《美国研究》2000年第4期
克林顿政府对俄政策与世纪之交的美俄关系
张业亮
〔内容提要〕俄独立之初，克林顿政府对俄改革进程和美俄关系的战略判断充满了浓厚的理想主义和乐观的色彩。随着俄国内改革遭受挫折和美俄分歧日趋增多，美对俄战略思想中现实主义成分和地缘战略的考虑逐渐占了上风。对俄政策也相应地由与俄建立“战略伙伴关系”，对俄进行政治上的支持和经济上的援助为主转为以“孤立”、“遏制”和“弱化”俄罗斯为主。同时由于近10年来美俄之间综合实力对比的差距进一步拉大，俄罗斯在美国全球战略中的地位呈持续性下降的趋势，美对外战略制定中的俄罗斯因素越来越小。在世纪之交，俄政府交替和美大选之际，美国朝野正在重新审视对俄政策。美新政府的对俄政策将有可能延续克林顿政府对俄战略思想和保持对俄总体战略目标不变，美俄关系的进展将主要取决于两国在一些关键问题领域能否取得预期的和实质性的进展以及两国政策制定者对发展双边关系的总体战略定位。
关键词：美国外交/美俄关系/克林顿政府
在冷战后的大国关系中，美俄关系是最重要的双边关系之一。克林顿执政期间正是新俄罗斯独立后处于向西方式民主制度和市场经济体制转轨的过渡时期，也是美俄关系处于相互调整定位，美对新俄罗斯政策逐步形成的时期。在世纪之交，俄政府更替和美国大选之际，对克林顿政府对俄政策作一系统的回顾与分析，有助于进一步认清美对俄政策的趋向和美俄关系前景。
一、克林顿政府对俄政策及其调整变化
冷战时期，美对苏实行“遏制”政策，从政治上、经济上、军事上和意识形态上对苏联和社会主义国家进行全面的孤立、封锁、包围和渗透。虽然随着国际形势和美苏之间实力消长的变化，美国数次调整对苏政策，但对苏“遏制”总体政策和战略目标没有变。布什政府时期正处于新旧国际政治格局交替之际，在东欧剧变的情况下，及时提出“超越遏制”的战略，以加速苏联演变。在苏联解体，新俄罗斯独立之初，布什政府充分认识到俄罗斯未来政治经济演变对美国倡导的“世界新秩序”的重要性，又及时抓住这个战略机遇，发展与俄罗斯的关系。但布什政府对俄政策主要在于解决由于苏联解体而产生的军控和核扩散问题以及稳定俄国内局势，避免俄陷入混乱和重新转为敌对政权的可能，如何与新俄罗斯打交道，尚处于摸索之中，还没来得及从大战略的层面上思考和提出系统的对俄政策。克林顿政府上台后，在延续布什政府对俄政策的基础上，又根据新的形势不断加以调整，使美在冷战后时期的对俄政策得以初步形成和系统化。
克林顿政府对俄政策的调整大致可分为以下三个阶段：
（一）对俄战略思想“理想化”和确立以“伙伴关系”为对俄基本地缘政治政策的时期（1993年初—1994年初）。
克林顿政府入主白宫时，苏联刚刚解体，俄罗斯继承了前苏联的主要遗产，市场改革已提上了俄的议事日程，美俄刚刚签署了第二阶段削减战略武器条约。所有这一切使美国的政策制定者们欢欣鼓舞，认为是战后美国长期奉行的对苏“遏制”政策和美国式自由民主制度的胜利。【注释】Donald K. Emmerson,“Americanizing Asia?”Foreign Affairs, May/June 1998.【注尾】同时，由于独立后的俄罗斯选择了西方模式的发展道路，奉行向西方“一边倒”的对外政策，这使得美国政策制定者对俄国内政治、经济改革的前景充满乐观的估计，认为俄能成为一个稳定的、民主的资本主义国家。【注释】ZbigniewBrzezinski,“The Premature Partnership,”Foreign Affairs, March/April 1994.【注尾】在这样的战略判断下，克林顿政府对发展美俄关系抱有乐观的估计，一是认为俄独立后地缘政治的主要目标是维持地区稳定，美俄地缘政治的目标基本相同；二是认为美俄在广泛的国际问题上具有相同的、至少是重合的利益，美俄之间建立“伙伴关系”是可行的。【注释】The Financial Times, 20 Jan. 1994.【注尾】另一方面，苏联解体可能造成的混乱等种种现实政治因素也使上台伊始的克林顿政府深感与俄建立“战略联盟”和“新民主伙伴关系”的重要性。上述考虑为克林顿政府确定和实施对俄“战略伙伴关系”和“融入”的基本地缘政治战略奠定了思想基础。
该战略的两大政策目标是：（1）通过对俄政治上的支持和经济上的援助，使俄顺利过渡到“民主”和市场经济，从而将俄融入西方政治和经济体系。（2）通过与俄建立“战略伙伴关系”，谋求俄在军控和地区问题上的合作，减少由于苏联解体所造成的核扩散给美国带来的危险，最终将俄纳入以美国为主导的欧洲安全体系中。
基于上述对俄战略思想，虽然外交在克林顿政府初期不占主要地位，但却任命了一个强大的对俄政策班子来处理俄罗斯问题，把对俄外交作为冷战后美外交的重点。这一时期克林顿政府所采取的具体对俄政策措施是：（1）政治上，通过支持叶利钦和俄“激进改革派”，帮助其稳定政局，巩固政权来影响俄政治进程，促使俄向西方政治制度转变；（2）经济上，通过对俄实行单边以及协调西方对俄经济和财政援助，稳定俄经济，保持俄经济转型的动力，并支持俄实行“休克疗法”，以促使俄经济加速和顺利向市场经济转变；（3）战略安全上，通过发起组织前苏联地区有关国家进行谈判，迫使这些国家放弃前苏联遗留在其领土上的核武器，并通过实施郎—卢格计划对这些国家运输、储存核裂变材料以及拆除核武器提供资金和技术支持，确保前苏联遗留下来的核武器得到有效的控制以及核材料和核技术不流失；（4）外交上，加强两国首脑会晤和高层互访，成立美俄联合委员会，以协调立场。让俄参加西方“七国集团”会议，抬高叶利钦的身价和俄的国际地位，以期利用俄发挥西方盟国不能发挥的作用，解决一些国际热点问题和地区问题。
这一时期，俄罗斯为了全面加入西方国际政治经济安全体系，获得西方政治上的支持和经济上的援助，以摆脱国内危机，奉行向西方“一边倒”的外交政策，对发展与美国的关系也寄予很大的希望，在削减核武器和军事安全领域与美国进行合作。1994年1月美俄首脑会晤后发表的《莫斯科宣言》宣布两国进入“成熟的战略伙伴关系的新阶段”，两国的核武器互不瞄准对方。由于俄美双方都有发展良好关系的愿望并在战略上相互配合，这一时期是美俄关系的“蜜月”时期。
（二）确立“伙伴关系”和防范并重的对俄战略思想和政策时期（1994年初—1995年底）。
俄独立后，由原共产党一党专政的高度集中的政治体制向“多党议会民主制”转变的政治进程并不像美国当初想象的那样顺利。1993年12月的联邦宪法，虽然确立了“三权分立”的政治体制，结束了长达两年的“双重政权”时期，但其实质则是威权主义的政治体制，总统权力过大，政党政治不成熟，法治不健全，离美国期望的“自由民主”相差甚远，充其量仅仅在“选举民主”方面取得一些进展。【注释】Larry Diamond, Developing Democracy (Baltimore, Md.: John Hopkins University Press, 1999).【注尾】而且在这次议会选举中，俄极端民族主义分子日里诺夫斯基领导的自由民主党出乎预料地名列前茅。弗拉基米尔·卢金当选为俄国家杜马副主席，俄共力量得到加强，政治影响扩大。1995年杜马选举，俄共又获议会多数。俄杜马力量对比的变化和选举结果显示的社会政治情绪迫使叶利钦对政府进行了彻底改组，“激进改革派”失势，民族主义势力增强，“休克疗法”被抛弃。与此同时，由于独立后俄国际地位的持续削弱、俄所面临的安全环境全面恶化、俄领导集团内部力量对比发生重大变化、西方对俄经济援助不到位等因素的影响，俄从1993年开始对“一边倒”的对外政策进行了调整。1993年4月，经叶利钦批准，《俄罗斯联邦外交政策的构想》正式实施，明确提出俄应维护其大国地位。同年11月，俄联邦安全会议通过的《俄联邦军事学说基本原则》又提出“近邻外交”和“保护其外部边界”。虽然寻求与西方结盟及亲西方的外交原则没有变，但叶利钦政府在国内反对派的压力下，已开始注意“在关键的国际问题上适当地有别于美国和西方联盟”。1994年初，俄确立了以“恢复大国地位，确保势力范围”为核心内容的总体政策目标,将前苏联其他新独立的共和国视为对俄罗斯利益至关重要的地区，积极推动独联体一体化，并利用经济手段控制独联体国家，通过维和及干预独联体内的武装冲突，巩固其传统势力范围。美俄在一些问题上的分歧和摩擦开始出现。1994年1月，北约正式作出“东扩”决定，遭到俄罗斯的坚决抵制。俄新政府对北约的“和平伙伴关系计划”及在波黑危机中对美国都采取了针锋相对的外交行动。
俄国内政局的变化，特别是俄共和极端民族主义分子在国家杜马选举中获胜，使美对俄民主政治未来走向产生怀疑。俄加强独联体外交引起美国的警惕，认为俄是企图恢复在前苏联地区的霸权。【注释】Raymond L. Garthoff,“The United States and the New Russia,”Current History, October 1997.【注尾】俄在美国决策者中的形象开始有所改变，并在美国内引起对俄政策的辩论。埃姆斯案后，美国内对俄政策的辩论达到高潮。共和党对外事务发言人里查德·卢格宣称，俄罗斯是“一个难以对付的对手”，克林顿政府必须打消与俄发展“伙伴关系”的想法。1994年2月，在参议院为塔尔博特提名担任副国务卿而举行的听证会上，共和党议员指责克林顿政府对俄姑息让步太多，“损害了美国的国家利益”，强调尽管俄目前不是美国的敌人，但也不是美国的伙伴。美副国务卿塔尔博特写道：“必须承认，俄有可能回复到其历史上，特别是苏联时期常见的、威胁性的国际行为模式。”上述一切迫使克林顿政府重新思考对俄政策与美俄关系，修正对俄战略思想，原先的理想主义和乐观的色彩逐渐褪去，现实主义和地缘政治的考虑开始抬头。如何与民族主义分子和俄共在议会占多数的俄罗斯打交道，如何处理北约东扩与对俄“融合”战略的关系，一个强大的俄罗斯抑或一个虚弱的俄罗斯更符合美国的利益，成为美对俄政策必须考虑的难题，促使美对俄政策作出相应的调整，开始采用发展“伙伴关系”与“防范”“制约”两手并重的对俄政策。具体表现在：
（1）虽然仍强调“伙伴关系”，但拉开了一定的距离，承认美俄利益并不一定重合。美副总统戈尔在1995年10月发表的一系列讲话中称，克林顿政府打算在处理对俄关系上“同其他大国一样”。【注释】1995年10月在凯南学院和美俄商会上的讲话，The New York Review of Books;在美国军事学院的讲话，Richard Holbrooke,“America as a European Power,”Foreign Affairs, March/April 1995.【注尾】美新任国防部长威廉·佩里1994年3月14日出访俄罗斯前在乔治·华盛顿大学发表演讲时说，“即使今天在俄罗斯出现可以想象的最好的结果，即一个完全民主的和面向市场的俄罗斯，新俄罗斯也会有与美国利益不同的利益”，同时俄罗斯也有可能“出现最坏情况的结果”，“俄罗斯可能经过动乱之后成为同西方敌对的一个集权主义、军国主义、帝国主义的国家”，因此“俄罗斯既能成为美国的伙伴，又能成为美国的对手”，美国“必须对此作好准备”。【注释】The New York Times, 14 March 1994.【注尾】
（2）推动和强化前苏联地区地缘政治多元化。对前苏联共和国略加重视，提升美乌关系，强调保持乌克兰独立和稳定的重要性，以发展同乌克兰及中亚各国的关系来平衡对俄关系。以美对前苏联地区的经济和财政援助为例。在美俄关系的蜜月期，美国经济援助的2/3给俄罗斯，1/3给乌克兰和其他前苏联地区国家。但到1995年和1996年，情况正好相反，约1/3给俄罗斯，2/3给其他前苏联地区国家。到1997年初，乌克兰不仅接受了比俄更多的美国援助，而且成为美国第三大受援国。美开始对独联体南部国家进行军事渗透。1994年，北约先后与中亚的土库曼斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦签署“和平伙伴关系”协定。【注释】RajanMenon,“After Empire: Russia and the Southern ‘Near Abroad’,” in Michael Mandelbaum ed., The New Russian Foreign Policy (The Council on Foreign Relations, Inc. 1998).【注尾】
（3）保持对俄接触和“融入”的政策，以便继续对俄政策制定施加影响，防止俄出现重新成为敌对的专制政权的可能。在对俄经济援助方面，1994年3月国际货币基金组织经过与俄5天的紧张谈判，最终同意给俄15亿美元的贷款，以使西方能够继续对俄国内改革进程和政策的制定施加影响，同时也是对叶利钦和切尔诺梅尔金处于最孤立的时候表示支持的象征。在发展对俄经济关系方面，1994年春，欧盟与俄签署了贸易协定，以推动俄在发展市场经济方面更进一步。在安全方面，与俄签署了“和平伙伴关系计划”。在外交上，邀请俄参加西方七国首脑会议。美俄之间的军事交流也开始启动。1994-1995年举行小规模联合实战演习。1994年5月和10月，美国国防部代表团访问莫斯科，向俄详细通报美国新的防务报告和核战略态势报告。到1995年末，俄罗斯不仅同意参加北约领导的在波斯尼亚的维和行动，而且将其参加维和的部队置于美国的指挥之下。俄还同意参加北约的和平伙伴关系计划。
（三）美对俄战略思想和政策中孤立、遏制和弱化俄罗斯的一面进一步加强并逐步占主导地位的时期（1996年初—目前）。
尽管科济列夫的外交政策在当时就受到严厉的批评，但直到90年代中期俄对外政策思想仍基本没有什么变化。【注释】Paula Dobriansky,“Russian Foreign Policy: Promise or Peril?”The Washington Quarterly, Winter 2000.【注尾】1996年1月，普里马科夫被任命为俄外长后，完全放弃了前外长科济列夫热衷于与西方建立战略伙伴关系的外交政策思想和主张。普里马科夫认为，俄社会和利益与西方主要国家不同，在对外政策上不能仅仅追随西方，强调在国际事务中维护俄的利益和大国地位；积极推动世界多极化，反对美国建立“单极世界”，认为俄的利益就是加速多极化世界的形成，而俄“必须是多极化中的一极”；主张加强前苏联地区的主导地位和加强俄在该地区的影响，认为俄在前苏联地区的主导地位和作用必须保持并应得到该地区以外国家的承认。在欧洲安全上，俄坚决反对北约扩大，提出全欧安全的原则，主张加强欧安组织在冷战后欧洲安全中的作用，尽快就适应欧洲常规武装力量条约进行谈判，建立俄与北约之间的关系符合全欧安全利益的途径和机制。俄外交政策的调整使美俄分歧和冲突的领域进一步扩大，并日趋激烈和表面化，在北约东扩、俄批准第二阶段战略武器条约、修改《反弹道导弹条约》、车臣战争、波黑战争和科索沃危机、伊拉克武器核查、俄向伊朗和印度出售核设备等问题上，双方都展开了激烈的斗争，引起美对俄作为一个可信赖的伙伴的怀疑。1998年8月，俄爆发严重的金融危机，虽然国际货币基金组织向俄提供了贷款，但经济形势继续恶化，并引发政局的持续动荡，叶利钦的地位遭到严重削弱，俄政治力量中左派和中左派势力上升，使美对俄的未来政策走向疑虑加深。加上官僚机构的腐败和效率低下、民众广泛的反美情绪，使美意识到不能依赖俄改革的成功，美政界和舆论就美对俄政策纷纷进行反思并寻求对策。在这样的情况下，克林顿对俄战略思想中削弱、孤立和遏制俄罗斯的一面占了上风，主要表现在：
（1）把战略安全和取得对俄战略优势放在对俄政策的首位。一是不顾俄的反对坚决推进北约东扩进程，加紧构筑以美国和北约为主导的欧洲安全新体系。1997年7月，以美国为首的北约作出了吸收波兰、匈牙利和捷克三国为新成员的正式决定。美国还于1998年1月与爱沙尼亚、拉托维亚和立陶宛三国签署的《伙伴关系宪章》中明确表示支持这三国将来加入欧洲和大西洋的组织，包括北约。同年7月，美国负责独联体和中东欧事务的副国务卿塔尔博特发表讲话，要求俄不要把波罗的海沿岸三国看成是自己的利益范围，称俄阻挠这些国家加入北约的做法是错误的，并表示支持这些国家加入北约的愿望。二是促使俄国家杜马批准第二阶段削减战略武器条约，谋求俄同意修改《反弹道导弹条约》以允许俄同意美在本土部署有限的国家导弹防御系统。三是与其北约盟国加紧磋商制定“战略新概念”并于1999年4月北约华盛顿首脑会议上正式通过，对冷战结束之初制定的北约新军事战略进行调整，以进一步确立和巩固美国和北约在冷战后欧洲安全格局重建中的主导地位。四是积极介入波黑内战和科索沃危机的调停和解决，并于1999年3月24日开始对俄的传统盟友南联盟实施空中打击。
（2）加紧实施“和平伙伴关系”计划，“在所有的前苏联共和国削弱俄罗斯的影响”。【注释】AnatolLieven,“HamFisted Hegemon: The Clinton Administration and Russia,”Current History, Oct. 1999.【注尾】一是致力于把乌克兰作为反俄的缓冲区。二是通过不断扩大与中亚国家在“和平伙伴关系”框架内的合作，举行联合军事演习，增加军队高层互访，开发中亚和里海水域丰富的矿产资源，特别是石油和天然气资源等，加强对包括中亚和北高加索在内的里海地区国家的经济和军事渗透，抵制独联体的一体化，削弱俄在该地区的影响，进一步压缩俄的战略空间。
（3）以“人权”为借口干涉俄当局在车臣对恐怖分子采取的军事行动，从政治上和外交上对俄施加压力。
从以上的论述中，可看出克林顿政府的对俄战略思想和具体对俄政策有两个十分明显的变化：一是冷战结束之初的具有浓厚的理想主义和乐观色彩的与俄建立“战略伙伴关系”为主的战略思想逐渐为现实的地缘战略的考虑所替代，从而使美对俄政策由初始的发展“伙伴关系”为主到后期的对俄实行一种近似“遏制”的政策。二是俄罗斯在美整个对外政策中地位处于一种持续下降的状态,这一方面表现在与冷战时期美国对苏政策相比，俄罗斯失去了前苏联在美对外政策中曾拥有的中心地位。克林顿政府的对俄政策更多的是出于美国整体对外战略和政策的考虑，换言之，即把对俄政策纳入美全球战略的总体框架内考虑，而不是像冷战时期那样，美对苏政策处于对外政策的中心地位，其他政策服从对苏政策需要。另一方面，在冷战时期对美苏全球战略制定具有重大影响的许多双边关系问题对美俄关系的影响程度明显降低：曾经是美苏关系和东西方关系晴雨表的军控和削减战略武器进程对美俄关系影响的战略意义大大降低，军控的技术方面的重要性相对上升。美对俄核政策的目标由对付苏联核武器给美国带来的威胁转为减少俄核武器带来的危险；美在处理双边关系产生冲突的问题上不再顾及俄的反应而一意孤行等。这种变化的政策意义在于，美对俄政策可能是与俄无关的选择和考虑的结果。
二、影响克林顿政府对俄政策的主要因素
造成克林顿政府对俄政策发生如此之大的变化的原因是什么呢？换言之，克林顿政府时期影响美对俄政策制定的因素主要有哪些？
（一）美俄地缘政治和战略安全战略利益的分歧和冲突
冷战后，美俄在一些全球和地区问题上具有利益相同的地方，但在各自的总体战略目标上却存在根本的矛盾和分歧。美俄战略和安全利益的分歧和冲突表现在全球、地区和双边关系三个层次上。从全球层次上来说，冷战后美国全球战略的目标之一是“保持美国在全球的首要地位”，防止出现一个能对美国霸权地位提出挑战的对手。【注释】Samuel P. Huntington,“Why International Primacy Matters,”International Security, Spring 1993.【注尾】克林顿第二任内，随着美国经济长期持续稳定增长和实力进一步增强，美建立单极世界的倾向愈益明显。调整后的俄罗斯对外战略也将“恢复大国地位，确保势力范围”作为对外政策的总体目标，主张建立地区间大国间的战略联盟来对抗或削弱美国在国际体系中的主导地位，反对美国的霸权。虽然俄罗斯目前国力衰弱，实力难与美国相比，美在战略上并不把俄作为一个全球的竞争对手看待，但从长远看，美国建立单极世界的企图和俄想当世界大国的外交政策目标之间有着不可调和的矛盾，这是克林顿政府转变对俄政策的一个重要的原因，同时也是决定未来美对俄政策趋向的一个重要因素。
从地区层次看，冷战结束以来，美把控制欧亚大陆作为最重要的地缘政治目标和“取得全球主导地位的基础”。美战略家认为，美国能否持久、有效地保持在欧亚大陆的支配地位的条件是：前苏联地区逐步并入扩大中的由美国主导的西方势力范围；南部地区不被某个国家主宰；东部国家不联合起来将美国逐出近海的基地。“如果前苏联地区拒绝向西方靠拢而成为非常自信单一的实体，并控制了南部，或同东部的大国结盟，那么美国在欧亚大陆的首要地位将严重受损。”【注释】布热津斯基著：《大棋盘——美国的首要地位及其战略选择》(中译本)，上海人民出版社，1998年版，第47页。【注尾】为此，美国必须采取的步骤之一就是抗衡在地缘战略方面有活力和有能力引起国际力量分配发生潜在重要变化的国家的影响，有选择地吸收它们加入联盟，和/或控制它们，以维护和促进美国重要的利益。在此战略思想指导下所确定的美在欧亚地缘战略目标是：“加强和永久保持地缘政治普遍多元化”，以防止出现一个最终可能对美国“全球首要地位”提出挑战的敌对国家或敌对的联盟，“确保没有任何国家或国家的联合具有把美国赶出欧亚大陆，或大大削弱美国关键性仲裁作用的能力。”【注释】布热津斯基，前引书，第260页。【注尾】为实现这一战略目标，美不失时机地提出和推进北约东扩，大力发展与前苏联国家，特别是乌克兰的政治、经济和军事联系，使乌克兰从地缘政治和文化方面摆脱俄罗斯，并使它加入欧盟、北约、西欧联盟式的西欧和跨大西洋组织，抵制独联体范围内的一体化进程，坚决支持独联体国家维护其领土完整。而俄罗斯在周边安全形势日趋恶化的新的地缘政治现实下，也把稳定“近邻地区”复杂动荡的局势、重新控制整个独联体地区和恢复在原苏联地区的主导地位作为俄地缘战略的主要内容，积极改善及加强与独联体国家的关系，把推动政治、经济和军事一体化作为俄对独联体政策的目标，在欧洲安全上坚决反对和抵制北约东扩，主张加强欧安组织的作用，与中国建立“战略协作伙伴关系”，以改善自身地缘政治和安全环境，为重振大国地位奠定基础。美俄总体地缘战略目标的不同使前苏联地区和中东欧由此成为美俄矛盾分歧和冲突最为集中的地区，也是影响美对俄政策制定的主要因素。
美俄总体战略目标和地缘政治的矛盾主要通过双边关系的问题领域反映出来。冷战结束以来，美俄之间的分歧和冲突几乎涉及双边关系的所有领域：在军控问题上，存在着削减战略武器以及修改《反弹道导弹条约》和建立导弹防御体系问题；在欧洲安全问题上，美俄之间围绕北约东扩、欧洲常规力量裁军和冷战后欧洲安全机制的重建等问题的斗争愈演愈烈，车臣问题成为美政治和外交的主要问题；在经济领域，存在西方对俄援助的规模和条件的矛盾；在不扩散问题上，双方围绕俄向印度、伊朗和中国出售先进武器和技术上的多次较量；在地区热点问题上，则有西方空袭波斯尼亚塞族武装和联合国对塞族制裁。如此众多的分歧使俄在美战略思想中的形象得到修正。俄不再被视为一个潜在的盟友，而是日益被看作与美国有着不同利益的国家。美俄之间的这种地缘政治和战略安全利益的分歧和冲突是影响美对俄政策制定的最根本的因素。
（二）两国国内政治进程的影响
除了地缘战略和安全利益的分歧和冲突外，两国的国内政治进程增加了美处理与俄关系的复杂性，对克林顿政府对俄政策制定产生一定的影响。
从俄国内政治进程来看，其国内改革遭受挫折加强了美国内反对把俄作为“战略伙伴”的趋势。推动俄朝西方民主制度转变是美对俄政治政策的主要内容和目标。俄独立以来，克林顿政府一直关注并从美全球战略的高度来看待俄国内改革进程。在美国人看来，俄越“民主化”，其国际行为就越和平与合作。【注释】Neil Malcolm and Alex Prabda,“Democratization and Russian Foreign Policy,”International Affairs, Vol.72, No.3, 1996.【注尾】“一个民主的俄罗斯将更能接受美国和欧洲共有的价值观、并因此更可能在营造一个比较稳定与比较合作的欧亚大陆中成为一个小伙伴。”【注释】布热津斯基，前引书。【注尾】美和其他西方国家对俄实施经济援助主要也是基于经济市场化对政治民主化具有促进作用这样一种设想上。【注释】Neil Malcolm and AllexPrabda, op.cit., p.537.【注尾】克林顿认为叶利钦及其“激进民主派”与俄民主化与市场经济进程紧密相连，因此对俄国内改革的支持主要体现在对叶利钦的支持上。但随着极端民族主义分子和俄共在选举中获胜，“激进民主派”失势，叶利钦政权危机迭出，腐败现象严重，俄民众对西方援助和市场经济改革的期望值降低，俄在对外政策方面开始变得“过分自信”，即强调对外政策的独立性，注意在国际事务中维护俄的利益和大国形象，与西方的战略合作开始减少，美对俄民主化和市场经济改革进程开始持怀疑的态度，美对俄战略思想和政策中开始加入防止俄“民主化”和市场经济改革进程发生逆转，防止俄共和对西方持敌视态度的极端民族主义势力上台执政，防止俄重新回复到过去与西方为敌的专制政权等内容。
从美国内政治进程来看，首先，克林顿对俄政策制定受到党派斗争的影响。克林顿政府与俄建立“战略伙伴关系”的政策从一出台就遭到来自美国国会共和党议员的反对。随着俄国内改革遭受挫折和美俄分歧日益增多，克林顿政府的对俄政策不断受到国会中共和党人的激烈批评，共和民主两党在俄罗斯问题上的分歧日益加深。特别是1998年俄金融危机发生后，美国内展开了一场“谁失去了俄罗斯？”的对俄政策大辩论。共和党外交政策专家认为，“克林顿政府没有很好把握如此重要的一个战略关系而‘失去’了俄罗斯”,【注释】Michael McFaul,“Getting Russia Right,”Foreign Policy, Winter 1999/2000.【注尾】认为克林顿政府缺乏一个明确而连续的对俄政策，指责克林顿政府对俄政策过于软弱，没有真正的对俄政策。【注释】Jerry F. Hough,“Americas Russia Policy: the Triumph of Neglect,”Current History, Oct. 1994; Stephen Sestanovich,“The Collapsing Partnership: Why the United States has no Russia Policy,”in Robert J. Lieber, ed., Eagle Adrift: American Foreign Policy at the End of the Century (Addision Wesley Longman Inc. 1997).【注尾】克林顿政府寄予厚望的美俄“战略伙伴关系”是由“错误、误解和判断失误组成的”【注释】前布什政府副国务卿和白宫办公厅副主任罗伯特·策立克语。The Wall Street Journal, March 27, 2000.【注尾】。俄罗斯不应被当作一个“伙伴”看待，而应视为一个“强硬的对手”。克林顿对俄政策的最大失败在于没有完全把俄纳入到欧洲新的安全结构中。克林顿政府认可叶利钦1993年不合乎宪法地解散人民代表大会、炮轰白宫和强行通过新宪法，赋予总统几乎是专制的权力，这是明显地将经济改革置于民主之上，将叶利钦的个人命运置于对俄宪法的尊重之上，置于美国阻止俄重新回到专制，回到侵略性的对外政策这样的利益之上。【注释】Dimitri K. Simes,“Russias Crisis, Americas Complicity,”National Interest, Winter 1998/1999.【注尾】美对俄罗斯民主和改革的支持变成了对叶利钦的支持，叶利钦的议程成了美国的议程。【注释】Condoleeza Rice,“Promoting the National Interests,”Foreign Affairs, Jan./Feb. 2000.【注尾】由于克林顿政府的对俄政策失败，“美俄之间的关系日趋恶化“，因此，“需要在牢固的基础上重新确定美国的对俄政策”。【注释】美众议院议长丹尼尔·哈斯特尔特语，法新社华盛顿2000年3月15日电。【注尾】俄罗斯金融危机后，在国会听证会上，美众议院国际关系委员会主席吉尔曼等人猛烈抨击克林顿政府对俄政策“失当”，认为美国“支持在俄罗斯建立自由市场资本主义的努力是一次惨痛的失败”。
这些批评加上俄近几年的“倒退”所造成的政治后果是：在华盛顿产生了“政治困难”，使一些积极支持与俄建立“战略伙伴关系”的人感到“厌倦、沮丧”，对俄的政策倡议越来越少。【注释】Sherman W. Garnett,“A Nation in Search of Its Place,”The Washington Quarterly, Winter 2000.【注尾】其次，克林顿政府对俄政策不断受到国会的干扰。冷战后美国会在美俄双边关系的一系列问题上一直寻求影响俄政府的政策和行为，至少希望获得俄国内对这种影响的支持。其常用的方法是通过对立法议案附加条款要求俄接受某个要求，对俄施加压力，否则不给俄经济援助或失去在互惠基础上谈判签定的协定的好处。如，美国会附加条款提出，如俄不在规定的日期内从拉托维亚和爱沙尼亚撤出军队，美国将断绝对俄的经济援助；要求俄撤出在摩尔多瓦的军队，甚至要求俄的加里宁格勒成为非军事区。附加议案还要求俄不向印度出售航天技术，不向伊朗出售核反应堆，不卖给中国反舰导弹，接受美国在军控谈判上的立场等。【注释】Raymond L. Garthoff, op.cit.【注尾】第三是利益集团游说的影响。美国是一个多元化、多种族的国家，利益集团在美国对外政策制定中历来起着重要的作用，但俄罗斯却是少数几个其在美国的移民通过游说反对美国与其母国建立良好关系的国家之一。尽管俄院外集团的影响不大，但对克林顿对俄政策制定还是产生一定的影响。【注释】See, Anatol Liven, op.cit.【注尾】最后，美国官僚政治和决策机制对克林顿对俄政策制定也有一定的影响。决策机制多元，政出多门，难以形成一致有效和连续一贯的对俄政策。【注释】See, Stephen Sestanovich, op.cit.该文对美国官僚机构和决策机制对美国的俄罗斯政策制定的影响作了详细的分析。【注尾】
（三）两国如何看待与对方的关系或对发展与对方的关系的战略判断
在冷战后大国关系普遍进行深刻调整的过程中，正确理解和判断对方的战略意图和双边关系的性质对处理国与国之间的关系极其重要。美俄之间的冲突和分歧不断加深以及相应的政策调整，在某种程度上是对基于实力变化基础上的双边关系性质再认识和重新定位的结果。
美俄关系是美苏关系的延续，但与冷战时期美苏两极对抗的关系相比，其性质已完全不同。冷战时期，伴随着美苏之间在社会制度、意识形态和价值观的尖锐对立，两国在军事上直接对抗和在全球范围的争霸。随着苏联的解体、冷战结束和俄罗斯选择西方式的发展道路，美俄之间在社会制度和意识形态方面的对立虽然消失，但两国仍然存在战略和安全利益的分歧和矛盾，冷战时长期的相互敌对状态对两国人民的心理造成的阴影短时间难以消除，前苏联辉煌的历史和俄罗斯民族潜在的大国意识也使俄不甘沦为“二流国家”的心态必然通过其对外政策表现出来。美俄虽不再是敌人，但尚未发展成为“盟友”。但冷战结束和俄独立之初，美俄双方对此的认识并不清楚，以为只要“遵循共同的民主价值观”就可以建立盟友和伙伴关系，就能消弥分歧，在广泛的国际问题和双边关系问题上进行合作，对双边关系的未来发展作出了错误的战略定位，期望值过高，认为美俄之间能建立“相互信任的友谊和伙伴关系”及“成熟的战略伙伴关系”。两国的国内政治进程以及现实的安全和战略利益的冲突逐步使双方都认识到当初双方对相互关系的认识过于“天真”，美俄在处理双边关系上趋于务实。双方都认识到，美俄关系虽不像冷战时期的美苏关系那样的零和关系，但也不是“战略伙伴关系”，而是基于现实的国家利益基础上的复杂的合作与竞争关系。正如当时的俄外长普里马科夫所说的那样，俄“无论如何也不能考虑与冷战时期的对手建立战略联盟关系，而只能是平等的伙伴关系”。【注释】路透社1996年3月5日。【注尾】双方对相互关系的认识的调整不可避免的在制定对对方的政策时反映出来。
（四）两国近10年发展不同，综合国力差距拉大
美对俄政策的调整变化在某种程度上还是冷战结束近10年来发展不同，两国间政治、经济和军事实力差距进一步拉大的结果。
俄独立以来，经济濒临崩溃，国内生产总值大幅度下降。1989-1999年，俄实际国内生产总值下降了近50%，超过1929-1933年美国大萧条时期实际国内生产总值下降幅度的一倍。【注释】James R. Millar,“The Dedevelopment of Russia,”Current History, Oct. 1999.【注尾】目前经济规模不仅落后于西方发达国家，而且落后于一些中等发达国家和发展中国家。外债负担沉重。据俄第一副外长库得林2000年3月29日在联邦委员会会议上透露，截止2000年，俄外债数额高达1580亿美元，其中1035亿美元是前苏联所欠债务，2000年有102亿美元的债务到期。【注释】塔斯社2000年3月29日。【注尾】在军事力量方面，冷战结束、华约解散和苏联解体对俄军造成巨大的冲击，驻东欧和其他国家的军队在短短两年时间内全部撤回国内，俄军总兵力由1992年的282万减少到1998年的100万，大量的重型军事装备遗留在前苏联境内、失去了昔日的军事同盟，俄军整体战略和作战能力下降。俄经济面临的困难使俄难以维持庞大的核武库。俄国防部长雨果·谢尔盖耶夫曾公开承认，由于经济原因，到2012年俄部署的核弹头可能不超过500枚。不仅核弹头将大大减少，而且由于没有财力更新苏联在冷战时期生产的核潜艇、远程轰炸机和洲际弹道导弹，俄运载工具也面临老化。弹道导弹的平均服役期为10年，据俄军方透露，约58%的俄弹道导弹超过服役期，目前俄发射井里多为服役期超过20年的洲际弹道导弹。俄用于发射的性能可靠的导弹也越来越少。【注释】Ronald E. Powaishi,“Russia: the Nuclear Menace Within,”Current History, October 1999.【注尾】在华约解散和北约东扩进程开始之后，俄与西方常规力量的对比朝着不利于俄的方向变化。俄常规力量的削弱加强了其对核武器的依赖，以便通过宣称的核战略从其受到削弱的武装力量态势中获得延伸核威慑的好处。防务预算大幅减少，1998年俄军事预算为40亿美元，并不断削减。俄军装备老化，后勤保障不足。俄地面部队和空军不仅缺少常规训练，而且缺少基本给养。俄东部的核部队由于未能支付电费而被切断电力供应。即使从现在起每年增加5%的预算，到2020年才能恢复到1992年的开支水平。而且因财政危机俄短期内不可能增加防务预算。【注释】Benjamin S. Lambeth,“Russias Wounded Military,”Foreign Affairs, March/April 1995.【注尾】政治上，俄独立以来，政府更迭频繁，社会动荡不安，有组织犯罪活动猖獗，两极分化严重，贫困人口增多。【注释】俄社会结构变化，见Thomas E. Graham, Jr., “The Politics of Power in Russia,”Current History, Oct. 1999.【注尾】地方分立主义和民族分离主义势力严重，两次车臣战争耗费了俄大量的人力、物力和财力。私有化进程中国家的财富大量转入私人手中，国家失去了对重要资源的控制。俄经济实力的下降大大限制了俄在外交上所能作出的选择。政治上的混乱和四分五裂状态加重了俄经济和军事实力下降的状况，分散了政府对外交政策的注意力，不能有效地动员一切资源来实现外交政策的目标，在处理一些重大的国际问题上显得力不从心，使对外政策显得不连贯和难以预测，加上经济上对西方援助的依赖，在与西方的较量中处于不利地位，往往以俄妥协告终，对世界政治、经济、军事方面的影响力大幅下降。
与此形成鲜明对照的是，90年代以来，特别是克林顿当政以来，美国经济保持长期稳定增长，经济增长率平均在2—3%左右，消费物价指数控制在3%以内，失业率从1992年的7.4%降至1998年的4.2%，呈现出“两低一高”（低通胀、低失业、高增长）的良好发展态势。直至90年代末，美国经济基本健康，没有出现衰退的征兆。80年代以来一直困扰美国经济的痼疾——联邦财政赤字大幅下降，并在1997—1998年度出现了30年来第一次财政盈余。90年代，美国高新技术产业、特别是以计算机为主的信息产业和信息技术，促进了美国技术和知识密集型产业的发展，带动了产业结构的进一步优化。美国企业经过重组和改造，经营管理水平明显提高，国际竞争力显著增强，投资和股市高涨。90年代美国经济的发展不仅拉大了美国与其他西方国家的差距，而且更非俄罗斯经济所能相比。美国的军事实力也超过了排在它后面的十个强国军事实力的总和。美国用于研制新武器的开支超过了360亿美元。
由于美俄之间实力差距的拉大，同时由于俄面临的经济、政治和军事问题直接制约俄在国际上的作用，美俄之间相互关系的性质也发生了相应的变化，由曾经是平等和对手的关系（至少就军事而言是如此）变为在世界上占支配地位的大国与衰落的大国或“地区性二流国家”之间的关系。美越来越不把俄罗斯放在眼里，越来越不把俄当作一个平等的对手看待，俄在美国全球战略中的地位越来越低，许多在冷战时期对美苏关系具有重大影响的双边关系问题对美俄关系的影响程度大大降低。美基本上是从全球战略中的俄罗斯来看待和处理与俄关系，而不像冷战时期那样对苏政策主导美全球战略。俄国力虚弱还使美国的一些政策制定者怀疑俄进行国内改革的能力，认为一个虚弱的和力不从心的俄罗斯难以作为美国可信赖的伙伴，因为其领导人不愿意冒国内政治的风险而对美妥协，这使得支持与俄“接触”和建立“战略伙伴关系”的人越来越少。更有一些美国决策者把俄目前的虚弱视为战略上的机遇，试图从中获取战略上的好处。
上述因素不仅对克林顿政府对俄政策制定产生重要的影响，而且将长期制约美俄关系的发展。
三、美对俄政策趋向和美俄关系前景
冷战结束后，美国内在对俄政策上存在两派主张：一派以前卡特政府的国务卿布热津斯基为代表，从现实主义和地缘战略的观点来看待美俄关系，主张对俄实行“遏制”，被称为“新遏制派”，其《不成熟的伙伴关系》一文充分反映了这一派的政策主张；另一派则以克林顿政府现任副国务卿塔尔博特为代表，从理想主义和“民主和平论”的观点出发，主张对俄“接触”和“融合”，被称为“新接触派”,其《民主和国家利益》一文充分反映了这一派的政策主张。两派的政策主张虽然不同，但对俄战略目标却是一致的，都以把俄罗斯演变成一个“民主的、民族的、稳定的”，即纳入西方政治经济体系的、由单一俄罗斯民族组成的国家为目标。从克林顿政府对俄政策的实际情况来看，前一派的战略思想和政策主张逐渐在克林顿政府的对俄政策制定中占了上风。
在世纪之交，俄政府业已交替，美国总统选举之际，美国朝野正在重新审视对俄政策。由于2000年美俄两国已经或将产生新一届政府，美国一些分析家因此认为这将给美重新调整对俄政策提供一个宝贵的契机，以避免重蹈克林顿政府对俄政策的错误，从未来的机遇中获取更大的利益，同时修补近年来受到损害的美俄关系。【注释】Michael McFaul,“Getting Russia Right,”Foreign Policy, Winter 1999/2000.【注尾】从美现政府以及两党总统候选人及其班子所提出的一些政策主张来看，美下届政府对俄政策有可能延续前任政府主要对俄战略思想和对俄政策主张。
（1）在外交上，美将继续重视发展与俄的关系，保持接触，维持两国合作的基本框架。在科索沃危机后美俄关系遭到严重损坏的情况下，无论是美现政府还是共和党和民主党总统候选人都强调发展对俄关系的重要性。2000年年初，美国务卿奥尔布赖特在霍普金斯高级国际问题研究院发表讲话时称，“对俄关系显然是美国在2000年必须要处理好的几个重大问题之一”。美副总统，民主党总统竞选人戈尔2000年4月在美国国际新闻学会就美对外政策发表讲话时强调，俄罗斯是美国“极其重要的伙伴”，而不是美国的敌人。【注释】The New York Times, 30 April 2000.【注尾】美共和党总统竞选人小布什的对外政策顾问孔多妮扎·赖斯（Condoleezza Rice）撰文阐述共和党政府的对外政策时，也认为美“应与俄发展全面的关系”。【注释】Condoleezza Rice,“Promoting National Interests,”Foreign Affairs, Jan./Feb. 2000.【注尾】众议院组建的处理对俄关系的特别委员会，成员由国际关系委员会、银行委员会、情报委员会、军事委员会等众议院一些重要委员会的主席组成。【注释】法新社2000年3月15日电。【注尾】美之所以重视对俄关系，是因为对美国来说，目前在双方有关军控的谈判及实施，在防扩散以及打击恐怖活动和有组织的犯罪等问题上，美国还需要俄罗斯的配合。因此，尽量争取俄的合作，缩小分歧，防止两国关系进一步下滑，避免发展成为对抗，成为美国现政府和下一届政府的重要任务。同时美认为，去年以来俄政治和经济出现了一些积极的变化，表现在离任的叶利钦是根据宪法行事的，1999年俄杜马选举如期举行，市场经济的方方面面正在运转，经济状况有所好转。【注释】美国务卿奥尔布赖特2000年年初在约翰·霍普金斯大学高级国际问题研究院的讲话。【注尾】但美强调重视和发展对俄关系，甚至承认俄的大国地位，并不是要把俄作为一个平等的伙伴看待。由于俄国力衰弱和美实力上升，同时由于俄在经济和财政援助等问题上对美依赖较大，美国越来越不把俄作为一个战略上的对手看待，俄在美对外战略中的地位将持续降低。
（2）在双边关系上，美将继续把战略安全置于对俄政策的首位。美国防部长威廉·柯恩称，“美俄关系是当前最重要的安全问题。”孔多妮扎也认为，美对俄政策应集中在重要的安全议程方面。【注释】Condoleezza Rice, op.cit.【注尾】美国务院发言人詹姆士·福利在普京当选后说，美国“可以在许多不同领域，首先是在安全领域、在军备控制和经济等领域同俄一道工作”。【注释】美国《巴尔的摩太阳报》2000年3月30日。【注尾】在战略安全问题上，美首要目标是谋求俄同意修改《反弹道导弹条约》，以使俄同意美在本土部署有限的国家导弹防御系统。美声称其目的是“为了保护美国不受某些无赖国家的威胁”，不是针对俄罗斯，“也不会削弱俄罗斯的战略威慑潜力”。【注释】美谈判人员就修改《反弹道导弹条约》提交给俄方的建议文件。The New York Times, April 23, 2000.【注尾】其次是在俄杜马业已批准第二阶段削减战略武器条约的情况下，督促俄实施第二阶段削减战略武器条约并达成第三阶段削减战略武器条约，进一步减少俄核武器带来的危险。
（3）在欧洲安全方面，美将继续坚定不移地推进北约东扩进程，同时把强化和巩固前苏联地区地缘政治多元化作为美对独联体政策的主要目标，支持前苏联地区国家的民主和市场改革。
（4）在政治上和经济上，美将继续关注和支持俄民主化和稳定经济的努力。虽然美从全球战略出发，不希望出现一个能与之抗衡的强大的俄罗斯，但也不希望拥有强大核武器的俄罗斯过分虚弱而引起社会动荡，从而造成核武器失控而对美带来威胁。美国防部长柯恩2000年5月15日说，“俄罗斯能否纳入国际社会和选择什么样的改革道路将对全球安全产生深刻影响”。【注释】法新社华盛顿2000年5月15日电。【注尾】美众议院前议长纽特·金里奇也撰文指出，美最关注的三个重点应是“帮助主要大国，尤其是中国、俄罗斯和印度融入正在兴起的国际体系之中”。【注释】The Washington Post, May 22, 2000.【注尾】
在新千年之际，随着普京当选俄总统和“叶利钦时代”的结束，俄对美政策也面临着新的调整。从普京任代总统所采取的一些具体政策措施来看，调整后的俄对美政策将有以下几个方面：（1）总体对美政策构想趋于务实。对冷战结束以来，特别是科索沃危机以后的俄美关系状况，俄认为“既有所积累起来的合作的潜力，同时也包含着不信任的因素”，这“使俄对美政策极其复杂”，俄美之间“在就最重要的问题保持对话的同时，相互之间的距离还需保持一段时期”，因此俄对美政策“必须本着务实的态度”。“由于俄美之间在潜力方面存在巨大和不断拉开的差距，‘平等伙伴关系’的构想从一开始就是不现实的，必须修改俄美关系构想”。【注释】俄外交与国防委员会报告，2000年4月21日。【注尾】（2）在双边关系上将尽量“保持相互协作的积极势头”，避免俄美关系“出现不可逆转的恶化”，防止陷入“孤立”和出现所谓的“防疫线”的情况。虽然俄美在许多问题上存在冲突，修改的俄新军事学说重新把美国和北约视为对俄最大的外部威胁，但俄认为，俄美在降低相互之间的核对抗水平、巩固核不扩散体制、打击腐败、贩毒和恐怖主义，以及保护环境方面具有共同的利益。同时俄认识到，在目前的情况下，保持与西方、特别是美国的良好的关系，从而获得西方的市场、资金和技术，对俄的经济复苏和现代化十分重要。俄同样依赖西方帮助重组其债务结构，否则在今后数年俄联邦每年费用的70%将用于偿债。（3）在军控方面，由于俄现有经济能力难以维持和更新其庞大的核武库，俄希望进一步削减双方所拥有的战略核武器。同时考虑到俄目前拥有的核力量有足够的能力突破美国有限的国家导弹防御系统，受经济条件的限制对美研制和部署国家导弹防御系统难以作出与美展开军备竞赛的反应等因素，为避免美退出《反弹道导弹条约》的后果，俄在保持俄美之间的战略稳定的前提下，不排除在修改《反弹道导弹条约》问题上对美妥协，同意美部署有限的国家导弹防御系统的可能。（4）在地缘战略形势日趋恶化和面临北约东扩所带来的军事威胁的情况下，进一步加强与独联体国家的多边和双边合作，努力维持其在独联体的主导地位，加强与中国、印度等国的战略合作，推动多极化，以平衡对美外交，改变战略上的劣势。
总之，受种种因素的制约，目前美俄对对方的政策都难以作出大的调整，美俄关系的好坏主要取决于双方在一些双边关系的问题领域能否取得预期的和实质性的进展。从目前的情况分析，美俄在军控和战略防御问题上经过反复较量将达成一定的妥协，矛盾有所缓解，未来美俄冲突的焦点将主要集中在北约东扩，特别是波罗的海三国加入北约，以及美俄在前苏联地区的争夺上。从长期看，对未来美俄关系产生最深刻影响的则是两国国际战略目标的分歧和美俄政策制定者对双边关系的战略定位。换言之，美建立“单极世界”的企图和俄在国际事务中追求“大国地位”的矛盾，以及美将俄视为“地区性二流国家”与俄在与美双边关系中追求“平等地位”的矛盾将日益突出，成为美俄分歧和冲突的最根本的原因。
张业亮：江苏亚欧区域经济研究所副研究员