《美国研究》1999年第2期
美国的西藏政策与“西藏问题”的由来
李晔、王仲春
一个时期以来，达赖喇嘛在国外四处游说时，曾经多次前往美国，或应邀在美国国会发表演讲，或举行记者招待会，或赴白宫与美国总统、副总统会晤，公开煽动“西藏独立”，请求美国在西藏问题上对中国施加压力；而美国方面也报以所谓“低调”的礼遇接待。人们不禁要问：为什么叛逃国外的达赖集团能够在美国大搞分裂祖国的活动？美国政府与所谓西藏问题究竟有哪些“情结”？现实是历史的继续，当今的问题必有历史的根由。本文试图依据历史资料，尤其是美国政府近年解密的文件对这一问题加以探讨，以期从历史的启示中认识现实。
一
美国人最早涉足中国西藏地区是在19世纪末叶。他们多是以“传教”、“探险”和“经商”等非官方身份，踏上西藏这块美丽而神奇的土地的。尽管他们人数不多，但是却对美国早期西藏政策的形成产生了重要的影响。威廉·伍德维尔·洛克希尔(William Woodville Rockhill)是第一个进藏的美国官方人士。此人曾于1884年被派往北京，任美国驻华使馆的二秘。【注释】张植荣：《国际关系与西藏问题》，旅游出版社1994年版，第79页。【注尾】3年后，他辞去了外交官职务，化装成喇嘛，对西藏进行了4年的秘密“调查”。当时，由于地形的险恶和交通的不便，使他无法进入拉萨，而只能在西藏的东部和西南部地区收集一些有关西藏的政治、文化、宗教、历史、语言以及人物等方面的资料，所得十分有限，远未掌握有关研究西藏历史与现实问题的充足资料。然而，洛克希尔却仅就自己收集的有限资料写了很多游记和论文，如《达赖喇嘛与清帝的关系》、《达赖喇嘛之国》、《西藏》、《1891-1892年蒙藏旅行记》等。他在上述著作中，提出了“西藏是宗主国中国的属地”【注释】〔美〕N.C.霍尔：《美国、西藏与中国》，成军译自《西藏评论》1978年1月号；另载《20世纪的西藏—国外藏学研究论文集》（第十辑），西藏人民出版社1993年版，第288页。【注尾】的说法。由于他是第一个写出有关中国政府和西藏地方关系的美国人，加之他在1908年又出任美国驻华大使，因此他的著作在很大程度上影响了美国早期的西藏政策，即在事实上只承认中国对西藏的宗主权(Suzerainty)，排除了中国对西藏的主权。
美国政府与西藏地方政府之间的第一次官方接触是在20世纪初期。1908年，就任美国驻华大使的洛克希尔在山西五台山见到了因英军入侵而被迫逃至此地的第十三世达赖喇嘛。当时，十三世达赖喇嘛请求美国帮助他设法返回西藏掌权。对于十三世达赖喇嘛的处境洛克希尔仅表示同情，并未给予任何实质性的帮助。因为这时的美国还是一个羽翼未丰的帝国主义国家，它对远东和中国奉行的是门户开放政策，而对荒贫遥远交通极其不便的中国西藏地区兴趣并不浓厚。
1942年是第二次世界大战的“决战年”。当时由于缅甸的失陷，中国的一条“给养线”滇缅公路被日寇切断，中国政府决定修筑一条从印度通过西藏到云南的公路，以便开辟一条新的补给线。这一计划得到美国的支持，并指令战略情报局（OSS）【注释】战略情报局(The Office of Strategic Services)是美国中央情报局(Central Intelligence Agency)的前身。1942年6月13日，美国情报协调局与军方情报力量合并，成立美国战略情报局（OSS），1947年更名为中央情报局。【注尾】负责考察地形的任务。8月，OSS的两名军官伊利亚·托尔索伊(IliaTolsoy)上尉和布鲁克·杜兰(Brook Dolan)中尉带着罗斯福总统致达赖喇嘛的信和礼物抵达拉萨。【注释】〔美〕梅·戈尔斯坦：《喇嘛王国的覆灭》，时事出版社1994年版，第401页。此时的达赖喇嘛为丹增嘉措·达赖喇嘛（1935.7.6）他是藏传佛教格鲁派十四世达赖喇嘛。幼名拉木登，青海璜中人。1933年10月30日，十三世达赖喇嘛土登嘉措圆寂后，他入选为转世灵童，1939年被迎至拉萨布达拉宫供养，开始接受系统的经学教育。1940年2月5日，经中华民国政府特准，继任十四世达赖喇嘛。【注尾】他们是美国首次遣使入藏的使者，既负责勘察公路地形任务，又从事了一次转达美国总统向达赖喇嘛致意、与达赖喇嘛以及西藏地方官员建立联系的秘密访问。当时，美国视中国为二战中并肩战斗的盟友，罗斯福总统主张战后“中国成为世界组织中的四大警察之一”，并期望“中国能协助美国在战后维护太平洋的和平”，“利用中国作为对苏联平衡的力量。”【注释】〔美〕罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策（1932-1945）》下册，商务印书馆1984年版，第557、555页。【注尾】在抗日战争的关键时刻，美国自然把与中国盟友的关系看得高于与西藏地方的关系。因此，罗斯福把达赖喇嘛视为中国西藏地区的宗教领袖，在信中称达赖喇嘛为“喇嘛教”的“最高教长”。【注释】Foreign Relations of the United States (FRUS), President Roosevelt to the Dalai Lama 1942, China, pp.624-625.【注尾】两位美国人在拉萨受到良好的接待，他们答应帮助西藏人解决无线电设备，发表同情“西藏地位”的言论，建议让西藏以“独立国家的身份”出席战后“和平会议”，以便借机让西藏正式宣布独立。在两位美国人离开拉萨时，达赖喇嘛托他们转交他写给罗斯福总统的一封信和礼物。那时达赖喇嘛年仅8岁，这封信是由噶厦【注释】噶厦(Kashag)：旧西藏最高行政机关，由噶伦四人主持。四人为一僧三俗，噶厦的首脑是达赖喇嘛，在十四世达赖喇嘛年幼未亲政前由摄政达扎代替。1959年3月西藏平叛后噶厦解散。【注尾】 非法的外交局【注释】外交局：1942年7月7日噶厦非法成立的表示“西藏独立”对外联系的机构。当时的中央政府识破其阴谋，宣布“外交局”只能作为地方对外联系的机构存在。但是“外交局”并未从此停止制造“西藏独立”的阴谋活动。直到1951年3月西藏和平解放，中央统一处理外事事宜后，“外交局”才撤销。【注尾】代办的。信中提到“我高兴地知道，美国人民对我们的国家表示极大兴趣。”“西藏珍视她自古以来就享受的自由和独立。”【注释】夏格巴：《西藏政治史》中译本，第240-242页。转引张植荣前引书，第85页。【注尾】这是在明显地歪曲中国中央政府与西藏地方政府的关系。两位美国军官回国后曾建议OSS向西藏提供三部全套轻便易运的无线电台，以便西藏建立连接昌都、甘托克、那曲、错那和日玛等沿边地区的通讯网。OSS局长多诺万(W. Donovan)赞成托尔索伊的建议，并向美国国务院远东司献策：这将会成为美国的影响渗入西藏的一个开端。最终，美国政府对此项建议采取了双重政策：一方面，为了不由此“得罪中国人”，美国政府再次向中国政府保证承认中国对西藏的宗主权，并重申：“美国铭记不忘中国政府早就公言对西藏拥有宗主权，并早就声明中国宪法把西藏列为中华民国领土的组成部分。对这两种声言美国政府从未提出过异议。”【注释】NC霍尔：《美国、西藏与中国》，第294-295页。【注尾】另一方面，在1943年下半年，美国OSS向噶厦赠送三部无线电台和五部无线电接收台，同年11月30日，一架运送援助物资的美国军用飞机在拉萨附近坠毁，机组人员全部遇难。【注释】霍尔：《美国、西藏与中国》，第296页。【注尾】这些事件不仅促进了美国与西藏噶厦的友好关系，而且使西藏噶厦相信美国是在对西藏“独立事业”给予支持。美国政府西藏政策的两面表现，表明了美国制订和实施西藏政策的实用主义原则：主要服务于美国的亚洲总体战略利益和对华政策的需要，但是又考虑可能的局部利益需要。如果说这一政策与从前有什么不同，那就是明目张胆地把西藏作为一个独立的政治实体来对待，并直接与西藏噶厦建立了官方联系。
二
1945年第二次世界大战结束后，西藏噶厦政府乘国民政府忙于内战之机，加紧了谋求“西藏独立”的活动。此间，奉行冷战政策的美国政府，一面需要中国成为亚洲冷战中的战略伙伴而支持中国政府控制西藏；另一方面，又在考虑西藏战略地位在未来冷战中的重要性，特别是在“国民党可能失去了中国”以后的可利用性，这使美国的西藏政策处于十分复杂的双向选择之中。
1946年底，美国驻印使馆代办梅里尔(Merrell)提醒国务院“在目前印度、缅甸、印度支那和中国战局不稳定的情况下，”美国要“防止在这些国家的反美势力控制政权”，为此他建议“美国可以考虑在西藏建立空军基地和火炮发射基地”。他强调达赖喇嘛的佛教主义是一种在亚洲中部及南亚佛教国家影响较大的反对共产主义的意识形态，美国可以用它“作为亚洲遏制共产主义的屏障”。【注释】FRUS, 1947, VII, Tibet, The Charge in India (Merrell) to the Secretary of State. The acting Secretary of State to the Charge in India (Merrell), pp.589-592.【注尾】当时，梅里尔的建议没有被国务院采纳，因为美国不愿意因西藏问题引起中国国民政府的不满，以至影响两国关系，更不愿由此而削弱国民党反对共产党的斗争。因此，代理国务卿艾奇逊(Acheson)电告梅里尔“目前不宜介入西藏地位的争论”。但是鉴于西藏战略地位的重要性，“美国仍十分重视与西藏的关系”，只是这种关系的发展与巩固要“十分谨慎地通过非官方的渠道进行”。【注释】Ibid., p.594.【注尾】
1948年初，西藏噶厦派遣西藏分裂势力代表、时任“财政部长”的孜本·夏格巴(TseponShakapa)率领一支所谓的“商务代表团”访问美国。这实际是一次寻求美国支持“西藏独立”的阴谋活动。尽管中国政府再三阻挠，西藏“商务代表团”还是得到了美国商人的引路，由美国驻香港办事处签发了赴美许可证，【注释】祝启源、喜饶尼玛：《中华民国时期中央政府与西藏地方的关系》，中国藏学出版社1991年版，第143页。【注尾】并于1948年7月7日飞抵美国。夏格巴等人此行美国目的有三：其一，以转交达赖喇嘛的信和礼物为由，提出谒见杜鲁门总统的请求，【注释】FRUS, 1948, VII, Tibet, The Secretary to the Ambassador in China (Stuart), pp.772-773.【注尾】试图与美国高层领导人建立直接联系，以求在美国政府的帮助下实现“西藏独立”；其二，从美国获得金融通货，以支持西藏的货币，稳定西藏独立的货币制度和经济体系；【注释】FRUS, 1948, VII, Tibet, The Secretary of State to the Leader of the Tibetan Trade Mission (Shakabpa), pp.779-780.【注尾】其三，在美国秘密采购武器，以准备独立时使用。【注释】“国民党拉萨情报”(1947年10月24日)，载《西藏地方历史资料选辑》，三联出版社1963年版，第359页。【注尾】中国政府识破其阴谋后，立即于7月12日向美国驻华使馆提出书面声明和质询。【注释】FRUS, 1948, VII, Tibet, Memorandum of Telephonbe Conversation, by the Chief of Chinese Affairs (Sporuse), pp.759-762.【注尾】在中国外交的压力下，美国国务院远东司中国科电告中国大使馆：“美国坚持承认中国在西藏的宗主权的一贯立场，美国政府无意变更其对西藏立场之意”。美国国务院远东司司长沃尔顿·巴特沃斯(W. Walton Butterworth)向中国驻美大使顾维钧解释有关签发“商务代表团”赴美签证时说到：“美国驻香港总领事馆并未在西藏旅行文件上签字，而只是发给了一张入境许可证，这种许可证通常发给未能提出有效护照或护照未经美国政府承认之国家的申请人，它并无特殊意义。”【注释】祝启源、喜饶尼玛：《中华民国时期中央政府与西藏地方的关系》，第143页。【注尾】为了解除中国政府的疑虑，美国把西藏代表团作为美国商业部的“客人”来接待，而不是作为国务院的客人来接待。【注释】FRUS, 1948, VII,Tibet, Memorandum of Telephone cjonversation, by the Chief of the Division of Chinses Affairs (Sporuse), pp.759-762.【注尾】然而事实上，美国却安排西藏代表团先后与国务卿马歇尔(Marshall)、远东司司长进行秘密会见。当夏格巴向美国提出购金5万盎司时，马歇尔竟然不顾美国只向主权国家售金的规定，批准了此项交易。远东司官员本宁霍夫(Benninghoff)还建议西藏取消对外国人入藏的限制以便美国人进藏访问。【注释】FRUS, 1948, VII, Tibet, Memorandum of Conversation, by the Secretary of State; Memorandum of Conversation, by the Assistant Chief of the Division of ChinsesAffaers (Freeman), PP.775-776, pp.782-783.【注尾】
1948年底，美国国务院派一位资深的外交家、老谋深算的苏联、东欧问题专家洛伊·亨德森(Loy Herderson)就任美国驻印度大使。并通过驻印使馆加强了同西藏噶厦的联系。这反映了在冷战形势下美国对南亚以及中国西藏地区战略地位的重视。
1949年1月5日，亨德森向噶厦转告美国的态度：“美国仍然重视与西藏的关系，因为美国至今的政策仍然是承认中国对西藏的宗主权，因此目前西藏与美国的关系发展必须通过间接的手段。”【注释】FRUS, 1949, IX, Status of Tibet, Memorandum by Miss Ruth E. Bacon of the Office of Far Eastern Affaers to the Chief of the Division of Chinses Affairs (Sporuse), p.1065.【注尾】与此同时，亨德森向国务院建议：鉴于国民党“有可能失去中国”，美国应该重新修订美国西藏政策，承认“西藏独立”。他的建议得到了美国驻华、驻苏使馆的呼应，【注释】FRUS, 1949, IX, Status of Tibet, Memorandum of the Ambassador in India (Henderson) to the Secretary of State, pp.1065,1075,1078.【注尾】并由此在国务院引起了对“西藏地位”(Status of Tibet)问题的大讨论。远东司官员路丝·培根(Ruth Bacan)的观点与亨德森等人有所不同。培根认为：其一，美国对西藏的政策不仅涉及美藏关系，而且还涉及美国与中国国民党政府的关系问题。过去美国奉行尊重中国领土完整的政策，并帮助中国在二战后成为一个大国，如果现在承认西藏独立，很可能破坏美国在中国的形象，进而影响美国今后利用中国东北和新疆问题鼓动中国反对苏联的斗争；其二，由于西藏地理位置偏僻，政府和社会极端落后，使西藏发挥作用十分困难；其三，只有在美国采取大量的经济和军事援助的情况下，西藏才能发挥作用，而美国采取这些援助只能取道西藏的邻国印度，如果印度不与美国合作，那么美国对西藏援助物资的运送和与西藏关系的发展会十分艰难。由此，她认为，美国对西藏政策的最佳选择是：1. 目前美国仅可以把西藏作为朋友相待，发展与西藏友好关系的程度暂时定位为努力使西藏靠近西方；2. 要避免卷入中国对西藏问题复杂的“宗主权”的争论之中，继续承认中国对西藏的宗主权，同时等待中国形势的发展明了再作选择；3. 一定要避免共产党接管西藏，为此美国要向西藏提供充分援助；4. 要考虑西藏独立、从中国分离是否有一个可行的、合法的、永久的根据。【注释】FRUS, 1949, IX, Status of Tibet, Memorandum of the Ambassador in India (Henderson) to the Secretary of State, pp.1066-1067.【注尾】国务院最终采纳了培根的建议。但值得注意的是，美国国务院虽然未采纳亨德森的立即承认“西藏独立”的建议，但却接受了培根关于“避免共产党接管西藏”、“向西藏提供充分援助”，并开始考虑“西藏独立”的可行、合法、永久的根据，这表明美国的西藏政策正在发生明显的变化。
三
1949年10-12月，中国国内形势的变化打破了美国的“等待”与“观望”。国民党蒋介石政府败退台湾，共产党建立了新中国。人民解放军挺进甘肃和青海、兵临西藏地区边界。11月4日，西藏噶厦向美国、英国和印度政府发出求援呼吁，请求三国援助以抵抗人民解放军入藏，又特别请求美国向联合国转达并帮助西藏实现加入联合国的申请，并准备派出使团赴美洽谈。【注释】FRUS, 1949, IX,Status of Tibet, Memorandum of the Ambassador in India (Henderson) to the Secretary of State, pp.1087-1088.【注尾】当时，美国驻印使馆的外交官们对西藏的形势曾十分悲观，认为“现在什么武器对西藏来说都无济于事了”。而对于承认西藏独立问题，他们考虑到败退台湾的国民党政权虽然支持西藏的反共抵抗力量，但是并未改变以往的西藏政策，此刻美国承认“西藏独立”，对“国民政府”来说是“不适当的”，对于共产党来说，是带有“刺激性”的，因为这可能会使解放军立刻占领西藏。至于西藏参加联合国问题，他们认为，“在当时来看是不会成功的。”因为“苏联和中国都是联合国安理会的常任理事国，两国在安理会都有投票权。”【注释】英国外交部档案，371/76314， “英国驻印高级专员致英联邦关系部的电报”(1949年11月8日)。【注尾】 对噶厦欲派代表赴美洽谈问题，艾奇逊于1950年1月12日电告亨德森劝阻西藏代表团“不要来美国”，因为这一行动“可能会激怒中国共产党采取反对西藏的行动”。当时，美国国务院决定推动英国和印度去援助西藏，通过美国驻印大使馆保持与噶厦的联系。【注释】FRUS, 1950, VI, China Area, The Secretary of State to the Embassy in India, pp.275-276.【注尾】但是此后的两个事件推动了美国立即采取支持西藏的行动。一个事件是2月14日中苏签订《中苏友好同盟互助条约》；一个是6月25日朝鲜内战的爆发，随后，美国与中国交恶朝鲜半岛。这使美国决定立即援助噶厦以防止西藏落入中国共产党手中。3月，美国驻印度加尔各答领事馆与西藏上层人物夏格巴首度接触，密商美国提供武器事宜，决定将武器储存在锡金、尼泊尔、不丹靠近西藏边境地区，以便藏方随时取用。5月，美国与印度达成协议：美国将大批援藏步枪、机关枪、手榴弹及弹药等在印度加尔各答卸下，免受检查，经由大吉岭由美士兵武装护送运往西藏。【注释】“新华社引印通社新德里5月11日电”，《西藏地方历史资料选辑》，第378-379页。【注尾】11月1日，美国国务卿艾奇逊在一次新闻发布会上污蔑人民解放军进驻西藏的行动是“侵略”，宣称美国将会认真看待共产党向西藏发动进攻的任何一种新证据。【注释】FRUS, 1950, VI, China Area, p.555.【注尾】
此间，噶厦一面派出以夏格巴为团长的“亲善使团”与新中国中央政府谈判，以作缓兵之计，一面于11月8日向联合国秘书长特里格夫·赖伊(Trygre Lie)发出所谓“呼吁书”，企图把西藏问题国际化，依靠联合国名义阻止新中国对西藏的解放。美国则在幕后紧密配合。11月15日，在美国的指使下，拉美小国萨尔瓦多代表团团长赫克托·戴维·卡斯特罗(Hector David Castro)在联合国大会上提出讨论中国“入侵西藏问题”，请求秘书长以《联合国宪章》第一节第一款所规定的首要职责和义务——“维护国际和平和安宁”为依据，将“西藏遭受外国武装入侵”加进现阶段的议事日程当中，并成立一个特别委员会研究“可以采取的适当步骤”。【注释】〔美〕梅·戈尔斯坦：《喇嘛王国的覆灭》，北京·时事出版社，1994年版，第741页。【注尾】为使这一建议得到采纳，美国推动印度和英国支持萨尔瓦多的提议，但是未果。因为印度和英国都另有所虑；印度不愿意因西藏问题惹怒中国，导致印度卷入“保卫西藏”的战争，而使印中边境成为第二个“朝鲜半岛”；英国更关心其在香港的利益，也不愿意因西藏问题惹怒中国而失掉香港。最后，印度强调西藏问题仍“存在和平解放的机会，联合国还可以对此做工作”。由于印度是卷入西藏问题最多的国家，它的立场很有影响，在印度表态后，有很多国家响应，这使美国代表团团长欧内斯特·A·克劳斯(Ernest A. Cross)被迫接受印度代表的提议。【注释】英国外交部档案，371/84455，“英国驻印度高级专员致英联邦关系部的电报”(1950年11月30日)；QiangZhai,The Dragon, the Lion and the Eagle: Chinese, British, American Relations, 1949-1958(Dent, Ohio, 1994), pp.60-61.【注尾】11月24日，联大总务委员会决定无限期延缓讨论这一问题。【注释】郭兹文：《西藏大事记》(1949-1959)，北京·民族出版社， 1959年版，第5页。【注尾】
在西藏的“呼吁书”被搁置以后，以达扎为首的噶厦分裂势力见大势已去，分裂图谋已成泡影，便于12月19日挟持达赖喇嘛逃往亚东，企图把达赖喇嘛带到外国，另立西藏“流亡政府”。1951年1月2日，在亚东达赖喇嘛召开有在印度的西藏代表团和商务代办机构官员参加的联席会议，听取汇报，【注释】1950年11月17日，达赖喇嘛在布达拉宫举行亲政典礼，从此开始亲自主持西藏地方事务。【注尾】商讨对策。夏格巴汇报了美、英、印、尼四国的建议：美国建议西藏政府只能采取缓兵之计，通过和平途径与中央政府谈判，因为采取战争的办法，西藏现有的内部权力必将丧失；英国转告西藏，英国在西藏的权力已转交印度，此刻西藏政府还想得到英国的援助是不实际的；印度外长梅农建议西藏地方政府至少要在表面上承认（西藏）是中国的领土，以便在与中共谈判时争取更多的权力，也可使印度政府从各方面提供适当的援助；尼泊尔提醒噶厦：中国国民党得到美国援助对共产党尚且无能为力，西藏和尼泊尔要抵抗共产党中国就更困难了，只有进行和谈，尼泊尔政府才可以给予帮助。【注释】美国国家档案，793B00/3-850，美国驻印度大使致美国国务卿的电报(1950年3月8日)；另见廖祖桂：《西藏的和平解放》，中国藏学出版社，1991年版，第48-49页。【注尾】上述情况使达赖分裂势力看到，西藏噶厦寻求外国支持搞所谓“西藏独立”的种种企图都化为泡影，唯一的出路只能是接受中国政府和平解放西藏的方针，派出代表赴北京谈判，至于“西藏独立”的图谋只能再寻时机。2月，达赖喇嘛派出阿沛·阿旺晋美为首席代表的5人谈判代表团。4月，抵达北京，同中央人民政府指派的以李维汉为首的代表团进行关于和平解放西藏问题的谈判。5月23日，西藏地方政府和中央人民政府签订了《关于和平解放西藏办法的协议》，即《17条协议》。【注释】该协议内容请参见《西藏地方历史资料选辑》第401-406页。【注尾】
四
就在签署《17条协议》的第二天（5月24日），美国驻印使馆代办斯蒂尔(Steere)在新德里秘密接见了急于寻求美国帮助的夏格巴等人。夏格巴首先转告斯蒂尔，达赖喇嘛和一些藏人对《17条协议》中“收回西藏外交权”和“干涉西藏内政”条款极为不满，“如果中央政府在西藏边境驻军，并对西藏采取强硬措施，达赖喇嘛就会立即离开西藏”。【注释】FRUS,1951, VI,China Area, The Charge in India (Steere) to the Secretary of State, pp.1687-1690.【注尾】为了探明美国的态度并取得美国的帮助，以确定下一步实施“西藏独立”的行动计划，夏格巴向斯蒂尔提出6个问题：1. 如果西藏想加入联合国，目前应该做些什么？美国能够帮助西藏做哪些工作？2. 美国能否作锡兰的工作，使其允许达赖喇嘛和其他随员在锡兰得到庇护？3. 美国能否准许达赖喇嘛和大约100名随员在美国取得庇护权？如果达赖喇嘛来美国是否会作为国家元首来接待？美国是否愿意为他们提供经费？4. 如果达赖喇嘛等建立一个反对共产党中国的抵抗组织，美国能否为其提供军事和财政援助？5. 美国能否在噶伦堡建立一个联络站，以便与西藏当局同美国进行官方联系？6. 能否准许达赖喇嘛的长兄土登诺布（即当采活佛）和他的仆人以非官方的资格前往美国避难？6月2日，美国国务院通过亨德森逐一回答了夏格巴的问题：第一，美国相信西藏的呼吁会得到美国和联合国的关注，但是呼吁书要增加“西藏与北京谈判”详情以及有关“共产党对西藏地位构成威胁”的新内容。西藏不要等待联合国的邀请再提出呼吁，而应该不断向联合国提出要求。美国仍会发给西藏代表团赴美许可证。第二，因为西藏和印度、锡兰是近邻，又都是佛教国家，美国建议达赖喇嘛去印度或锡兰避难，因为这可能会对西藏的“自主事业发挥更大的作用”。第三，美国准许达赖喇嘛和包括其家属在内的100人来美国避难。达赖喇嘛可以在美国享有永久的“宗教领袖”地位和“西藏国家领袖”的高位。美国会尽力帮助西藏人解决财政问题。第四，美国仍然会根据西藏形势的发展派出官员去印度的噶伦堡和大吉岭，但是不能与西藏建立外交关系。第五，支持西藏向联合国提出新呼吁，并推动联合国关注这一呼吁，特别是影响英国、印度、巴基斯坦、法国等国家关注这一呼吁，以创造一种政治气氛推动联合国对西藏提案作出新的决议。第六，土登诺布可以同他的仆人来美国避难。【注释】美国国家档案，793B.00/5-2951，国务卿致美国驻印度大使的电报，第2051号，1951年6月2日。【注尾】为了操纵西藏抵制中国对西藏的接管，美国国务院制定了周密的行动计划，并向驻印使馆作了明确的部署。艾奇逊指示亨德森做好下列工作：使达赖喇嘛重申其被迫接受有损自治的条件“是对方强加的”；对达赖喇嘛许诺“美国在政治和经济诸方面将予以充分的关注”；向达赖喇嘛声明：“只有西藏人自己真正作出努力并进行坚决的抵抗，援助才能奏效。”【注释】美国国家档案，793B.00/5-2951，国务卿致美国驻印度大使的电报，第2051号，1951年6月2日；另见〔美〕梅·戈尔斯坦：《喇嘛王国的覆灭》，第812页。【注尾】心领神会的夏格巴曾这样对达赖喇嘛转达了美国的授意：“这意味着西藏政府不仅不能接受《17条协议》，并且还将予以反对行动”。为了得到美国的援助，达赖喇嘛立即向美国表明：“他和西藏政府并没有承认《17条协议》，西藏代表是在受到压力和威胁的情况下被迫签字的。”【注释】同上。【注尾】
从1951年夏季开始，夏格巴、土登诺布和达赖喇嘛的二哥嘉乐顿珠频繁往返于西藏、噶伦堡和美国之间，开始了阴谋策划反对《17条协议》、策动西藏叛乱、驱逐西藏中央政府权力机构、实现“西藏独立”的计划。同时，他们也考虑到上述计划失败后而实施的下一步计划：挟持达赖喇嘛出逃，在印度另立西藏“流亡政府”。此刻，美国驻印使馆从加尔各答领事馆派副领事撒切尔(N.G.Thacher)赴噶伦堡，与夏格巴等人秘密会面，积极参与谋划活动。撒切尔先是向夏格巴提供了一份关于“中共代表最早可能在6月22日到达西藏”的情报，并告诫夏格巴，“重要的是达赖喇嘛在这之前要公开否认《17条协议》”，【注释】美国国家档案，793B.00/6-1951，美国驻印度大使致美国国务卿的电报，第3687号，1951年6月19日；793B.00/6-2551，美国驻加尔各答总领事致美国国务卿的电报，第3678号，1951年6月25日。【注尾】然后重申美国的态度：第一，达赖喇嘛应该把印度（或者泰国和锡兰）作为最合适的避居地；第二，美国政府愿意秘密提供援助，使达赖喇嘛到达他所选择的任何一处避难地；第三，如果西藏接受中共的条件，援助就“毫无指望”；第四，如果达赖喇嘛离开西藏（无论去印度、泰国或美国），都会受到“自治国家的政治领袖和宗教领袖”规格的接待。【注释】美国国家档案，793B.00/7-251，副领事撒切尔同夏格巴和泽仁晋美（夏格巴的英语翻译—引者按）于1951年6月26日会谈的《报告》，1951年7月2日。【注尾】两天后，美国驻加尔各答总领事再次催促土登诺布推动达赖喇嘛采取行动。【注释】美国国家档案，793B.00/7-351，美国驻加尔各答总领事致美国国务卿的电报，第13号，1951年7月3日。【注尾】7月初，达赖喇嘛初步作出决定，听从美国的意见去印度“避难”。为了慎重从事，他请求美国说服印度，并让印度作出接受达赖喇嘛一行“避难”的担保。此后，美国驻印大使不仅亲自出马敦促印度政府主动邀请达赖喇嘛到印度，而且还推动盟国英国也敦促印度政府发出这一邀请。【注释】美国国家档案，793B.00/7-1451，美国驻加尔各答总领事致美国国务卿的电报，第43号，1951年7月14日；793B.00/7-1615，美国国务院致伦敦大使的电报，第335号，1951年7月16日。【注尾】在美国和英国的敦促下，印度最终作出决定：允许达赖喇嘛到印度避难。【注释】美国国家档案，793B.00/7-1951，美国驻加尔各答总领事致美国国务卿的电报，第61号，1951年7月21日。【注尾】与此同时，美国驻印使馆已经为夏格巴、土登诺布等人设计了一个挟持达赖喇嘛出逃的具体方案：1. 先从随行人员中选择一小部分信得过的人同他们（达赖喇嘛及其随从—引者按）一道悄悄离开，并最好在夜间启程，以避免达赖喇嘛被从各大寺院及拉萨的政府机构中派往亚东的代表劝回拉萨。2. 再命令某某（档案公开时删去了名字）秘密将他护送到印度。（此处删去了一部分）3. 假如上述两种方案都行不通，达赖喇嘛就致函某某（此处删去了名字）请求某某（此处删去了名字）秘密地转交给两名联络员哈雷尔(Harrer)和帕特逊(Patterson)，并按照原定计划（由有关人士）化装在亚东附近迎接达赖喇嘛，然后把他送到印度。【注释】美国国家档案， 793B00/7-1751，美国驻加尔各答总领事致美国国务院的电报，第52号，1951年7月17日。【注尾】当时，达赖喇嘛因为受到西藏内部“主张统一”力量的压力，无奈于7月23日返回拉萨。美国的秘密计划何时实施，只得再作计议。
达赖喇嘛返回拉萨，并没有使美国退出西藏舞台。9月17日，美国驻印度使馆将一份亨德森签字的文件通过达赖喇嘛的私人代表尼恩转交达赖喇嘛。文件所示，“假如您留在西藏，要么将会被（删去了一部分），要么就会被迫充当中共的奴仆，将无助于您的民族”，“如果至尊愿意去锡兰或其他某个国家避难，美国政府将做好准备，尽力协助作好外出避难的安排，帮助您获准通过所要涉及的国家中转，并为您及您的家人和随从人员支付旅行费用”，“如果在其他国家避难有困难，美国将安排至尊及随行人员来美国避难”，“美国认为，必须把抵抗中共对西藏的入侵当作长期性的问题来看待”，美国将“准备对现在和将来抵抗共产党入侵西藏的行动给予支持，并且提供切实可行的物资援助”。“美国向您提供上述援助和支持的前提是您离开西藏，公开否认西藏代表和中共代表所缔结的《协议》，并且依然愿意在反对共产党方面与美国合作”。【注释】美国国家档案，793B00/9-1851，致达赖喇嘛的信的第1号附件，见美国驻印大使致美国国务卿的电报，第662号，1951年9月18日。【注尾】
1952年2月13日，美国国务院远东司司长艾利逊(Allison)和官员埃克威尔(Eckvall)、南亚司代理司长威尔(Well)、远东司中国科科长帕金斯(Perkins)与官员安德森(Anderson)等人，在华盛顿接见了土登诺布，得知“达赖喇嘛和西藏人现在正寄希望于今后‘可能发生的事情’（意指寻机叛乱、达赖出逃——引者按）”，“西藏人的政策没有变，将来也不会改变”。艾利逊立即向土登诺布保证，“美国对西藏的同情”和“友谊”，“将会继续下去”，并鼓励土登诺布“不要对反对共产党中国的事业失去信心”。【注释】FRUS, 1952-1954, XIV, China, pp.8-9.【注尾】
正是在美国的支持和操纵下，西藏分裂势力气焰嚣张，名目张胆地搞了一系列旨在制造“西藏独立”的阴谋活动。2月18日，在中央政府代表张经武和噶厦主持的“司噶全体会议”上，两司曹鲁康娃和洛桑扎西公开声称：“西藏是独立国，有自己的国旗”，反对悬挂中国国旗，反对人民解放军进驻西藏，诬蔑《17条协议》是“强加”给他们的，要进行修改。3月31日，伪“人民会议”【注释】伪“人民会议”：1951年11月，由反对祖国统一的一些西藏商人、寺庙管事、不规僧人等，在西藏反动上层支持下组织起来的组织。【注尾】纠集2000多人在拉萨集会示威，包围中央人民政府代表住宅和西藏工委机关，并向人民解放军挑衅，阴谋制造事端，发动叛乱，驱逐中央政府，赶走解放军。此间，美国政府密切关注西藏的事态变化，积极采取措施支持西藏分裂势力。国务院远东司司长艾利逊分析道：在过去的半年中，“西藏多数人”已经从“个人被动接受中共占领的起始阶段发展到集体的公开示威和骚乱的阶段”，“虽然达赖喇嘛和他的亲信僧侣及世俗顾问人员已经公开地接受了中共的领导，但看起来他们正在推行一个明智的深思熟虑的计划，去激起人们对中共军队的敌意。”“西藏的形势正在向着符合美国利益的方向发展”。因此他建议美国政府应进一步秘密援助西藏抵抗力量。【注释】FRUS, 1952-1954, XIV, China, Memorandum by the Acting Director of Chinese Affairs (Allison), pp.51-52.【注尾】他的建议得到了美国国家安全委员会的极度重视，决定由中央情报局在西藏实施NSC5412计划——秘密援助地下反共抵抗力量的行动计划。
NSC5412计划，是美国总统艾森豪威尔于1954年3月15日批准的国家安全委员会计划。此后，1955年3月12日、12月28日，美国总统又批准修补了NSC5412/1和NSC5412/2计划。这三个文件均属“遏制国际共产主义行动的秘密军事行动计划”。在NSC5412/2文件中特别规定，在国家安全委员会负责下，具体由中央情报局负责领导反对和遏制“国际共产主义行动”的全部间谍和反间谍行动。这项秘密行动的目标是“广泛的传播”美国的价值观：为国际共产主义运动制造麻烦，阻止苏联集团的军事力量的增长和经济发展：不信任并减少共产主义意识形态和有关组织的发展；在世界各地区减少国际共产主义的控制；在受到国际共产主义威胁和统治的地区发展地下抵抗力量和秘密帮助游击队活动，并保证那些力量在战争中的有效能力，使他们在战争中扩大军事力量获得所需的供应品。【注释】缩微胶卷：《国家安全委员会文件》，第4卷(Start of Reel 4, Dcoument of the National Security Council), NSC5412, NSC5412/1，NSC5412/2，美国大学出版社，1980年版。【注尾】在其亚洲冷战的总体战略中，美国把中国列为冷战的主要敌对目标。据此，美国中央情报局在中国西藏地区开始了秘密地下援助“藏独”行动。
同年，美国中央情报局在印度靠近西藏边境的阿尔莫拉一带设立谍报网，建立了3个“教育中心台”、2个“医院”、2个“麻疯病医院”和1个“肺病疗养院”。实际上，由这些机构组成了中央情报局秘密行动基地。同时，中央情报局通过嘉乐顿珠在西藏扩大间谍网，把叛乱活动发展成“一场公路之战”。他们成立了所谓“护教军”、“民族自卫军”还纠集一些凶悍的康巴人和土匪。“反叛者依靠这条山路（从噶伦堡而来的——引者按）获得所需的大部分弹药”。【注释】于力人编著：《中央情报局50年（下）》，时事出版社1998年版，第884页。【注尾】
1954-1955年，美国中央情报局支持西藏上层分裂势力夏格巴、鲁康娃、洛桑扎西在印度的噶伦堡设立了所谓“西藏国民大会”总部，以策划领导西藏地区的叛乱和分裂祖国的活动。1955年春天，一个美国中央情报局的下属机构开始在噶伦堡城郊征募西藏士兵，并先后在台湾、冲绳群岛、色斑岛、关岛等地秘密进行训练，【注释】John Prados, “Presidents Secret, Wars-CIA and Pentagon Cover Opration Since W.W.II.” New York: Willian Marrow and Company, Inc, 1986, p.159.【注尾】然后秘密将这些受训人员遣回西藏，作为抵抗力量的骨干。同年夏季，西藏上层分裂势力在康定县策划了康巴地区的叛乱，企图以康巴叛乱为前线，掩护西藏本区“驱汉独立”。在这次叛乱中，美国中央情报局派遣游击战专家安东尼(Anthony)帮助西藏分裂势力组织了袭击解放军的军事暴动。在此次康巴叛乱失败后，美国中央情报局的宣传工具—“美国自由亚洲学会”资助土登诺布到美国做旅行演讲。【注释】于力人编著：《中央情报局50年（下）》，第884-885页。【注尾】11月，达赖喇嘛应邀去印度参加释加牟尼涅2500周年纪念会。这时，土登诺布和嘉乐顿珠从美国赶回印度，与夏格巴等分裂势力相配合，共同策划乘机使达赖喇嘛滞留印度噶伦堡，以便从事所谓“西藏独立”活动。夏格巴还特别策划了一个计划：在达赖喇嘛访问加尔各答时，用汽车劫持达赖喇嘛到此地的美国领事馆。后来，由于周恩来总理亲自访问印度，使尼赫鲁许诺不支持“藏独”势力。周总理还两次与达赖喇嘛长谈，亲自做工作，才使达赖喇嘛于1957年2月初返回拉萨。【注释】直荣边吉：《达赖喇嘛——分裂者的流亡生涯》，河南出版社1997年版，第34-35页。【注尾】这使西藏分裂势力挟持达赖喇嘛脱离西藏的阴谋暂告失败。于是，他们便决定煽动西藏地区的分裂势力发动武装叛乱，乘机挟持达赖喇嘛外逃。
1958年11月4日，美国中央情报局为西藏分裂势力实施武装叛乱计划提供武器，一架运输机在山南哲古给叛乱分子空投武器50包；11月26日，向西藏山南地区运送武器弹药226驮；【注释】西藏自治区党史资料征集委员会编：《中共西藏党史大事记》（1949-1994），西藏人民出版社1995年版，第83-84页。【注尾】年底，向扎古拉马塘高地空投一批武器，约100支美式来福枪、20挺轻机枪、2门55毫米迫击炮、60枚手榴弹，每支枪和每门炮配置300发子弹或炮弹。【注释】〔英〕克里斯·穆林：《美中央情报局对现在的阴谋》，《远东经济评论》1975年第89卷36期；另见：《20世纪的西藏——国外藏学研究译文集（第十辑）》西藏人民出版社，第312-313页。【注尾】12月20日，在噶伦索康主持的“官员代表大会上”，分裂主义分子叫嚷“为宗教和民族要与中央战斗到底，”并决定“要把达赖喇嘛请到一个安全地方，然后再和他们战斗”。【注释】列康尼章：《西藏上层反动派策划的叛乱是怎样发生的》，《中国藏学》1989年第2期；杨公素：《中国反对外国侵略干涉西藏地方斗争史》，中国藏学出版社1992年版，第332-333页。【注尾】
1959年初，西藏武装叛乱逐步升级，叛乱分子以及“人民会议”的骨干成员，不仅袭击解放军，而且对藏民劫掠、烧杀，强迫他们反对中央政府。3月10日，西藏地方政府和上层反动集团终于公开撕毁和平解放西藏的《17条协议》，发动了全面的武装叛乱。在叛乱失败后，3月17日夜，达赖集团由罗布林卡渡拉萨河南逃。达赖一行用牲口驮着金银财物和布达拉宫的珍宝，由康巴人担任后卫，在中央情报局训练的西藏特工帮助下，穿越山口国境，行程两周，终于逃到印度。“一路上，曾在中央情报局受训的报务员紧紧相随，把达赖喇嘛的行程随时报告给华盛顿。”中央情报局在达卡的基地与达赖一行保持密切联系，并准备好一种适合在西藏稀薄空气中飞行的C-130型运输机，随时给他们空投所需物资。【注释】于力人编著：《中央情报局50年（下）》，时事出版社1998年版，第886页。【注尾】一位美国作者L弗莱彻·普罗迪曾把达赖喇嘛的出逃看成是美国中央情报局的功绩之一，他写到：“这一离奇的出逃及其重要意义，作为中央情报局那些无法谈论的业绩之一，已经永远封锁于他们那些无法谈论的拿手好戏的记录之中，如果没有中央情报局，达赖喇嘛永远不能被救出走。”【注释】〔美〕L弗莱彻·普罗迪：《秘密工作队：中央情报局及其盟友控制美国和世界》，普莱迪斯—霍尔出版公司，1973年，第351页。【注尾】
1959年3月26日，在美国国家安全委员会第400次会议上，中央情报局局长杜勒斯对西藏叛乱原因的分析与西藏分裂势力的造谣同出一辙，即“由于中国共产党要绑架达赖喇嘛并强行带到北京。”【注释】FRUS, 1958-1960, XIX, Tibet, U.S.Response to the Rebellion in Tibet, 367. Editorial Note, p.751.【注尾】4月1日，国务卿向艾森豪威尔总统报告：“近期西藏的反叛者图谋坚持并操纵达赖喇嘛到印度，最近计划已经完成。”【注释】FRUS, 1958-1960, XIX, Tibet, p.753.【注尾】可见，西藏叛乱和达赖叛逃，是西藏上层分裂势力蓄谋策划的行动，而美国政府对这一行动也是事先知道并支持的。
在达赖喇嘛叛逃印度后，经美国国家安全委员会、国防部、国务院和中央情报局讨论，美国总统艾森豪威尔批准，美国的西藏政策仍然依循NSC5412/2号文件。【注释】Ibid., p.809.【注尾】1959年底，中央情报局把在美国受训的康巴人空投到西藏羌塘地区的南错卡(Nam TsoKha)，【注释】〔英〕克里斯·穆林：《美中央情报局对现在的阴谋》，《远东经济评论》1975年第89卷36期；另见：《20世纪的西藏——国外藏学研究译文集（第十辑）》西藏人民出版社，第313页。【注尾】用来组织和发展西藏境内的反共抵抗力量。从1959-1962年3月，有170多名康巴人在美国科罗拉多州落基山中接受中央情报局的游击战争训练。1960年前后，西藏反叛势力把游击活动根据地从西藏境内转移到尼泊尔的木斯塘，并在此地集结了大约6000康巴人。他们在美国中央情报局的支持下，时常过境袭击西藏境内的解放军。为了直接领导和援助康巴人游击队，美国中央情报局在新德里设立了指挥部，还在尼泊尔成立了名为“亚利桑那直升飞机”的航空公司，以便提供武器和粮食。当时约有600名美国和平队以指导农业的名义从博卡拉出发沿咯利干达基河上溯，进入木斯塘街道开展情报活动。【注释】〔日〕高桥照：《美国中央情报局操纵西藏叛乱》，《20世纪的西藏—国外西藏学研究论文集（第十辑）》，第324-325页。【注尾】据查，1961年美国中央情报局给康巴人的津贴平均每人每月5000卢比，1964年增加到22500卢比。【注释】〔英〕克里斯·穆林：《美中央情报局对现在的阴谋》，《远东经济评论》1975年第89卷36期；另见：《20世纪的西藏——国外藏学研究译文集（第十辑）》西藏人民出版社，第312-313、315-316页。【注尾】美国还以红十字会的名义向他们提供了经济和军事援助。
此外，在1959年5月8日，美国国务院、参谋长联席会议讨论了西藏的法律地位问题。他们在查明近几个世纪西藏并没有“独立”和“自治”条约后，不得不承认：“中国中央政府历代都保留其对西藏的宗主权。”【注释】FRUS, 1958-1960, XIX, Tibet, U.S.response to the Rebellion in Tibet, Memorandum on the Substance of Discussion at a Department of State-Joint Chiefs of Staff Meeting, pp.768-769.【注尾】十天后，在美国国务院远东司、国际组织事务局、法律顾问委员会等召开的联席会议上，美国决定帮助达赖喇嘛将西藏问题提交联合国大会，以“通过民族自决”的方式，使达赖流亡势力得到国际社会的承认。【注释】FRUS,1958-1960, XIX,Tibet, Draft Memorandum from the Assistant Secretary of State for Far Eastern affairs (Robertson) to Secretary of State, p.765.【注尾】在美国的努力下，印度和英国不顾中国的反对，最终承认所谓达赖喇嘛“流亡政府”有权向联合国提交呼吁书，并接受达赖喇嘛一行在印度避难。【注释】1960年9月，达赖流亡集团在印度达兰萨拉召开第一届“西藏人民代表大会”，公布了“宪法”，宣告成立“岗钦吉雄”即“大雪国政府”（也称“西藏流亡政府”），同时宣布达赖喇嘛为“国家首脑”。【注尾】9月4日，美国驻印使馆授意达赖喇嘛向联合国提出谴责《17条协议》的提案，并明确提出此提案要建立在“批判共产党中国侵犯人权”问题上，而不是建立在“侵略”问题上面，因为“关于人权渠道，联合国可能予以承认”。【注释】FRUS, 1958-1960, XIX, Tibet, U.S.Response to the Rebellion in Tibet, Telegram from the Embassy in India to the Department of State; Memorandum of Conversation (Appeal of the Dalai Lama to the United Nations), pp.777-778, p.780.【注尾】11月3日，美国助理国务卿墨菲(Murphy)和国务院远东司司长帕森斯(Parsons)接见土登诺布，向他转告美国的新决定：美国承认“西藏是中国宗主权下的自治国家”，并支持达赖喇嘛将“西藏问题”提交联合国，促使西藏问题国际化，以实现西藏地区人民自决权，进而脱离中国。【注释】FRUS, 1958-1960, XIX, Tibet, pp.800-801.【注尾】
这样，达赖喇嘛等“藏独”势力便以西藏“人权问题”为中心在联合国挑起了反对中国的斗争。在第14届（1959年）、第16届（1961年）和第20届（1965年）联合国大会上，在美国的幕后鼓动和操纵下，三次通过了关于西藏问题的决议。决议中都把西藏列入自决权范围。
其实，联合国关于西藏问题的三个决议是冷战时代以美国为首的西方集团反共反华战略的产物。当时联合国没有恢复中国政府的合法席位，台湾占据着中国的席位。虽然台湾当局也反对西藏独立，但因它支持流亡藏人的反共活动，在联合国没有开展有效的反对西藏独立的斗争。可以说，联合国的决议是对中国“无理的缺席审判”，亦可视为外交上的无效尝试。这三个决议对后来西藏问题的发展产生了恶劣影响。西藏分裂势力以及国外反华势力经常引用这些决议来攻击中国在西藏侵犯人权，鼓噪西藏“民族自决”，图谋达到西藏独立的目的。
总之，美国西藏政策是在继承英帝炮制的意在否定中国对西藏拥有主权的所谓“宗主权”理论的基础上形成的。第二次世界大战后伴随着冷战的发展，美国西藏政策基本定位，成为美国亚洲冷战战略的重要组成部分，其基本内容是支持达赖分裂势力的“藏独”活动，反共反华，遏制中国。遗憾的是，这项政策一直到冷战已经结束多年后的今天也未发生根本的变化。
李晔：东北师范大学历史系副教授王仲春：国防大学科研部战略研究所教授