《美国研究》2000年第3期

   

   

论美国司法独立的确立

 

白雪峰

   

   

    〔内容提要〕本文从殖民地时期、革命和邦联时期、联邦宪法制定及联邦政府成立初期三个阶段,分析了美国司法独立确立的过程及其深刻的社会历史根源。从历史的角度说明,司法独立是美国人民反专制斗争的产物,是美国分权制衡体制顺利运作的有力保障。

    关键词:司法独立/三权分立/权力制衡

   

    “司法独立”是现代法制社会中一项重要的宪法原则,是资产阶级民主不可或缺的重要组成部分。所谓“司法独立”,是指司法权由司法机关独立行使,不受立法和行政机构干预的政治原则和制度。它有三方面含义:司法机关组织体系独立;法官地位(主要指任期和薪金)由法律设专门条款予以保障;法官依法独立行使司法权,这是司法独立的核心。本文拟对美国司法独立的确立及其社会历史根源作一探讨,力图说明,美国司法独立的确立是美国人民反专制斗争的产物,是资产阶级民主的重要成果,是美国分权制衡体制顺利运作的有力保障。

 

一、殖民地时期行政机关对司法权的控制

 

    殖民地时期是美国司法机关创立和初步发展时期。殖民地司法机构是随殖民地的拓殖逐步建立起来的。在殖民地创建之初,“殖民地的司法事务并未与公共事务相分离”。【注释】Lawrence M. Friedman, A History of American Law (New York: Simon & Schuster, Inc., 1985), p.37.【注尾】在马萨诸塞湾,新泽西、弗吉尼亚等绝大多数殖民地,没有专设司法机构,而是由总督及同为其顾问机构和议会上院的参事会兼行司法权。这首先是因为在殖民地草创时期,殖民当局殚精竭虑于扩大殖民疆域,无暇顾及司法机构的设置;同时,人口稀少、诉讼案件不多也是司法机构虚缺的重要原因。随着殖民疆域的扩大和移民数量的增多,司法机构先后在各殖民地建立起来。但在美国独立前,无论从组织上还是从职能上来看,各殖民地的司法机关都不是独立的,而是被控制在英国及殖民地行政机关手中,主要表现在以下三个方面:

    (一)殖民地司法组织体系的非独立性。各殖民地本土的司法组织都呈金字塔形,至下而上依次为:地方行政司法长官,负责处理小型案件;县法院,负责审判一般民事案件和轻罪刑事案件;最高法院(由总督和参事会兼任),负责初审大额民事案件和重罪刑事案件,并对不服县法院判决的民事和刑事案件拥有上诉审判权。

    但是,殖民地案件的最高上诉审理权掌握在英国枢密院手中,这是殖民地司法组织非独立性最突出的表现。枢密院“殖民地事务委员会”就不服殖民地最高法院判决的上诉案件向国王和全院提交建议报告,国王据此做出最终裁决,然后以枢密院命令的形式下达至殖民地。【注释】Charles G. Haines, The American Doctrine of Judicial Supremacy (California: University of California Press, 1932), p.5.【注尾】尽管由于交通不便和花费昂贵等因素,英国枢密院实际受理裁决的殖民地上诉案件并不多,但枢密院充任殖民地最高上诉法院这一模式,对殖民地司法制度发展产生了深远影响,它迫使殖民地最高法院在审理初审和上诉案件时,必须使其判决符合英国的法律和利益,否则判决就会面临被修改或推翻的命运。这种体制严重阻碍了殖民地司法向独立方向发展。

    (二)殖民地司法权行使的多重性。一方面,殖民地行政和立法机构握有大量司法权。在18世纪以前,殖民地议会下院代表议会拥有广泛的司法权,它不仅可以审理某些案件,也可以监督下级法院审判,甚至还可以撤销法院已做出的判决。【注释】George Dargo, Roots of the Republic: A New Perspective on Early American Constitutionalism (New York: Praeger Publishers, Inc., 1974), pp.39-40.【注尾】总督和参事会不仅充当殖民地最高法院,还以“殖民地监护人”的身份充任殖民地衡平法院。【注释】Ibid., p.33.【注尾】由于参事会受总督操纵,是“总督的婢女”,【注释】Ibid., p.35.【注尾】因而参事会的司法权实际上处于总督的控制之下。另一方面,殖民地司法机关除固有的司法权外,也兼有行政和立法职能,尤以南方殖民地县法院表现为甚。例如,在弗吉尼亚、南卡罗来纳等殖民地,县法院可以发放社会救济金;管理地方贸易和税收;负责道路、桥梁、街道和码头的修建及维护,保证内河航运畅通;有权制定法规法令,为其各项职能的行使提供法律依据等。殖民地司法权行使的多重性,主要是由各殖民地普遍存在的“多重任职”(即一人可身兼数职)造成的。如1762年,马萨诸塞湾副总督托马斯·哈金森在被任命为最高法院首席大法官时,还兼任参事会成员,萨福克县遗嘱认证法院法官及卡斯特岛民兵司令。多重任职使法官在几种岗位上疲于奔命,造成司法水平低下,人民对司法机关信任度降低。

    (三)殖民地法官地位不稳定。在英国,1701年《王位继承法》打破了英王对司法的控制,明确规定法官以“行为端正”(during good behavior)标准任职,不得随意罢免。但该法案并未在殖民地实行,而是强调殖民地法官必须由总督按“国王意志”(during kings pleasure)来任免。这种规定虽遭到殖民地反对,但1754年6月,英国贸易部在致北卡罗来纳总督亚瑟· 多布斯的训令中明确强调,今后“所有法官……只能以国王意志来委任”,【注释】Joseph H. Smith, “An Independent Judiciary: The Colonial Background,”Kermit L. Hall ed., The Judiciary in American Life, (New York: Garland Publishing, Inc., 1987), p.591.【注尾】这一原则随后在殖民地被固定下来。同时,英国也不断强化对殖民地法官薪金的控制。按照传统,殖民地法官薪金由代表议会议定,并通过征收必要的税款予以支付。这一惯例使代表议会能够有效控制法官,使其在执法中必须考虑殖民地利益,否则就会冒被代表议会减少薪金的风险。但是,1767年英国颁布的《唐森德法案》规定,今后殖民地法官薪金数量由英国政府决定,从英国在殖民地征收的税款中支出,【注释】Barbara A. Black,“Massachusettes and the Judges: Judicial Independence in Perspective,”Kermit L. Hall, op.cit., p.62.【注尾】从而剥夺了殖民地代表议会长期拥有的法官薪金控制权。英国对殖民地法官任职和薪金的控制,进一步强化了英国对殖民地司法的行政干预,阻碍了殖民司法的独立发展。

    由上述可见,无论从组织体系,权力行使还是从法官地位来看,殖民地司法机关都不是独立的,它完全被控制在英国和殖民地行政当局手中。究其原因,英国强化对殖民地统治是首要原因。加强控制殖民地是英国的一贯政策,而以1763年“七年战争”结束后尤甚。强化统治的措施之一是加强殖民地总督的权力,控制司法权以压抑人民不满又是其中一项重要内容。在这种情况下,实现司法独立还缺乏必要的外部条件。因为司法独立意味着代表英国利益的总督权力的式微,不利于推行英国强化统治北美殖民地的一系列政策,进而从根本上影响英国的利益。

    英国混合政府理论的影响是又一重要原因。滥觞于古希腊的混合政府理论认为,国家的稳定有赖于君主制、贵族制和民主制的完美结合,政府不实行分权,各机构权力应既相互混合又相互制约。【注释】A. J. Beitzinger, A History of American Political Thought (New York: Harper & Row, Publishers, 1972), p.16.【注尾】这一理论对近代英国宪政影响深远,英王和议会中的贵族院、平民院不仅体现了上述三种政体的混合,而且它们在议会中既共享权力又相互制约。英国宪政中的混合政府思想也直接影响了北美殖民地政体的建立,政府中的行政、立法和司法职能在总督、议会和法院三者之间交错混杂,无严格划分。在绝大多数人的观念中,司法是从属于行政的,如著名启蒙思想家潘恩就认为,“政府只有两种职能,即制定法律和执行法律,司法行为只不过是行政权力的一个组成部分。”【注释】Raymond Gettell, History of Political Thought (New York: The Century Co., 1924), p.298.【注尾】因此,在混合政府观念支配下,殖民地时期实现司法独立还缺乏必要的理论基础。

    英国及殖民地行政当局对殖民地司法的操纵,是以强化对殖民地政治权力的控制为目的的,这就必然与代表殖民地利益的代表议会产生权力冲突。在殖民地时期,绝大多数殖民地代表议会都同英国政府及殖民地总督进行过争夺司法权的斗争。

    斗争首先是围绕法官任职标准展开的。因为法官是以“国王意志”还是以“行为端正”为标准任职,对保证司法公正和维护殖民地利益是至关重要的。在18世纪早期,宾夕法尼亚代表议会就曾通过一项法案,反对法官以“国王意志”标准任职,总督不能随意罢免法官,只有在代表议会确认某位法官行为不端时,才能将其罢免。但副总督约翰·埃文斯认为,任免法官是英王授予总督的不可让与的权力,故将该法案否决。在新泽西,1761年11月总督乔赛亚·哈迪虽在代表议会支持下,以“行为端正”的任职标准任命了几名法官,但当英国政府得知哈迪的这一“离经叛道”行为时,迅速将其免职,已被任命的法官也被迫辞职。【注释】J. H. Smith, op.cit., p.603.【注尾】可见,控制殖民地法官的任职是英国须臾不愿放弃的权力。

    争夺殖民地法官薪金控制权是斗争的又一重要内容,而以马萨诸塞湾殖民地的斗争表现得最为突出。1772年初,英国欲在马萨诸塞实施《唐森德法案》,促使矛盾激化。波士顿市镇会议在约翰·汉考克等人的领导下,于10至12月期间多次向副总督托马斯·哈金森上书请愿,反对英国在殖民地征税和控制法官薪金,坚持代表议会控制法官薪金的权利,但遭到哈金森的无理拒绝。翌年初,马萨诸塞议会议定了最高法院法官的薪金数量,并将薪金议案上呈哈金森,要求按此议案支付法官薪金。哈金森以需等待英王授权为由,将该议案搁置一边,从而使形势骤然紧张。【注释】Ibid., pp.616-621.【注尾】1774年2月,马萨诸塞议会以犯有严重罪行和行为不端为由,对公开表态接受英国薪金的最高法院首席法官彼得·奥利弗提出弹劾,但哈金森认为总督和参事会无权审判最高法院首席法官,蛮横驳回了弹劾议案。【注释】J.H. Smith, op.cit., p.623.【注尾】马萨诸塞议会争夺法官薪金的斗争暂告失败。

    综上所述,殖民地时期司法机关并未做为独立政府机构出现,它完全被控制在英国及殖民地行政机关手中。代表议会虽同总督进行过争夺司法权的斗争,但无一例外都失败了。而且就本质而言,斗争的目的并非赋予司法机构独立地位,而是争夺司法控制权。同时在当时绝大多数人的意识中,司法不是也不应该是单一的政府部门,而只是行政机关的附属品。这些都决定了在殖民地时期,司法独立是缺乏实现的必然性的。

 

二、革命和邦联时期立法机关对司法权的控制

 

    革命和邦联时期是美国司法日趋走向独立的过渡时期。美国独立后,国家政府中没有设置独立的司法机构。第二届大陆会议虽曾在1777年初成立了“大陆会议上诉委员会”,1780年初又成立了代替该委员会的“捕获物案上诉法院”,并在邦联时期一直做为国家法院负责审理上诉案件,【注释】William M. Wiecek, “Judicial System,” J.R. Greene ed., Encyclopedia of American Political History, (New York: Charles Scribners Son, 1984), Vol.Ⅱ, p.687.【注尾】但它们都非常设机构,只是在需要审理上诉案件时才被组建。这种国