《美国研究》2000年第3期
威胁评估、国内政治与冷战后美国的导弹防御政策
樊吉社
〔内容提要〕尽管美国政府一再宣称其导弹防御政策将取决于导弹威胁评估、反导技术的可行性、反导系统的费用，以及对现有国际军备控制和裁军条约四方面因素的影响，但真正影响美国冷战后导弹防御政策的是对导弹威胁的评估和国内党派政治斗争。本文分析了美国对导弹威胁的评估、国内党派政治斗争，以及两者互动对冷战后美国导弹防御政策的影响。
关键词：威胁评估/美国导弹防御政策/冷战后
弹道导弹防御政策（Ballistic Missile Defense，简称BMD）一直是美国国家安全战略的重要组成部分。冷战时期，美国的导弹防御政策既要考虑研发并部署导弹防御系统的技术难题和费用，又要考虑此举可能引起的苏联的反应，因而才有所谓的“尼采标准”。【注释】“尼采标准”是指能否部署导弹防御系统取决于以下三个因素：（1）防御系统应显示出能够有效对付苏联的全面攻击；（2）如果弹道导弹防御系统本身成了苏联的直接打击目标，该系统应能够在打击中幸存下来；（3）系统应该有合理的费效比。见David B.H. Denoon, Ballistic Missile Defense in the PostCold War Era (Colorado: Westview Press, Inc. 1995), p.21．【注尾】有人认为，“尼采标准”相当于“给导弹防御判了死刑”。冷战结束后，对导弹威胁的评估极大地影响了美国的导弹防御政策。支持部署导弹防御系统的倾向于夸大导弹威胁，有意或者无意地忽视技术可行性、系统的费效比和对现有国际军备控制条约的影响，强调导弹威胁已经严重到必须立即部署战区导弹防御系统（Theatre Missile Defense，简称TMD）和国家导弹防御系统（National Missile Defense，简称NMD）的程度；而反对者认为导弹威胁不仅存在而且正在发展，但还没有严重到必须部署TMD和NMD的程度，而且部署TMD和NMD必须看到技术上仍然存在目前尚未克服的困难、系统的巨大费用和对军备控制条约的影响。与此同时，国内政治斗争又是影响美国对导弹威胁评估的重要因素，共和党一直在导弹防御问题上向克林顿发难，两者交互作用直接导致美国导弹政策的发展。
本文着力考察影响冷战后美国导弹防御政策的两个重要因素，即对导弹威胁的评估和国内政治斗争，籍此理清冷战后美国导弹防御政策发展演变的脉络。
一、冷战时期：确保相互摧毁与被动防御
冷战时期，美苏竞争战略优势的结果是双方在攻击性力量方面大致达到平衡，都具有毁灭对方的超杀能力，都默认“确保相互摧毁”（Mutual Assured Destruction）这样一种威慑态势作为国家安全战略的基础。
但是美苏并不满足于能够毁灭对方并籍此慑止对方进攻，维持战略平衡。出于对核大战的忧惧，两国没有放弃对导弹防御的研制和开发，美国的“哨兵”系统、“卫兵”系统、“星球大战计划”和苏联的“橡皮套鞋”系统都是不很成功的尝试。由于反导技术上难以克服的巨大困难，加上研制反导系统耗资巨大，美国先是将“哨兵”系统改为“卫兵”系统，并在1969年由尼克松总统批准部署在北达科他州的大福克斯，后于1976年宣布关闭该系统。里根于1983年3月23日提出的“战略防御倡议”（Strategic Defense Initiatives，SDI，又称“星球大战计划”）迄今为止可以说无疾而终。苏联的“橡皮套鞋”至今仍然部署在莫斯科附近，继续使用。
冷战时期，美国的导弹防御政策大都表现出“全方位”防御的特征，尤其是里根总统提出的“战略防御倡议”。这是因为冷战时期阵线分明，有明确的敌人和盟友，威胁来源比较清楚——能够对美国构成威胁的只有苏联的战略武器：苏联的重型陆基洲际战略导弹、战略轰炸机和潜艇携带的导弹；美国对冲突模式、对抗烈度的估计比较明确——美苏之间存在爆发一场全面核战争的可能。
但是，这种“全方位”防御政策并没有付诸实施，美国实际采取的是“被动防御”（passive defense）政策：针对苏联战略武器对美国构成的威胁，通过加固地下发射井、使携带战略武器的战略轰炸机和潜艇处于高度警备状态等手段来确保威慑战略的可信性，确保具有实施报复的第二次打击能力。当时的主流思想认为，发展导弹防御系统不仅在技术上存在难以克服的困难，而且还必须考虑苏联可能做出的反应。如果美国发展导弹防御系统，苏联也会采取相应政策，美苏很可能在反导领域展开另一场军备竞赛，其模式仍将是螺旋上升的。即使苏联不发展导弹防御系统，它也可能发展突防能力，通过增加进攻性战略力量弥补反导领域的不足，更何况一旦爆发核大战，美国的导弹防御系统并不具备防御苏联庞大核武库的能力。发展导弹防御系统耗资巨大、收效小，国会不愿意拨大量军费用于导弹防御技术的研发，而且发展天基、空基和海基反导系统也违背1972年美苏签订的《反弹道导弹条约》。以报复性第二次打击为基础的威慑理论可在两大具有超杀能力的核大国之间建立战略平衡，双方易受伤害的战略现状可以防止先发制人的打击，从而维持战略稳定。
冷战结束后，导弹防御再次成为热点问题，受导弹威胁评估的影响和国内政治因素的推动，布什政府和克林顿政府不断调整其导弹防御政策。
二、布什政府：减小导弹防御规模，积极考虑战区导弹防御
布什政府适逢冷战结束的过渡期，其导弹防御政策大致表现为：减小导弹防御规模，积极考虑发展TMD。这种政策来源于美国对冷战后导弹威胁的评估。
（一）导弹威胁评估：全面导弹防御退居次位，战区导弹防御提上日程
布什上任之初提出重新评估SDI，次年3月亨利·库珀（Henry F. Cooper）大使完成评估报告。报告认为，未经授权的、恐怖主义分子的有限导弹进攻是最大的导弹威胁；由于弹道导弹技术和大规模杀伤性武器的扩散，海外驻军面临的短程导弹威胁不断增长。为了对付这些威胁，应调整SDI，集中发展针对有限打击的，而不是针对苏联数以千计的导弹进攻的防御系统。【注释】“Ballistic Missile Defense：A Brief History，” from http://www.acq.osd.mil/bmdo/bmdolink/html/origins.html．【注尾】布什总统也认为，由于美苏关系的积极变化和东欧的根本性转变，在欧洲爆发一场战争升级为核战争的危险大大减小，但是美国及盟友仍然面临着导弹扩散、未经授权或者意外发射构成的弹道导弹威胁。【注释】George Bush，National Security Strategy of the United States：1991-1992（Virginia: Brasseys Inc., 1991），p.105．【注尾】
布什政府已经意识到，冷战结束后苏联威胁大大降低，发展类似SDI的全方位导弹防御系统已经没有必要；接踵而至的海湾战争则强化了需要发展TMD的认识。海湾战争在美国导弹防御政策发展演变的进程中是一个影响深远的事件，它有两层意义。第一，海湾战争中，美国公众通过即时电视报道，看到“爱国者”导弹如何拦截袭击美国军队的导弹，以色列和沙特阿拉伯人民面对来袭导弹是如何的恐慌，媒体的渲染极大影响了国内公众对导弹防御系统的态度，唤起了美国国内对导弹防御系统的过度乐观认识。第二，萨达姆使用“飞毛腿”导弹袭击以色列和沙特阿拉伯，让美国看到了导弹扩散造成的实在的威胁。一些学者认为，伊拉克的“飞毛腿”敲响了弹道导弹在第三世界扩散的警钟。【注释】Uzi Rubin, “Iraq and the Ballistic Missile Scare，”The Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 46，No.8，Oct. 1990，p.11．【注尾】不少主张发展导弹防御系统的人甚至推断，如果伊拉克拥有核武器，萨达姆有可能对参战的军队实施核打击。美国军方也认识到海外驻军面临的导弹威胁的严重性。国防部长迪克·切尼在海湾战争结束后提交的报告中指出：“海湾战争不是第一次使用弹道导弹，更没有理由认为这是最后一次使用。……我们必须估计到，将会有更多的国家获得弹道导弹并会在未来的冲突中使用。因此，我们的计划要求建立一个更为完善的反弹道导弹的防御系统。我们绝不能允许美军在未来更为先进的弹道导弹攻击面前束手无策。”【注释】军事科学院外国军事研究部译：《美国国防部报告：海湾战争》，军事科学出版社，1991年版，第9—10页。【注尾】布什总统也认为，“爱国者”导弹成功拦截伊拉克“飞毛腿”的事实说明弹道导弹防御具有巨大潜力，能够在战争中起到关键作用，改进导弹防御非常必要。【注释】George Bush，p.106．【注尾】
冷战结束实际上促成了美国对导弹防御政策的调整。由于威胁来源多样化，导弹及其技术以及大规模杀伤性武器的扩散对海外驻军的威胁逾益严重，发展TMD防御有限的弹道导弹打击成为国内共识。
（二）布什政府的导弹防御政策：SDI到GPALS
基于对导弹威胁的评估，布什总统在《美国国家安全战略1991-1992》中提出“全球防护有限打击系统”（Global Protection Against Limited Strikes，GPALS），利用GPALS对付前苏联的意外或者未经授权的导弹发射和来自第三世界国家的有意进攻。GPALS预想有三个阶段：（1）开发并部署TMD系统，发展远程地基拦截弹和高空区域防御系统（Theatre High Altitude Area Defense，THAAD）。（2）发展NMD（National Missile Defense）。（3）发展“全球保护系统”（Global Protection System）并在全球范围内使用。【注释】Robert D. Blackwill Albert Carnesale, New Nuclear Nations: Consequences for U.S. Policy (Washington: The Council on Foreign Relations, Inc., 1993), p.202．【注尾】布什政府设想，90年代中期可望部署保护美国海外驻军的TMD；90年代末部署用于防护美国本土的NMD。【注释】George Bush，p.106．【注尾】
布什政府就发展TMD采取了具体的举措。1990年10月，美国1991年拨款会议委员会呼吁国防部长建立一项由中央管理的TMD计划，该财政年度计划拨款2.18249亿美元。【注释】Theater Missile Defense in Northeast Asia: An Annotated Chronology, 1990-Present, Jan. 2000, from http://cns.miis.edu/.【注尾】同年11月，战略防御倡议局被指派负责由国防部同意领导的战区导弹防御计划。1992年，布什政府首次建议日本和韩国部署TMD。同时，国会通过立法确立了发展NMD的合法性。海湾战争结束后不久通过的《导弹防御法案》同意部署有限的NMD的目标；指示国防部长在《反弹道导弹条约》所许可的单一地点内快速部署；敦促总统谈判达成《反弹道导弹条约》修正案以允许更广泛的防御；授权并拨款支持GPALS计划。此后，美国用于导弹防御方面的经费一直稳步增长，尤其是海湾战争结束后，在国会的支持下，用于导弹防御系统研发的经费大幅度飚升。【注释】1989财政年度的拨款是4600万美元，1990财政年度为1亿7500万美元，1991财政年度达到了3亿9200万美元，1992财政年度布什提出的预算达到了6亿5900万美元。见William J. Broad, Tellers War：the Top Secret Story behind the Star Wars Deception (New York: Simon & Schuster, 1992), p.266【注尾】
布什总统已经不像他的前任们那样雄心勃勃地发展能够提供全面防御的导弹防御系统，他明显降低了导弹防御的规模，强调优先发展更为实用的、能够对付当前导弹威胁、保护海外驻军的TMD，发展有限的NMD，逐层递进，最终实现全面防御。
三、克林顿政府：加速TMD研发和对NMD支持的消长
美国的导弹防御政策在克林顿的两个任期内变化比较复杂，既包括不同时期TMD政策的调整，又包括不同时期对NMD支持的消长。这种变化根源于对导弹威胁的评估和国内政治斗争，具体表现为政府出台的导弹防御政策。
（一）导弹威胁评估：研发并部署TMD迫在眉睫，研发并部署NMD提上日程
美国政府、情报部门的报告认为，能够对美国本土、海外驻军和盟友构成导弹威胁的主要有五个来源：俄罗斯、中国、流氓国家、恐怖主义、意外，或者未经授权的导弹发射。根据中央情报局的估计，“在今后15年，美国最可能面临来自俄罗斯、中国和朝鲜的洲际弹道导弹威胁，很可能受到伊朗导弹的威胁，有可能受到伊拉克的威胁。俄罗斯的威胁尽管已经大大减少，仍将是最厉害、最致命的，大大超过中国的威胁，其严重程度超过其他国家有可能造成的威胁，与俄罗斯和中国相比，那些国家的导弹很可能数量少（也许只有几个到几十个），有效载荷小，可靠性和命中精度差。”【注释】National Intelligence Council，“Foreign Missiles Developments and the Ballistic Missile Threat to the United States Through 2015,” September 1999, from http://www.fas.org/irp/threat/missile/nie99msl.htm.【注尾】
对俄罗斯导弹威胁的评估主要基于其实际能力、国内政治状况、美俄关系的现状及发展趋势、意外或未经授权的导弹发射；对中国的评估主要基于中国具有的导弹能力、使用的意愿和意外或未经授权的导弹发射。
克林顿第一任内对俄罗斯的估计是比较乐观的，【注释】刘靖华、牛军、姜毅：《论北约东扩：地缘政治与文明特性的双重分析》，载《美国研究》1997年第3期，第62-63页。【注尾】俄罗斯在发展导弹防御的问题上也有向美国靠拢的趋势，叶利钦总统曾提议美俄合作为国际社会建立一个全球保护系统。因此，这一时期克林顿政府在导弹防御问题显得比较低调。【注释】例如，他多次宣称美国将遵守《反弹道导弹条约》，对条约做出狭义的解释。在《美国国家安全战略：1994—1995 接触与扩展》报告中提到防止和反对大规模杀伤性武器扩散时，主要强调利用现有的国际军控机制，积极推动军备控制，没有提到发展导弹防御系统。见William J. Clinton, National Security Strategy of the United States：1994-1995 Engagement and Enlargement（Virginia: Brasseys Inc., 1995），pp.41-50．【注尾】此时的克林顿政府只想搞一个比较小的导弹防御系统，侧重发展TMD保护美国海外驻军，其间他实际上削减了用于导弹防御研发的经费。
但是美英联合打击伊拉克、美国积极推动北约东扩使得美俄关系趋于紧张。国防部于1997年5月公布的《四年防务评估》认为,2015年后俄罗斯可能会成为美国的全球性对手，俄罗斯庞大的战略武库【注释】截止到1998年1月，俄罗斯部署的战略核力量分别为：战略轰炸机70架，核弹头数量为806枚；洲际弹道导弹746枚，核弹头数量为3580枚；潜射弹道导弹384枚，核弹头数量为1824枚。资料来源：《1998年斯德哥尔摩国际和平研究所军备、裁军和国际安全年鉴》，转引自《人民日报》1999年11月19日，第7版。【注尾】开始让美国感到担忧。美国国家空军情报中心1998年发表的《弹道导弹和巡航导弹威胁》报告认为，尽管由于武器协议、武器系统老化和经济问题等原因，俄罗斯核力量的规模将缩小，但“俄罗斯可能仍将是世界最大的陆基战略导弹强国”，并将“继续对美国构成威胁”。
中国被认为是美国的第二大导弹威胁源。1998年7月份，由前国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德领导的一个“评估美国面临的弹道导弹威胁委员会”完成的一份调查报告认为，中国正将远程导弹和核武器现代化，中国对弹道导弹、大规模杀伤性武器及其技术的扩散将对美国构成威胁，中国的弹道导弹能力是与获取地区优势联系在一起的。【注释】“Executive Summary of the Report of the Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States”，from http：//www.highfrontier.org/report.htm．【注尾】中央情报局则估计中国正在研制两种新的铁路机动的固体推进剂洲际弹道导弹，到2015年，中国很可能拥有几十枚装有较小核弹头、生存能力较强的陆基和海基机动导弹。【注释】National Intelligence Council, op.cit..【注尾】
美国认为，中国不仅具有比较强大的导弹能力，1995年和1996年中国的导弹演习还表明中国具有使用这些导弹的意愿。1999年初美国公布的《台湾海峡安全形势报告》的结论认为，到2005年，大陆将享有对台湾的“压倒性优势”，包括实施海上封锁、建立空中优势、实施对台攻击、获得信息优势等。【注释】“Report on the Security Situation in the Taiwan Strait,” from http://www.defenselink.mil/pubs/twstrait02261999.htm.【注尾】在台湾问题上，中国从未承诺放弃使用武力，而导弹是比较有效的威慑手段。不仅如此，中国还同东南亚一些国家在南海岛屿上存在争端，同日本在钓鱼岛的归属上有分歧。如果中国采取军事手段解决这些问题，必然危及美国在亚太地区的重要利益，“预防性防御”非常必要。
美国既担心中俄这样的“异质”的、具备攻击美国本土能力的国家对美国构成导弹威胁，又要遏制中俄两国，防止对美国利益构成的挑战，因而中俄均被列为重大导弹威胁源。
第三个导弹威胁来源是所谓的“流氓国家”或者是“胡作非为的国家”，美国有意夸大这种威胁并将其当作发展TMD和NMD强有力的借口。《四年防务评估》提出了“不对称威胁”概念。【注释】指一些实力远不如美国的国家或组织不与美军作正面较量，而是针对美国承受不了重大伤亡、高度依赖信息网络等特点，采取价格低廉、杀伤效果巨大的非常规手段对美实施打击。【注尾】依据美国的定义，“不对称威胁”来源于“流氓国家”或“胡作非为的国家”。这些国家包括北朝鲜、伊朗、伊拉克、利比亚、叙利亚，这些国家已经拥有或者正在发展能够威胁美国的弹道导弹。【注释】这是美国中央情报局的估计，参见Henry F. Cooper, “To Build an Affordable Shield,”Orbis, Vol.40, No.1, Winter,1996, p.88．【注尾】美国军政领导人认为，美国同这些国家之间没有热线联系，它们的领导人可能不会完全理智，对战争成本和收益的估计不同于西方国家，完全可能不计成本发起对美国的攻击；它们不讲究导弹的准确性和安全性，而且这些国家发展大规模杀伤性武器的速度已经超出了美国情报部门的估计。因此，如果它们获得导弹技术和设备，对美国的威胁将是“严重的”。
拉姆斯菲尔德报告也认为，公开或者潜在的敌对国家正在合作获取能够携带生物或者核弹头的弹道导弹，它们对美国本土、海外驻军，以及美国的盟友构成的威胁正不断增长；现在美国虽然没有和这些国家发生冲突，但这些国家的前景难以预料；它们的弹道导弹虽然不如美国的准确和可靠，但在五年内，如果这些国家决定获得弹道导弹，它们就能够具备对美国造成重大损害的能力；美国情报部门及时而准确地评估弹道导弹威胁的能力正在衰减，美国面临的弹道导弹威胁比情报部门预料的更为广泛、更加成熟、发展更为迅速。【注释】“Executive Summary of the Report of the Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States”，from http：//www.highfrontier.org/report.htm．【注尾】
朝鲜1998年8月31日首次尝试用多级火箭将人造卫星送入轨道（美国认为，朝鲜所使用的“大埔洞—1号”发射的是不是卫星并不重要，其军事含义并无差别，朝鲜已经显示了增程运载武器弹头攻击地面目标的能力）被认为佐证了美国此前及拉姆斯菲尔德报告的判断。国会一些议员和军政领导人甚至惊呼，朝鲜的“大埔洞—1号”导弹表明它差不多具有打到阿拉斯加或夏威夷的能力。中央情报局局长特尼特在参院军事委员会上作证说，“如果朝鲜一些重大的技术问题得到解决，在现在的这种技术条件下，朝鲜有能力在洲际射程内——包括美国的部分地区——投射很小载荷的弹头，尽管不会非常准确。”朝鲜还在努力研制更加先进的“大埔洞—２号”导弹，这种导弹可以投射较大载荷的弹头，最远可以袭击美国的阿拉斯加州，还可以投射载荷较小的弹头，攻击美国本土。【注释】詹姆斯·里森：《中情局认为存在着朝鲜导弹的威胁：局长说朝鲜正在研制的导弹可以打到美国本土》，《纽约时报》，1999年2月3日。【注尾】因而，美国要尽快发展导弹防御能力，减少、慑止和防御针对美国本土的导弹威胁。
由于大规模杀伤性武器及其技术的扩散，恐怖主义分子或组织有可能制造或者拥有此类武器是美国政府的另一个担忧，美国需要对付这些非传统威胁。来自未经授权或者意外的导弹发射主要是中俄两国。但是，根据美国中央情报局估计，在2015年之前，“只要目前的技术和程序方面的安全措施到位，俄罗斯未经授权或者意外发射战略导弹的可能性是微乎其微的”，“中国未经授权发射战略导弹的可能性（也）是微乎其微的”。【注释】National Intelligence Council, op.cit..【注尾】
（二）国会与克林顿政府在导弹防御问题上的较量
对于发展TMD，美国政府和国会之间存在基本共识，即发展TMD势在必行。如果说存在一些分歧的话，那就是在发展速度和拨款力度上的差别。国会希望加速发展并部署TMD,排除《反弹道导弹条约》的约束，增加研发拨款；政府则倾向于稳步发展，同时不破坏同俄罗斯达成的军备控制和裁军协议。
对于发展NMD，政府和国会之间存在很大分歧，这种分歧的表现为是否要立即发展并部署能够保护美国本土的防御系统的争论，是否要维护《反弹道导弹条约》，其实质是国会中的保守势力，尤其是国会多数党共和党以NMD作为同民主党政府进行斗争的筹码。1996年之前，共和党在NMD问题上同政府的较量都是以失败告终的。1996年之后，处于弱势的克林顿总统被迫向共和党妥协。
克林顿在第一任内国会同总统之间的关系并不紧张，他基本上是处于权力的顶峰时期。例如国会和政府1995年和1996年在预算上的分歧与斗争曾致使政府部分部门两度关门，但克林顿最终仍然取得了胜利。1994年国会选举结束后，共和党成为国会多数党，它们在防务政策上同克林顿政府较量。部分保守的智囊机构在此问题上扮演了很重要的角色。1995年传统基金会和安全政策中心成功地将导弹防御问题推到美国政治舞台中心。它们组织了一个主要由里根政府时期主导安全事务的前政府官员组成的研究班子，1995年6月出台一份研究报告，提出要结束“克林顿政府有意将美国城市和领土暴露在导弹攻击之下的政策”，美国应该增加用于导弹防御系统研发的经费，美国能够发展并部署“能够支付得起的、有效的导弹防御系统”，所缺乏的是“对导弹防御的正确理解和建立导弹防御的政治意愿”。【注释】Joseph Cirincione, “ Why the Right Lost the Missile Defense Debate,” Foreign Policy, Spring 1997, p.40.【注尾】
共和党领导人不仅认可了这样的倡议，而且积极促成这种政策的实现。1995年8月，参院武装委员会主席斯特罗姆·瑟蒙德、珍·柯克帕特里克和杰克·肯普表示，目前发展导弹防御在技术上和经济上都是可行的，唯一的障碍是过时的军控条约。9月，参议院在1996财政年度国防授权法案中附加的条件是，美国应为多个地点部署的NMD系统进行研发，在2003年获得初始阶段的作战能力；就NMD问题同俄谈判修改《反导条约》，如果谈判失败，美国应考虑退出条约。自此，导弹防御成为共和党控制的国会批评克林顿防务政策的重要问题。
1996年是美国大选年，共和党期望在导弹防御问题上再次向克林顿政府发难，以便迫使克林顿总统在导弹防御问题上让步，否则，共和党将把导弹防御问题作为大选中的重要议题，为共和党总统候选人多尔捞取选票。当年美国举行数次听政会，政客们发表多次演讲，美国媒体充斥着有关导弹防御问题的文章。但是，由于技术上存在的种种尚未克服的难题，情报部门对导弹威胁的估计比较低调，军方也不支持共和党的主张，讨论也没有引起公众太大的兴趣。最终，共和党在8月召开全国代表大会之后，导弹防御在共和党总统候选人多尔和其他重要的共和党议员演说、辩论中出现的频率大大降低，共和党在总统大选中主动放弃了同民主党就导弹防御问题的较量。但1996年美国政府也调整了NMD计划，将其由“技术准备计划”改为“部署准备计划”，应该说共和党的鼓噪还是起了一些作用的。
尽管共和党在1996年失败了，但它们远未放弃在导弹防御问题上的较量。1997年1月，参院多数党领袖特伦特·洛特提出《1997年国家导弹防御法案》，要求在2003年底之前部署NMD，无需考虑导弹威胁，立即同俄谈判修改条约，如果达不成协议，美国应考虑退出条约。【注释】Craig Cerniello, “NDP Report Says Wait on NMD, But Not on Nuclear Reductions,”Arms Control Today, November/December 1997, p.22.【注尾】1998年3月，共和党参议员考克兰（Thad Cochran）提出一项议案，该议案要求政府，一旦技术上可能就在美国部属有效的NMD。1998年的拉姆斯菲尔德报告和朝鲜发射使用“大埔洞—1号”发射卫星强化了共和党有关部署导弹防御系统的立场，美国两党在导弹威胁评估问题上取得部分共识；加上克林顿总统绯闻缠身，直至陷入被弹劾的绝境，面临共和党在导弹防御系统上的攻势，克林顿自顾不暇，几无还手之力。共和党出于党派利益同民主党总统的斗争终于取得了阶段性胜利，1999年3月，NMD问题再次被提出来，两院分别在当月17日和18日以压倒多数票通过国家导弹防御法案，规定只要技术上可行，就应尽快部署有效的、有限的NMD，7月克林顿签署该法案。2000年是美国的大选年，不难预料，共和党和民主党在是否决定立即部署NMD问题上的斗争仍将持续下去。
（三）克林顿政府的导弹防御政策：TMD和NMD
由于冷战结束和海湾战争，美国国内在TMD问题上基本达成了共识，即发展TMD以对付大规模杀伤性武器及其运载工具扩散对美国海外驻军构成的导弹威胁。国内对TMD的支持一直稳步上升，用于TMD研发的经费持续增加。因而，克林顿在第一任期内关注的主要问题是TMD。他首先降低了导弹防御系统的规模。1993年5月13日，国防部部长阿斯平宣布美国将把重点放在TMD的研究和开发上，进一步缩小弹道导弹防御计划，将“战略防御倡议局”改组为“弹道导弹防御局”，此举被认为是宣布了“星球大战时代”的结束。10月，美国公布了国防部长阿斯平的《全面防务审查报告》（Bottom Up Review），报告提出的导弹防御政策包括三个部分：一是TMD，在未来五年动用120亿美元用于研究发展陆军的爱国者导弹系统，修改海军的防空系统，使之具备拦截战区弹道导弹的能力，发展战区高空区域导弹防御系统（THAAD）；二是NMD，在未来五年动用30亿美元用于研发，缩短部署时间；三是用30亿美元、五年时间进行技术开发，使之适用于NMD和TMD。【注释】“Ballistic Missile Defense：A Brief History,” from http：//www.acq.osd.mil/bmdo/bmdolink/html/origins.html.【注尾】当时的设想是将TMD作为重点，放在第一位，NMD作为一项“技术准备”，放在第二位，研究的重点也从80年代强调发展天基防御系统改为主要发展地基并辅以海基和天基的导弹防御系统。
重点转向TMD的同时，克林顿政府并不支持国会立即发展并部署NMD的要求。1995年2月，佩里表示，对美国本土构成的导弹威胁是10多年以后的事情。在他提交总统和国会的报告中，他认为，“扩散所造成的危险需要我们着重开发并迅速部署（TMD），以保护在地区冲突中作战的部队和美国的盟国，同时也要确保我们有能力开发一个将来有可能为对付威胁而部署的国家导弹防御系统（NMD）。”【注释】William J. Perry, Annual Report to the President and the Congress, Feb. 1995, p239.【注尾】弹道导弹防御局在1996年财政年度的预算中呼吁继续加强TMD计划，将TMD扩大到保护美国的盟友，【注释】“Report to Congress on Arms Control,” Nonproliferation and Disarmament Studies, from http://www.dtic.mil/execsec/adr96/chapt25.html.【注尾】但不支持国会关于尽早部署NMD的呼吁。
同一时期，克林顿政府采取的更重要的政策是通过与俄罗斯谈判解决了双方在TMD问题上的分歧，扫清了发展TMD的障碍。1993年11月，克林顿政府正式提议美国和俄罗斯澄清《反弹道导弹条约》中关于非战略导弹防御的条款，之后，两国在常务协商委员会上开始举行会谈，希望就TMD的参数，如靶弹的速度和射程，达成协议，以区分战略导弹防御和战区导弹防御。谈判的进程时断时续，但1995年5月克林顿和叶利钦会晤后，美俄首脑第一次表示同意《反弹道导弹条约》不排斥战区导弹防御，并就一些基本原则达成一致意见。双方认为，不违反条约的战区导弹防御的标准是：（1）该系统不会对另一方的战略核力量构成现实的威胁；（2）该系统不会被试验以使其具备上述能力。此外，两国还声明TMD不会被部署用来对付对方。【注释】Jack Mendelsohn and Dunbar Lockwood, “US, Russia Set New ‘Principles’ To Address ABMTMD Dispute,” Arms Control Today, June 1995, p.21.【注尾】1996年6月，美俄就低层TMD达成“第一阶段”协议。1997年3月，美俄首脑赫尔辛基会晤后，俄罗斯在高层TMD问题上做出了让步，两国就《反导条约》发表的联合声明规定了有关高层TMD的一些原则：双方在高层TMD问题上同意，靶弹的速度不超过5马赫，射程不超过3500公里；双方不研制、试验、部署以太空为基地的用于战区导弹防御的拦截导弹或者根据其他物理原理制造、能代替这种拦截导弹的东西。【注释】Fact Sheet, “ Second Agreed Statement of September 26, 1997, Relating to the ABM Treaty,” from http://dosfan.lib.uci.edu/acda/factshee/missdef/second.htm.【注尾】同年9月签署一系列与导弹防御相关的协议，解决了美俄在TMD问题上的分歧。
除了厘清TMD的一些参数外，美国一直积极动员其盟友参与导弹防御系统。1993年9月，美国敦促日本加入TMD构想，同美国联合研发TMD，同时也动员韩国采取同样政策，【注释】有关美国同日本、韩国讨论TMD的内容，参见Theater Missile Defense in Northeast Asia.【注尾】但进展不大。由于台湾问题的复杂性，尽管台湾一直寻求购买美国的导弹防御系统，但美国政府在1996年之前并没有受到来自国会的强大压力。
1996年前后，美国在TMD问题上的政策出现了一些明显的变化。此前的TMD政策侧重强调对其海外驻军的保护；之后的TMD政策同时强调既要保护海外驻军，也要保护美国的盟友。美国向其盟友提供TMD的意愿更加强烈，美国的盟友在TMD问题上的政策也由消极转向积极。1995年和1996年的海峡危机后，克林顿总统表示：“我们通过建立先进的弹道导弹防御系统来对付今天导弹对（亚太）地区所构成的威胁，以保护我们的部队和盟国……我们最近与台湾达成了一项协议，这项协议将使他们具有战区导弹防御能力。”【注释】“Remarks by the President to the Pacific Basin Economic Council,” May 20, 1996, The White House Office of the Press Secretary, from http://www.whitehouse.gov/.【注尾】国会也要求美台就TMD进行合作，1997年11月，美国众议院以301票对116票的表决结果通过了《美台反弹道导弹防御合作法案》，法案要求就以下几个方面进行研究：（1）在亚太地区建立并运行一能够保护台湾免受弹道导弹攻击的战区弹道导弹防御系统所需体系上的要求；（2）美国向台湾提供先进的地区性弹道导弹防御系统的合作措施。根据上述研究结果，在台湾的要求下，美国应当，（1）在《武器出口控制法案》所准许的对外武器销售计划中向台湾转让防御装备或服务，旨在建立并运行这一地区性弹道导弹防御系统以保护台湾和一些特定岛屿免受有限的弹道导弹攻击；（2）宣布将台湾纳入任何弹道导弹防御合作项目都符合美国的国家利益。【注释】“Bill Summary and Status:H.R.2386,” United States Library of Congress, Thomas Legislative Information on the Internet, from http://thomas.loc.gov/home/thomas.html.【注尾】1999年7月31日，美国宣布了价值4亿美元的对台军售，包括两架E-2T鹰眼2000E飞机，两个远程预警雷达。朝鲜试验“大埔洞—1号”之后，日本先是在同年11月同意开发国内第一个间谍卫星系统，随后决定在1999财政年度的预算中拨款800万美元用于海基TMD系统的研究和试验，12月美国和日本宣布将于1999财政年度着手进行TMD系统的联合研发。美国和韩国在朝鲜试验后举行了第一次导弹会谈。
在NMD问题上，美国的政策变化比较复杂，克林顿任期之初曾将NMD作为“技术准备”放在第二位，NMD没有成为党派斗争的筹码。1994年国会选举之后，共和党开始攻击克林顿政府在防务政策上“软弱”，NMD是斗争的核心问题。共和党不断施压的第一个结果是NMD计划的调整。1996年，美国政府将NMD计划由“技术准备计划”改为“部署准备计划”，并为此制定了一个“3+3”计划，即先用3年的时间发展NMD所需的各种部件技术，并在1999年进行系统综合试验，如果届时决定部署，在随后的3年时间内，美国将具有随时部署NMD的能力。克林顿政府在坚持主张维护《反导条约》的同时，不断增加用于NMD研发的拨款。1997年美国四年防务评估后，决定在以后五年内增拨23亿美元用于NMD的研发。1998年10月，克林顿签署的多项拨款法案中包括为弹道导弹防御局增拨10亿美元。1999年1月20日，国防部长科恩宣布增拨66亿美元用于NMD部署所需，这就使得美国在导弹防御系统上的开支达到了105亿美元。2000年1月，克林顿政府表示将再次要求增加22亿美元用于NMD。在对《反导条约》的态度上也有明显的变化。美俄首脑数次会晤中均多次重申条约对维持战略稳定的重要性；1998年之后，由于拉姆斯菲尔德报告和朝鲜试验“大埔洞—1号”，共和党的压力增大，克林顿政府由强调维护条约发展为倾向于主张修改甚至退出条约。1998年10月，在参院听证会上，副国防部长约翰·哈姆雷表示，如果部署NMD需要修改条约，而在一定的时间范围内无法就修约达成协议，美国将选择退出条约；国防部长科恩1999年1月20日的讲话明确表示，如果在一处部署反导系统无法保护美国50个州，美国将在多处部署反导系统，如果俄罗斯不同意修改条约，美国将退出条约。美国还加快了与俄罗斯谈判修改条约以允许美国部署有限NMD的进程，并于1999年10月、2000年1月和7月三次试验NMD。根据计划，克林顿总统将于2000年秋天作出部署NMD的决定。这些政策都朝着实际部署导弹防御系统的方向迈进，完全不同于以前仅限于研究开发。
四、结论
从以上论述不难看出，冷战后美国的导弹防御政策的发展演变与对威胁的评估和国内党派政治斗争密切相关。大规模杀伤性武器及其技术的扩散造成的威胁来源多样化、更缺少可预测性虽然是不争的事实，但并不是美国加快研发并考虑部署导弹防御系统的根本原因。共和党出于党派利益在防务问题上向克林顿施压，不断夸大并不严重的导弹威胁，制造舆论并进而塑造政府的防御政策，这种压力反过来又影响到政府情报部门对导弹威胁的评估，两者互动推动了冷战后美国导弹防御政策发展变化。事实上，在1999年之前，美国的导弹防御政策带有明显的党派政治影响的影子。1999年以后，共和党宣扬的严重导弹威胁已经被部分民主党议员接受，两党形成了部分共识，国内政治的影响似乎淡化，威胁评估方面的分歧缩小，导弹防御政策已经不再是要不要立即部署的问题，而是什么时候部署，以什么样的规模部署并如何解决部署带来的一系列政治后果的问题。从1999年以来美国国内对于导弹防御的讨论逐步转向关注主要相关国家对部署导弹防御系统的反应，以及对军备控制的影响等问题就可以看出这种变化。
美国的导弹防御政策由来已久，但由于种种原因，都中途搁浅。那么，目前美国的导弹防御政策能否一帆风顺执行下去？
目前看来仍然存在许多不确定的因素。首先，美国并没有完全解决技术难题。THAAD系统的六次拦截试验均告失败；迄今为止，美国于1999年10月、2000年1月和7月进行的三次NMD拦截试验只有一次成功。美国国内很多技术专家认为，仅进行几次试验就决定是否部署有些草率。按照计划，美国应进行19次NMD拦截试验，仅通过三次试验就做出部署决定是技术与政治的背离，政治上的考虑超出了技术的可能。
其次，目前美国国内经济持续增长，保持低通胀和财政盈余，使美国有能力拨付用于武器开发的经费。研究开发导弹防御系统耗资巨大，据估计，如果按照现在的速度推进NMD，未来15年将耗资350亿美元到600亿美元，一旦美国经济无法保持现有的增长势头，在导弹防御系统上的资金注入过大而国防部短期内难以拿出一套有效的导弹防御系统，国内的支持很可能消解。
第三，美国对导弹威胁的评估。拉姆斯菲尔德报告中对导弹威胁的过高估计能否继续得到大多数国会议员的支持、能否煽动国内对发展导弹防御系统的狂热情绪并将这种情绪转化为政府难以抗拒的压力、将来一些被美国贴上“流氓国家”标签的国家是否会从事被认为对美国构成导弹威胁的活动，这些评估将直接导致美国导弹防御政策的变化。更何况向来被美国列为部署导弹防御系统主要借口的朝鲜已经缓和了与韩国的关系，朝鲜半岛走向和平的迹象将使部署行动“师出无名”，美国必然会受到国际社会的强大压力。
第四，研发并部署导弹防御系统对其安全环境及其国际军控的影响。从冷战时期美苏开始军控谈判以来，限制进攻性战略武器和限制防御性战略武器始终是联系在一起的，《反导条约》是美俄限制、削减战略武器的基础，也是其他国家积极参与军控的主要原因。如果美国不顾世界各国的反对部署导弹防御系统，国际军控和不扩散机制将面临崩溃的危险。1999年12月1日第54届联大通过俄罗斯、中国和白俄罗斯共同提出的《维护和遵守〈反弹道导弹条约〉》决议已经表明了国际社会的担忧。在亚洲，美国的TMD和NMD政策均遭到中国的强烈反对，只有日本比较积极；在欧洲，美国的主要盟国明确表示了它们对美国导弹防御政策的怀疑；俄罗斯对NMD的反对更是根本性的。俄罗斯目前仍然拥有庞大的战略武库，最近公布的军事学说被认为“降低了使用核武器的门槛”，俄罗斯杜马批准START II时明确将执行该条约与《反导条约》的命运挂钩，俄罗斯还放风说，如果美国执意部署，俄罗斯可能会重新考虑发展中短程导弹，因此，俄罗斯的可能反应必然是美国考虑的首要问题。如果俄罗斯及其他安全关切受到损害的国家认为美国部署导弹防御系统危及其安全，它们很可能将其导弹置于高度预警状态，或者更侧重核力量而不是常规力量的威慑政策，反而增加了意外和未经授权发射的可能性；同时这些国家也会发展突防措施或者增加导弹数量、提高质量。部署导弹防御系统带来的政治后果是严重的，它可能不仅不能增进安全，反而恶化美国的安全环境。
美国政府一再声称，做出部署的决定将考虑如上四个因素，这四个因素将如何影响其政策仍有待观察。
樊吉社：中国社会科学院美国研究所助理研究员