《美国研究》2000年第4期

   

   

布什政府向台湾出售F-16战斗机的决定

 

——美国对华政策决定因素的一个案例分析

 

【注释】本文是作者1997-1998年在美国杨百翰大学研修所作的三个案例研究中的一个。在本文写作过程中,该校政治学系教授Valerie M. Hudson博士将外交政策分析的有关理论介绍给作者,国际问题研究中心教授Eric A. Hyer博士仔细阅读了全文,并提供不少帮助和建议。特此致谢!【注尾】

   

张清敏

   

   

    〔内容提要〕本文选择布什政府向台湾出售F-16战斗机的决定为例,对决定和影响美国对华政策的诸因素在美国对华政策制定过程中的作用进行了一个较全面的考察。该决策过程表明,国际因素的变化和美国国内竞选的政治考虑是促成布什改变美国对台湾武器出售政策,向台湾出售150架F-16战斗机的主要原因。选举政治因素和经济利益的考虑在布什的决定中起到了一个直接的作用,是一个关键因素。国会的压力形成一个推动布什改变美国对台湾出售武器政策的力量,但其作用与大选政治考虑相比要退居次席。

    关键词:美国外交/美台关系/军售/布什政府

   

    在中国,人们常常为美国对华政策的一些变化不定、矛盾,甚至出尔反尔感到困惑,不了解美国对华政策是如何制定的,更不知何时应该相信美国政府的何种承诺。在美国,学术界对美国外交政策的制定也有不同的观点:现实主义理论强调国际体系对一个国家外交政策内容的影响和制约作用,认为在一个无政府状态的国家体系内,力量分配的变化是对所有国家都施加影响的冷酷无情的力量,基本的国际体系格局从长远来看决定着外交政策的内容。【注释】Kenneth Waltz, Theory of World Politics (Reading, Mass.: AddisonWesley Press, 1979).【注尾】自由主义理论则认为国内社会环境和结构决定和影响外交政策制定过程和内容,如果国内环境确定了,即使是不同的领导人在同样的环境下也会做出同样的决定。【注释】Charles W. Kegley, Jr. & Eugene R. Wittkopf eds., The Domestic Sources of American Foreign Policy: Insight and Evidence (New York: St. Martins Press, 1988); Joe D. Hagan, “Domestic Political Explanations in the Analysis of Foreign Policy,”in Foreign Policy Analysis: Continuity and Change in Its Second Generation eds., Neack, Laura Jeanne A. K. Hey and Patrick J. Haney et. al. (Englewood Cliffs NJ: Prentice Hall, 1995).【注尾】研究官僚政治的学者则试图用决策过程来解释外交政策的结果。其中一部分学者强调外交政策的制定过程是政府不同机构之间斗争的结果。【注释】Graham T. Allison, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (Boston: Little, Brown , 1971); Morton H. Halperin, Bureaucratic Politics and Foreign Policy (Washington D. C.: the Brookings Institution, 1974).【注尾】另一部分人则发现美国外交决策过程的另一种现象——政策制定群体对小集团团结的追求超过对合理政策结果的追求,以致于不能对客观现实进行充分的估计,最终导致外交政策的失败。【注释】Irving L. Janis, Groupthink: Psychological Studies of Policy Decisions and Fiascoes (Boston: Houghton Mifflin Company, 1982).【注尾】

    就美国对华政策而言,一些学者利用外交政策分析的理论对美国对华政策作了一些有益的探索。他们通过对美国对华政策制定过程的研究,揭示了美国政府并不是一个单一的行为者,其对华政策受到美国政府不同机构的影响和制约。【注释】Robert Sutter, The China Quandary: Domestic Determinants of U. S. China Policy 1979-1982 (Boulder, Colorado: Westview Press, 1983); Tan Qingshan, The Making of U. S. ChinaPolicy : From the Cold War to Beyond Containment (Boulder and London: Lynne Reinner Publishers, 1994); YufanHao, Dilemma and Decision: An Organizational Perspective on American China Policy (Berkeley: The Regents of University of California, 1997).【注尾】本文选择布什政府向台湾出售F-16战斗机的决定为例,以期对决定和影响美国对华政策的诸因素在美国对华政策制定过程中的作用有一个较全面的认识。

 

一、F-16决定决策过程

 

    美国对台湾出售武器问题是中美关系中一个非常敏感的问题,是美台实质关系的核心,也是美国将台湾当作一个政治实体的标志,因而是中国政府强烈反对的。其中被称为FX的先进战斗机最敏感,也最有代表性。【注释】FX为fighterinexperimental的缩写,意为试制中的战斗机。因为美国政府曾多次考虑向台湾出售先进战斗机问题,在布什做出向台湾出售F-16战斗机前,卡特和里根政府都是想从多种机种中选择一种,并进行一些修改,如缩小其飞行半径,减小其发动机功率,或减弱其地面攻击能力等,每次都不是一个定型的飞机,因而被称为FX。【注尾】台湾当局争购这种先进战斗机已有近20年的历史。尼克松和福特政府因担心它可能给双边关系带来消极影响,没有考虑台湾当局的这一要求。卡特总统1979年开始第一次考虑了这一交易,但没能作出最后的决定就下台了。1981年和1982年里根在总统竞选中表示,并在当选初期试图向台湾出售先进FX战斗机,但这一试图在引起中美双边关系的危机后也不得不放弃。里根不仅放弃了向台湾出售FX先进战斗机的决定,而且与中国政府达成协议,承诺“它向台湾出售的武器在性能上和数量上将不超过中美建交以后近几年供应的水平,它准备逐步减少对台湾的武器出售,并经过一段时间导致最后解决。”【注释】《八一七公报》,引自刘连第主编:《中美关系重要文献资料选编》,北京·时事出版社,1996年版,第469页。【注尾】在里根政府考虑向台湾出售FX战斗机的决策过程中,时任副总统的布什曾极力反对,但是在十年后美国总统大选的最后关键时期,同一个布什为竞选连任,做出了向台湾出售150架F—16战斗机的决定。

    (一)布什政府的军品转让政策

    东西方之间的对抗在里根第二届任期内开始有所缓和,苏联入侵阿富汗后中断了的第二阶段削减战略核武器谈判也已取得了重大进展。在这样的背景下,曾担任八年副总统的布什赢得了总统大选。新的国际形势使美国失去了对其安全的一个主要的威胁,也使美国失去了支持其庞大军事项目和军事开支的理由。再加上庞大的财政预算赤字的压力,布什政府不断对里根时期巨大的国防开支进行大刀阔斧的消减。战斗机行业是一个最为典型的例子。在美国军费开支顶峰的1987年,美国军用飞机行业向美国军队和外国军队生产并运交了1199架军用飞机,价值240亿美元。从此美国军用飞机的销售下降了25%,到1989年布什担任美国总统时,美国的军用飞机工业只生产了1110架飞机,价值170亿美元。根据美国商务部的估计,对作战飞机的订货还会继续下降,直到1992年。【注释】U. S. Congress, Office of Technology Assessment, Global Arms Trade, OTAISC460 (Washington D. C.: G. P. O., June 1992), p.35.【注尾】为适应美国军费消减,一些美国军火生产商在布什入主白宫时日益将销售重点转向国际市场上,通过增加对外出售先进的常规武器,通过政府批准的向外出口美国的生产设备,以及与其他国家和地区联合开发新的武器系统等增加对外技术转让的方式来增加收入。【注释】Global Arms Trade, p.12.【注尾】

    就在美国军火商将目光投向国际市场时,一些新的武器生产和出口中心也加入到国际军火市场的竞争,使竞争更趋激烈。正如美国国会技术评估办公室所概括的那样,“除美国和日本以外,所有军火生产国都采取以下政策:(1)与其他国家合作以共同承担开发费用;(2)由于开发新武器费用高昂,扩大向国外出口最先进的武器来达到可以承担得起的规模效益。”【注释】Global Arms Trade, p.15.【注尾】因此,国际军火销售并没有因冷战的缓和而消减。而另一方面,随着苏联威胁的消失,美国在寻找新的威胁。一时间,阻止被美国看成是威胁美国安全,或被美国看成是不负责任的国家获得先进的、大规模杀伤性武器成为美国国家安全的主要考虑。

    面对这种形势,布什政府内的许多人都主张美国政府应该扩大对外军售来支撑美国国内的军火生产。国务院国防安全援助署(Defense Security Assistance Agency)表示,“面对国际武器供应商多元化的国际环境的挑战,除非我们作出调整,在未来的几年内美国将不能以可以接受的价格令人满意地满足我们朋友和盟友的防御需要,因而也就不能满足我们自己的需要。”【注释】U. S. Department of State and U. S. Defense Security Assistance Agency, Agency, Congressional Presentation for Security Assistance Programs, fiscal year 1992, p.6.【注尾】因此,布什上台后在武器出口问题上面临着一个两难的境地:限制武器扩散必定会减少美国军火生产商在国际上的销售;而允许美国厂商扩大生产和在国际上的销售又必定加剧武器扩散。

    面对这种困境,布什政府一方面在国际上呼吁武器供应国在向中东这个主要的武器市场出口武器时采取“集体克制措施”;另一方面,又采取以下措施来支持美国军火商在国际军火市场的竞争:指示美国在国外的使馆工作人员向美国军品生产厂家提供更多的帮助;在国务院成立了防御贸易中心(Center for Defense Trade);建议在北约成员和美国的其他盟友之间成立一个防务关贸总协定(Defensive GATT)组织,允许在公开的条件下武器和防御技术的自由贸易。到布什任期中期时,美国陆军和空军首次公开支持出口诸如M-1A1-Abram坦克和F-16隼式战斗机。【注释】Agency, Congressional Presentation.【注尾】

    (二)个性和决策机制

    布什当选总统时的履历是非常辉煌的。他担任过中央情报局局长、国会议员、共和党全国委员会主席、美国常驻联合国代表。期间,当大多数第三世界国家在1971年投票恢复中国在联合国的合法席位并将台湾当局从联合国驱逐出去时,作为美国驻联合国的大使,他曾经领导了“允许台湾保持其在联合国席位导致‘双重代表计划’的游说努力。”1975年当他从联合国任期届满回到华盛顿时,面对福特总统向他提出的两个职位——美国驻英国和法国大使,他却告诉福特总统,他想到北京担任美国驻北京联络处主任。他后来回忆说:“像在伦敦和巴黎这样一个重要的,诱人的职位可能使履历增辉,但北京是一个挑战,是一个通向未知之旅。”【注释】George Bush, Looking Forward (New York: Doubleday, 1987), p.130.【注尾】这实际上是他与北京领导人关系的开始。在他作出向台湾出售FX战斗机前不久,一份美国的报纸称他1974-1975年担任美国驻北京联络处主任那一段时间“是他生活中最常谈论话题,对美中关系友好的热心一致保持到现在。”【注释】Pack R. Payton,“China, Oatmeal Approach,”St. Petersburg Times, March 8, 1992.【注尾】在里根政府担任八年副总统期间,他在美国的中国政策制定过程中发挥了主要的作用。他在里根竞选总统期间被里根派到北京,向中国领导人解释里根的中国政策,设法安慰中国政府对里根竞选言论的担忧。临行前,他拒绝国务院向他提供的一个有关中国的情况简介,并说,“我了解这些人(中国人)。”【注释】Harry Harding, A Fragile Relationship, the United States and China since 1972 (Washington D. C.:  Brookings Institution, 1992), p.229.【注尾】作为副总统,他再次被派到北京与中国的领导人就美国向台湾出售FX战斗机问题与中国领导人进行直接的谈判。既使是布什政府内部的高级政策顾问也将布什看成是中国问题专家。【注释】布什在答复对其中国政策的批评时说,“我曾经在中国居住过,我了解美中关系。”其国务卿贝克也解释说,“没有任何当选的美国人比美国总统更了解中国, 他曾在中国为我们的政府工作过数年。”布什的副总统也说总统是“中国问题专家”。引自Kenneth A. Oye eds., Eagle in a New World: American Grand Strategy in the PostCold War Era (Harper Collins Publisher, 1992), p.228; Harding, A Fragile Relationship, p.229, p.232.【注尾】他在1981年到1982年并不赞同向台湾出售FX战斗机,并被中国的领导人称为老朋友。【注释】里根当选后,邓小平在接受美国《基督教科学箴言报》总编采访时说,他对里根不熟悉,“但是帮助里根先生决策的一些人,我是熟悉的,算是老朋友。比如布什先生就是我熟悉的朋友之一。”见刘连第编著:《资料选编》,第9页。“六四事件”后,布什派美国国家安全事务助理斯考克罗夫特为特使到北京就“六四事件”后的中美关系与中国领导人磋商,邓小平在会见斯氏时说,“我已经退休了,本来这样的事情不是我份内的事,但是我的朋友布什总统的特使来,我不见也太不合情理了。”见《邓小平文选》,北京·人民出版社,1993年版,第350页。【注尾】处理台湾问题的经验使他了解台湾问题在中美关系中的重要性和敏感性。布什的当选对中美关系来说应该是一个好兆头。

    他的外交决策班子主要是由不仅具有在政府部门丰富工作经验,而且与布什有较长友谊的老练职业人员组成。除了白宫办公室主任苏努努(John Sununu)以外,布什政府决策圈内的人都是由尼克松、福特和里根政府时期华盛顿的局内人组成。其外交政策观几乎是尼克松-福特时期的再现。除了总统以外,另外两个主要外交建筑师是国家安全事务助理斯考克罗夫特(Brent Scowcroft)和副国务卿伊格尔伯格(Lawrence Eagleburg)。他们两人在中美苏三角关系处于高潮的尼克松-福特时期曾担任重要职务。

    专门研究总统个性与经历对外交政策影响的巴伯(James D. Barber)把布什归类为积极肯定型(activepositive),他指出曾作为职业外交官和在政府多个部门工作过的经历使他对外交事务既敏感又有兴趣,往往积极主动参与外交决策过程之中。作为一个行政领导人,其每事亲躬的工作作风与其前任里根迥然不同。【注释】James D. Barber, The Presidential Character: Predicting the Performance in the White House (N. J.: Prentice Hall, Englewood Cliff, 1992), p.457, p.459.【注尾】布什担任总统两年后,《外交政策》发表的一篇文章将他的政策风格与里根的政策风格进行了非常形象的比较,文章说: “布什喜欢零售层次上的政治,与里根喜欢批发层次上的风格大不相同。布什首先在其副手面前列出一系列政策目标,然后与他们进行激烈的,通常也是长时间的协商和游说努力,观察风声,看哪一项政策是可行的。只有在总统非常确信其建议可以接受时,他才展示他的政策项目,就像一个确定了的方案。”“虽然布什有时也向专家征询意见,但他更喜欢依赖一个由他信赖的顾问组成的小组,尤其对敏感的政治问题和危机。”【注释】Terry L. Deibel, “Bushs Foreign Policy: Mastery and Inaction,” Foreign Policy, No. 84 (Fall 1991), p.6, p.9.【注尾】正是在这样的一个小团体决策框架内,布什政府作出了向台湾出售150架F-16战斗机的决定。

    (三)国际和国内形势的变化与F-16决定的出台

    布什任职的四年是国际形势经历第二次世界大战以来最大变化的四年。首先是1989年春夏之交,中国发生了“六四事件”,引起了国际社会的反响。原有的美国对华政策的一致被打破,采取什么样的对华政策成为美国国内,特别是行政部分与国会之间政治斗争的一个议题。美国国内一些人利用中国国内发生的事件对中国政府横加指责,要求布什政府对中国采取诸如召回大使等制裁措施。布什反驳道:“虽然美苏之间的紧张局势在缓和,但美中之间的战略价值却并没有下降。”布什虽然采取了一些制裁措施,如停止对中国的军售和高级官员之间的互访,但总的来说布什还是比较克制的。他公开表示,如果中国“被推回到1972年以前的孤立和抑制岁月,”那将是“一场悲剧。”布什坚持说,“现在不是感情用事的时候,需要考虑到我们的长远利益,采取理智的谨慎的行动……”【注释】Weekly Compilation of Presidential Documents, June 5, 1989, pp.839-840.【注尾】 “六四事件”后,他派他的国家安全事务助理斯考克罗夫特和副国务卿伊格尔伯格先是在7月,后又于12月对中国进行了秘密的访问。

    当斯考克罗夫特和伊格尔伯格对华进行秘密访问被公开以后,布什面临美国国内一些反华势力更强烈的批评。这些批评指责他对北京“奴颜婢膝,”向北京“磕头”。在余下的任期内,布什与国会就美国与中国的贸易最惠国待遇问题、人权问题、中国在美留学生的居住权问题等进行了长期的斗争。争论持续到1992年大选,美国对华政策成为选举争论的一个主要话题,也成为民主党用来打击共和党的一个大棒。

    其次,开始于1989年末、最终导致冷战结束的东欧巨变和苏联的解体,使一直作为美国对华政策支柱的中国在冷战中的战略重要性贬值。曾经被美国看作是共产党世界最激进的改革者的中国一下子变成了美国人眼中“抗拒”自由市场和“民主”这一趋势的共产主义的最后堡垒。与此同时,在海峡另一岸的台湾在经历经济的快速发展后,在朝美国式的民主方向也迈进了不少的步子。这些变化引起美国公众对海峡两岸关系态度的变化:尽管台湾海峡的紧张形势处于半个世纪来的最低点,中国政府对台湾的“威胁”却成为美国舆论界一个热门话题,中国从苏联购买苏-27战斗机的报道引起了一些学者和政府官员的关注和忧虑,“中国威胁论”也颇有市场。【注释】Jim Mann, “China Seeks Russian Weapon,” Los Angles Times, July 12, 1992; Jim Mann, “China Builds Military, Neighbors and U. S. Uneasy,” Los Angles Times, September 13, 1992.【注尾】

    与此同时,海湾战争的爆发和以美国为首的多国部队成功地将伊拉克部队赶出科威特,进一步增加美国的霸权心态。海湾战争一结束,布什总统就提出要在美国领导下建立“世界新秩序”的“蓝图。”【注释】布什提出的世界新秩序的蓝图是建立在所有国家都承诺这些原则的基础上,“和平解决争端”“团结一致反对侵略”“减少和控制军备、公平对待所有民族。”见 “Remarks at Maxwell Air Force Base War College in Montgomery Alabama, April 13,” Public Paper of the Presidents of the United States, George Bush, 1991 book II (Washington D. C.: Government Printing Office, 1992), p.366.【注尾】但是,当布什对在中国、东欧、苏联发生的事情应接不暇,对为冷战的结束和海湾战争的胜利而欢欣鼓舞的时候,却后院失火。美国经济进入了另外一个萧条期。当布什还正在为国际上发生的变化难以分身的时候,美国公众却更多地将注意力转移到了日益恶化的美国国内经济。恰逢此时,布什开始着手竞选连任,作为总统,他成了这一原本是经济自身规律使然的经济恶化的替罪羊。因冷战结束和海湾战争的胜利而连续攀高的对布什的支持率在海湾战争一结束就马上滑了下来。

    经济的萧条,以及冷战的结束对美国的军工企业打击最重。1991年布什政府不仅进一步限制新一代武器生产计划的项目,而且建议终止(terminating)购买F-16战斗机,布莱德雷战斗运输机(Bradley Fighting Vehicle), 鱼叉式(Trident)潜艇,MX导弹和F-14D战斗机。这些决定使美国国内仅仅一小部分现役武器系统仍然在生产。【注释】HerbrtWulf ed., Arms Industry Limited (Sipri, Oxford University Press, 1993), p.35. 【注尾】仅1991年一年,美国的航天工业就丧失了10万个工作机会。而整个国防工业预计到1995年将丧失140万个工作机会。【注释】Velocci A. L. Jr., “Aerospace jobs as firms seek new efficiencies during downturn,”Aviation Week & Space  Technology, Vol. 136, No.3, Jan. 20, 1992, pp.57-58. 【注尾】作为美国作战飞机、导弹、坦克、军舰等许多武器的供应商的通用动力公司1987年雇员达10万5千人,计划到1995年将雇员裁减到6万3千人。【注释】Wulf ed., Arms Industry Limited, p.58.【注尾】

    一方面是国际上对武器需求的减少,另一方面则是因为“几乎所有主要的武器生产商……都将注意力集中到对国外武器销售的可能性上,特别是利润丰厚的商业销售,”结果造成国际军火市场供应商的增加。【注释】Wulf ed., op.cit., p.56.【注尾】这一矛盾是所有国家都面临的:原苏联的航天工业——现在主要集中在俄罗斯和乌克兰——除了向中国出售了几十架战斗机以外很少有其他对外销售记录,尽管他们的销售政策是只要现金交易,任何国家都可以出售。欧洲的战斗机联合生产项目(Eurofighter program)在德国退出后处于生死挣扎之中。法国的军工企业——以生产幻影2000战斗机的达索集团(Dassault group)为首——到1992年也面临着强大的压力。达索飞机公司的主席达索(Serge Dassault)在1992年6月告诉该公司的工会代表说,如果到年底还没有外国订购幻影2000-5飞机,该生产线就必须停下来。【注释】Barbara Opall, “U. S. Tries to Sway Taiwan from French Fighter Buy,” Defense News, October 19, 1992, p.2.【注尾】生产F-15的麦道公司1992年9月宣布,如果与沙特阿拉伯的武器交易被取消,它们就得裁减7000份工作。【注释】“The Morality of Pragmatism,” The Herald, September 5, 1992, p.10.【注尾】就在这种军工企业裁减潮中,通用动力公司于1992年7月30日宣布,由于F-16定单的减少,到1994年它们将裁减员工5800人。【注释】Susumu Awanohara, “Election Dynamics,” Far Eastern Economic Review, August 20, 1992, p.20.【注尾】

    所有幸存的武器生产商都尽力寻找买主,在日益缩小了的军火市场进行激烈的竞争。它们不约而同地将目光投向台湾这一曾经向美国争购先进战斗机十数年而一直因中国政府的反对没有成功,而当时不仅仍在争取而且具有世界第二大外汇储备的地区。台湾在1992年的世界经济危机中所受到的打击比其他工业化国家和地区相对要小的多。台湾的经济发展仍然以较快的速度增长,国民生产总值在1992年增长幅度为6.1%,总额达2110万美元,居亚洲四小龙之首。【注释】Government Information Office, The Republic of China Yearbook 1993 (Taipei: Shans Art Printing Co. Ltd. 1993), p.203.【注尾】为了保持经济的持续发展,台湾当局计划在十年内花费6000亿美元来改善其基础设施,其中一大部分,大约500亿到600亿美元将向外国公司招标。这一庞大的建设计划也极大地吸引着世界上许多国家的厂商和政府。

    法国的达索公司最先将目光投向台湾。早在1991年台湾当局与法国达索公司之间就向该公司购买100架幻影2000-5战斗机开始了谈判。在谈判这一武器销售计划时,还附带了一项价值达数十亿美元的核电站计划。如果这一交易作成,那就不仅意味着台湾在先进武器上将不再仅仅依赖美国,而且还会使法国在争夺台湾巨大的民用市场方面拥有一个杠杆。对台湾这一市场的垂涎成为美国向台湾出售先进的FX战斗机的主要原因。中国政府强烈反对法国向台湾出售先进的战斗机,但法国的一位教授则一针见血地指出,“尽管中国外长钱其琛(对法国政府的意图)颇有怨言,法国向台湾出售武器的主要障碍从来都不在中国,而在美国,或者更确切地说,在得克萨斯的沃思堡(Fort Worth,F-16战斗机的生产地, 引者注)。”【注释】Francois Godement, “Policy Dynamics,” Far Eastern Economic Review, September 17, 1992, p.26.【注尾】

    直到1992年6月,布什政府还一直不同意向台湾出售任何形式的FX战斗机。但是,就在台湾向法国购买100架幻影2000-5多功能战斗机的谈判就要达成协议的时候,美国国内要求美国向台湾出售先进的FX战斗机的压力迅速增加,布什政府开始改变主意。【注释】Barbara Starr and John Boatman, “USA Reconsiders F-16 Sale Ban,” Janes Defense Weekly, August 8, 1992, p.5.【注尾】《基督教科学箴言报》的一篇文章强烈批评布什政府禁止美国公司向台湾出售先进战斗机的政策。该文指出,台湾“对法造幻影2000-5战斗机的兴趣已经得到密特朗政府的积极反应。法国政府正在积极促成这笔战斗机交易。在后冷战时期,法国向台湾出售战斗机的目的完全是由经济利益驱使的。很难理解为什么美国总统愿意以牺牲6000美国人工作的代价来姑息北京的领导人,而法国政府却刚好相反。”【注释】T. Y. Wang, “Why Taiwan Should Get F-16s,” Christian Science Monitor, August 13, 1992, p.13. 【注尾】来自F-16战机生产地的得克萨斯州的众议员巴顿(Joe Barton, 共和党)和吉林(Peter Genen,民主党)在国会充当了压布什解除向台湾出售先进战斗机禁令的急先锋。1992年8月,由他们牵头,100名众议员(53名民主党,47名共和党)签名向布什总统发出了一封信,要求总统批准向台湾出售F-16战斗机,并警告说,“如果我们不批准向台湾出售F-16战斗机,它们不仅会购买法国的战斗机,而且还会购买法国的核电站和铁路技术。”【注释】Jackie Koszczuk, “Lawmakers Urging Bush to Approve Sale of F-16s to Taiwan,” Fort Worth StarTelegram, August 19, 1992.【注尾】紧接着,54名参议员也签名向布什发出呼吁信,强调了国内的经济原因,信中说:“至于向台湾出售F-15,F-16,还是F-18并不要紧,问题的关键是(台湾)购买由美国工人生产的美国飞机。”【注释】Koszczuk, op.cit.【注尾】

    随后,更多的人加入说服布什总统允许向台湾出售先进战斗机的行列。在一次国会听证会上,来自得克萨斯州的参议员本森(LoydBentson, 共和党人)说,向台湾出售F-16战机是一笔“梦寐以求的交易,”他批评行政当局拒绝这项交易是一个“愚蠢的……呆板政策。”【注释】Dennis Van Vranken Hickey, United StatesTaiwan Security Ties: From Cold War to Beyond Containment (New York: Praeger Publishers, 1994), p.82.【注尾】得克萨斯州州长理查德(Ann Richards,民主党)指责布什总统在国际市场上竞争不力,抱怨说:“我不知道乔治·布什与共产党中国之间有什么交易,但是,现在是清醒的时候了。”在通用动力公司拥有1万成员的工会组织——国际机师协会(International Association of  Machinist)的发言人吉拉多特(Dean Girardot)在批评布什政府的政策时,直截了当地要求布什总统“清醒起来,让通用动力公司向台湾出售F-16战斗机。”【注释】Hickey, op.cit.【注尾】1992年8月,美国航天工业协会(US Aerospace Industries Association)主席也抱怨说:“(美国政府)给美国航天工业的发展设置我们的竞争对手所没有的障碍……而我们有许多有实力的竞争者在追寻出口市场。”在同样一个圆桌会议上,麦道公司总裁也表示,“(我们的)政府真是没有一个支持对外销售的战略。”【注释】Wulf, Arms Industry Limited, p.78.【注尾】民主党总统候选人、时任阿肯色州州长的克林顿也表示美国应该向台湾出售先进的战斗机。

    在这样的国内压力下,布什总统改变了自己的主意。1992年9月2日, 他在沃思堡的竞选聚会上,面对一只只“美国人要工作”的旗子说:“我现在宣布,我将授权向台湾出售150架在这里——沃思堡生产的F-16A型和B型战斗机。”他说:“这一决定在我们考虑如何赢得国际经济竞争时,向美国人民发出了一个明确的信号,在沙漠风暴中为世人所展示的极其精彩的防御武器是由美国的科学工作者构想的,美国的工程师设计的,美国工人生产的……”他接着说,“现在我们得把精力和注意力转向国内,来迎接国内的挑战,保障我们经济基础的安全,保证未来高工资高技术的工作存在于美国国内。能从高空投下导弹的国家,能创造F-16技术奇迹的国家,在新时代经济竞争中能够并将生产世界需要的产品。”【注释】President Bushs Remark to General Dynamics Employees in Fort Worth, Texas, September 2, 1992.【注尾】这样布什终于作出了向台湾出售台湾争购十数年的先进战机,作出了卡特、里根没有出售,而他自己也曾反对的决定。

 

二、理论分析

 

    卡特在中美建交前夕考虑向台湾出售先进战斗机时,受到总统本人世界观,以及建立在这种世界观基础上的美国对外总体军售政策影响。政府内部虽然有不同意见,一旦卡特主意一定,这种分歧便变得不重要,而国会与白宫之间的分歧在某种程度上阻止了卡特在离开白宫之前做出任何决定。里根在上台之后决定向台湾出售FX战斗机时,经历的则是个人亲台反共意识形态服从于现实国际政治格局,对里根来说是一个痛苦的过程。在这一过程中,受里根个性影响的决策机制使里根政府的决策过程成为一个典型的官僚政治斗争的过程,国会由于相信并期待保守的总统会做出它们满意的政策决定,再加上国会的分裂,没有任何明显的影响。布什做出向台湾出售F-16战斗机的过程则与前两者都有所不同。

    (一)特殊的经历和决策机制

    作为具有丰富外交经验的总统,布什完全掌握着其政府外交政策的制定。他似乎是经过深思熟虑后建立了一个以他为中心的由极其聪明、意志坚强、对他个人又忠心耿耿的人组成的一个外交政策制定小组。重大的外交决策是由这个小组制定的,而不是由主要的外交政策顾问制定的。这使他能较多地依靠国家安全事务助理斯考克罗夫特和国务卿贝克。自从国家安全事务助理这个职务设立以来,没有在这两个位置上的人没有矛盾的。但是,和他们的许多前任相比,斯考克罗夫特和贝克两个人在帮助布什制定外交政策时合作得却相当好。贝克领导国务院一个严密的外交政策班子,斯考克罗夫特则担当起一个外交政策协调人、管家、顾问和执行者的角色。他们两人都具有务实和保守主义世界观,很少因外交政策而发生矛盾。贝克后来自豪地回忆说:“我们之间的分歧从来没有发展到基辛格-罗杰斯,万斯-布热津斯基时代那种背后攻击对方,或里根政府时代国家安全委员会内部那种窝里斗的形式。(决策的)高层没有无用的闲人,也很少有人动辄将机密泄露给新闻界。”【注释】James A. Baker, The Politics of Diplomacy: Revolution, War and Peace, 1989-1992 (New York: Putnams Sons, 1995), p.22.【注尾】

    布什政府外交决策机构(小组)的协调性部分是由于小组内部没有强烈的意识形态色彩,部分则是因为没有那种对某种基于先入之见的对美国威胁,和需要对外交政策进行根本调整的认识而产生的,对一种设想的强烈热情。相反,总统和其助手们信奉的是实用主义。这种协调性和对小组内的忠诚使一些外交政策分析学者怀疑布什政府的外交政策决策过程是否存在“小集团思维”的幽灵。【注释】John Dumbrell, The Making of U.S. Foreign Policy (Manchester and New York: Manchester University Press, 1997), p.91; Diebael, “Bushs Foreign Policy, Mastery and Inaction,” Foreign Policy, p.20. 【注尾】布什总统居于决策的核心,这个决策小组实际上变成了一个单一的“理性行为者。”正是在这样的决策环境下,向台湾出售F—16战斗机的决定才出台。对这一政策的考虑只持续了两个月,到目前为止没有证据表明在这一问题上小组内部有分歧,也没有证据显示布什政府向台湾出售150架F-16战斗机的决定过程是一个官僚政治斗争的过程。该决定既满足了美国的国家利益,也满足了布什总统个人的国内政治利益。

    此外,布什的个人经历减少了中方的消极反应。他对中国的了解使他在决策过程中不用再咨询官僚机构内外的任何中国问题的专家,就能很好地判断国际形势和中国的局势。他了解中国政府作出反应的余地有限,不会采取严重危害美国国家利益的行动。布什与中国领导人的私人关系也能使中国领导人相信布什的当选是符合中国利益的:在天安门事件后他一直努力保持中美贸易最惠国待遇,尽管国会一直敦促他取消对中国贸易的这种待遇。如果当选,他将继续这种对华政策,而向台湾出售F-16战斗机是有利于他蝉联美国总统的。中国最高层没有采取强烈报复措施,只作出了相当温和的反应,尤其和中国政府1982年对里根意欲向台湾出售FX战斗机的反应和中国政府对法国向台湾出售幻影2000的反应相比,这种温和性就更明显。【注释】中国政府有关部门准备报复的建议被最高层否决。见Lu Ning, The Dynamics of Chinas Foreign Policy Making (Boulder, Colorado: Westview Press, 1997), p.160. 布什政府宣布向台湾出售150架F-16战斗机后,中国政府的抗议说,美国向台湾出售F-16战斗机“是完全违反‘八一七公报,’粗暴干涉中国内政,严重损坏中美关系,干扰和破坏中国和平统一大业的行为。中方对此感到震惊和愤慨。”“中国政府严正要求美国政府取消向台湾出售F-16战斗机的错误决定。在美方改变此项军售决定之前,中国将难以参加五大国军控会议。如果美方一意孤行,中国政府和中国人民将不得不作出强烈反应……”尽管抗议是“最强烈的”,但和1982年威胁将外交关系降级和对法国的反应(要求法国关闭在广州的领馆,取消法商承包广州地铁合同的措施相比)要显得温和得多。见《中国政府强烈抗议美国政府决定向台湾出售F-16战斗机》,《人民日报》1992年9月4日;David Holly ,“Arms Talks over Taiwan Jet Deal,” Los Angles Times, September 3, 1992; Nicholas D. Kristof, “China Says France Must Close Office,” New York Times, December 24, 1992.【注尾】尽管布什作出了向台湾出售F-16战斗机的决定,布什在大选中被击败后不久就应邀访华,在北京他作为贵宾受到了热情的款待。

    (二)理性行为者的意图

    有关国际军品销售的理论认为,国际武器销售的三个目标——力量、影响和财富——是武器销售的推动力量,它们通常分别被引述为“战略利益、”“政治影响”和“经济利润。”皮埃尔(Andrew Pirre)在《武器销售的全球政治》以及拉博尔(Roger P. Labrie)等在《美国武器销售的背景和问题》中都将这些当作武器转让的主要推动力量。【注释】Andrew J. Pierre, The Global Politics of Arms Sales (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1982), part I;  Roger P. Labri et al., U.S. Arms Sales Policy Background and Issues (Washington and London: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1982), chapter IV.【注尾】卡特瑞纳(ChritianCatrina)在一份为联合国裁军研究所提供的报告《军售与相互依存》中分析提出,诸如增加国民收入、保持收支平衡、就业的考虑,以及维持国家军工的发展等是军售的主要目的。卡特瑞纳没有提到政治和安全的考虑,实际上这对客观理解对外武器出口的动力更为重要。【注释】quoted in R. Bates Gill, Chinese Arms Transfers, Purposes, Patterns, and Prospects in the New World Order (New York: Praeger Publishers, 1992), p.19.【注尾】根据理性行为者的模式,美国向台湾出售FX战斗机有三个目的: 一是追求战略利益;二是获得与中国讨价还价,或促使台湾采取某种国内或国际政策的杠杆;三是服务经济,如保持军工企业的就业或者减少对台湾的贸易赤字。布什向台湾出售F-16战斗机的决定不仅满足了这三个目的,而且有更多的考虑。

    首先,向台湾出售FX战机符合美国的全球战略利益。传统上认为追求战略利益是对外武器销售的主要目的。正如布什政府的一个官员所透露的那样,在作出这一决定前,美国政府是“经过对台湾问题的认真考虑的,”因为“形势发生了变化,我们需要考虑我们自己的利益……向台湾出售武器的不利一面是,如果美国改变向台湾出售武器问题上的政策北京会不会将(与美国的)关系降级。”【注释】quoted in Jim Mann, “Next Step: Taiwan to U.S.: Were Back,” Los Angles Times, July 28, 1992.【注尾】冷战的结束和中美关系的一些变化导致一些美国人认为美国不需要中国来对抗苏联了,中国在战略上对美国已经不像以前那样重要了。在作出决策前对中国可能的反应进行了评估,最后的结论是中国不会作出强烈的反应,因为中国在天安门事件后在国际上的局面还没有很大的改善。【注释】关于美国在出售F-16战机前,美国政府各方面的考虑,参见张也白:《出售F-16战斗机的背后》,《美国研究参考资料》1993年第3期。【注尾】

    此外,布什的FX决定是在冷战结束后,美国的“使命感”复活,台湾当局接受,而中国政府拒绝美国基于“天定命运”理念所提出的要求之时做出的。根据国务卿贝克的话,美国对华政策一直是在强烈的爱好和对抗之间摇摆的:“当中国人看起来要采取我们的原则——不管是宗教的还是世俗的——我们就热情欢迎他们加入到我们的行列中。但是,当一些动乱导致失望和流血时,美国人又因为遭到拒绝——改变(中国)的失败而感到愤怒。”【注释】James A. Baker III, “American in Asia: Emerging Architecture for Pacific Community,” Foreign Affairs, Winter 1991/1992, p.15.【注尾】在美国认为全世界都在学习美国模式的时候,中国政府平息天安门事件的政策和此后美国认为中国放慢政治体制改革的认识使美国人感到失望。布什所提出的冷战结束后的“新世界秩序”,就是不仅要建立“在共同的利益上,而且要建立在共同的理想上。”在美国人眼中,“中国,同亚洲其他仍然存在的共产主义国家一样,坚持抵抗民主改革。”因此布什的FX决定不仅是对台湾支持的一个象征,也是一个对中国政府拒绝美国模式惩罚的一个体现。【注释】Baker III, “American in Asia,” Foreign Affairs, p.15.【注尾】

    对外武器销售的第二个目的,是最大限度地追寻经济利益。布什政府向台湾出售F-16战斗机的决定也实现了这一目的。仅这一笔交易就给美国带来60亿美元的直接经济利益,而且还给总部设在布什家乡得克萨斯州的达拉斯的通用动力公司带来102亿美元的间接经济效益。这些包括生产F-16战机的配套设施,和出售以后的后勤和技术服务。【注释】Julia Malone, “Bush Military ‘Pork’ Aiding Voterich States,” The Atlanta Journal and Constitution, September 2, 1992.【注尾】除此之外,向台湾出售F-16战斗机还有其他的经济利益。美台商业委员会(the U. S.Taiwan Commercial Council)主席说得很清楚。他说,“美国和法国争着与台湾签订合同的事实反映了对外武器销售在冷战结束后的国际经济竞争中的一个非常重要但又常被忽视的目的。对于像美国和法国这样的国家,对外武器出口不仅可以获得直接的经济利益,而且还可以成为争取纯粹民用合同的杠杆。”【注释】Jim Mann, “Next Step: Taiwan to U. S.Were Back,” Los Angles Times, July 28, 1992.【注尾】这一点在美国国会众院100名议员给布什的签名信中也表现的很清楚。他们在信中说,“如果我们不向台湾出售F-16战斗机,他们将购买法国的战斗机,而且还要承诺购买法国的核电站和铁路技术。”布什的决定作出以后,包括美国贸易代表在内的官员都表示希望这一军品交易能为美国厂商与台湾签订商业合同提供一些内部通道。

    对外武器销售的第三个目的,是为了影响购买国。布什政府的决定也符合这一目的。长期以来台湾一直依赖从美国购买武器来实现“自保”,形成在武器上对美国的严重依赖。80年代,由于多方面的原因,美国一直没有答应向台湾出售先进的FX战机。迫不得已的台湾当局从80年代开始自行研制先进的战机“经国号IDF”(英文为Indigenous Fighter 意为本地产的战机)。这种飞机在90年代初研制成功并开始在台军部署。这一战机的主要部件都是由美国公司提供,或与美国公司联合生产的,其性能与美国的F-16战机处于伯仲之间,因而在90年代初的一些国际航展上吸引了许多国家。显然,一旦这种飞机投放国际市场,将形成与美国战机的强烈竞争局面。在台湾“经国号”研制成功时,美国决定向台湾出售150架F-16战斗机,迫使台湾当局不得不减少了“经国号”的生产数量,至今也没有见到台湾向国外出售这种战机的消息。【注释】Hickey, United StatesTaiwan Security Ties, pp.60-62.【注尾】另一方面,保持台湾在武器上对美国的严重依赖,美国就可以动辄以停止军售相要胁来控制和影响台湾的内外政策。这时,如果美国不向台湾出售F-16战机,而迫使台湾向法国购买幻影2000,那就意味着台湾在武器供应上不再仅仅依赖美国,也就意味着美国以停止军售来压台湾的政策将不能奏效。因此,美国希望通过向台湾出售150架F-16战机,来打消台湾当局从法国购买幻影2000的计划。布什的FX决定宣布后,五角大楼的一位高级官员表示,美国向台湾出售150架F-16A型和B型战机“满足了台湾的需要”,直到下一个十年。他还坚持说拟议中的价值26亿美元的60架幻影2000将导致地区的不稳定,促使中国大陆狂乱购买先进的进功性武器系统,导致海峡两岸的军备竞赛。【注释】Barbara Opall, “U. S. Tries to Sway Taiwan from French Fighter Buy,” Defense News, October 19, 1992, p.2.【注尾】结果,台湾当局原本希望从法国购买100架幻影2000,在美国决定向台湾出售F-16后,将购买数额减少为60架。即便这样,美国还是对台湾向法国购买先进战斗机表示忧虑。

    (三)竞选的个人考虑

    向台湾出售150架F-16战斗机的决定还最大限度地满足了布什作为总统候选人的个人利益。在竞选中作出的这一决定被普遍认为是以拉选票为主要目的,被新闻界认为是“在选举年玩世不恭的操纵选举人的行为”,是“国内政治的驱使”所致。【注释】The Economist, September 12, 1992, p.81; Susumu Awanohara, “Election Dynamics: Candidate Bush to Review Aircraft Sales to Taiwan,” Far Eastern Economic Review, August 20, 1992, p.20; Susumu Awanohara and Julian Baum, “Pork Bareel Roll,” Far Eastern Economic Review, September 17, 1992, p.12.【注尾】同一天,他批准对南达科他的农场主们提供大量的小麦补贴和同意向沙特阿拉伯出售一批F-15战斗机决定的事实使人们相信其主要目的是获得得克萨斯州的32张选举人票。《纽约时报》的一篇社论也指出,布什在竞选年所宣布的对外军售“完全是为了保证就业和获得家乡的选票。”【注释】Thomas Friedman, “Selling Arms to Keep Jobs: the Signals It Sends Abroad,” New York Times, September 20, 1992.【注尾】参议员本森评论说,虽然他对总统最终决定批准向台湾出售F-16战斗机感到很高兴,“但是,我和得克萨斯州的代表团施加了很大的压力来说服他。”【注释】Hickey, United StatesTaiwan Security Ties, p.83.【注尾】

    尽管布什本人及其政府否认这种指责,但若把这一政策与总统大选的大环境联系起来,就会发现这种否认是站不住脚的。得克萨斯州是美国的人口第三大州,拥有32个选举人票,是历界总统竞选中两党必争之州。在1992年大选期间,得克萨斯州向总统竞选捐款200万美元——比任何其他州都多。其中189万美元是给布什的。【注释】Robert P. Steed, Laurence W. Moreland & Tod A. Baker et. al., The 1992 Presidential Election in the South, Current Patterns of Southern Party and Electoral Politics (Westport: Praeger Publisher, 1994), p.169.【注尾】尽管自1952年以来的十次总统竞选中,共和党赢得了六次,但1992年的情况对布什来说显得特别困难。因为独立总统竞选人罗斯·佩洛(Ross Perot)也来自得克萨斯州。在得克萨斯州人的心目中,布什虽然也是得州人,但只是一个“讨人喜欢的儿子(a favorite son)”,而佩洛则是一个“土生土长的儿子( a native son)”。1992年8月的一次民意测验显示,民主党候选人克林顿以49%比35%领先布什。到劳动节(9月1日)《达拉斯早间新闻》的民意测验表明,布什与克林顿不相上下(42%支持克林顿,40%支持布什),至此,没有哪个人在得州拥有绝对优势。【注释】Steed et. al., The 1992 Presidential Election, p.174.【注尾】布什在宣布向台湾出售150架F-16战斗机一个月后,10月25日,《达拉斯早间新闻》所做的另一次民意调查显示,对布什的支持率首次超过克林顿,位于第一(布什的支持率为38%,克林顿的支持率为35%,佩洛的支持率为20%)。【注释】Steed, op.cit.【注尾】最后的大选结果是布什赢得406%; 克林顿赢得37.1%, 佩洛赢得22%。布什赢得了得州的32张选举人票。【注释】Congressional Quarterly Weekly Report (1993), p.233, quoted from Steed, op.cit.【注尾】

    (四)国会的影响

    国会对华政策的支持在1989年“六四事件”后开始改变,要求政府对中国采取更强硬和更广泛的制裁。如国会众议院于1989年6月底以418比0票通过,参院在7月中旬以81比10票通过一项包括范围广泛的对华制裁修正案,最终成为对外关系授权法(公法101-246)的一部分。该修正案包括限制对华武器出口,停止海外私人投资公司对美国在华投资提供担保,限制美中之间的卫星发射业务等。【注释】Harding, op.cit., p.232.【注尾】布什总统则警告说采取“过激反应”可能使“这种(中美)关系受到严重挫折,”甚至使中国人民遭受“苦难”。因此,他尽力采取打了折扣的制裁措施。【注释】Harding, op.cit.【注尾】在此后布什的任期内,美国政府的国会和行政两个机构就与中国贸易的最惠国待遇问题,对中国制裁的范围问题进行了长时间斗争。布什总统不得不三次动用否决权来阻止国会通过的停止中国贸易最惠国待遇或在延长这种待遇时附加条件,而其中两次国会都差点以2/3的多数推翻总统的否决。在这种国内政治背景下,FX成为美国大选中的一个问题。

    当FX问题一出现,国会就一致要求总统批准对台湾出售F—16战斗机。自从布什被推选为共和党总统候选人,来自得州的国会议员就开始对布什施加压力。后来他们联合了100名众议员和54名参议员联名给布什写信,要求布什解除对台湾出售先进战斗机的禁令。引人注目和有效的是,不像1981年-1982年国会的分裂,这一次国会内部没有一个反对向台湾出售FX战斗机的声音。两党之间在这一问题上超乎寻常地一致,正如众议员巴顿所说,“从弗兰克(Baney Frank)到金里奇(Newt Gingrich)”都在信上签了名,“这是一个有趣的事,极左派和极右派,出于不同的原因都采取同一个立场。”【注释】Jackie Koszczuk, “Lawmakers Urging Bush to Approve sale of F-16s to Taiwan,” Fort Worth StarTelegram, August 19, 1992. 【注尾】布什在考虑改变在对台湾出售武器的政策时,这种来自国会团结一致的压力显然是被考虑在内的。

    布什的FX决策过程表明,国际因素的变化和美国国内竞选的政治考虑是促成布什改变美国售台武器政策,向台湾出售150架F-16战斗机的主要原因。国际环境的变化给布什政府一个较大的政策选择余地,同时限制了中方在这一问题上反应的政策选择余地;国际形势的变化也打破了美国国内对华政策上的一致性,使美国人把更多的注意力放在了国内问题上,这一切使美国对华政策在大选年成为一个美国国内争论的议题,选举政治因素和经济利益的考虑在布什的决定中起到了一个直接的作用,是个关键因素。国会的压力形成一个推动布什改变美国对台湾出售武器政策的力量,但其作用与大选政治考虑相比要退居次席,参议员本森的话表明布什最初是抵制国会压力的。由于布什个人的经历使他自己牢牢地掌握了其政府外交政策的制定。

 

    张清敏:外交学院副教授