《美国研究》1999年第3期
从伯克利市宪章看美国地方自治制度
苏鹏飞
地方制度是一国宪法体系的有机组成部分。地方制度反映了一个国家基层政权的组织状况及其与公民之间的关系，与一国公民的日常生活有着密切的关系，公民们往往是通过地方制度来理解一国的宪法制度的。各个地方政府组织是国家政权的细胞，直接影响着一国的宏观宪政制度。
一、历史沿革
与某些实行中央集权制度的欧洲大陆国家（例如法国【注释】〔法〕托克维尔：《旧制度与大革命》，北京·商务印书馆，1996年，第97、250页。【注尾】）不同，盎格鲁-萨克逊国家具有地方自治的传统。早在诺曼征服之后，英国国王便通过颁发特许状的形式赋予城市以自由权，12世纪早期，伦敦市的市民便根据特许状获得了选举城镇长官、行政司法长官的权利【注释】〔美〕伯尔曼：《法律与革命：西方法律传统的形成》，北京·中国大百科全书出版社，1993年，第462、466页。【注尾】。市民自治机构处理地方公共事务，管理地方财政。这种传统在17世纪英国移民渡海前往北美建立殖民地时又被带到了北美。新英格兰地区的地方自治制度尤其发达。各个乡镇任命自己的行政官员，规定自己的税则，征收并分配自己的税款。凡是涉及全体居民利益的事务，也像在古雅典一样，均由在公众场所召开的公民大会讨论决定。各殖民地仍然承认英王的最高权力，但共和政体已在地方完全确立起来了【注释】〔法〕托克维尔：《论美国的民主》，北京·商务印书馆，1991年，第45页。【注尾】。正像法国人托克维尔说的那样，“在美国，乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前”【注释】同上。【注尾】，这种历史背景为美国的地方自治制度奠定了坚实的基础。
自美国独立后至南北战争前，地方自治制度得到了较为充分的实行。南北战争以后，州政府开始加强对于市镇的控制，对地方管理的许多细节进行了规定，甚至废除某些地区的自治制度。这遭到了富于自治传统的各地居民的反对。地方自治的支持者以美国宪法中的下列条文为自己的依据：“各州不得制定任何损害契约义务的法律”【注释】Introduction to Basic Legal Principles (Dubuque, Iowa: KendallHunt Publishing Company, 1991), p.924.【注尾】；“在州的管辖中，不得拒绝给予任何人以平等法律的保护”；“任何一州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产”【注释】Ibid., p.930.【注尾】。然而，上述条文所给予的保护还是有限的。于是各地居民为了争取自治权力开展了“家乡自治”（home rule）运动。该运动限制了州政府的权力，同时许多地区获得了制定自治宪章的权力。1875年在圣路易斯市市民的争取下，密苏里州宪法最先授权人口在10万以上的城市在不违反州宪法与州法的前提下制定自治宪章。接着，加利福尼亚州于1879年，华盛顿州于1889年，明尼苏达州于1896年进行了类似的立法。至今美国已有四十多个州授予地方以制定自治宪章的权力。
自治宪章制定程序大体如下：首先，在相关地区的全体选民中间举行宪章起草委员会（大约由10一20名委员构成）委员的选举。宪章起草委员会拟出宪章草案后，由居民对其进行投票表决。一般情况下，简单多数即可通过；在某些州，自治宪章的生效还要得到州政府的承认【注释】《大阪学院大学法学研究》，第19卷，第1·2号，第49-50页。【注尾】。
自治宪章是美国地方自治制度的重要的法律基础。为了获得对于自治宪章的较为完整的认识，下面就对加利福尼亚州《伯克利市宪章》（Charter of the City of Berkeley，以下简称《宪章》)进行进一步的个案分析【注释】宪章原文见《大阪学院大学法学研究》，第19卷，第1·2号，第53-102页。【注尾】。
二、市与州之间的权力划分
虽然美国有着较强的地方自治传统，但对于市与州之间的权力划分问题一直存在着争议。一种倾向是要扩大州政府的权力，例如美国联邦最高法院在Barnes诉哥伦比亚特区一案中认为：如果州议会把一切可以容忍的权限都赋予地方自治体，那么地方自治体就会变成“国中之国”，因此州议会应当拥有州内的绝对立法权【注释】91 U.S. 540 (1876).【注尾】。“家乡自治”的倡导者则主张扩大地方自治的范围。经过长期争议，最后双方达成了共识与妥协：地方性事务（1ocal concern，municipal affairs）由地方自治体管理；全州性（Statewide）问题，例如公共安全、打击犯罪、公共卫生、交通管理、一般性的公民福利等，由州政府管理。在立法上，如果州立法与地方性立法对全州性问题发生冲突，则州立法优先；对于纯粹的地方性问题，不得制定州法。
加利福尼亚州宪法规定：“市宪章有权规定该市可以制定并执行的有关地方性事务的一切条例与规章，但应符合该宪章所限定的范围；有关其他事务的立法应符合一般性法律”【注释】加利福尼亚州宪法第11条第5款a项，《大阪学院大学法学研究》，第52页。【注尾】。根据加州宪法，下列事务可以在自治宪章中予以规定：①市警察的设置与管理。②市的全部或部分的下属行政机构。③市政选举的组织。④市公务员的人事管理【注释】加利福尼亚州宪法第11条第5款b项，《大阪学院大学法学研究》，第52页。【注尾】。与此相应，伯克利市《宪章》规定：市议会对于地方性事务在不违反州宪法并符合地方自治制度的前提下拥有立法权【注释】《大阪学院大学法学研究》，第78页。【注尾】。伯克利市有权制定并执行与地方性事务有关的一切法律与规章，但这种权利不得妨碍或限制州的一般法过去或今后所规定的权利与权限【注释】《大阪学院大学法学研究》，第97页。【注尾】。
通观《宪章》全文，其内容主要集中于加州宪法所明确授权的范围以及市政机构的组织运作。《宪章》对于一般的全州性问题基本上未予涉及。这保证了州政府与市政府在一定范围内各司其职，减少了机构重叠和人浮于事的现象。市政府由于熟悉本市的具体的情况，能够更加自主地制定符合本地实际的决策；而州政府则能够将人力与财力集中到一些有全州意义的较为重大的问题上来。
三、市经理制与部分的直接民主制
美国地方政府的组织形式主要可以分为市长议会制（mayorcouncil form）、委员会制（commission form）与议会市经理制（councilmanager form)三种。在市长议会制中，一种是市长与议会都由选民直接选举产生，另一种是议会由选民直接选举产生而市长则由议会选出。前者称“强市长制”，后者称“弱市长制”。其中“强市长制”中的市长与议会的关系类似于总统制国家中总统与议会的关系。在这种体制下，由于行政长官与立法机构各自都由选民直接选举产生，各自都拥有自己的合法性基础而不依赖于对方的存在。这种合法性的二元化很容易导致行政长官与议会之间的僵局。此外，在这种体制下市政机构更容易为政党所操纵。委员会制则使行政权与立法权集中于一个小型委员会中，但缺乏一个统一的行政长官来协调各个政府部门，而且往往不能吸收优秀人才参加行政管理。市经理制则是另一种市政管理体制，伯克利市《宪章》中规定的市政府组织形式就是这种体制。
根据《宪章》，市民直接选举市议会。市议会由8名议员及市长组成，是伯克利市的统治机关，有权制定与市政管理有关的规章，通过有关的决议，审议批准市政预算。市长主要行使市议会议长的职能，有权在议会中同其他议员一起对各项议案进行表决，但不具有独立的否决权。市长还是伯克利市在各种公共仪式中的象征与代表。但是，市长并不拥有一般意义上的行政与司法权力。
城市的主要行政事务由市经理负责处理。除了领导日常行政事务之外，伯克利市经理还有下列权限：①维护各种法规与条例在市内得到正当的执行。②任命、撤免、惩戒市政公职人员与雇员并对他们进行监督。市议会不得直接对市经理的下属人员发布指令。③出席议会的例会并参加讨论，但无权投票。④向议会提出议案及有关财政问题的建议。⑤提出每年的财政预算草案以供议会审议【注释】《大阪学院大学法学研究》，第73-74页。【注尾】。市经理由市议会任命。在决定市经理人选时，市议会不考虑候选人的政治派别与政治观点，仅考虑其行政管理能力。市经理不一定为本地居民，可以从外地聘请。市经理的报酬由议会决定。市经理应按照议会的意愿进行市政管理，对市议会负责。市议会对市经理有监督权，可以撤免市经理。
这种市议会居于主导地位而且市经理向市议会负责的体制，不同于国会与总统互相制衡的美国联邦政府体制。这并非是伯克利市的特例。事实上，美国的地方政府从镇到县到市，大多采用这种议会主导的体制（在镇一级，公共权力主要由镇民大会行使）。议会市经理制避免了行政机构与立法机构的对峙，减少了政党政治对日常行政管理的影响，有效地促进了市政管理的专业化，是一种较为有效的行政管理模式。
此外，伯克利市民还享有提案权（initiative），以及对于重大问题进行公民投票（referendum）的复决权。根据《宪章》，一定数目的市民可以联名向议会提出议案。如果署名参加提案的公民人数达到或超过最近一次市政选举中各个市长候选人得票总数的10％，那么议会或者表决通过该议案，或者在下一次州选举或市政选举时将该提案交付全体选民投票表决。如果署名参加提案的市民超过各个市长候选人得票总数的5％而不到10％，而该议案又被议会所否决，则应当在下一次市政选举中（而不应当在州选举中）由全体选民对其进行表决。伯克利市市民还可以行使上述提案权修改市《宪章》。市议会通过的一项立法一般在30日后生效，如果在此30日内有相当于市长候选人得票总数10％的选民对某项立法提出了异议，则该立法的执行应当延期，议会应当对该立法重新进行审议。如果议会认为不应该完全废止该立法，则议会应在将该立法在下次举行的州选举或市政选举时，提交全体选民投票表决。市议会也可以主动将各项立法或提案提交全体选民投票表决【注释】《大阪学院大学法学研究》，第94-95页。【注尾】。
市民提案权与复决权是地方自治制度中直接民主制度的重要体现，在美国有着长久的渊源（十八世纪在新英格兰的某些乡镇，如果有十名选民希望提出一项新的计划并要求乡镇支持，他们可以请求召开乡镇居民大会。行政人员必须答应他们的要求）。在现代议会中，选民选举的议员在很多情况下会在议会中自行其是，不能有效地表达广大选民的意见与愿望，而市民提案权与复决权则可以有效地弥补上述缺陷，使选民有机会在重大问题上充分地反映自己的意愿。当然，正像某些学者所论证的那样，这种直接民主制一般适用于较小的区域与较少的人口【注释】《顾准文集》，贵州人民出版社，1995年，第258-259页。【注尾】（伯克利市只有十多万人）。此外，直接民主只能在范围相当有限的重大问题的决策中才能采用，绝大多数市政立法还是通过由选举产生的市议会通过的。
四、团体法人性
伯克利市《宪章》开宗明义地宣布：“本地方自治体的名称为伯克利市，在名称上及事实上都作为一个团体法人（body corporate）而存在【注释】见《宪章》第1节，第53页。【注尾】。”更确切他说，它是一个英美法概念上的“市法人”（municipal corporation）。市法人具有公法与私法的双重性质【注释】Blacks Law Dictionary (West Publishing Co., 1979), p.917.【注尾】。从这个角度分析《宪章》的许多规定，我们将会得到更加清晰的认识。
一方面，伯克利市政府具有公法人性质，它行使一系列行政与立法职能，组织选举，执行联邦与州的法律。此外，任何个人或公司要向市政府或居民提供运输、通讯、车站设施、自来水、照明、暖气、电力、冷库、仓库及其他设施与服务，必须从市议会那里获得特许权【注释】见《宪章》第75节，第90页。【注尾】。特许权的授予采用市政府公开招标的方式进行。公众对招标结果有权提出申诉，市政府应予以受理并召开公开听证会。特许权的时间一般不超过25年。
另一方面，团体法人的私法性决定了它同样要维护并促进本市居民的利益，例如振兴本市的教育，抑制市内房租的水平。此外，《宪章》禁止市议会的议员在市内从事其他有报酬的职业或担任其他有报酬的职务【注释】见《宪章》第35节，第76页。【注尾】，市政府的公职人员与雇员不得代表市政府进行与自身有直接或间接利害关系的商业交易，不得买卖或租赁属于市政府的不动产，不得在与市政府有契约关系或特许权关系的公共事业公司中任职【注释】见《宪章》第36节，第77页。【注尾】。
以上的禁令实际上是要防止市政管理人员与市政府之间发生利益冲突（Conflict of Interest）与自我交易（SelfDealing），这两种规定类似于公司法的两个基本原则：公司的管理人员不得代表公司与自己进行商业交易，公司经理人员不得在与公司有业务竞争关系的其他公司中任职（即竞业禁止）。在私法人的意义上，市政府的议员或公职人员与市法人之间的关系十分类似于公司董事或经理人员与公司之间存在的信托义务（fiduciary duty），即公司的管理人员对于公司要尽到诚实（honesty）、忠诚（loyalty）与谨慎（care）的义务。
五、社会监督机制
为了提高政府工作效率，消除各种腐败现象，市《宪章》规定了一套针对市政公职人员的社会监督机制：
根据《宪章》，伯克利市的下列公职人员是由市民选举产生的：市长、审计长、8名议会议员、5名教育委员、9名房租稳定委员。如果选民认为以上公职人员有不称职者，则可以向市政秘书提交要求将其免职的意愿书（500字以内），陈述自己的理由。市政秘书将意愿书的内容通知给该公职人员。该公职人员在一周内提交答复书，由市政秘书转交给提案的选民。选民将有关的意愿书、通知书与答复书在当地报纸上公开刊登，然后在支持这项提案的选民中间征集请愿书的签名。请愿书提交给市秘书。市秘书在15日内根据选民登记名册审查在请愿书上签名的选民人数是否达到了选民总数的25％，并将审查结果记载于请愿书中。如果签名人数不足，则请愿无效，请愿书作为市政文书存档，但日后选民仍然可以就同一事项提出新的请愿书。如果请愿书符合条件，则市秘书应将其请愿提交给议会，议会应宣布在60至90日内进行市政选举，由选民投票决定有关公职人员的撤免与留任，主张撤免原有公职人员的选民可以从候选人中选举新的公职人员。【注释】见《宪章》第7节，第57-60页。【注尾】
市长应在每个会计年度的开始时聘请独立的注册会计师，该注册会计师在该会计年度中有权对市政机关公职人员与雇员的账薄和财务报表至少进行一次检查，并且应当在该会计年度结束后将检查结果书面报告给市长。注册会计师经宣誓等仪式后，对于市政机构的公职人员与雇员拥有不受限制的调查权。上述公职人员与雇员应向注册会计师提供为调查所需要的一切协助和资料。如果他们拒不履行这项义务，则被认为放弃并丧失了他们所担任的职务。【注释】见《宪章》第24节，第72页。【注尾】
此外，房租稳定委员会委员的候选人在参加选举前必须申报个人财产，披露自己在过去三年中与任何合伙人、公司或合营企业之间发生的买卖、投资、管理与所有权关系【注释】见《宪章》第121节，第99页。【注尾】。
可见，为了避免公共权力的滥用，伯克利市《宪章》在强化内部监督机制的同时，还诉诸于社会监督。选民撤免公职人员、独立注册会计师的检查与候选人公布财产就是三种有效的方式。值得注意的是，《宪章》规定了详细的执行性条款，建立了一套操作性很强的运行机制，形成了制度上的保障。例如，关于将撤免意愿书在报刊上刊登的规定就进一步加强了新闻媒介对于政府的监督，并且能够唤起全社会对重大公共事务的关心。这样就可以使社会监督机制成为可以有效操作的法律规范。
六、详细的条文
为了能够充分维护伯克利市的自治权利并使市政机关运行的各个细节都实现有法可依，市《宪章》进行了十分细致的规定。这突出表现在以下几个方面：
（一）涉及范围广泛。从市的疆界到选举日期的确定，从市政工程合同的付款方式到市经理的就职仪式，从市政官员的月薪数额到选票的书面形式，《宪章》无不进行了具体的规定。
（二）规定了执行的细节。例如《宪章》关于“候选人的资格报告”规定：
“为了使选民能够判断候选人是否胜任该职务，各公职候选人应当向市政记录官提交下列材料：候选人的姓名、希望当选的职务、住所、出生地，现在的职务、担任公职的履历、记载候选人是否为伯克利市纳税人的证明书、有关候选人经历与资格的报告、最近的照片，以及候选人所委托的5名以上20名以下的伯克利市民的姓名。除条例另有规定，有关报告不得超过200字。除条例另有规定，各候选人应向市政秘书支付合计35美元的印刷费。市政秘书应让人将上述候选人报告用简单的版式印刷出来，并将报告与投票用纸的样本一并邮寄给登记的选民……市政秘书所收集的印刷费交给市财政，印刷上述候选人报告所支出的费用由市财政出面进行支付。印刷费不退还给候选人。即使实际印刷费多于或少于所收集来的印刷费，也不得要求候选人进一步支付印刷费”。【注释】见《宪章》第6节，第56页。【注尾】
（三）尽量考虑到各种意外情况。对候选人参加市政选举后在投票之前死亡的情况，对于市长或议员在任期未满时自动离职的情况，对于重大紧急事态的处理等等问题，《宪章》都规定了相应的处理方法，使得市政管理在意外情况下仍然有章可循。
总之，地方自治制度是美国宪政制度中不可缺少的一个环节。城市宪章在地方自治中所起的作用，与宪法在一国政治体制中所起的作用是十分相似的，当然，它仍然存在着各种缺陷（例如，对于究竟哪些事务属于“地方性事务”，伯克利市《宪章》的规定是较为模糊的），它距离理想的民主状态还有相当的差距。但地方自治制度深入美国社会的基层民众，对于熏陶培养美国民众的宪法意识起着巨大的潜移默化的作用。正像托克维尔说的那样：“居民关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理，并把乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们把自己的报负和未来寄托于乡镇。他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由所赖以实现的组织形式。他们从中产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围形成了明确的、切合实际的概念”【注释】〔法〕托克维尔：《论美国的民主》，第76页。【注尾】。
苏鹏飞：复旦大学法学院