《美国研究》2000年第1期

   

   

美国对国际人权条约政策的变化及其缘由

 

周琪

   

   

    〔内容提要〕虽然美国是国际人权公约的倡导者,但从实践上看,美国对设立保障人权的国际法律体系和监督机智在第二次世界大战后很长一段时期,并不积极。直到1992年,美国才成为《公民和政治权利国际公约》的参加国。综观美国国际人权公约态度转变的全过程,可以看出,不管是反对还是批准该条约,都与冷战开启和结束密切相关,其过程与美国人权外交的确立和发展历程相一致。

    关键词:人权条约/国际/美国

 

    近年来,当美国政府要求中国政府签署《公民权利和政治权利国际公约》,并把它作为放弃美国在联合国人权委员会上联合其他欧盟国家提出谴责中国人权状况的议案的条件之一时,它似乎淡忘了一个事实,那就是,美国直到1992年才成为《公民和政治权利国际公约》的参加国,而且至今没有加入《经济、社会和文化权利国际公约》,也不是《美洲人权公约》和其他重要的人权条约的参加国。虽然在成为联合国成员国和美洲国家组织成员国后,美国承担了一些根据条约产生的人权义务,它也是日内瓦四公约和其他各种规定人权义务的双边和多边条约的参加国,但是,在批准人权条约(无论是世界性的还是地区性的)方面,与其他西方国家相比,美国的记录非常有限。对于这样一个自诩天生是人权捍卫者的国家来说,这似乎十分令人费解。然而仔细考察美国国内讨论和审查国际人权条约的历史过程,就不难解开其中的迷团。

 

一、国际人权法的产生及美国的作用

 

    国际人权宪章的产生同美国有着直接或间接的关系,早在1941年第二次世界大战爆发时,国际人权事业就受到美国总统富兰克林·罗斯福的关注。罗斯福1941年1月6日给国会的年度国情咨文中提出,我们“把自己的信念寄托在上帝指引下的自由上。自由意味着在世界所有地方人权至上。我们支持为争取或保卫人权而斗争的人。”【注释】Micheline R. Ishay ed., The Human Rights Reader, Major Political Essays, Speeches, and Documents From the Bible to the Present (New York & London: Routledge, 1997), p.406. 【注尾】他号召建立一个“以四项人类基本自由为基础的世界”,即言论和表达自由、以自己的方式信仰上帝的自由、不虞匮乏和不虞恐惧的自由。罗斯福关于国际秩序的设想有助于推动第二次世界大战中抗击法西斯的斗争,并成为第二次世界大战后建立联合国设想的基础。

    第二次世界大战是国际人权条约形成的转折点。第二次世界大战中,德意志第三帝国制造的大规模种族灭绝和对人权的极大侵害,使各国人民在战后产生一个愿望:如果建立一种保护人权的有效的国际制度,历史上发生的人类惨剧就可能被制止。

    1945年6月签署并于当年10月生效《联合国宪章》为当代国际人权法的发展奠定了法律基础。1946年联合国建立了人权委员会,最初成员为18人,由美国前总统富兰克林·罗斯福的夫人埃利诺·罗斯福(Eleanor Roosevelt)担任主席。人权委员会的第一个任务就是起草国际人权法。委员会经过激烈的争论,决定将这一工作分为三部分进行:起草一份《国际人权宣言》,制定要求承担法律责任的《国际人权公约》,以及制定相应的执行措施,即国际监督和控制制度(它体现在《公民和政治权利国际公约任择议定书》中)。草拟《世界人权宣言》成为首要任务,为此人权委员会成立了一个由以下8个国家的代表组成的起草委员会:奥地利、智利、中国、法国、黎巴嫩、英国、美国和苏联。该委员会主席由美国代表罗斯福夫人担任。

    宣言草案以不同的个人和组织的草案为基础,既包括公民权利和政治权利也包括经济和文化权利。最初的宣言草案是由联合国人权司完成的,根据首任联合国人权司司长加拿大人约翰·汉弗莱(John Humphrey)的说法,“除了两个例外,起草案文使用的所有材料都来自讲英语的国家,并且都是西方的”,其中包括美国法律研究所、美国犹太人大会的草案文本。【注释】约翰·汉弗莱:《国际人权法》,北京·世界知识出版社,1992年版,第144-145页。【注尾】

    人权委员会在审查和修改了《世界人权宣言》草案后,于1948年由经社理事会提交给联合国大会,同时还提交了《国际人权公约草案》。《宣言》在1948年6月18日人权委员会第三次会议结束时获得通过。

    《世界人权宣言》诞生后,人权委员会开始按计划草拟《国际人权公约》。公约应对《世界人权宣言》中所列举的权利作具体规定,并具有法律效力。但实际上,人权委员会用了6年的时间才完成公约的起草工作,这主要是因为国际人权公约很快成了政治论战的工具。人权委员会在起草国际人权公约时面临的一个关键问题是,是否在同一个公约中既包括关于公民和政治权利条款,也包括关于经济、社会和文化权利的条款。以苏联为首的社会主义国家和一些发展中国家的代表要求在同一个公约中包括两组权利,他们感到如果分为两个文件,实际上是贬低了经济和社会权利的地位。美国和大多数西方国家的代表则坚决主张制定两个公约,认为公民权利和政治权利能够立即得到实施,而大多数经济、社会和文化权利只能逐步实现。实际上,政治因素在这一观点中起重要作用,对于西方国家来说,经济、社会和文化权利是社会主义的,因此是不可接受的。美国代表在推动制定两个公约中站在前沿。美国代表声明,具有长期民主传统的国家清楚地知道,公民权利和政治权利对于获得经济和社会权利是必不可少的。苏联代表反驳说,没有经济、社会和文化权利,公民权利和政治权利就是一纸空文。经过长时间的辩论,美国的影响占了上风,1952年联大以微弱多数通过了一项决议,要求人权委员会起草两份人权公约。

    然而,虽然国际人权基本上反映了西方的观念,但还在国际人权公约草拟期间,美国政府就于1953年改变了立场,决定不批准公约。而《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》(这两个公约以Covenant命名,而不像其他的国际人权公约一样以Convention命名,以示其为基本的人权公约)在《世界人权宣言》发表之后,又经过了12年,才于1966年12月16日被联合国大会通过,并开放签字。10年之后,到1976年,当35个国家批准公约之后,公约才正式生效。

 

二、美国最初抵制国际人权条约的国内外因素

 

    从国际人权公约制定的初期过程来看,美国不仅是它的倡导者,还积极参与了其准备工作,并且努力使它反映西方的价值观和符合美国的利益。那么为什么美国很快又从原先的立场退却,转而对它采取消极态度呢?这与当时美国的国内外政治局势有密切的关系。

    从国际上讲,《国际人权公约》起草之时,冷战已经拉开序幕,第二次世界大战结束后苏联和美英之间短暂的和谐期很快结束,利益的一致被利益的冲突所取代。在西方国家看来,共产主义运动正在全球蔓延,西方正日益受到共产主义的严重威胁,唯有美国具有能力和意志制止这一威胁。

    从美国国内讲,自1948年开始美国的外交政策发生了变化。从1948年到1960年是杜鲁门总统任职的四年和艾森豪威尔总统任职的8年,在这一时期冷战在国际关系中和美国的外交政策中占了主导地位。此时,美国国内出现了针对40年代后期自由主义的国际主义的逆反潮流,这一潮流的表现形式是反对美国承担国际人权责任。【注释】Mark L. Schneide,“A New Administration’s New Policy: the Rise to Power of human Rights,” in Peter G. Brow and Douglas Maclean ed., Human Rights and U.S. Foreign Policy, Principles and Applications (Lexington: D. C. Heath and Company, 1979), p.4.【注尾】

    第二次世界大战结束初期,种族歧视和各种其他形式的歧视在美国是符合法律规定的,至少并不违法。法律上规定的许多种族歧视出自州法律,其中大多数是在南部。种族分校、禁止种族间通婚、人头税、分离种族的公共服务和设施在美国并不鲜见。杜鲁门政府起初致力于推动国会批准将要问世的国际人权公约,并在国内广为宣传《防止及惩治灭绝种族罪公约》(以下简称《灭绝种族罪公约》)和拟议中的《国际人权公约》的内容。美国的一些民主团体也作出了积极响应。然而,最初以法律诉讼为主要形式的黑人争取平等权利的运动开始对美国的种族隔离制度提出挑战,【注释】詹姆斯·M·伯恩宁、杰克·W·佩尔塔森、托马斯·E·克罗宁:《美国式民主》,北京·中国社会科学出版社,1993年版,第150页。【注尾】杜鲁门委员会的报告【注释】根据杜鲁门总统1946年12月5日发布的9808号行政令成立了“杜鲁门民权委员会”。该委员会的目的是调查美国的民权状况和提出纠正建议。12月12日,委员会发表了调查报告,揭露了美国社会各方面存在的严重的种族歧视,并提出了消除种族歧视的大量措施。参见陆镜生:《美国人权政治——理论和实际的历史考察》,当代世界出版社,1997年版,第397-399页。【注尾】、种族隔离诉讼案和其他对于种族歧视政策的批评,增强了南方种族主义者的担忧,他们担心国际人权条约,特别是《灭绝种族罪公约》,可能被利用来摧毁南方的种族隔离制度,联邦政府将凭借这些条约对他们的地方事务进行干预。这样,南部民主党人同保守的共和党人在国会中联合起来,形成了占优势的反对批准国际公约的保守势力。

    与此同时,对国内种族歧视制度的态度又与对冷战的担忧交织在一起。杜鲁门支持民权要求,一方面是为了得到黑人的选票,另一方面是为了在冷战中处于有利地位,正如他在对国会的演讲中所论证的:“如果我们想要唤起已经丧失了人权的各国人民,我们必须纠正我们民主实践中存在的缺陷。一些人认为,美国南部合法的种族隔离制度使我们在国际论坛的批评中非常脆弱,限制了我们令人信服地批评苏联违反人权的能力。至少,美国国内违反人权的事实日益被公开,动摇了美国是公民权利的主要拥护者的信念。”【注释】Natalie Hevener Kaufman, Human Rights Treaties and the Senate, A History of Oposition (Chapel Hill and London: the University of North Carolina Press, 1996), p.14.【注尾】杜鲁门的观点是,要想在国际上战胜共产主义,美国必须成为国际人权的旗手和摒弃美国的种族隔离制度;而保守主义者的态度是,要想在冷战中取得胜利,必须维护美国的现行制度。

    种族隔离制度与冷战的联系在《纽约时报》的文章中用另一种方式表达出来;“既然战争已经结束,美国发现自己是反对集权主义原则的民主方式最有力的发言人。我们继续实行的私刑、我们的吉姆·克劳法(Jim Crow Laws)(美国南北战争后重建时期南方各州制定的歧视黑人的法律)及类似的法律和习俗、我们反犹太人的种族歧视,以及我们的政治迫害被俄国人公诸于众是令人不愉快的。我们不能否认这样的指责,我们意识到我们并没有实践我们所宣扬的公民自由。”【注释】Natalie Hevener Kaufman, op. cit., p.14.【注尾】

    有志于消除法律上的种族歧视和其他形式歧视的政治集团认为,当时正在草拟中的《联合国宪章》和其他联合国条约的人权条款可以用来铲除国会所不愿废除的法律,因为最初的司法判决提出这样的理由:《联合国宪章》是美国正式批准的条约,因此是联邦法律,它足以使种族歧视成为非法。最高法院法官布莱克和墨菲在1948年的奥亚玛诉加利福尼亚州案