《美国研究》1999年第3期

   

   

“CNN现象”与美国外交

 

范士明

   

   

    1993年底,随着美国的电视上充斥了东非国家索马里内战造成的杀戮不止、饥民遍野的画面,克林顿总统紧急下令美国军队参与一项在那里的大规模维和行动。然而,没有多长时间,电视上几个美国兵的尸体被愤怒的索马里人拖过大街的镜头却立即令全美哗然。公众要求撤军的呼声一浪高过一浪。美国政府匆匆终止了这次不成功的维和行动。美国的政治分析家评论说,是“CNN” 把美国拖进了索马里;还是“CNN”,又把美国拉了出来【注释】CNN dragged the U.S. in, and CNN pulled it out. CNN, Cable News Network,即美国有线电视新闻网。【注尾】。

    美国的新闻媒体在这次外交决策中真的发挥了那么大的作用吗?在对外政策上,新闻媒体和政府的关系是否较以前有了本质的变化?新闻媒体越来越多地卷入对外事务给美国的对外政策带来了什么影响?随着在信息革命的背景下大众传媒的迅速发展,有关媒体与美国对外政策的讨论出现了新的热潮。这些讨论,对理解美国外交决策过程出现的变化以及这些变化的涵义,是非常重要的。

 

“CNN现象”

 

    究何谓“CNN现象”?简单地说,“CNN现象”就是以美国有线电视新闻网为代表的、以即时的电视转播和评论(real time coverage)为特点的、几乎覆盖全球重要地区的国际新闻报道所造成的政策和舆论影响。在政策影响的角度,美国学者斯特罗贝尔概括出三点内容:一是即时的电视报道为各国领导人或当事人在危机条件下传递信息提供了渠道;二是这种报道缩短了政府作出反应的时间,加快了决策速度;三是像老资格的外交官乔治·凯南所暗示的,政策跟着电视和公众情绪跑,传统的深思熟虑的决策没有了位置【注释】Warren P. Strobel, LateBreaking Foreign Policy: the News Medias Influence on Peace Operations (WashingtonDC: USIP Press), p.4.【注尾】,电视报道导致政府对决策失控。其中最让某些人担心的,恐怕在于最后一点。前国防部长施莱辛格抱怨说,冷战后时代,美国的外交政策是在对“冲动”(impulse)和“形象”(image)作出反应【注释】Steven Livingston, Clarifying the CNN Effect: An Examination of Media Effects according to Type of Military Intervention,discussion paper R-18, the ShorensteinCenter, HarvardUniversity, June 1997.【注尾】。他所说的冲动指的是公众舆论,形象就是电视画面。联合国前秘书长加利也抱怨:“电视报道改变了世界对危机的反应。公众情绪如此强烈,联合国的工作也受到了破坏。在电视上,问题被简单化和夸大了”【注释】NikGowing, RealTime Television Coverage of Armed Conflicts and Diplomatic Crisis: Does It Pressure or Distort Foreign Policy Decisions? (the ShorensteinCenter, HarvardUniversity, 1994), p.16.【注尾】。有人问道:“美国的外交政策难道应该跟着摄像机恰好拍到的或者屏幕上最有影响的画面跑吗? 【注释】ShorensteinCenter of the KennedySchool of HarvardUniversity, Turmoil at Tiananmen: A study of U.S. Press Coverage of the Beijing Spring of 1989, research paper, 1992, p.9.【注尾】”

    新闻媒体在对外政策上的作用受到注意并非始于最近十年。早在60年代末,当著名的新闻节目主持人沃尔特·克朗凯特站在越南宣布“这是一场打不赢的战争”时,很多人就认为电视在结束越战的过程中发挥了重要作用。70年代初的“水门事件”则被认为是报界起到了决定性作用的经典事例。在后来的伊朗人质危机、黎巴嫩劫机事件中,电视的作用再次引起注意。不过,真正意义上的“CNN现象”的出现,还是在1989年以后。从“天安门事件”到柏林墙倒塌,再到海湾战争、苏联解体,电视不仅把正在发生的活生生的画面推到了美国公众和决策者面前,甚至也部分地影响了它们所报道的事件本身。一时间,“电视外交”、“CNN现象”这样的词汇被使用的频率大增。

 

媒体与政府

 

    对于那些相信媒体与政府对立关系(adversary)的人来说,“CNN现象”的出现似乎是不详之兆。如果那些睁大眼睛盯住政府的媒体有了新的本事,那么崇尚谈判、妥协等秘密手段的传统外交官的日子一定不会好过。所以,分析媒体与政府的关系,是理解媒体在外交政策中的作用的一个前提。

    新闻媒体在西方一向被认为具有挑战权威的倾向,不管是本国的还是外国的。为什么人们习惯于把媒体当作政府的对立面呢?(1)从政治文化上讲,西方社会经常有人对当政者可能滥用权力持警觉态度,而把媒介看作是与政府抗衡的另一个权力中心。新闻自由常常指的就是媒体有权表达与政府观点相反的意见【注释】Roger Hilsman, The Politics of Policy Making in Defense and Foreign Affairs (New Jersey: Prentice Hall, 1993), p.260.【注尾】。1828年,英国作家马克莱利把报界称为“第四权力”(the fourth estate);1958年,美国作者卡特称报界为“政府的第四部门”(the fourth branch of government)。他们都把媒介看作制约、抗衡政府的力量,是“影子政府”,把政府与媒体的关系看作对立性的。他们认为,媒体的监督(watchdog)作用是重要的政治制衡手段,一个与政府保持对立的媒体即使从短期看可能不利于决策,但从长期看,对健康的政治有好处。(2)从思维方式上看,有人认为记者有反传统、反权威、挑战权势阶层的倾向,即有些政府官员指责的“自由派偏见”。有人对记者的政治偏向作过调查,结果显示新闻从业人员绝大多数在选举投票、堕胎、同性恋等国内社会问题和对外援助问题上采取“自由派”立场【注释】Lawrence K. Grossman, The Electronic Republic: Reshaping Democracy in the Information Age (New York: Viking Publishing House, 1995), p.79.【注尾】。(3)从记者和政府官员双方的工作性质和特点看,他们之间似乎也容易产生对立。对于一个(具有政策意义的)新闻事件,政府与媒体作出反应的动机往往截然不同:政府的反应首先是消解性的,即试图将其纳入已有的政策架构;而媒体的反应首先是扩散性的,即尽快地向广大范围传播出去。美国前国务卿艾奇逊认为,官员和媒体的目标迥然不同,政府官员要培育一项政策直到它可以经受政治攻击,而媒体的目标是不论政策是否会受到损害都要得到新闻报道【注释】Douglas Cater, The Fouth Branch of Government (Boston: Houghton Miffin Company, 1959), p.20.【注尾】。希尔斯曼认为,媒体与政府之间的紧张关系是因为政府总是企图掩饰决策过程中的分歧,希望报道有利于自己;而对媒体来说,正是决策过程中冲突的一面才值得注意、渲染【注释】Hilsman, pp.263-264.【注尾】。

    但是,也有人对这样的“对立”传统提出强烈的质疑。一方面,有人批评媒体的立场已经由独立变成了对公共政策的“普遍不满和怀疑”,沾染了不健康的“对立性文化”(adversary culture)的习气;认为这种习惯性的对立对美国的政治民主过程不具建设性唯有破坏性【注释】Martin Linsky, Impact: How the Press Affects Federal Policy Making (New York: W.W.Norton & Company, 1986), p.15.【注尾】。另一方面,与这些认为“对立”过多的人意见相反的是,有人认为“与政府对立的媒体”这样一个概念是一个政治神话。他们争辩说,记者与政治精英和权势阶层有千丝万缕的联系,本质上是维持社会现状、既存政治秩序和价值观念的。“把(媒体与政府的)关系看成对立性的是一个错误”。格罗斯曼和科莫尔指出,“在它们的关系中,对立的一面是最容易看见的(表面),但其核心是合作和持续(的联系)。”【注释】Linsky, p.17.【注尾】格雷伯也指出,媒体一般会接受政府对国际事务的判断,除非这种判断受到了其他显赫人物的有力挑战。一旦发生这种情况,媒体就迫不及待地加入攻击现行政策的行列。但即使不同意政府的看法时,媒体反映的也基本是“受尊敬的”人的声音而很少是政治和社会下层的声音【注释】Doris Graber, Mass Media and American Politics, fouth edition (Washington, DC: CQ Press, 1997), pp.367,387.【注尾】。在把媒体和权势阶层的关系看作是利用、合作、共生性质的人中,代表人物之一是麻省理工学院教授乔姆斯基。他在《制造一致》一书中指出,媒体根本上不是挑战现存秩序,而是在社会上为权势阶层“制造一致”【注释】See Edward S. Herman & Noam Chomsky, Manufacturing Consent (New York: Pantheon Books, 1988).【注尾】。

    介于上述两种观点之间的人认为,媒体与政府的关系具有对立与合作双重性质,并由此产生了媒体与政府之间的“爱-恨情结”。官员们一方面痛恨媒体,认为它们不懂政策或有敌意,担心媒体有损于国家安全;另一方面,又利用传媒进行宣传,操纵公众舆论。同样,记者也对决策者存在爱-恨交织的情结:一方面,记者也是爱国的,他们把自己看作是塑造舆论的精英分子,政府又常常是他们故事的中心,他们依赖官员提供信息……这使他们要与政府官员合作;另一方面,记者的天性和训练又要求他们挖掘信息,即使对政府官员愿意保持在公众视野之外的消息也不例外,同时他们认为新闻界的职责要求对政府采取监督和批评的态度【注释】See Ted G. Carpenter, The Captive Press: Foreign Policy Crisis and First Amendment (Washington, DC: Cato Inst., 1995), pp.4-7; also see Barnard Cohen, The Press and Foreign Policy (PrincetonUniversity Press, 1963), p.147.【注尾】。基辛格在《白宫岁月》里说:“记者要讨好官员,因为没有他的好意,(记者)就得不到信息。但他(记者)也不能让自己被诱使(这是大多数官员的美梦),或失去客观性。这样的爱恨情结几乎无法避免”【注释】Herry Kissinger, White House Years (Boston: Little Brown & Comany, 1979), p.21.【注尾】。媒体与政府间关系既对立又合作的性质,导致媒体在外交政策上既可能是政策的支持者,也可能是政策的破坏者。

 

“CNN”时代的外交决策

 

    在媒体报道即时化、全球化的“CNN时代”,媒体是否真的不再像格林汉姆·艾利森教授在他经典的《决策的实质》中所描绘的“处于外交决策的边缘”,而是走入了内圈?它对决策的影响有多大?

    (1)对“CNN现象”的质疑

    有人通过研究指出,不管是越战、水门事件还是索马里,实际上都不是报纸或电视引出的问题,而是政府内外的精英利用媒体的结果。媒体有作用,但这种作用往往是难以度量的,而且还要看到媒体后面的因素。就索马里一例来说,不是电视引导政府,而是政府中的一部分人利用电视争取支持,它是部门政治的产物【注释】Livingston, pp.7-8, pp.14-15.【注尾】。在外交决策中,政府官员有时会有意识地抵制媒体的压力。曾任里根、布什新闻发言人的菲茨沃特认为,“电视的影响并不那么大,而且常常可以抵制”【注释】NikGowing, p.16.【注尾】。曾担任布什政府国家安全顾问的斯考克罗夫特也表示,“我们实际上不太把媒体的影响当回事。媒体太易变”,地缘政治的因素更重要【注释】Livingston, p.10.【注尾】。这些评论,从一个侧面反映了决策者们对媒体的态度,说明媒体只是影响决策的一个方面,甚至是次要的方面。因此,泛泛地谈论“CNN现象”,容易给人错误的印象,似乎媒体可以决定对外政策。

    实际上,“CNN 现象”的存在往往是偶然、短暂、技术性的(tactical);而且是有条件的、具体的,依政策类型和目标的变化与时间地点的不同而不同。斯特罗贝尔就认为:“没有证据表明新闻媒体本身迫使政府官员改变了政策。不过,在一定条件下,媒体可以对决策过程有很大影响,而这些条件常常又是外交决策者自身或国际舞台上日益增多的政策行为者设定的”【注释】Strobel, pp.5-6.【注尾】。他说,在1991-1995年的例子中,“找不出任何例子说明媒体……是政策转向的唯一原因。往往在政策动摇、已处于变化中、缺少国会和公众支持时,媒体才对政策有影响。如果决策者(对某一政策)不加注意或拿不定主意,其他人就可能决定(政策)方向。如果政策清晰,行政当局毫不动摇,沟通良好,国会和公众支持,媒体就倾向于跟从了”【注释】Strobel, p.9.【注尾】。

    (2)媒体发挥影响的条件

    在通常情况下,新闻媒体对决策的影响是间接和有条件的。条件之一:媒体的影响取决于政策的类型和阶段。比如在危机决策中,决定在短时间内作出,没有给决策圈外的争论和参与留有较大余地,媒体被用来动员或影响公众的机会相对较小。再如,在政策明显出错的时候,媒体会有较大影响,而如果政策没有导致灾难性的错误或大家对政策的信心尚未消失,媒体就没有什么影响【注释】James Reston, The Artillery of the Press (New York: Harper & Row publishers, 1960), p.63.【注尾】。条件之二:媒体的影响取决于主要决策者的领导能力和决心。菲力普·塞伯认为,“在总统清晰、坚定地阐明对世界(局势)的看法和具体政策目标、手段时,媒体对决策的影响就减小;相反,在政府的外交政策定义不清或不现实的时候,媒体就有较大影响。在后一种情况下,公众可能更依赖媒体对事件的说法”【注释】Philip Seib, Headline Diplomacy, How News Coverage Affects Foreign Policy (CT: Praeger, 1997), p.xix.【注尾】。条件之三:媒体对决策的影响取决于政治精英阶层的共识度,包括主要媒体的共识度。政府内以及精英间争论的烈度和持久度和媒体的作用成正比。争论激烈、时间长,外界才有机会听(看)到不同意见,参与的机会相对增大。用希尔斯曼的话来说,“当外交决策的争论从决策内圈外溢时,媒体的作用就变得比较明显”【注释】See T.K. Chang, The Press and China Policy (New Jersey: Ablex Publishing Corporation, 1993), p.24.【注尾】。条件之四:媒体保持影响的前提是其态度没有超出公众客观上可以接受的限度。

    媒体的影响不仅随上述条件变化,而且也依据接收对象的身份而变化。依赖选票的政客和需要时刻维护自己政治形象和前途的人,要比政府内依据专业知识进行政策分析的公务人员更注意媒体的反应。美国行政当局和国会与媒体的关系也有微妙的不同。作家莱斯顿说:“白宫、国务院和国防部的人虽然彬彬有礼、也常常友好,但对记者总是心存疑虑……国会议员就不同了……支配他们想法的是,媒体的善意对重新当选至关重要……记者和议员是天然盟友”【注释】Reston, pp.71-72.【注尾】。学者库兹也持此看法。他进一步分析了国会和行政当局与媒体关系不同的原因:国会和行政部门的组织形式不同,前者权力相当分散,各个委员会及下属委员会各行其职;后者权力集中,呈等级制;这导致前者信息流通是平面的、相对公开的,媒体容易通达,后者的信息流通是垂直的、相对秘密的,不容易通达;结果是,媒体与国会更易合作,而与行政当局则易冲突。不仅如此,议员也常常寻求与媒体结盟反对行政部门【注释】Robert Kurz, Congress and the Media: Forces in the Struggle over Foreign Policy, in Simon Serfaty ed., The Media and Foreign Policy, 1991 (New York, 1991), pp.65-75.【注尾】。

    (3)媒体对外交决策的影响

    尽管对“CNN现象”的质疑和进一步分析削弱了凯南一类的人提出的怀疑,但媒体作用的上升仍然暴露了90年代美国外交决策过程出现的变化。像有些学者在过去的研究中指出的,在外交政策上,从信息的来源、议程的确定、媒体的态度等几方面,都显示出政府在与媒体的关系中处于主导地位【注释】T.K. Chang, p.57. also see C.C. Lee, Voices of China (New York: The Guilford Press, 1990), p.181.【注尾】。然而现在,缺少了明显的外来威胁,美国在对外事务上面临着决策议题多元化、信息公开化和机制分散化的趋势,这些趋势相对有利于游说团体、新闻媒体和其他一些原来处于决策“边缘”的行为体更积极地发挥作用以影响政府的决策。这样,在争夺决策主导权的斗争中,政府部门间、国会和行政当局间以及不同利益集团间的较量更加激烈,也更多地在媒体上展开了。

    首先,媒体可能影响舆论甚至政策议程的制定(agendasetting)。伯纳德·科恩恐怕是首先明确指出这点的人。他后来经常被引用的话是:媒体“在告诉人们想什么时,大部分时候不甚成功,但在告诉读者想些什么时却非常成功”【注释】Barnard Cohen, p.13.【注尾】。《不列颠百科全书》在指出媒体同样功能时使用了“聚焦”一词。制定议程是决策的第一步,媒体的集中“轰炸”可能使没有列入政府议程的问题列入议程,使排在后面的议程提到前面。媒体影响决策的第二个方式是加快决策速度、提高决策级别。媒体的“加速升级”作用特别表现在即时报道迫使政府快速作出反应方面,决策者因而“抱怨没有时间好好考虑政策选择、达成秘密协议和让公众理解”。美国务院前发言人伯恩斯、前国务卿贝克等政府官员都表达过这样的感受【注释】Livingston, pp.2-3; Linsky, pp.87-118.【注尾】。

    媒体对决策影响的第三个表现是设计议题(frame an issue)。与制定议程相比,媒体不仅会影响“讨论什么”,还会影响该问题“如何被讨论”。一旦媒体把某一外交政策问题放在它所设定的情境下公开讨论,政府官员或所涉及的外国往往要花更大的力气扭转由于媒体先入为主造成的“成见”。比如说,在中国问题上,把计划生育政策放在可持续发展的背景下还是放在人权的背景下讨论,把台湾问题放在“民主”和“专制”的两分法下还是国家统一的背景下讨论,得出的结论往往有很大不同。

 

信息战与新闻管理

 

    媒体时效性和覆盖面的增强导致人们对媒体的重视程度有所提高。一方面,媒体的舆论和政策影响力在增长;另一方面,对媒体的利用和操纵管理(manage)也在增长,即媒体的影响力和对媒体的操纵力可能是同步发展的。一个例证是各种公共关系办公室、公关公司和新闻秘书近些年在美国的各种机构中数量大长。由于媒体被有些人包括很多政府官员认为有日益巨大的影响力,所以政府对媒介的利用和管理越发加剧,影响媒体和施加压力的手段日趋复杂。“新闻管理”(News Management)是一个经常看到的词汇。美国政府各部门几乎都有专门的公共关系或新闻办公室,议员则有一个或多个处理与媒体关系的助手。不管是行政部门还是国会,都经常向媒体散发大量资料,以影响传媒【注释】关于“新闻管理”,见Ray Eldon Hiebert, Impact of mass media: current issues (N.Y.: Longman Pub. Group, 1995), pp.211-243; Austin Ranney, Channels of power : the impact of television on American politics (New York: Basic Books, 1983), p.116.【注尾】。在美国的主流新闻媒体上,经常看到政治精英或侃侃而谈,或唇枪舌剑,利用媒体推销自己的观点。这是一场争夺舆论制高点、赋予自己的行动以“合法性”的战斗。

    信息战的战场不仅发生在美国国内。有识之士不仅看到了凯南所担心的媒体对美国外交的负面影响,还看到了媒体全球化给美国带来的机会:信息是一种软力量,媒体就是这种力量的载体;美国要长久地在世界上起“领导作用”,不仅要以巨大的军事、经济力量去压服,还必须用自己的说法让别人信服、心服。约瑟夫·奈说:“信息优势作为美国外交的力量倍增器同样十分重要……新的政治和技术的形势已经成熟,美国应利用自己庞大的软力量工具,把观念、意识形态、文化、经济模式和社会政治制度投射出去,并好好利用自己在国际上的商业和传播网”。他尤其强调利用“美国之音”一类的国际广播,与外国的公众进行超越其本国统治者的沟通,以培育民主;提出美国更要利用信息优势,在这个有些是非不清、敌友不明却又变化飞快的世界上和别人“分享”“到底发生了什么”。【注释】Joseph S. Nye, Jr., “Americas Information Edge,” Foreign Affairs (Vol.75 No.2, Mar/April, 1996), pp.20,29.【注尾】有时候,一旦定义了“发生了什么”,要做的几乎就不言自明了——“民主”国家能看着“暴君”进行“种族清洗”而不管不问吗?不仅每天以48种语言向全世界广播、拥有几亿听众的官方的“美国之音”是美国运用软力量的工具,全球化了的美国商业媒体也加入了占领“舆论阵地”的努力。商业媒体不仅迎合、衬托了美国的价值观念,还可以以“客观”的立场起到政府起不到的作用。从这个角度讲,“利”和“义”是统一的。人们在海湾战争和科索沃危机中都看到,实行军事轰炸之前都伴随着大规模的舆论轰炸,美国的新闻媒体充分发挥了它们的优势。

    对于有利于促进美国价值观念、国家利益或是决策者个人利益的报道,决策者要加以利用;而对于有损于政府、国家利益和决策者的报道,则要设法加以“引导”、限制,并设法扭转对关乎自己重大利益的不利报道。这就是所说的“新闻管理”。80年代,对美军入侵小国格林纳达行动的报道据说受到了严格限制。在海湾战争中,美国政府和军方同样也以国家安全为由,对发往国内和世界各地的电视报道的内容和时机施加了很多“检查”。在对南斯拉夫进行大规模轰炸的过程中,白宫、国务院、五角大楼每天都举行数次吹风会或记者招待会,其目的很明显,即在满足媒体“胃口”的同时确保“正确的舆论导向”。

    在对舆论的争夺中,不仅美国要和与其立场不一的国家进行较量,美国国内各种不同的政治力量间也在展开较量,甚至不同政府部门间有时也利用媒体以取得有利地位。这样,“泄密”(leak)就产生了。军方为了发展新的武器系统可能会散布国家安全受到威胁的“秘密”消息。冷战时期,美国舆论中一度盛行所谓美苏间的导弹差距,结果导致美国大力“追赶”苏联。实际上这种差距并不存在。90年代,媒体上有泄漏出来的消息说中国在模拟的下个世纪的战争中打败了美国,谁知道这又是何目的呢?唯一可以肯定的是,利用媒体制造舆论可能给散发信息者带来有利的环境。操纵、利用媒体的努力并不总会成功。因为美国的新闻媒体毕竟是独立于政府的,它们常常有意识地抵制某些权势人物的影响。不过,由于国内政治的考虑往往是第一位的,公众对于国际事务也不太关心和熟悉,因此,牺牲一些外国的利益以满足国内政治斗争的需要,利用媒体达到国内政治目的的可能性就增加了。

    阿尔温·托夫勒曾指出,权力大致有三个来源:暴力、财富和知识。信息是他所说的“知识”的重要部分【注释】参见 阿尔温·托夫勒:《权力的转移》(刘江 等译),北京·中共中央党校出版社,1991。【注尾】。分享信息在一定意义上就意味着分享权力。围绕着“CNN现象”与美国外交的讨论,说明在对外政策上信息的扩散已经对原有的决策过程形成了冲击,至少决策的速度、级别和背景受到了影响。相应地,随着美国决策者和政治精英对信息的作用越发重视,他们试图影响大众传媒以制造、传播和解释信息的努力也会进一步增加。但是,我们不能断定美国新闻媒体和政府的关系是否因此而发生了根本变化,或外交决策是否因而更加“民主”。 前国务卿克里斯托弗曾对参院外委会说:“电视很了不起,而且有时可以作为传播自由的工具。可是,电视形象不能作为引导美国外交的北极星”【注释】NikGowing, p.20.【注尾】。是的,决定一项外交政策的内外因素太多了;而且决策者总是希望在对外政策上把自己描绘成从“国家利益”出发、清醒计算利弊得失的领导人,而不是为舆论所左右的摇摆者。不过,可以肯定的是,在信息传播速度越来越快、范围越来越广的环境里,要保持或增加在对外政策上的影响力,就不能忽视“CNN”,甚至要更多地走进“CNN”的演播室。

    范士明:北京大学国际关系研究所