《美国研究》1999年第3期
郊区化对美国社会的影响
孙群郎
在美国城市化的发展进程中，存在着集中与分散这样两种趋势，这两种趋势相辅相成，共同推动了城市的发展与演进。在19世纪的工业化过程中，城市的发展以集中为主，城市化进程十分迅速，到1920年美国城市人口达到全国人口的一半以上，基本实行了城市化。然而，随着现代城市交通技术的进步、经济结构的转变、城市环境的恶化以及政府政策的引导，分散化即郊区化成为城市化发展进程的主导趋势。在第二次世界大战以前，郊区化的影响尚不十分明显，但是由于战后郊区化进程的迅速深入，出现了所谓过度郊区化的现象，对美国社会产生了广泛而深远的影响。
一、 战后美国人口与就业的郊区化
郊区是指那些位于中心城的行政界限以外，已经城市化并且在经济文化上对中心城有很大依赖关系，而在政治上却又独立于中心城的社区。而郊区化则是一种城市空间布局的转变，是城市社会的人口重心、经济活动和政治影响力由中心城向郊区的转移过程。这一过程早在19世纪后期即已开始，但进展十分缓慢。到1920年郊区人口只占全国人口的14.8%，到1940年也只有195%，【注释】William M. Dobriner, The Suburban Community (New York: G.P. Putnams Sons, 1958), p.24.【注尾】尚不足全国人口的1/5。但是由于战后美国小汽车的普及、高速公路网的形成、经济结构向后工业经济的转变、联邦及地方政府政策的引导、人们生活水平的提高和价值观念的转变等，推动了郊区化以更快的速度迈进。到1970年，郊区人口达到7560万人，占全国人口总数的37.2%，而市区人口和农村人口各占314%，郊区人口超过了市区人口和农村人口。可以说，到1970年，美国已经成为一个郊区化的国家。然而，70年代郊区化的势头更猛，到1980年郊区人口达到1.015亿，占全国人口总数的448%。【注释】Carl Abbott, The New Urban America: Growth and Politics in Sunbelt Cities (The University of North Carolina Press, 1987), p.60.【注尾】
在人口郊区化的同时，经济活动的重心也从城市转向郊区。最先向郊区转移的经济活动是制造业。随着城市规模的日益扩大，工业企业在内城的生产经营产生了许多反经济因素，如地价的上涨、市区财产税收的加重、基础设施的陈旧、环境的污染、交通的拥挤等，加之企业规模的扩大以及工业经济向后工业经济的转变，都推动着工业企业由中心城向郊区的转移，在郊区建立工业卫星城。继制造业之后，商业活动也追随着消费者向郊区转移。在第二次世界大战之前，中心城在商业活动方面还占有较大的优势；但战后，由于郊区人口的增加以及中心城交通的日益拥挤，到中心商业区购物变得日益不便，许多购物中心直接建在郊区，以便接近那些有钱的消费者，因此，中心城的商业优势也逐渐丧失。如亚特兰大市区的零售业在1963年占该市大都市区的66%，而1977年下降为28%，即郊区占去了72%。在70年代，该市北部郊区的莱诺克斯广场和坎伯兰购物中心的零售额都超过了中心商业区。【注释】Carl Abbott, Urban America in the Modern Age: 1920 to the Present (Harlan Davidson Inc. 1987), pp.113-114.【注尾】就1962至1972年的批发营业额来说，亚特兰大市仅增加了78.5%，而郊区的5个县则增加了296.5%；同一时期，诺福克-朴茨茅斯市仅增加70.1%，而郊区的两个县则增加了223.4%；丹佛市仅增加595%，而郊区的4个县则增加了210%。1972年，丹佛市的零售额为13.67亿美元，而郊区的4个县则达到21.5亿美元。【注释】Carl Abbott, The New Urban America, p.195.【注尾】可见，中心城的商业优势已逐渐被郊区所夺取。
表1 1970-1975年郊区就业人口占大都市区总就业人口的百分比
|
巴尔的摩 |
丹佛 |
费城 |
圣路易斯 |
新奥尔良 |
纽约 |
旧金山 |
首都华盛顿 |
1970 |
39.3 |
33.3 |
48.8 |
51.6 |
27.0 |
45.1 |
58.9 |
54.1 |
1975 |
46.6 |
45.3 |
56.7 |
61.5 |
38.6 |
50.3 |
59.0 |
63.2 |
资料来源：Stanley D. Brunn and James O. Wheeler eds., The American Metropolitan System: Present and Future (V. H. Winston & Sons, 1980), p.45.
除了工业企业和商业活动以外，其他行业如服务业和银行业等也纷纷转向郊区。因此，郊区的就业数量不断扩大，而中心城的就业数量则大大减少。60年代，美国15个最大的大都市区中，中心城的工作职位从1200万个减少到1120万个，而郊区的工作职位则从700万个增至1020万个，城郊几乎持平。就全国所有的大都市区而言，1970年在郊区的从业人员中，到中心城上班的只有28%。【注释】Carl Abbott, Urban America in the Modern Age, p.4.【注尾】70年代郊区工作职位的增加势头更猛。(见表1)
从表1中我们可以看到，在8个大都市区中，1975年郊区就业人口占大都市区总就业人口的百分比超过50%的有5个，而在其余的3个大都市区中，5年间其郊区所占的百分比也有较大增长，并且接近50%。
综上所述，到70和80年代，美国大都市区内的郊区不但占有人口优势，而且在商业活动乃至就业人口等方面、即经济活动方面也已经或正在取得优势地位。美国大都市区内这种人口与就业分布的转变，对美国社会产生了巨大而深远的影响。
二、 影响之一：美国大都市区的多中心化
一般地讲，大都市区包括一个具有一定规模的人口中心以及与该中心有着较高的社会经济整合程度的邻近社区。所谓大都市区化就是全国的人口与经济不断向这些大都市区集中以及新的大都市区不断形成，从而推动全国大都市区数量的增多和规模的扩大、大都市区人口占全国总人口的比例不断提高的过程。在郊区化和大都市区化的关系中，大都市区化的着眼点是全国人口与经济的宏观布局，是总体上的集中。而郊区化的着眼点则是大都市区内部结构的微观变化，是集中前提下的分散。如果只有集中而没有分散，那就是大城市化而不是大都市区化；如果只有分散而没有集中，那就会成为小城市化甚至乡村化，更不是大都市区化。可见，大都市区就是这种既集中又分散的结果，是城市化和郊区化发展到一定阶段的产物。
大都市区早在20世纪初即已产生。1910年美国人口普查局(U.S. Bureau of the Census)首次采用“大都市区域”(Metropolitan District)这一概念进行统计时，规定大都市区包括一个10万以上人口的中心城及其周围10英里以内的地区，或者虽超过10英里但却与中心城连绵不断、人口密度达到每平方英里150人以上的地区。【注释】Kenneth Fox, Metropolitan America: Urban Life and Urban Policy in the United States, 1940-1980 (University Press of Mississippi, 1986), pp.28-29.【注尾】
第二次世界大战以前，美国大都市区的数量较少，规模较小，而且其生态组织结构基本属于单中心结构。但是随着郊区化的不断发展，大都市区的规模和数量都急剧增长。1940年全国大都市区内中心城的人口为4280万，郊区人口仅为2020万，不足中心城的1/2。到1980年，中心城人口增加到6790万，而郊区人口则猛增到1.015亿，大约为中心城人口的1.5倍。【注释】Ibid., p.51.【注尾】可见，郊区的发展速度远远超过中心城的发展速度，而且中心城人口的增长也主要是通过对郊区社区的兼并而造成的。对于某些大城市而言，其人口不但没有增加，而且还在减少，尤其是冰雪带大城市（见表2）。正是由于郊区化的蔓延和中心城的兼并措施，才使中心城和郊区的规模得以扩大，从而推动大都市区数量的增加和规模的扩大。比如，1940年美国大都市区和特大都市区的数量分别为140个和11个，其人口分别占全国人口的47.6%和25.5%，大都市区人口几乎达全国人口的一半。到1980年这些数字更加惊人，大都市区和特大都市区的数量分别达到318个和38个，其人口比例则分别占全国人口的74.8%和41.1%，【注释】Carl Abbott, Urban America in the Modern Age, pp.113-114.【注尾】特大都市区的人口几乎接近全国人口的半数。所以，美国学者称1940至1980年为大都市区的时代。
表2 1970-1980年间美国某些大城市人口的减少
城市名称 |
纽约 |
芝加哥 |
费城 |
底特律 |
密尔沃基 |
波士顿 |
圣路易斯 |
匹兹堡 |
1970年人口数 |
7895563 |
3369357 |
1949996 |
1514063 |
17372 |
641071 |
622236 |
520089 |
1980年人口数 |
7035348 |
2969570 |
1680235 |
1192222 |
632989 |
562118 |
448640 |
423962 |
变化(%) |
-11.2 |
-11.9 |
-13.8 |
-21.3 |
-11.8 |
-12.3 |
-27.9 |
-18.5 |
资料来源：康少邦、张宁等编译：《城市社会学》，浙江人民出版社，1986年版，第36页。
1949年，美国预算局(Bureau of the Budget)重新修订了大都市区的概念，提出了“标准大都市区”(Standard Metropolitan Area)，它包括一个5万以上人口的中心城，或者两个相互毗邻并且在总的经济和社会目标方面形成一个整体的双子城，两者加在一起的人口至少有5万，而且其中较小的城市至少要有1.5万人；除此以外，还包括中心城所在的县以及具有城市性质并且在经济和社会上同中心城所在的县联系在一起的邻近各县。【注释】丹尼尔·布尔斯廷：《美国人，民主历程》（中译本），北京·三联书店，1993年版，第308页。美国大都市区的概念曾多次被修改。1980年提出了“大都市统计区”(Metropolitan Statistical Area，简称MSA)的概念，同时还规定，人口在百万以上的MSA中，如果某些组成部分达到某种标准，这些部分就可单独组成为“主要大都市统计区”(Primary Metropolian Statistical Area，简称PMSA)，而包含PMSA的大都市复合体则被称为“联合都市统计区”(Consolidated Metropolitan Statistical Area，简称CMSA)。1990年又将MSA更名为“大都市区”(Metropolitan Area，简称MA)。随着大都市区概念的变更，其统计范畴都稍有调整。【注尾】在这个新的定义中，中心城的标准由原来的10万人口降为5万，而且其郊区以整个县为单位，甚至包括几个县，这说明了大都市区化已经成为城市发展的主导趋势，也说明了大都市区规模的扩大。
由于郊区的爆炸性蔓延，使大都市区的组织结构发生了很大变化，其布局既庞大且松散，这一特点尤以西部为甚，而在西部则又首推洛杉矶为代表。正如一位记者惊叹的那样，它是“无顶、无底、无形、无际……随机的、迷乱的、没有渊源、未加计划的”；它的郊区是“不定形的”；它是一个强烈进取的有机体，但没有模式，有的只是手忙脚乱的贪长而已；像菲尼克斯和休斯敦一样，它也经常被冠以“虚幻之城”、“漫无边际之城”之类的绰号。【注释】〔美〕卡尔·艾博特：《大都市边疆——当代美国西部城市》（王旭等译），北京·商务印书馆，1998年版，第135页。【注尾】
这时大都市区组织结构的另一特点就是向着多中心方向转变。首先，在大都市区的内部，一些大郊区不断扩大自己的规模，并出现了自己的郊区，就像植物分蘖一样，成为与中心城市相匹敌的次中心，使大都市区呈现出多中心结构。其次，由于大都市区的面积过于庞大，导致有的大都市区与相邻的大都市区连为一体。1960年人口普查局引用“标准联合区”(Standard Consolidated Area，简称SCA。1975改为“标准联合统计区”即Standard Consolidated Statistical Area，简称SCSA。)这一概念来描述这一情况，并指出纽约和芝加哥及其周围的广大城市的集合体就属于这种标准联合区。【注释】Kenneth Fox, Metropolitan America, p.227.【注尾】到1977年，这种标准联合统计区增加到13个。【注释】康少邦、张宁等编译：《城市社会学》，杭州·浙江人民出版社，1986年版，第106页。【注尾】1960年法国地理学家吉恩·戈特曼甚至提出了“大都市连绵区”(megalopolis)这样一种概念，把从新罕布什尔州南部至弗吉尼亚州北部这个长600英里、宽30-100英里、容纳人口3700万的大都市群称为大都市连绵区。他认为这种“大都市连绵区”既不能叫做城市，也不能叫做大都市区或超级大都市区；它既不同于大城市，又不同于大都市区，因为它没有中心，也没有哪个大城市能在这种区域中发挥主导作用。【注释】Kenneth Fox, Metropolitan America, pp.227-228.【注尾】
以上表明，由于战后以来郊区化的迅猛发展，美国大都市区不仅在数量和规模上得以增加和扩大，而且其组织结构也在不断地演进，由战前的单中心结构向着多中心结构发展，至60年代形成了一种规模庞大、结构松散、没有中心或多中心复合结构的大都市连绵区。
三、 影响之二：人口分布模式与郊区中产阶级的形成和扩大
美国城市社会种族、民族和文化的多元性是推动美国城市人口郊区化的又一动力。美国是一个由移民组成的国家，这些移民来自世界各个角落，他们在种族或民族、语言文化、宗教信仰、风俗习惯、经济背景等方面千差万别。内战以后，大批黑人迁入北部和西部城市，到第一次世界大战前后形成第一次黑人大迁徙。第二次世界大战以后这种迁徙洪流更加浩荡，1940-1970年间，每10年大约有150万黑人北迁。【注释】Robert B. Fairbanks and Kathleen Underwood eds., Essays on SunbeltCities and Recent Urban America (Texas A&M University Press, 1990), p.10.【注尾】城市中这种种族、民族、文化和阶级的多元性，造成了美国城市的动荡和混乱，推动了城市人口大举外迁。到郊区定居，购买郊区独户住宅需要很大一笔费用，所以只有社会的中上层阶级才可能负担得起；另外，美国的种族隔离制度及白人对少数民族的歧视，也使黑人和其他少数民族很少能够跻身于郊区生活，尤其是战后的新兴郊区更是他们所不能问津的。因此穷人、黑人和其他少数民族只好屈居内城旧街区，而白人各中等阶级则迁往郊区过着怡然自得的半田园式生活。据统计，在美国的前12位大都市区中，1930年其郊区人口只有3%为非白人种，到1960年这一比例也只有5%。【注释】Bryan T. Dounes, Cities and Suburbs: Selected Reading in Local Politics and Public Policy (Belmont, California: Wadsworth Publishing Company, Inc., 1971), p.37.【注尾】可见，人口的郊区化过程也就是城市人口按照阶级、种族和民族的界限过滤的过程，并由此形成了美国大都市区特有的人口分布模式。
由于美国大都市区这种独特的人口分布模式，导致了白人中产阶级和社会上层在郊区的逐步汇合，使郊区社区具有鲜明的同质性特点，从而逐步形成了一种郊区生活方式和郊区文化。从郊区的社区环境来看，郊区的土地利用、公共设施、商业设施、学校制度、住宅设计等，都按中产阶级的要求建立。从家庭生活的角度看，郊区中产阶级有独户住宅、高档家具、私人小汽车等，子女数量少，注重子女的成长，注重家庭生活。就人际关系而言，郊区中产阶级注重独立的家庭生活，远离父母亲友，妇女成为社交活动的主角。就个人的行为方式面言，郊区中产阶级比较注重礼节，讲求仪表的端庄和举止优雅。这种郊区生活方式和郊区文化的形成，使对中产阶级的判定有了一个新的标准，即判定一个人是否属于中产阶级，不仅要看他的教育程度和职业，而且更重要的是看他是否负担得起郊区的生活费用，是否过一种郊区生活方式。所以这种中产阶级被称为郊区中产阶级(suburban middle class)。【注释】Kenneth, Fox, Metropolitan America, p.1.【注尾】
郊区中产阶级的形成，进一步推动了美国中产阶级的扩大。在这一过程中，郊区吸纳了美国中等收入以上的各个阶层，他们在生活方式和价值观念上互相影响，彼此渗透，逐渐认同。因此，衡量中产阶级的尺度便大大放宽了。50年代，老式中产阶级还不肯与白领阶层认同；到60年代，白领阶层得到了认可，成为中产阶级的一部分；而到60年代末70年代初，不仅白领阶层，甚至一些高薪蓝领工人也迁居郊区，过着郊区生活方式，并自诩为中产阶级。郊区与中产阶级成为同义语，中产阶级的队伍扩大了，到70年代他们已占美国人口的70%。【注释】丹尼斯·吉尔伯特等：《美国阶级结构》（彭华民等译），北京·中国社会科学出版社，1992年版，第40页。【注尾】
总之，郊区化的发展过程就是一个过滤过程，就是美国城市人口按照种族、民族和阶级界限重新分布的过程。在很大程度上，美国大都市区的空间结构展现了美国的种族、民族和阶级结构。
四、 影响之三：大都市区政治的“巴尔干化”
郊区在结构和功能上是城市的一部分，是城市有机体的扩大和延伸，因此，大都市区在经济、社会和生态上是一个有机的统一体。为了解决大都市区内部各种相关的问题，如交通、环境、水源、教育等，就需要各地方政府的密切合作。但是，大都市区是美国人口普查局为了便于人口统计而划定的统计单位，不是政治实体，因而中心城（或称市区）和郊区在行政上互不相属，都是平等而独立的政治实体，州议会是它们讨论和决定大都市区事务的机构。由于郊区化的发展，大都市区内独立的政治小单位不断增多，如纽约大都市区内的政治小单位多达1400个。【注释】Scott Greer, Governing the Metropolis (Westport, Connecticut: Greenwood Press, 1962), p.52.【注尾】这样多的独立而平等的政治小单位使合作非常困难，这十分类似于欧洲巴尔干半岛上的众多小国，这种情况被美国学者称为“巴尔干化”。由于郊区人口尤其是中上层人口的增多、郊区经济实力的增强，郊区的政治权利也就日益增强。如1972年联邦众议院中有145名议员来自农村地区，有290名来自大都市区，在这些大都市区议员中，仅有100名代表中心城管辖的地区，而代表郊区的议员则有130名，余下的60名属于城乡混合型地区。【注释】〔美〕弗·斯卡皮蒂：《美国社会问题》（刘泰星、张世灏译，郭边校），北京·中国社会科学出版社，1986年版，第19页。【注尾】同样，郊区在州议会中的势力也不断加强。反映在大都市区的政治生活中，就是郊区政治势力的崛起，郊区不再对中心城俯首听命，而是与之展开对抗与竞争，且经常挫败州政府官员或中心城官员提出的不利于郊区的各种议案，在市郊斗争中屡屡获胜。由于大都市区政治的“巴尔干化”和郊区势力的崛起，使任何规划方案都很难付诸实施，政治效率十分低下。
这种政治上的“巴尔干化”在丹佛大都市区表现得淋漓尽致。由于人口和经济活动向郊区转移，使市区资产贬值、税收减少，而同时福利负担却日益加重，因此财政每每捉襟见肘。另一方面，由于郊区化进展迅猛，缺乏适当的区域规划，因而在治安、住房、交通、资源环境、城市供水等方面产生了一系列社会问题。于是丹佛从50年代开始采取了一系列反郊区化措施。如50年代科罗拉多州大旱期间，丹佛拒绝向某些郊区供水，招致众多郊区不满，于是这些郊区纷纷建立了自己的供水系统。后来，当丹佛倡议建立一个“都市县”即一个区域性的联合机构来负责大都市区内六项基础设施的建设之时，众郊区起而反对，使之屡屡搁浅。【注释】Carl Abbott, The New Urban America, p.192.【注尾】丹佛又试图通过兼并郊区土地，扩大市区疆界来摆脱困境，但是在郊区的联合抵制下，科罗拉多州议会于1974年通过了一个叫做“庞德斯通修正案”的州宪法修正案，禁止丹佛进行新的土地兼并，【注释】Lyle W. Dorssett and Michael McCarthy, The QueenCity: A History of Denver; Second Edition (Boulder, Colorado: Pruett Publishing Company, 1986), p.323.【注尾】使丹佛的反郊区化措施再一次失败。
不仅丹佛的反郊区化屡遭失败，而且区域规划也很难付诸实施。为了实现有规划的发展，丹佛商会等组织在《落基山新闻》中发出呼吁，“曾几何时，发展践踏了规划……现在是改弦更张的时候了。”【注释】Ibid., p.269.【注尾】1979年拉姆州长颁布了“公民居住政策”的行政命令，成为第一次较大规模的区域规划的尝试。政策指出，科罗拉多州已经进入一个人口和经济快速发展时期，如果本规划失败，将导致严重的后果；因此，如果地方规划违反了本政策的某些标准，则州政府将予以制裁。郊区立即作出强烈反应，敦促议会要求州长撤销该政策方案。拉姆指责议会“成事不足，败事有余”，而议会则以否决州长的财政预算作答，甚至威胁要赋予议会以行政决策权。由于议会和郊区的强烈反对，“公民居住政策”徒具空文。接着，拉姆州长于当年11月又推出了第二套方案，即“前沿山麓方案”，但同样由于郊区的反对而付之东流。【注释】苏珊·S费恩斯顿等编：《城市的重建——大都市区政治经济的新发展》，纽约，1986年修订本，第191-194页。【注尾】
可见，郊区的发展增强了郊区在大都市区内和州议会中的政治势力，引起了市郊在政治上的对抗和利益上的冲突，这给解决郊区化产生的各种社会问题、合理规划城市的发展带来很大困难。
五、影响之四：中心城的衰落与城市更新计划的失败
人口与就业的郊区化，给市区造成极大的危害：市区人口减少、资产贬值、税收锐减，财政日蹙，市政设施破败，生活质量下降。1972年联邦住房与城市发展部部长乔治·罗姆尼在对这一情况进行评述说：“全部居民区和广大中心城所遭受的严重损害，使人类社会赖以生存的一切设施都沦为真正的原始丛林。”【注释】吉尔伯特·C菲特、吉姆·E里斯：《美国经济史》（司徒淳、方秉译），沈阳·辽宁人民出版社，1981年版，第837页。【注尾】为了挽回市区的衰败局面，许多中心城于40年代末至70年代都进行了城市的重建活动，在联邦政府的支持下，它们加大投资、改善住宅与环境、扩大就业、吸引人口。市区的更新收到了一定效果，但仍不能扭转郊区化造成的衰败局面。
联邦政府的与社会福利政策相分离的、以拯救中心城为目标的城市政策始于40年代末。1949年国会通过住宅法，从此揭开了“城市更新计划”的序幕。该法的目的是要为每一个家庭提供“一个体面的住宅”、“一个宜人的生活环境”，既要吸引中产阶级，同时还要为下层居民提供得到政府津贴的公共住宅。为此，联邦政府为各个大城市提供了总额10亿美元的贷款，用于清除贫民窟和社区重建；另外还为重建规划及各种预备工作提供了5亿美元的拨款。该法还规定，贷款不是直接拨给市政府，而是拨给临时成立的“地方公共机构”，由该机构提出规划方案并负责实施，联邦政府则负责监督与咨询。【注释】Kenneth Fox, Metropolitan America, p.54.【注尾】
由于各利益集团的冲突及地方机构受到较多的限制，初期各中心城反应并不十分积极，5亿美元的拨款在4年中只有1.05亿拨给各中心城的更新方案。1954年住宅法改变了单纯强调清除贫民窟和进行住宅建设的做法。1949年住宅法规定6年建筑80万套住宅，而1954年住宅法锐减为每年只建1万套。同时大量增加对工业、商业、文化设施和基础设施的投资，规定各中心城可把拨款的10%用于非住宅建设。这一比例到1965年提高到35%。1954年法还加大投资额，从1954至1968年，用于更新计划的国会拨款达到100亿美元。【注释】Ibid., pp.96-98.【注尾】联邦政府还放宽了对城市更新计划的监督。这样，各中心城反应积极起来，市政官员组织了由政界、金融界、企业界及学术界参加的城市更新联盟，掀起了城市更新运动的浪潮。几乎每一个中心城都有巨大投资，到60年代末这些更新计划基本完成。这些更新项目一般位于距中心商业区0.2-1.5英里的衰败区域。更新区域的低级住宅、小商业、小企业都被清除，而代之以高级住宅、大型金融和商业机构、企业办事处、体育文化设施等。【注释】Carl Abbott, The New Urban America, p.165.【注尾】这样，中产阶级迁入了更新区域的高级住宅，而且私人投资增多，市区税收有所提高。【注释】Robert C. Weaver, The Urban Complex: Human Values in Urban Life (New York, 1966), p.84.【注尾】然而，城市更新计划的实施也产生了一些社会问题，由于小企业和低级住宅被清除，造成了一部分人的失业和下层居民的流离失所，破坏了更新地区的社区生活。因而该计划遭到许多社会工作者和下层民众的抨击，称之为“强迫搬家计划”。【注释】吉尔伯特·C菲特、吉姆·E里斯：《美国经济史》，第836页。【注尾】
五六十年代的城市更新计划并没有解决中心城的各种社会问题，其主要表现就是六七十年代出现的城市危机，而城市危机的主要表现就是紧迫的财政危机和激烈的种族暴乱等。
尼克松上台后，提出了新联邦主义，主张“还政于民”。尼克松政府重新估价并终止了城市更新计划，而代之以“社区发展计划”，即联邦政府在联邦分税制基础上，停止对各中心城的更新计划提供分类拨款，而是针对各城市的规模和衰败程度提供一揽子赠款；赠款直接拨给市政府，由其自主解决各类城市问题，联邦政府不再进行监督。1974年国会通过了《住宅与社区发展法》，正式结束了城市更新计划，并确立了分税制。尽管联邦政府大力推行“社区发展”计划，但这项计划同样未能阻止郊区化的进一步发展和中心城的衰败。
1977年卡特总统上台后，认为美国已进入后工业社会，中心城的地位和作用已发生了变化，其衰败是不可避免的。所以联邦政府的政策目标不再是拯救中心城，而仅仅是阻止中心城的各类问题向郊区扩散。【注释】Kenneth Fox, Metropolitan America, pp.225-226.【注尾】于是，卡特政府大量削减联邦拨款，停止对中心城进行直接援助。这样，到卡特任内，持续了近40年的以拯救中心城为重心的联邦城市政策宣告结束。
战后美国城市的郊区化进程异常迅猛，不仅城市人口大量郊迁，而且工业生产、商业、服务业和银行业等经济活动也大量向郊区转移。这种郊区化进程不仅使美国大都市区的数量不断增加和规模不断扩大，同时还推动美国大都市区由单中心结构向多中心结构发展，形成了规模巨大结构、复杂的大都市连绵区。通过郊区化的过滤机制，大都市区的人口按照种族、民族和阶级的界限重新分布，形成美国大都市区特有的人口分布模式，并逐步形成了郊区生活方式和郊区文化，推动了美国中产阶级的扩大。郊区化导致大都市区政治的“巴尔干化”，使郊区的经济和政治势力不断壮大并逐步取得了优势地位，进而使郊区和中心城的地位发生了转变，加剧了市区与郊区的矛盾斗争，使大都市区的各种问题更加难以解决。郊区化造成了中心城的日益衰落，为了挽救中心城，联邦政府投入大量款项帮助各中心城实施城市更新计划，虽取得一定成效，但由于郊区化是技术革命和经济结构根本转变的产物，其发展趋势不可逆转，因而该计划最终归于失败。郊区化对美国社会产生了巨大而深远的影响，极大地改变了美国人的社会生活。
孙群郎：东北师范大学历史系博士生