《美国研究》2000年第2期
国会与美国贸易政策的制定
——历史和现实的考察
金灿荣
〔内容提要〕贸易政策是美国外交政策中最持久的内容之一。由于美国宪法把管理对外贸易的权力明确授予了国会，因此，美国国会在贸易政策上的影响力历来大于其在安全政策领域的影响力。美国国会在贸易政策领域的作用有三种类型：它是主要的决策者之一，是最主要的监督者，是贸易问题“政治化”的主要推动者。本文集中探讨了美国国会的决策功能，包括国会贸易决策权的构成、国会在整个美国贸易决策体系中的地位，以及国会贸易决策权在冷战后的新特点。
关键词：美国国会/贸易政策/历史与现实
对外经济关系是美国整体外交关系的重要组成部分，贸易政策则是美国外交政策中最持久的内容之一。从70年代初开始，贸易政策在美国对外政策中的地位日益上升，到克林顿执政时期更上升到与国家安全并列的高度。同时，由于美国宪法把管理对外贸易的权力明确授予了国会，因此，美国国会在贸易政策上的影响力历来大于其在安全政策领域的影响力。另外，“水门事件”和越南战争之后，美国公众对总统的信任下降，国会在内外政策上的作用自70年代中期以来逐步回升，这一趋势在冷战后更加明显。凡此种种现象，都使得研究国会在美国贸易政策制定过程中的作用成为一个有价值的学术话题。这种研究可以至少在两个方面拓展我们对于美国的认识，一是深化对于美国贸易决策过程的认识，二是深化对于美国国会的决策作用的认识。
在美国历史上，贸易政策一直占有重要地位。引燃美国革命的火焰之一就是大英帝国的“贸易政策”。在整个19世纪，美国外交政策的一个基本内容就是为“新兴产业”提供贸易保护主义。在本世纪30年代的经济大危机时期，美国是当时国际贸易战的始作俑者和主要参与者。在第二次世界大战之后推进建立全球自由贸易体制的过程中，美国扮演了发起人和全球规则制定者的关键角色，并在一段时间内实行了单方面的自由贸易政策。但是，在冷战后期，尤其是冷战结束以来，美国树起“公平贸易”的大旗，在双边贸易中大搞以贸易报复为核心内容的“单边主义”，从而对全球多边贸易体制的未来走向产生了复杂影响。
在美国学者中，关于什么是“贸易政策”一直缺乏明确的界定，这是一个内容含混的概念。一般认为，本杰明·科恩（Benjamin J. Cohen）首先对这个概念进行了定义。他认为，贸易政策是一种混合体，“它是一个国家试图影响外部经济环境的那些行动的总称”，“它也是一个国家整体外交政策的组成部分，服务于共同的政策目标。”【注释】Benjamin J. Cohen (ed.), American Foreign Economic Policy: Essays and Comments （N.Y.: Harper and Row, 1968）, pp.1 and 10.【注尾】此后不少人给出了自己的定义，其中多数人是经济学家。【注释】Robert A.Pastor, Congress and the Politics of U.S. Foreign Economic Policy, 1929-1976, Berkeley, CA.:Univ. of California Press, 1980， pp.7-9.【注尾】罗伯特·帕斯特认为，经济学家们关于贸易政策的定义都排除了该政策背后的“政治过程”（political process），所以不能令人满意。他自己的定义接近于科恩的定义，认为美国的贸易政策是指“美国政府试图影响国际经济环境的全部行为，或者是直接影响国际经济环境，或者是调整美国经济以适应外部环境。”【注释】Ibid., p.12.【注尾】
在现实生活中，美国的贸易政策主要由下面几个部分组成：（1）国会制定的贸易法和其他宏观立法中有关贸易的内容；（2）主管贸易事务的行政机构颁布的行政法规；（3）贸易法庭的裁决所确立的惯例；（4）与外国订立的贸易条约或行政协定，其中绝大部分是不须经过国会批准的行政协定，如美日关于日本汽车输美自动设限协定；（5）美国所参加的多边国际协定（如世界贸易组织或北美自由贸易协定）中的有关规则，这是因为这些国际贸易规则与美国的国内法息息相关，两者有强烈的互动性。事实上，由于美国的政治和贸易优势地位，国际贸易规则很大程度上是受美国影响的；而反过来争取世界经济的立法权也一直是美国政策所追求的重要目标。【注释】何思因著：《美国贸易政治》，台北·时英出版社，1994年版，第7页。【注尾】
美国国会在贸易政策领域的作用主要有三个方面：它是主要的决策者之一，它是最主要的监督者，它是贸易问题“政治化”的主要推动者。本文将集中探讨美国国会在贸易政策中的决策功能，包括国会贸易决策权的构成、国会在美国贸易决策体系中的地位及其历史演变，以及冷战后的新特点。至于美国国会在贸易政策领域的监督功能和政治功能，将在另外的文章中加以讨论。
一、美国国会的贸易政策制定权
（一） 国会的政治地位
西方宪法学者普遍认为，美国国会是世界上最强大的立法机构。它是美国政治系统中一个重要的权力中心，是内外政策的主要决策者之一，在贸易政策领域则是一个特别积极的决策参与者。
美国国会在政治和决策中的重要性首先源于其宪法地位。美国宪法规定，在政府机构设置和权力分配上实行三权分立与制衡原则。其中，由参众两院组成的美国国会是掌握立法权的政府部门。美国宪法第一条第一款规定：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”【注释】李道揆著：《美国政府与美国政治》，北京·中国社会科学出版社，1990年版，第751页。以下宪法引文，均采自李道揆先生的译文。【注尾】在存在着“宪法崇拜”的美国，一个机构的宪法地位是其存在和发挥作用的重要保障。美国国会的重要性还与其功能有关。国会的基本职能主要有三项：（1）代表人民。国会由此成为对舆论和民意最敏感的一个部门，这一特点在众议院尤其明显。（2）制订法律。宪法授予国会立法权和非立法权两类权力，其中立法权是首要的、核心的权力。在高度法治化的美国，在理论上，任何政府行为都需要得到国会的立法支持。（3）对行政和司法部门制约和监督。其中，对总统及其领导下的行政机构的制约和监督是主要方面。国会的监督职能意味着这一机构要经常扮演“批评者”的角色。
当然，国会的地位在历史上是有变化的，其贸易权也往往随之变化。在美国的制宪者们看来，国会是中央三部门（立法、行政、司法）中最重要的部门，国会的宪法地位居于首位。事实上，从立国到本世纪20年代，除了几个强势总统（杰克逊、林肯、老罗斯福、威尔逊）时期，国会一直是美国联邦政治的中心。威尔逊在他1885年出版的一部著作中，很有感慨地把当时的美国政府统称为“国会政体”。【注释】威尔逊著：《国会政体：美国政治研究》（熊希龄等译），北京·商务印书馆，1986年版，“前言”。【注尾】
但是，本世纪初以来，特别是30年代经济大危机和第二次世界大战之后，随着工业化之后美国的政治、经济和社会生活日益复杂，随着美国日益广泛和深入地卷入全球事务，总统和行政部门的权力急剧膨胀，从而成了美国政治的中心，国会则退居第二位。到60、70年代，总统权力之大已使人们称之为“帝王般的总统”（小阿瑟·施莱辛格语）。
不过，就在总统扩权的时期，国会依然是美国政治中的一个活跃的中心。此外，随着越南战争失败和水门事件爆发，国会通过《战争权利法》等法律逐渐从总统那里收回了一些权力。冷战结束以后，随着美国政治日程的焦点从总统权力较大的国际安全事务转向国会权力较大的国内经济和社会事务，国会的政治地位进一步恢复。可以说，虽然现在总统仍是美国首屈一指的权力中心，但是国会作为一个整体，其在政治上的影响已接近于总统了，在某些问题上甚至还要超出。
（二）国会的贸易政策制定权
贸易政策的决策权是国会与总统共享的，但是与其他外交决策相比，国会在贸易问题上的决策权具有更明确的宪法依据。美国宪法第一条第八款明确规定，国会有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业”。这一条款还规定国会有征税的权力，其中包括征收关税的权力，征税权也是国会贸易权的重要来源和组成部分。相比之下，总统的贸易决策权不如国会那么清楚，其规定主要包括：宪法第二条第一款规定总统拥有行政的权力，贸易政策要由总统来执行；第二条第二款规定总统有与外国缔结条约的权力，与外国签订商务条约或贸易协定当然属于这一范畴。
国会的全部宪法权力都可以用来干预外交决策，只不过“弹劾权”和“战争权”这两项一般用不上而已。具体情况如下：
（1）立法权。国会可以决定外贸机构的增减，可以通过针对某个贸易问题的法律。有些议员常常在别的法案中附加上涉及贸易事务的修正案。另外，议员可以争取在本院通过无法律效力的决议案，表达对某一贸易问题的意见，以影响舆论，向总统施加压力。
（2）财权。通过控制外交预算来影响政府的对外援助、对联合国的态度等外交活动。由于行政协议无须参议院批准，因此，国会对行政协议的监督主要是财政拨款监督。
（3）外贸管制权。由于宪法明确规定国会有权“管制与外国的通商”、“制定和征收关税”，因此，国会拥有明确而不可分割的贸易权力。这一点与安全问题很不一样。
（4）人事批准权。总统任命贸易官员须经参议院批准。
（5）条约批准权。宪法第二条规定，缔约权（含贸易条约）属于总统，但是同时又规定“须经出席参议员2/3的批准。”
（6）调查权。国会常常通过调查听证的方法对外交政策和贸易政策进行监督和干预。最引人注目的调查方式，是成立一个特别委员会（select committee）专门调查某一种事情。
（三）贸易政策的特点与国会行为的特点
贸易政策与一般外交政策有所不同，其特点给国会行使其贸易决策权提供了更多的机会。具体说来，贸易政策有如下特点：
（1） 贸易政策所针对的问题大部分是日常的、每天都要发生的问题。一般说来，行政机关善于处理危机，国会对危机难以插手，但是对日常问题发言权比较大。
（2） 由于大部分贸易问题的解决涉及到政府如何分配经济资源，于是最终往往需要国会正式立法，因此，国会就有了较能发挥影响的机会。在其他外交活动中，总统和行政部门还可以用国家安全的名义搞一些秘密外交和私下说服工作，在贸易问题上就必须与国会有更充分的沟通。
（3）贸易政策比一般外交政策离国内事物更近，而国会总是在离内部事务越近的问题上权力越大。
（4）贸易政策同时涉及内部利益和外部利益平衡，可以说处在国内政策和外交政策之间的一个“模糊地带上”，因此经常出现管辖权重叠的情况，无论在行政部门还是在国会内部，都有许多角色来参与决策。相对于其他外交决策，参与贸易决策的行政机构和国会委员会多得多，参与其中的利益集团就更多了。而利益集团政治的卷入往往会突出国会的作用，因为，利益集团的多数活动都集中于国会。
（5）在贸易问题上，国内决策往往与国际决策相互关联，参与多边合作必须得到国会的批准。例如，在国务院和美国贸易代表参加国际多边商品贸易协定谈判的时候，必须与参议院财政委员会同时谈判这些商品贸易协定，以确保美国参与国际协定的步骤与美国国内法律调整的过程保持一致。
贸易政策的特点给了国会更多参与决策的机会，而国会自身的行为方式或政治文化特征则使国会在与行政部门的交往中具有进攻性，包括：
（1） 行政机构的官员一般比国会议员及其助手更官僚化，他们倾向于满足现状，对外界压力反应迟钝，而只对政府内（特别是顶头上司）的压力反应迅速。相反，一心追求连任的议员们对外界压力非常敏感。所以，利益集团习惯于通过议员向行政官僚施压，不一定直接与官僚打交道。
（2） 行政官僚一般没有改进政策的主动性。在他们看来，国会通过的新法律越少，国会对法律执行的卷入越少，那么事情就越好。
（3） 行政部门的纪律性很强，做错一件事就可能意味着一个人事业的完结，因此行政官僚谨小慎微，尽量避免冲突。相反，国会是个自由论坛，从理论上讲，议员天天犯错误、说错话也没有关系，因此，国会的政治文化促使议员具有咄咄逼人的对抗性。
（4） 行政官僚对自己部门的权限非常敏感，议员对权限的概念则要模糊一些。因此，除了有些事情必须授权给行政部门处理之外，对于可授可不授的领域，国会也倾向于尽量授权给行政部门。阿瑟·施莱辛格的实证研究证明了这一点。【注释】Arthur M. Schlesinger, The Imperial Presidency （Boston: Houghtor Mifflin）, 1973, p.ix.【注尾】如果某个部门注意迎合国会的要求，那么它就更容易得到授权了。
由于上述特点的存在，国会与行政部门在贸易政策上的互动是非常频繁的，从而在政策上导致如下影响：
(1)对外政策（包括贸易政策）本应是目标对外的，但是，在二者的互动过程中，有时国会和行政部门会把目标对准对方。结果，使对外政策成了牺牲品，近年的中美关系就经常遭此厄运。其中，由于行政部门承担了外交决策的直接责任，因此国会发起主动进攻的情况更为常见。
（2）双方都有借对外政策“做秀”的倾向。由于对外政策往往与国家利益有明显的关联，因此，双方（特别是总统）都会强调自己的立场符合国家利益，而把对方的立场描绘成狭隘的党派立场。
（3）就美国与外国的贸易谈判而言，上述出于国内动机而出现的“政治争吵”客观上起到了“黑脸白脸”的作用。美国贸易代表经常利用国内的政治压力来迫使谈判对手让步。
（4）国会法律严格与否，给予行政部门自由裁量权的大小，取决于此前行政部门对国会的要求是否给予了满足。
（5）由于偏好的不同，在国会与行政部门合作的情况下，最后的政策对于双方来讲都只是次好的，也就是可行的而不是最满意的。在双方不合作的情况下，那就什么政策也产生不了。
二、国会在美国贸易决策体制中的地位
从1789年第一届国会成立到1930年，美国贸易政策的主导者是国会。总统分享的权力有限，主要扮演执行者的角色。在这一时期，美国的贸易问题就是关税问题，其贸易政策就是关税政策。【注释】关于美国关税制度的历史演变，详见John M. Dobson, Two Centuries of Tariffs: The Background of the United States International Trade Commission （Washington, D.C.: United States Trade Commission, 1996）.【注尾】由于国会独享征税权，因此，它能在贸易政策上唱主角。
国会在总体上倾向于高关税政策。这里有两个原因：一是关税是联邦政府的主要税源，提高关税对政府财政有直接的好处；二是当时美国属于发展中国家，为了保护其新兴产业和国内市场，有必要维持高关税。事实上，第一届国会开张不久就通过了一项提高关税的法律。到1930年通过“斯穆特—霍利关税法”为止，国会共通过了9个重要关税法，绝大部分是提高关税的。1930年关税法把贸易保护主义推向历史最高峰，随之而来的各国之间贸易战使美国深尝自己培植的苦果。同时，这一法律的制定过程也使利益集团的消极影响和国会议员的狭隘立场等决策过程中的弊端暴露无疑。美国贸易决策体制的改革势在必行。
1934年互惠贸易协定法的出台，标志着美国贸易决策真正开始了总统与国会共享决策权的阶段。这不仅是因为该法案对美国的授权幅度大于以往，更重要的是因为这种授权具有新的结构特征，包括：
第一，国会原来往往在关税法中制定细部关税（即规定某种进口商品的关税应该是百分之几），现在则把规定细部关税的权力授予总统，从而减轻利益集团对自身的压力。此时，国会议员依然可以对前来游说的利益集团表示同情，并且会把利益集团的想法转告给行政部门，但是，利益集团要想获得实质性保护，就必须经过行政部门的固定行政程序，这种程序有时是准司法性的（如国际贸易委员会对公司申诉案件的处理），因此，国会议员的意见不一定有效，利益集团对他们的压力也就变小了。有的学者认为，国会的授权使美国贸易政策从分配性的政策变成了规范性的政策。在分配性政策形式下，因为人人都想分得一杯羹，所以尽量向议员施加压力。而在规范性政策形式下，规则挂帅，除非先改变规则，否则通过议员个人的努力是无法获得好处的。【注释】Theodore J. Lowi, “American Business, Public Policy, CaseStudies, and Political Theory，” World Politics, Vol.16, No.4, July 1964,pp.677-715. 转引自何思因前引书，第104页。【注尾】
第二，国会并没有完全放弃其权力。这一是因为国会制定贸易政策的权力是宪法规定的，它自身不可能完全放弃这种权力；二是因为保留一些权力对议员们有好处。因此，国会对总统的授权总是有时间限制的。
第三，通过向总统授权，可以使与美国贸易政策相关的因素都能得到更为平衡的考虑。现在外国的贸易观点和美国的整体经济利益在决策过程中也能得到适当考虑，不像1930年以前，在整个贸易政策的制定过程中，只会听到特殊利益集团或特殊产业的“寻租”声音。这是因为只有总统和副总统是由全国范围选出的官员，特别是总统一职更具有全国性质，他必须考虑国家的整体利益；另外，他必须与外国打交道，因此更了解外国的贸易立场。即使在某些情况下，为了美国的整体经济利益而采取全面的保护措施，从而导致与外国的冲突，那么他也更易于得到公众的支持。从选民的角度看，一旦政策出了问题，责任也就更明确了。显然，这种情况与国会议员的处境大不相同。议员们只要能代表自己选区的利益就可以增加当选机会 ，因此没有动力去顾及外国的观点和考虑美国的整体经济利益。总之，授权给总统可以平衡自由贸易和保护主义的利益。
第四，国会在授权给总统之际，同时规定了一些行政救济程序，使那些受到进口竞争伤害的产业能够得到保护。这些救济措施包括该法案的第7章（Title VII）有关补贴与倾销的救助措施、第337条对美国产业的知识产权保护、第332条有关一般性的贸易事务调查等，结果，在新的决策框架中，产业利益仍然可以得到制度化的保护。这一决策框架兼容并蓄了自由贸易精神和保护主义精神。
1934年互惠贸易协定法正式确立了总统与国会分享贸易决策权的贸易政策制定体制，这一体制的基本结构沿用至今，尽管其中的具体内容随着时移势迁而有所增删损益。
总统与国会分享贸易政策决定权的体制的稳固性有两个来源：首先，它折衷了各方面的利益。国会受到行政部门的“保护”，减少了利益集团的直接压力；总统可以把外交考虑和全国经济情况反映到贸易政策中；利益集团仍有固定程序可以获得保护；行政机构在执行政策时有足够的空间把贸易推向自由化的方向；而外国政府也可以通过美国总统或是美国的贸易谈判代表，把其经贸利益反映到美国贸易政策的制定过程中。
其次，法院支持总统和国会分享贸易决策权。在1936年的一例判决（United States vs. CurtisWright Export Corporation, 299 U.S.304, 1936）中，联邦法院支持了总统的贸易权。在1937年的另一例判决（Chicago and Southern Airlines Inc.，vs. Waterman Steamship Corp., 331U.S.802, 159F; 2d 828, 1937）中，法院也站到总统一边。不过，在1954年的一例判决（United States vs. Gug W. Capps Inc., 348 U.S. 296; 204F.2d. 665, 1954）中，法院给总统的权力划了界线。当时美国和加拿大签订了一项行政协定，以管制加拿大向美国的土豆出口，一家美国公司因违反协定而被行政部门送进法庭。但是法院裁定，该协定未经国会授权，因此判美国政府败诉。【注释】何思因， 前引书，第99-101页。【注尾】由上述判决可以看出，法院是鼓励总统行使贸易权的，但是要求这种贸易权必须以国会授权为基础。
三、美国贸易体制与国会贸易决策权的变迁
“互惠贸易协定法”从1937年到1958年共计修正延长了11次。在这段时期，美国贸易政策总体上趋向自由化。1962年“贸易扩张法”生效后，美国得以参加并完成了关贸总协定肯尼迪回合谈判，实现了全球贸易体制的进一步自由化。但是，从60年代开始，美国贸易政策的国际背景和国内背景都发生了变化。在这些变化的综合作用下，从70年代开始，美国的贸易决策体制和国会在其中的作用也进行了新的调整。
这里的国际背景变化主要包括如下四个方面：第一，国际贸易的谈判议程发生改变。关贸总协定肯尼迪回合的成功，使关税不再是最重要的贸易障碍，非关税贸易壁垒的阻碍作用突出起来。按照著名国际经济学家鲍德温的定义，任何政府或民间的措施，只要有碍国际贸易交流，就是非关税壁垒。【注释】Robert E. Baldwin, NonTariff Distortions of International Trade （Washington D.C.: Brookings Institution, 1970）, pp.2-5.【注尾】这些障碍包括政府补贴、政府采购、产品标准、国内税收制度，等等。事实上，有许多国内的规范性政策，最初的立法目的只是为了管制国内事务，但是因为对国际贸易有副作用，因此就成了非关税壁垒。当各国都想通过谈判来消除这些障碍时，往往会与各国的主权相冲突，因而难度很大。另外，由于各国国情不同，每个国家的非关税壁垒也不一样，因此很难在谈判时进行对等让步，不像关税谈判是可以有很清楚的让步界限（百分比）的。在非关税壁垒成为谈判重心的情况下，美国原来的谈判方式和国会的授权方式就必须作出相应的改变。
第二，美国贸易竞争对手的兴起。战后，美国对贸易的依赖呈上升趋势。1950年，在全部美国的生产品中有6.3%出口海外，1980年和1990年则上升到19.1%和18.2%。同样，1950年进口货占美国生产货物的百分比是5.6%，1980年和1990年则上升到21.3%和23.2%。但是，在同一时期，美国在全球贸易额中的比例却略有下降，1960年是15%，1970年14.4%，1980年12.4%，1990年14.6%。【注释】I. M. Destler, American Trade Politics （Washington D.C.: Institute for International Economics, 1995）， 3rd Edition, pp.45-48.【注尾】美国国际贸易地位的相对下降，主要是因为西欧、日本和新兴工业化国家在经济上崛起，使美国的产业面临日益增强的外来竞争。那些受到威胁的产业，一方面向国会寻求保护，另一方面逐渐把生产基地转移到其他国家，尤其是劳动力和资源都很便宜的发展中国家。结果，导致一部分制造业工作机会流向海外，这又增加了公众（尤其是工会）要求保护主义的压力。
第三，美元地位的下降。1971年，由于严重的国际货币投机，高估的美元价位难以为继，于是尼克松总统在同年8月15日采取措施使美元脱离与黄金的关系，大幅贬值，布雷顿森林体系瓦解。然而，美元贬值并没有从根本上改变美国贸易地位下降的大趋势，因为这是由美国整体经济地位相对下降的大格局所决定的。到了里根时期，美国一方面增加防务开支，一方面大幅减税，造成巨额联邦预算赤字。为了弥补赤字，美国大举借债，国债剧增；同时由于政府与私人企业争夺资金，造成利率上升，美元再次高估，直到1985年7国高峰会议达成“广场协议”（Plaza Accord）才降下来。美元的这一次波动，使美国的进出口贸易和国际收支遭到重创，贸易赤字从1980年的254亿美元陡然升至1987年的1595亿美元。虽然此后几年赤字有所下降，1991年降为736亿美元，【注释】Economic Report of the President, transmitted to the Congress, February, 1992.【注尾】但是，社会上和国会中的保护主义再度抬头。许多议员都把贸易逆差大幅上升的原因归结于外国（特别是日本）对美国的出口采取了“不公平”的措施，因此要求“铲平运动场”（level playing field），“公平贸易理论”由此兴起。
第四，多边谈判约束力下降，促使美国实行多轨制贸易谈判。关贸总协定成立之后，成员不断扩大。1995年世界贸易组织取代关贸总协定之后，成员已有130多个国家或地区。结果，多边贸易体制的异质性日益严重，例外越来越多。美国的对策是，一方面根据自己的产业优势不断增加多边贸易谈判的内容，诸如增加服务业贸易自由化、减少农产品出口限制、促进信息产业出口、提高劳工标准和环保标准等等，并且尽量加强多边条约的约束力，使之刚性化，另一方面，美国开始大量采取诸边主义、地区主义、双边主义和单边主义的谈判手段。
在国际背景变化的同时，美国国内的变化也很显著。其中，对贸易体制有影响的主要是如下三方面：
第一，国会结构更加松散，参加贸易决策的委员会数量增加。原来国会主管贸易政策的委员会主要是众院筹款委员会和参院财政委员会。但是，在60-70年代，由于受到反战运动、民权运动的冲击，美国政治开始改革。其中，在称为“民主研究同盟”（Democratic Study Group）的那些民主党众议员领导下，国会众议院首先进行了改革。原来由南方民主党资深议员把持的各重要委员会，其权力被分配到小组委员会，法案的协调日益困难。在贸易政策上，国会内部事权分散，更多的议员开始利用贸易政策讨好选民。加上前面提到贸易谈判的重点已经转移到非关税贸易壁垒，而非关税壁垒涉及面广泛，于是相关委员会都有正当理由干预贸易政策。在小组委员会层面，这种多方卷入的情况就更复杂了。结果，出现了不少跨委员会的议员团体，如钢铁议员团（Steel Caucus）、纺织议员团（Textile Caucus）、蘑菇议员团（Mushroom Caucus），等等。
第二，利益集团对决策的干预加深。60年代后期以来，利益集团的数量和活动范围大幅度增加。【注释】Jeffrey M. Berry, The Interest Group Society (Boston: Little, Brown and Co., 1994), pp.20-26.【注尾】这里的原因首先与选举制度有关。1968年以后，在总统和国会议员选举中已普遍实行了党内预选，这增加了公众参与的机会，也给利益集团影响选举和政策以更大的空间。其次，在70年代的国会改革中，除了委员会结构改革，还包括国会决策透明化、公开化。当时国会订立了不少“阳光规则”（sunshine rules），不仅允许公众参加听证会，而且可以旁听听证会之后的法案细则拟定程序（markup），这使利益集团可以更仔细地监督议员的行为。另外，议员助手和国会辅助机构的增加，使得游说议员助手成为利益集团游说工作中的重要方面。还有，就利益集团与行政部门的关系而言，由于参与贸易决策的行政部门越来越多，除了美国贸易代表办公室，还有国务院、商业部、财政部、劳工部、能源部和农业部等，这就增加了利益集团的游说管道。最后，自70年代以来，在各个政策领域逐渐形成了专业化的关系网。这种关系网由国会议员或助手、行政机构官员和利益集团的专家共同组成。这些专业人士长期相互来往，形成了相近的观点或价值取向，他们的职位也常常互换。这种关系可以大大提高利益集团的游说效率。
第三，政党在贸易政策上的立场转变。从19世纪一直到1945年第二次世界大战结束，美国两党在贸易政策上的分野是比较明显的：共和党支持高关税，赞成贸易保护；民主党则支持低关税，赞成自由贸易。这是因为，共和党的政治基础是工业化的东北部和中西部各州，它们要求用保护主义手段抵御外部（主要是欧洲）工业产品的竞争，而民主党的政治基地主要是南部纺织品出口州和中西部农业州，它们有很大的出口利益，因此倾向于自由贸易。但是，战后美国工业拥有了强大的出口优势，共和党开始摆向自由贸易。相反，由于纺织品等劳动密集产业出口优势消失，再加上工会对制造业工作机会转移海外不满，民主党日益倾向保护主义。到了1984年审议贸易法时，由于美国贸易逆差剧增，两党议员的保护主义情绪都在增强，党与党之间差异缩小。当然，今天的美国几乎无人自称是“保护主义者”，也确实没有人想回到1930年以前的保护状态。他们的基本倾向是在享受自由贸易利益的同时，通过一定的保护措施来获得更大的相对利益。
以上所述国际和国内两方面的变化，必然对美国的贸易政策制定结构产生影响。这种影响的结果也有三个方面：
第一，国会对总统的授权方式发生改变。针对形式复杂的非关税壁垒已成为谈判主题，1974年贸易法进行了新的授权安排，其要点是：（1）非关税壁垒谈判的结果必须经过国会批准。这与关税谈判不同， 总统与外国就关税减让达成的协议只要不超出国会事先规定的百分比，就自动生效。国会由此收回了一部分贸易权。（2）国会对非关税壁垒国际协议的审议，不能附加修正案，只能表示同意或不同意。如果国会不同意协议，但是其意见遭到总统否决，那么国会必须以两院2/3多数票推翻总统否决其决议才能生效，而这是非常困难的。这一点是国会作出的让步。（3）对协议的审议过程规定了时间限制，这就是所谓“快车道”程序。
第二，国会修改了贸易规则，使受到进口伤害的产业更容易获得行政救济。这里有如下要点：（1）把原来授予总统的贸易权直接授予主管贸易的联邦行政机构。在1962年设立贸易代表署之后，国会不断扩大贸易代表的职权。1974年贸易法规定贸易代表必须定期地与民间产业代表或利益集团代表就非关税壁垒谈判进行协商，而总统必须尊重协商结果。1988年贸易法则把“301条款”的报复权由总统手上转到贸易代表手上。（2）放宽“逃避条款”。【注释】所谓“逃避条款”，是指当美国产品因进口竞争而受伤害时，美国政府可以提供一些暂时的保护措施，以使遭到损失的产业获得调整的时间和机会。【注尾】这里有两个线索，一是加强对国际贸易委员会的支持。“逃避条款”的执行机构是国际贸易委员会，其基本程序是受伤害的产业向该委员会提出保护申请，由委员会判断伤害是否成立。如果成立，则要向总统建议给予保护。总统可以采纳委员会的建议，也可以拒绝。根据1962年贸易法，如果总统决定拒绝委员会的建议，国会可以通过两院的过半数票推翻总统的决定。到1974年贸易法，条件放松到出席会议议员的过半数票即可推翻总统否决。不过，国会的这种立法干预到1983年之后基本被放弃了。因为，最高法院在这一年的“移民归化局诉契达案”中裁决立法否决违宪。【注释】Immigration and Naturalization Service vs. Chadha, 462 U.S. 919, 103s.ct. 2764, 77L, 2d 317, 1983，详见Congressional Quarterly Almanac, 1984, pp.565-573.【注尾】另一条放宽“逃避条款”的线索是技术性的，国会对产业获得行政救济的标准越放越宽，给国际贸易委员会的具体指令越来越多，使美国产业更容易获得保护。（3）在平衡税和反倾销税的的征收方面，国会也逐年改变，好使美国企业更容易从这种两途径得到保护。这方面的内容非常繁杂，比较典型或比较突出的有如下几点：一是关税总协定东京回合谈判曾经商定，征收平衡税和反倾销税的前提是一国的产业要受到“实质损害”（material injury），但是在1979年贸易法中，国会把“实质损害”定义得非常宽松，只要“不是没影响的”、“不是非实质的”、“不是不重要的”损害都属于实质损害。二是1984年贸易法推出“累积方式”，即提出申诉的企业只要能证明进口货不论来自几个国家，但是累积起来对美国产品造成损害，那就属于实质损害。结果，虽然加拿大每年只出口25万美元鲜花到美国，但和其他国家出口一并计算，也对美国花业造成损害，因此必须被征税。三是1984年贸易法把外国商品的“上游补贴”也列入补贴定义，即一项进口商品的上游原料如果受到政府补贴，也要记在这种进口品的账上。
第三，维护自由贸易的代价上升。国会议员讨好贸易保护主义利益集团主要有两种形式，一种是前一段所讨论的内容，即修改现有的贸易法中的有关规则，使国内产业更容易得到行政救济，另一种是干脆提出新的保护主义法案。事实上，每年都有不少议员提出各种各样的保护主义法案。能通过两院审查，并且经总统签署成为法律的几乎没有，但是，法案提出本身就是一个重要的信号，它表达了国会对某个问题的不满或关切。更重要的是，80年代以来，好几个保护色彩浓厚的法案差一点就可能被通过，例如1982年汽车本地零件法案（DomesticContent Bill），1985年要求对纺织品进口施加全球配额的任金斯法案（The Jenkins Bill），以及1988年的格普哈特法案（The Gephardt Amendment）。这种情况引起了行政当局和外国政府的普遍担心。为了防止这些法案获得通过，为了防止美国贸易政策和体制在总体上退回到保护状态，行政当局不得不在具体的贸易问题上对外国施加更严厉的措施，而且这种情况发生得越来越多。【注释】何思因，前引书，第128-131页。【注尾】
四、冷战后的新特点
（一）冷战后美国贸易政策的基本特点
冷战后的美国贸易政策沿续了冷战后期的“公平贸易”原则，并有进一步的发展。这一时期的政策典型是克林顿政府的贸易政策。克林顿当局贸易政策的本质是互惠主义，其政策重点是打开国外市场，而不是封闭国内市场。
克林顿上台伊始，就提出经济、安全和人权同为美国外交的三大目标或三大支柱，把经济目标和人权目标提升到安全目标一样的高度。在其第一任期的早先阶段，还往往把经济目标放在首位，并且于1993年提出了美国第一项“国家出口战略”。可以说，克林顿政府对贸易政策的重视超过了战后历届美国行政当局。在1996年争取连任的竞选中，克林顿就反复强调他在这方面的政绩。诸如在3年半时间内，与外国政府签订了200多份贸易协定——仅和日本就签订了21项。结果，使美国的出口增长率快于世界贸易出口的平均增长率，其中，对日本的出口增加了85%。【注释】克林顿著：《希望与历史之间：迎接21世纪对美国的挑战》（金灿荣等译），海口·海南出版社，1997年1月版，第24-25页。【注尾】
目前，美国国内的贸易思潮有三大流派。首先，传统的自由贸易理论仍然主导着美国学术界；其次，公开的贸易保护主义主张只限于少数几位打着“经济民族主义”旗号竞选公职的政客，代表人物是曾参加共和党总统候选人预选的布坎南和现任国会众议院民主党领袖格普哈特；第三，公平贸易理论，又称“管理贸易”或“战略贸易”，其代表人物首推克林顿第一任期时的总统经济顾问委员会主席劳拉·泰森(Laura D. Andrea Tyson)女士，此外还包括已故商业部长布朗（Ronald H. Brown），前劳工部长瑞奇(Rrobert Reich)和前美国贸易代表(USTR)、后又接任商务部长的坎特(Mickey Kantor)。对于上述三种贸易思潮，尽管克林顿在口头上也支持自由贸易，但骨子里却信奉公平贸易理论，他强调“在一个存在强烈竞争的世界里，我们也需要比自由贸易更多的东西。我们需要公平规则下的公平贸易。”【注释】克林顿著：《希望与历史之间：迎接21世纪对美国的挑战》，第24页。【注尾】
克林顿政府的政策重点是打开国外市场，因此，又被称为“出口能动主义”或“出口保护主义”。例如，在美国1996年贸易政策议程和1995年总统关于贸易协定方案的年度报告中，克林顿将其贸易政策的目标明确为4个方面，即打开外国市场、坚持“平等竞技”、为美国公司和工人实行激进的贸易促进战略、将贸易政策与全球经济战略相结合。【注释】F. Buelens,“After the Presidential Elections: Will the US‘Open Door’ Trade Strategy Continue?”Intereconomics, Jan/Feb, 1997, Vol. 32, p.47.【注尾】
把促进出口作为政策重点的做法说明，半个多世纪的全球贸易自由化进程实际上是符合美国的长期经济战略利益的。它肯定不想回到以限制进口为核心的30年代那种贸易战时期。事实上，在冷战后全球化加速发展的背景下，想搞限制进口的政策也行不通。美国是想在继续推进全球贸易自由化的过程中，通过扩大出口，来获得更多的相对利益。
（二）冷战后美国贸易政策的根源与国会的作用
从前面的论述可以看出，克林顿政府给予贸易政策特殊的重视，并在实践中执行了“公平贸易”原则。这除了他本人和主要行政官员的思想倾向之外，还与冷战后新的背景有关。从国际层面来看，“两个平行市场”这种人为的分隔消除以后，全球化在冷战后得到加速发展。许多国家都以国际化和市场化为目标进行改革。而全球化的进一步发展和世界市场的扩大既带来了机会，又意味着更激烈的市场竞争。全球化的深入发展还表明，国际市场对于任何国家都变得越来越重要。事实上，从80年代到现在，美国经济的对外依存度一直在提高，出口也已成为美国经济增长的重要动力。这一切变化都促使美国人更加重视国际贸易。与此同时，苏联威胁的消失，使美国倾向于不再向盟国提供“搭便车”机会和单方面开放市场，相反，却要在经济利益基础之上与盟国展开竞争。
从国内层面来看，贸易保护主义的复兴和国会的压力则是主要原因。
经济上引发保护主义反应的一般有两个因素：一是产业竞争力下降；二是贸易逆差。在70年代和80年代，美国产业竞争力的下降和贸易逆差的持续扩大，共同激发了保护主义的反应。但是，到了冷战后的90年代，美国经济的竞争力得到恢复，从1994年开始，美国的生产竞争能力连续高居世界榜首。现在的问题主要是商品贸易逆差的持续扩大（在服务贸易领域美国享有顺差）。经济分析表明，美国目前的贸易逆差并不是一个严重的经济问题。【注释】张汉林等：《论美国贸易逆差》，《太平洋学报》1998年第4期。【注尾】然而，逆差问题经常被“政治化”，被作出一些不合理的、夸张的解释和引申，从而成为保护主义诉求的主要依据。在这方面，国会起了“先锋作用”。
冷战后全球化的扩展和美国对外经济依存度的提高，还强化了原有的保护主义者的态度。在美国，坚持贸易保护主义立场的主要是两种人或政治势力，一是在与外来经济竞争的交手中，处于弱势或失败的产业、公司或工人，二是保守主义政治家。前者是因为受到外来竞争的“伤害”，后者是因为担心美国的主权受损，而这两类人在国会都有其代言人。
尽管乌拉圭回合谈判的结果对美国是有利的，对全球贸易自由化进程也是个胜利，但是在谈判结果送交国会批准时，国会中的争论却非常激烈，反对意见众多。这些意见主要有：第一，主权威胁论。担心WTO体制的加强和新的争端解决机制将约束美国运用国内立法的灵活性，同时，州和地方政府的利益也可能被忽视。第二，反民主程序论。认为国际条约的标准低于美国国内的准则，损害了公众的民主权益，且国际仲裁缺乏透明度。第三，环境保护论。认为全球贸易自由化关于卫生、健康、安全的规定采取“就低不就高”的“特使效应”，降低了社会生活的质量和水平。第四，劳工标准论。认为低收入国家穷人（特别是妇女和儿童）的权益被剥夺，这也严重威胁了美国下层蓝领工人的就业机会。【注释】Congressional Digest, Nov., 1994, pp.270-287.【注尾】
1930年的斯穆特—霍利法被普遍认为是经济领域的“慕尼黑”。 从1934年互惠贸易协定法开始到60年代，一套避免全面保护主义和限制利益集团寻租活动的制度得到了发展和强化，从而保护了国会免受利益集团太大的压力。但是，从70年代开始，上述比较有利于贸易自由化和有助于保护国会免受利益集团压力的体制开始动摇，冷战后更盛。
随着国会保护机制的变化,美国的贸易政策出现了一位中国学者所总结的如下特点:在指导思想上,新的互惠主义思想成为国会立法和影响政府贸易职能部门日常工作的标准；在决策过程中，国会虽然在总体上仍然支持白宫的多边贸易自由化的传统战略，也尽可能约束对来自单方面（进口或出口）利益集团的救济承诺，但对贸易行政部门贯彻全面互惠的要求更加严格,而且越发不能容忍其对不公平贸易行为的反击无力；在机构设置上，强化美国贸易代表办公室（USTR）的权限,使之扮演贯彻国会法案和意图的“行政经纪人”角色;在管理规则上，“准司法程序”的应用不再像以前那样受到比较严格的约束,而变为被广泛引用，借以打击外国对手的救济手段,在反倾销和反补贴的诉讼中对倾销和补贴（平衡税）的调查更容易了。【注释】盛斌：《世界经济转变中的美国对外贸易政策》，《美国研究》1998年第3期，第46页。【注尾】
金灿荣：中国社会科学院美国研究所副研究员