经处”人员之手，有的甚至出自民进党驻美代表处之手。
（五）调整对台政策的背景
首先，中国综合国力增长，使中国在国际事务中发挥日益重要的作用。美国在处理对华和对台关系时必须权衡利弊得失。由于近几年来，台湾当局和民进党不断搅局（Rock the Boat）和制造麻烦，所以美国调整对台政策的主要目的是防止台独倾向破坏两岸关系的稳定。
其次，中国坚持原则斗争取得阶段性成果。台湾问题事关主权和领土完整，中国一直同美国进行着有理有节有利的斗争。一方面，中国在一系列的重大原则问题上，如李登辉访美、美对台军售、提升美台关系和“两国论”等方面坚持斗争。美国进一步了解了台湾问题的重要性、中国保卫主权和领土完整的坚强决心。另一方面，中国努力改善中美关系和加强两岸往来，促使台湾同意恢复两岸对话，增加两岸经贸往来和人员交流，制订和推行更加灵活和宽松的对台政策。所有这一切都迫使美国顾忌到“三个公报”对其的约束，而不致过于偏离“一个中国”的政策，把岛内台独势力抑止在不致于失控的范围内。
再次，冷战结束以来，中美矛盾有所突显，美国对中国的防范和戒心较前加强。最近一段时期，中美两国在一些重大国际问题上表现出明显分歧，如中国不同意国际审判前红色高棉领导人，否决了延长联合国在马其顿的维和部队的驻期，反对以美国为首的北约对南联盟动武，抵制美国在南亚核爆炸后提升印度的做法。美国认为，中国提出台湾问题不能久拖不决和在沿海地区加快部署导弹“破坏”了台海地区的稳定。为此，美方一再强调在台湾问题上欲速则不达，应从事务性商谈逐步过渡到政治性谈判，甚至多方传话要求中国或冻结部署沿海导弹或将其后撤。【注释】如美方在1999年1月纽约会议和3月杭州会议都表达过类似的意图。【注尾】美国加快“美日防卫指针”和TMD的做法也是明显针对中国的。
第四，近年来，美国国内保守主义势力进一步抬头，总统大选因素日益明显。在绯闻案的打击下，克林顿总统的信誉威望进一步下降，美国政界的保守主义思潮进一步抬头，而且，随着2000年总统竞选的临近，共和党加强了对执政的民主党的攻击，美国国内反共声浪甚嚣尘上。民主党被迫以守为攻，在价值观念和意识形态方面作出更加强硬的态度。
第五，美国担心失去对台的控制。50年来，台湾一直唯美国马首是瞻。但近年来，美国在台湾问题上有三个担心：一是两岸已经恢复对话，美国担心被排斥在外而失去影响力。二是台湾内部形势发展有失控的危险，台湾因其政治经济力量上升而开始显露出希望与美较为平等对话的要求，台独势力上升也会造成两岸形势再度紧张的局面。三是美国行政部门不满台湾当局利用美国府院之争而增加其活动空间。美国助理国防部长帮办坎贝尔提出应研究如何应对两岸动态现状问题。【注释】坎贝尔1999年1月27日在纽约的讲话。【注尾】美国前负责亚太事务的助理国务卿洛德指责台湾利用国会向美政府施压挑衅性的行为。这些都反映了美国行政当局的考虑与担心。
第六，美国在调整全球和亚太战略时突出了台湾问题的重要性。冷战结束后，美国挟海湾战争胜利和综合国力增强之威，力图维护和加强其唯一超级大国的地位，巩固和发展其对世界的领导作用。美国一面以北约东扩和武装干涉南联盟为契机突显其在欧洲的领导地位，一面以强化以美日军事同盟为核心的亚洲双边军事关系加强其对亚太地区的控制。美国发表的“四年国防报告”和“东亚战略报告”都强调了这种观点，美国正是从这些考虑出发，重视台湾在其整体亚太战略中的地位和作用，试图将台湾纳入“日美防卫指针”和“战区导弹防御系统”。而且，台湾的战略地位十分重要，控制了台湾就能扼守中国领近海域的出入口和控制中国的东南沿海。美国在失去了在菲律宾的海空基地后，它的军事基地北撤了1000海里，台湾可作为美军向波斯湾、印度洋部署军事力量时的补给和修养地。因此，美国把台湾视作牵制中国和称霸亚太的重要战略要地。正如布热津斯基所言，美国不能放弃台湾“那不是为了一个分离的台湾，而是为了美国在亚太地区的地缘政治利益”。【注释】〔美国〕兹比格纽·布热津斯基：《大棋局——美国的首要地位及其地缘政治》（中译本），上海人民出版社1998年版，第246页。【注尾】
第七，美国在台政策上的两面性。美国政府在台湾问题上的立场取决于美国维护其自身利益的考虑。正是由于两岸的分裂状态，美在中国统一过程中既有发言权，又可以牵制中国。而且，美又把台湾作为移植其价值观念和政治体制的样板，美台双方有着千丝万缕的联系。此外，美台之间的经济关系也十分密切，台湾多年来位居美十大贸易伙伴之一，美国在台湾的累计投资已超过50亿美元，占台湾所有外资的1/4左右。
（六）调整后的对台政策评估
大体说来，调整后的美国对台政策呈现以下几个特点：
首先，美国政府的对台政策保持基本不变。美国历来信奉“均势”政策，在亚太地区利用日本制衡中国，在两岸关系上利用台湾制衡大陆。出于维护其本身的战略、政治、外交和经济利益，美国在今后相当长的一段时期内仍将维持实质上的“一中一台”政策。维持两岸关系现状可以使美国拥有大陆和台湾之间获取最大利益的可能，因此，美国不会积极支持台湾谋求法律上的独立，更不愿看到中国大陆用武力解决台湾问题。美国的方针是利用台湾问题来牵制中国大陆，但尽可能防止台湾问题严重影响到中美关系的发展大局。
其次，美国对台政策具有不可克服的矛盾之处。美国试图在维护其在台根本利益的前提下发展同中国大陆的关系，它向任何一边的倾向性的调整都会引起海峡另一边的强烈反弹，美国实际上是在两岸间走钢丝。美国的根本国家利益决定了它必须同中国接触交往，但它的政治利益和地缘政治利益又迫使它必须保有台湾这艘“不沉的航空母舰”。 这种两重性使得台湾总会得到美国的某种鼓励和支持，实际上又不断地注入了破坏两岸关系现状的新因素。
再次，美国调整对台政策具有部分积极意义。克林顿政府一再重申“一个中国”的原则和对台“三不”政策，在某种程度上在国际上抑制了台独势头。1999年7月9日，李登辉抛出“两国论”后，克林顿政府迅即重申“一个中国”政策，日本、欧盟国家等也先后表明了态度，实际上将“两国论”封杀在台湾岛内。美国虽然或明或暗支持台湾，但它不得不顾及到国际舆论和中国的反应。特别是随着中国的日益强大，美国在大陆和台湾之间的取舍倾向将更加明显。
第四，当前美国对台政策调整最大的消极面表现在军事安全方面。美国和台湾当局近年来不断散布“中国威胁论”和“中国导弹威胁论”，美台军事交流和合作不断升温，美台军火交易也呈逐年上升趋势。美台双方正在就台湾参加TMD而加紧活动，台湾则乘机利用参与TMD恢复台美“协防关系”，乃至进而建立美日台的准军事同盟关系。美台军事关系的发展给中美关系带来不利影响，增加了中国实现完全统一的难度。
第五，台湾问题始终是中美关系中最重要、最敏感的核心问题。今后一段时间内，中美关系中潜伏着不少危机诱发因素，如台湾的“总统”选举和“修宪”问题，美国的总统选举和国内政治斗争可能也会导致美在台湾问题上做出反常的决定等。而且，在美国还存在着一股相当强大的亲台反华势力。近年来，美国国会保守派不时通过亲台反华的决议和法案，使中美关系受到进一步的损害。
杨洁勉：上海国际问题研究所美国问题研究室主任、研究员