《美国研究》2001年第2期

   

   

中美关系面临考验

 

——布什新政府对华政策

 

杨洁勉

   

   

    〔内容提要〕美国新政府上台以来,进行了针对中国的全球战略调整,其对华政策逐渐向右转,呈现强硬态势。本文认为,保守主义势力抬头是美国新政府对华政策调整的主要国内因素,维护美国在世界上的领导地位、应对中国的崛起和挑战则是其外部考虑。美国新政府的对华正在面临抉择,中美关系再次面临考验。

    关键词:美国外交/中美关系/布什新政府/台湾问题

   

    共和党候选人乔治·W·布什(以下称“小布什”)自2001年1月20日出任第54届美国总统以来,美国对外战略调整的迹象逐步明显,加快其战略重点向亚太地区转移,在外交和安全政策方面突显安全和意识形态作用,在对华政策方面呈现出强硬态势,在对台政策逐渐向台湾倾斜,从而使中美关系再次面临考验。我们在对美国对华政策右转进行评估时,应该看到美国新政府毕竟上台不久,尚处于筹组班子和制订政策的过程之中,其政策还必须接受实践的检验和不断修正,而其对华(台)政策更不可能一蹴而就。在此关键时刻,美国新政府的对华政策正面临历史的抉择。

 

一、外交安全政策

 

    一般说来,外交政策调整历来不是美国新政府第一年的工作重点,但争取在外交上有所突破却是大多新政府显示政绩的主要手段。对于小布什政府来说,在外交上争取有所突破更具意义,因为它正面临着众多的内部压力,经济逡巡不前,危机的阴影日益浓重,美国国内的保守势力要求小布什政府有所作为。美国在外交领域面临着一系列重大而棘手的课题。在中东,美国的斡旋活动碰壁,巴以间爆发了大规模的流血冲突;如何继续参与并促进中东和平进程,布什政府将要颇费周章。在东北亚,小布什政府在朝鲜半岛上的倒退遭至美朝关系紧张和美韩关系困难,并使美国的影响力下降。小布什政府决定要全面发展和部署导弹防御系统,此举势必危及世界和平,引发新一轮全球性的军备竞赛,最终也将严重损害美国的自身利益。美国新政府的对外战略调整主要表现在以下几方面:

    (1)全球战略。小布什上台以来,对美国的全球战略进行了重大调整。在“稳健的保守主义”指导下,小布什政府主张保持美国在世界上的领导地位和军事强国地位,推行具有美国特色的国际主义,主张没有幻想的理想主义以及为美国理想服务的现实主义,并且不惜采取单边主义手段。在经济、民主和安全美国一大外交支柱中,布什政府比他的前任更加突出安全因素。

    早在小布什竞选总统期间,他就提出了“低姿态的超级大国”的概念,实行更有节制和更谨慎的外交政策。他批评克林顿政府在海外做出过多的承诺,认为这不符合美国的国家利益。他曾许诺说,如果赢得选举,就不会做以前美国出兵海地和波黑那样的事情。【注释】美国驻上海总领事馆电子邮件新闻:Campaign 2000 / Foreign Policy, October 29,2000.【注尾】鲍威尔在2000年12月时曾说:“我们的武装部队已经使用过度,而我们所能够承受的军事部署数量是有限的。所以,我们准备对此进行思考,与我们的盟国进行磋商,并且对我们现在正在进行的任务,我们需要采取的行动以及我们在将来需要采取的步骤等问题作出评估。”【注释】美国驻沪总领事馆电子邮件,Colin PowellForeign Policy,December 20,2000.【注尾】兰德公司在为新政府准备的报告中指出新政府将面临四大挑战:阿以冲突、伊拉克问题、台海关系和哥伦比亚形势。此外,朝鲜半岛尚游离于危机和转机之间。【注释】Frank Carlucci, Robert Hunter, ZalmayKhalilzad, Taking Charge: A Bipartisan Report to the President Elect on Foreign Policy and National Security (RAND, 2000), p. ix.【注尾】新政府虽然未必会对这些研究报告言听计从,但还是十分重视这些主流社会的意见,有的还会参照执行。

    军事战略是美国全球战略极其重要的一个组成部分。冷战结束以来,美国已对其军事战略进行了三次重大调整,即老布什政府1991年和克林顿政府1993年及1997年的调整,实现了从“冷战型”向“后冷战型”的转变,美军建设的重点也从准备打全面战争转为实施“预防性防务”。小布什政府上台后,再次重新权衡欧亚大陆在美国全球战略中的地位,谋求将美国的全球战略重心逐步转移到亚太地区。【注释】江西元:《美国对外战略转移》,《解放日报》,2001年2月25日,第B2版。【注尾】经过对美军的战略、使命、武器装备采购重点的全面评估,美国国防部长拉姆斯菲尔德在5月宣布,美国将其战略重点从欧洲转移到东亚,正式放弃10年来一直贯彻的“美军必须准备打赢两场几乎同时发生的大规模战争”的作战目标,以所谓“中国封锁台湾海峡”等情况为制订战略计划的着眼点,着重对付诸如“中国封锁台湾海峡”、“维持波斯湾的霍尔木兹海峡畅通”等敏感问题。【注释】韩旭东、魏孔虎:《透析美国军事战略大调整》,《了望》2001年5月21日,第21期,第58页。【注尾】

    在军事安全框架方面,小布什认为,21世纪初,对美国安全的主要威胁来自“无赖”国家、国际恐怖主义组织等。他在宣誓就职时曾说,美国将建立一支“无可匹敌”的国防力量,以保护美国及其盟国在全世界的利益。为此,他在2001年2月在美国军事基地的几次讲话基本上勾勒出新政府的国防政策框架。其一,在开发未来武器方面,新政府将会有较大的动作。其二,6年内美国将增加200亿美元经费开发新式武器,使陆军装备轻型化,并加强装备信息化和自动化程度。美国还将研制在太空保护军事卫星的装备。此外,美国新政府还主张减少在海外的军事义务,进行“目的明确的有限干预”,对于承担国际维和行动则明确表示不感兴趣。【注释】《新闻晨报》2001年2月16日。【注尾】

    (2)国家导弹防御体系(NMD)与美俄关系。美国新政府在影响全球战略平衡的NMD问题上相当积极。共和党一贯主张增加军费,扩大军备。当年里根总统曾经搞过“星球大战”计划,共和党控制的美国国会则通过发展NMD的决议。小布什不但主张发展NMD,还要发展海基、空基、乃至太空的导弹防御系统;不但要保护美国本土,还要保护欧洲的、亚洲的和大洋洲的美国盟友。5月2日,小布什在国防大学发表演讲,宣布决定尽早部署国家导弹防御系统,说服俄罗斯谈判修改1972年签署的反弹道导弹条约。

    小布什政府在导弹防御系统问题上的一意孤行在国内外引起很大争议。《华盛顿邮报》的文章认为,NMD在国内和国际上都有很大的阻力。在国内,国会中的民主党人从根本上反对这种系统,就像他们当年反对里根的“星球大战”计划一样。在国际上,俄罗斯和美国的欧洲盟国都不赞同美国的导弹防御计划。中国更是担心美国的导弹防御系统会影响到他们对台湾使用武力。【注释】Washington Post, Dec. 18, 2000.【注尾】《纽约时报》的评论文章认为无论从国际政治角度,还是从技术角度,现在决定建立导弹防御系统都是不合时宜的,也是没有必要的。【注释】New York Times, Dec. 19, 2000.【注尾】

    美俄矛盾主要集中在NMD和北约东扩两大问题上。小布什要求同俄罗斯重新谈判1972年的美苏《反导条约》,以便美国可以无限制地研究和试验NMD。一旦小布什政府全面落实NMD计划,美俄间所有重要的裁军协议将全部失效,两国将展开新一轮的军备竞赛。小布什上台后,多次表示要坚决推行NMD的研究和部署,但在具体做法上比较谨慎。他和鲍威尔都表示要同欧洲盟国、俄罗斯、中国等进行磋商,还表示愿意就建立美俄联合反导系统同俄罗斯进行谈判,并且不排除北约继续东扩。

    (3)亚太政策。在亚太地区,美国新政府正在加快战略重心从欧洲向亚洲转移,并对亚洲政策作出某些重大调整。它强调加强美日同盟,把日本作为“亚洲和平、稳定、安全和繁荣的重要基石”;加强与韩、泰、澳等盟友的传统关系,以此作为地区安全的重要战略依托;对亚洲地区作出长期驻军承诺,扩展保护美国军队及其盟友的战区导弹防御系统(TMD);此外,进一步发展与新加坡、印尼、新西兰等“老朋友”的军事关系,建立牢固的地区安全网络。

    美国太平洋地区总司令丹尼斯·布莱尔海军上将撰文指出,美国在亚太地区面临四大挑战:一是被抑止但可能爆发的地区争端,如朝鲜半岛、台海和克什米尔等;二是不满现状的中国、印度、俄罗斯、乃至日本等大国带来的挑战;三是印尼、菲律宾、斯里兰卡、斐济、所罗门群岛等国的内乱;四是武器扩散、恐怖活动、毒品走私及海盗等跨国问题。【注释】Dennis C. Blair & John T. Hanley, “From Wheels to Webs: Restructuring AsiaPacific Security Arrangements,”The Washington Quarterly, Vol. 24, No.1, Winter 2001, pp.7-8.【注尾】

    兰德公司的研究报告向新政府建议,美国新亚洲战略应有以下五个方面组成,即重申现有的双边同盟关系;支持日本修改宪法以扩大安全防御范围,并且获取支持盟国联合行动的合适能力;应有能力对付其他国家可能使用武力的形势,如台海地区和南中国海领土争端;应使尽可能多的亚洲国家参与安全对话;应调整美国战略态势,重塑美日和美韩关系;【注释】Frank Carlucci, Robert Hunter, ZalmayKhalilzad, op.cit., pp.xi-xii.【注尾】还有一些接近政府的美国专家学者将中国同朝鲜、印度尼西亚、巴基斯坦列为亚太地区的“火药桶国家”,有的甚至还进一步将中国的两岸关系视为东北亚“最具危险的问题”。【注释】Andrew Scobell, The U.S. Army and the AsiaPacific (Carlisle Barracks, PA: Strategic Studies Institute, April 2001), p.7; Paul Dibb, “The Strategic Enviornment in the AsiaPacific Region,” in Robert D. Blackwill and Paul Dibb eds., Americans Asian Alliances (Cambbridge, MA: MIT Press, 2000), p.8.【注尾】

    小布什及其顾问们在竞选期间的言论及上台后的表现已经引起许多亚洲国家的关注,它们担心美国对华采取强硬政策将会对整个亚太地区产生严重的负面影响,韩国则特别担心美国对朝鲜的强硬立场使金大中的“阳光”政策受挫。【注释】Frank Ching, “Bush Needs to Set Asia Policy,” Far Eastern Economic Review, January 11, 2001, p.27.【注尾】

    (4)中东政策。美国在中东地区具有特殊利益,美国政府对以色列有相当影响力,但小布什政府不会像克林顿政府那样较深地介入中东和谈,而是更强调中东问题的复杂性,主张从长计议。在对待伊拉克等敌对国家,小布什政府则恃强硬的态度,新政府成立伊始,就对伊拉克进行威慑性的轰炸,以表明美国继续对伊实施制裁的立场。美英两国对伊拉克的轰炸本已不是什么新闻,据统计,美英自1998年底以来,已经出动了2.7万架次的战斗机轰炸伊目标,共造成300多人死亡,近千人受伤。但此次空袭是由上任不到1个月的美国新总统小布什亲自下令实施的首次军事行动,而且目标是在禁飞区以外,所传达的信息是:美国政府换届后,对伊拉克长期采取的强硬外交政策不会改变;如果有变化的话,那只能是更加强硬。

    美国国务卿鲍威尔2001年2月23-26日访问了埃及、以色列、巴勒斯坦、约旦、叙利亚、沙特阿拉伯和科威特,借机与正在中东的俄罗斯外长伊万诺夫举行会谈。鲍威尔这次访问的主要目的是设法促成以沙龙为首的以色列新政府与巴勒斯坦恢复和谈,并要求以方放松对巴方的经济压力。另一个目的是试图重整名存实亡的反伊拉克联盟,说服中东地区国家维持对伊制裁。鲍威尔与伊万诺夫的会谈是小布什政府上台后美俄外长的首次会谈,主要讨论美国的NMD问题。【注释】新华社华盛顿2001年2月23日电。【注尾】但此次会谈并未取得预期效果,以巴冲突日趋恶化。

 

二、对 华 政 策

 

    美国新政府的对华政策尚处于成型过程中,它既有对前任的继承,也有其自身的特点。对华政策在竞选中并不是辩论的焦点,说明了共和、民主两党总统侯选人的对华政策无根本性差别,而且还表明美国朝野主流在对华政策上具有最初步的基本共识,即继续实行以经贸关系为基础的对华接触政策。

    然而,小布什获胜后,美国新政府的对华政策在重点上已表现出与克林顿政府的明显不同,其迄今对华政策的局部调整具有实质性意义,呈对华强硬和对台支持的趋势,中美难以在短期内磨合。具体说来,调整主要表现在以下几个方面:

    第一,在对华关系的定位问题上强调“竞争性”。共和党在竞选纲领中明确提出,中国是美国的战略对手,而不是战略伙伴。小布什政府的国家安全事务助理康多莉扎·赖思也表示:“即使同北京进行经济交往不无道理,但中国仍是亚太地区安定的潜在威胁。它的军事力量现在无法同美国相比。但这一情况未必永久不变。我们所知道的是,中国是个大国,还有未竟的重大利益,特别是有关台湾和南中国海问题。中国对美国在亚太地区的作用反感。这就是说,中国不是个‘现状’国家,而希望将亚洲均势作对己有利的改变。仅就此点而言,中国就是个战略竞争者,而不是克林顿政府一度称之为的‘战略伙伴’。此外,中国在扩散导弹技术方面一向同伊朗和巴基斯坦合作,安全问题显而易见。中国将尽其所能以提高自己的地位,不管是窃取核秘密还是试图威吓台湾”。【注释】Condoleezza Rice, “Promoting the National Interest,” Foreign Affairs, January/February 2000, p.56.【注尾】共和党竞选纲领也指出,共和党政府了解中国的重要性,但不会把中国置于其亚洲政策中心。【注释】共和党2000年竞选纲领,新华社华盛顿2000年7月31日英文电。【注尾】  第二,提高了对中国的防范意识,加强了遏制措施。美国新政府上台后,在处理对华关系上强调对华的遏制和防范,试图从全球和亚太战略的层面上早日消除中国对美国的可能挑战。为了防止正在崛起的中国向美国挑战,美国从全球、地区和双边多个层次上向中国施压。从全球层次上讲,美国加强西方内部对华政策的一致性,联合欧日等盟国制约中国,防止中俄联手反美。从地区层次上讲,美国加强了以美日联盟为基础的亚太军事安全体系,提升日本的战略地位,利用印度制约中国,加强或延伸在东南亚国家的美国军事存在。在双边关系上,美国多方向中国大陆施压,提升台湾在美国战略考虑中的地位,加强“以台制华”的一面。

    第三,在共和党内部、国会,以及媒体中存在较强的反华势力。在克林顿执政年代,共和党保守势力对其进行了猛烈的攻击。共和党上台执政以后,小布什总统注意整合党内各种势力,联合各种力量,以达到稳定内部和争取连任的目的。而且,小布什吸取老布什得罪共和党右翼的教训,特别注意同保守派的协调,突出同中国的冲突面,以强调其坚定性。美国副总统切尼曾表示,美国新政府希望和中国保持良好关系,但是他批评克林顿政府在对华关系问题上缺乏一致性。他指出,不应该误导中国人,不要变来变去,美国应该在表明美国的长远目标方面显示连续性。他认为,“对中国人,你必须十分清晰讲明我们的观点,在这种情况下他们才会做出最佳的反应”。【注释】切尼2000年12月18日接受记者采访时的讲话。美国驻沪总领事馆电子邮件,Cheney on Ties with China,December 20,2000.【注尾】

    第四,主张对中国的反应应该“明确而坚定”。克林顿政府的对华政策具有某种敏感和担心,如1992年克林顿在竞选时攻击中国但后来又退缩了,将人权问题和最惠国待遇问题脱钩。又如在1995年,克林顿政府先是再三保证不让李登辉访美,后来又出尔反尔,使李登辉对康奈尔的访问成行,引发1995-1996年的台海危机等。而共和党政府则缺乏先例而倾向于作出强烈反应。共和党人认为,没有美国人会愿意同中国发生对抗,但如果中国要挑起危机,并且危机无法避免的话,那么美国只好奉陪。至于美国会采取什么行动,现在谁也说不上,要根据当时的情况而定。【注释】美国共和党前政府官员同作者的谈话,2000年8月14日,纽约。【注尾】更为重要的是,小布什关于中美“战略竞争关系”的竞选口号正在逐步演变为对华具体政策,加大了对华施压的力度。小布什政府还努力提升亚太地区在美国全球战略中的地位,突显日本等盟国作用,加强在亚太地区防范和制约中国。

    第五,极力在对华政策上表现出同克林顿政策的区别,强调不能对华“示弱”。小布什政府在外交和安全班子中任命了一批强硬派分子,如副总统狄克·切尼、总统安全顾问康多莉扎·赖斯和国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德组成的外交和安全班子,以“保守的现实主义”为其理念框架和基础。在执行层面上,如副国务卿理查德·阿米特奇、副国防部长保罗·沃尔夫威茨等人则在实际政策操作中突出了对华的强硬面。尽管一个国家的外交政策是由其根本的国家利益所决定,但决策者和执行者的个人作用也不应忽视。一大批具有军事安全背景的人员进入政府,必然对美国的重大外交和安全政策发生影响,如导弹防御系统和台湾问题等。

    第六,小布什政府由于上台不久,在同中国的磨合过程中往往显得前后不一,顾此失彼。哈佛大学费正清东亚研究中心研究员罗伯特·罗斯认为,从尼克松以来,历届美国政府同中国的磨合期至少需要18个月,而克林顿政府的第一任期的4年基本上都是磨合期。鉴于当前美国国内政治和中美关系的现状,双方需要相当时期的磨合才能“正常”运转。【注释】Robert Ross, “From Denial to Leadership: The Clinton Administration and China,” (Monograph), April 2001, pp.29-31.【注尾】不少美方人士认为,中美两国当前的紧迫任务是建立危机处理机制,制订游戏规则,从而将突发事件的负面影响降至最低。

 

三、对 台 政 策

 

    台湾问题历来是中美关系中最重要、最敏感的核心问题。美国对台政策的基本出发点从来就是美国的根本国家利益。具体来说,美国的对台政策是为了维护美国在世界和亚太地区的领导地位,具体落实美国的亚太战略,推进美国的政治经济文化等利益。从这点上说,小布什的当选不会改变美国的基本考虑。因此,美国政府将继续维持其“一个中国”政策,防止两岸发生军事冲突,保持两岸“不独不统不战”的局面。

    小布什政府虽然声称要坚持“一个中国”的原则,但在实际政策中明显倾向台湾,在售台武器、陈水扁和李登辉访美等问题严重偏离“一个中国”和“三个公报”的基本原则。但是,在基本考虑总体不变的前提下,美国的对台政策发生了以下带有动向性的变化:

    首先,对台湾政策做出向台倾斜性的调整。共和党的竞选纲领指出,美国将恪守自己的承诺,台湾应当得到美国的支持,其中包括向台湾出售防御武器,美国还应当支持台湾加入世贸组织和世界卫生组织以及其他多边机构。共和党纲领承认“只有一个中国”的立场,但认为所有有关台湾未来的问题必须以和平方式解决,并必须得到台湾人民的认可。如果中国违反这些原则,美国将根据《与台湾关系法》做出适当回应。【注释】美国驻上海总领事馆电子邮件新闻:US Parties Platform on Taiwan, Oct. 25, 2000.【注尾】在众多因素的合力作用下,美国新政府在三个方面调整了克林顿政府的有关政策:一是在两岸关系上将重点从防止陈水扁政权鲁莽行事变为加紧对中国大陆施压,二是逐步将竞选时亲台言论转化为具体政策,三是在两岸军事力量对比问题上从要求中国大陆减少部署针对台湾的导弹改变成大力增强台湾的军力。在上台不到100天内,小布什政府就决定向台湾出售40亿美元的高新和具有进攻性的武器。美国前助理国防部长帮办、国际战略研究中心副主任库尔特·坎贝尔表示,美台军售公开化、军事联系紧密化、指挥系统网络化和培训经常化等特点表明,美台军事关系已进入了一个新阶段。【注释】Kurt Campbell, “Edging Taiwan in From the Cold,” Washington Post, April 25, 2001, p.A31.【注尾】

    其次,逐步强调“清晰战略”。 兰德公司的外交政策专家哈利扎德说,“在台湾问题上,克林顿政府采取的‘战略模糊’政策发挥了有效的作用。我们建议,新政府可以考虑加强政策清晰度,一方面反对台独,一方面明确表示,如果未经挑衅,中国对台发动进攻,美国会做出反应”。其他人则提出了如何界定“未经挑衅的攻击”的问题。他们说,加强政策清晰度也存在问题。【注释】美国驻沪总领事馆电子邮件,Yearender/Foreign Policy,December 30,2000.【注尾】共和党在竞选纲领中不再采取“模糊战略”,明白表示一旦大陆攻击台湾,美国将帮助台湾进行自卫。如果中国继续以过去几年的快速增强其对台湾的军事态势,美国可能不仅仅只是帮助台湾增强防御力量,还要增强美国自己的军事力量以做出反应。美国希望以此使中国的注意力回归到对话的道路上。【注释】美国共和党前政府官员同作者的谈话,2000年8月14日,纽约。【注尾】特别是小布什声称“要尽其所能保卫台湾”的“失言”泄露了美国新政府的真实意图,在改变历任美国总统在台湾问题上的“战略模糊”政策上跨出了危险的一步。

    再次,美国加紧准备在军事上支持台湾。2000年12月18日美国国防部提交国会的“《与台湾关系法》执行状况报告摘要”指出:“任何非和平手段对付台湾,包括封锁及禁运,美国都视为对西太平洋和平与安全的威胁,美国至为关切。如中国大陆对台动武,可能采取三种途径:其一,水陆两栖或空降部队进犯台湾本岛或离岛;其二,在经济上封锁台湾,迫使其在政治上让步;其三,以空袭或导弹攻击台湾人口密集区、军事设施或重要经济设施。同时中国要设法避免或阻绝美国的干预。”至于美国的对策,这份摘要说:“不论中国对台动武或威胁动武,美国都应劝阻或制止。如果中国威胁动武,美国要使其无法成真;如果中国动武,美国要使其无法成功。美国的目标是:如果中国真的对台动武,美国应使台湾有能力‘即使没有外援也能自保’;或者退一步,‘有能力自保至外援抵达’;如果美国一旦决定介入,台湾和美军联手须可击败中国”。与此同时,美国新政府在售台武器的性能和数量也有可能比克林顿政府更加积极,甚至推动台湾加入TMD。

    第四,提升台湾在美国全球战略中的地位和作用,加强“以台制华”。冷战结束以来,美中两国原有的战略基础不复存在,但始终未能确定新的战略基础。近年来,美国国内反华亲台势力呈上升趋势,“中国威胁论”甚嚣尘上。美国军方提出的《2020年联合作战设想》,把中国定位为“力量相等的战略竞争者”和“今后潜在的对手”。美国国防部2000年度的中国军事实力报告特别强调中国大陆对台湾的“军事威胁”。美国新政府又把中美关系界定为“战略竞争关系”。由国防部长拉姆斯菲尔德主持的战略评估报告认为,由于中国和其他一些潜在对手正在开发更加精确的导弹,美国在太平洋地区的军事基地可能会变得越来越容易受到攻击。报告还呼吁美国开放新型远程武器以抗衡中国的军事力量。【注释】New York Times, May 17, 2001.【注尾】美国作为唯一的超级大国,国际处境日益趋好,在台湾问题上不会急于做出对中国战略让步的考虑,兼顾它在大陆和台湾利益时必须统筹平衡。在起草共和党竞选纲领时,共和党外交政策小组委员会主席杰克逊和委员、前众议员列文斯顿曾力主删除“一个中国”的文字。最后,原本有五处提到的“一个中国”被删剩一处,前面还要冠以“美国‘认知’一个中国”的立场。美国新政府上台后,在对台“三不”政策问题上只字不提。

    第五,更加强调美中台三边关系中的“民主”因素。美国一方面极力贬低中国大陆的政治社会制度,另一方面大肆褒奖台湾的“政党轮替”与“和平交权”。美国把台湾“民主化”看成是美国式民主在亚洲的胜利,保卫台湾的“民主”已成为保卫美国价值观的一个重要组成部分。美国国内支持台湾的力量明显增强,美国国会支持台湾的压力不断加大,美国政府扩大和提升美台关系的趋向也在增加。由于受制于国内政治因素,美国外交已由过去重视力量平衡的均势转变为“均势”与“民主”并重。

    由于台湾问题在中美关系中所占的核心地位,美国对台政策任何重大倾斜性调整都会迫使中国政府做出强烈的反应。中美两国在台湾问题上的斗争焦点历来是“一个中国”原则。因此,在小布什执政期间,中美两国继续将围绕恪守 “一个中国”原则的问题上展开斗争。

    近期中美两国在台湾问题上的矛盾焦点是美台军事安全关系问题。在美国,总有一股势力要求加强对台的安全“保护”,继续大量对台出售武器,并且要把台湾纳入TMD之中;加强美台军事联系,提高接触级别,增进实质内容;针对中国大陆对台的军事准备,帮助台湾提高反导弹作战能力等。一些美国政治势力还企图恢复1954年的美台“共同防御协定”,从根本上否定“三个公报”。

    美国对台政策的调整将会直接影响世界和亚太地区形势发展的方向。妥善处理台湾问题是维护中美关系健康稳定发展的一个重要前提,也是维护世界乃至亚太地区和平与稳定的一个重要前提。中美因台湾问题发生直接对抗,世界格局就会发生动荡性改组,中、美、俄、欧、日等将会进行对抗性的重新排列组合,一些重要国际秩序(如联合国和防扩散机制)也会受到破坏性冲击。这种对抗还将严重破坏亚太地区的安全,打破现有的力量平衡,中断地区经济的恢复和发展,并迫使亚太国家在中国和美国之间表态站队。

     从长远观点来看,美国对台政策很可能处于新一轮重大调整的起点。与1996年台湾选举后美国反应不同的是,这次美国并不急于同中国进行战略对话,美国行政部门也没有急于向国会陈述台海危机的严重性。相反,美国方面正在从战略、政策和具体措施(如加强对台军售和导弹防御系统)等方面的调整。可以预见,在本世纪初的10-20年内,美国对华防范目标和措施更趋明确,中美政治和意识形态方面的分歧更加突出,台湾在美国对外输出“民主”“自由”等价值观念和政体模式方面的作用更加突显。随着中国统一大业进程的加快,中美两国在台湾问题上的冲突点也会增多。总之,在新世纪,中美两国将面临更严峻的考验。

 

四、撞 机 事 件

 

    小布什政府上台后,中国从大局出发,努力维护中美关系的稳定和发展。3月,中国负责外交的副总理钱琪琛访问美国,同美国新政府就中美关系的总体框架问题进行磋商。正当中美关系有可能缩短和平稳双方的磨合过渡期时,4月1日,美国EP-3侦察机在中国近海撞毁中国战斗机一架并致使中国飞行员王伟牺牲后,又未经中国许可而进入我海南军用机场。这一事件给中美关系带来新的不稳定因素。

    随着美方机组人员回国后,撞机事件在美国引起的震荡正在趋缓。但是,它对中美关系正在产生以下三方面的长远影响。

    首先,这一事件加深了两国相互不信任感,恶化了两国关系的总体气氛。从中国方面讲,撞机事件加深了中国政府和人民对美国霸权主义和强权政治的强烈不满,迫使中方从最坏的方面做好准备。而在美国方面,美国政府及媒体则利用撞机事件煽动国内的极端民族主义和反华情绪,鼓吹美国应考虑今后可能出现的危机而加强对华的防范和遏制。

    其次,美方利用撞机事件对华表现出强硬和坚决。事件后,美国政府决定停止中美双方的军事交流和暂停美国官员同中方学者的非正式接触。一些议员则纷纷登台,指责中国政府对撞机事件的处理“损害了”美国的尊严,主张在正常贸易关系、北京申奥和售台武器方面“制裁”中国。

    第三,这一事件对成形中的美国新政府的对华政策产生了负面影响。斯坦福大学亚太研究中心主任亨利·罗文认为,小布什总统本人在外交和安全政策方面是个新手,其对华政策正处于成形阶段,执行层面的主要官员尚未全部到位,在此期间发生的撞机事件必将对小布什政府今后4年的对华政策产生严重负面影响。【注释】亨利·罗文同作者的讨论,2001年4月14日,斯坦福大学。【注尾】

    但是,我们还应该看到,中美双方在处理撞机事件中注意通过外交途径解决争端、在具体过程中注意克制、在后续行动中考虑今后如何避免类似事件发生等说明,撞机事件给中美关系带来的思考是多重性的。

 

五、挑战和机遇并存

 

    美国新政府对华政策日趋强硬主要是由以下内外因素决定的:【注释】本节主要根据作者同美方人士在美国和中国以及通过电子邮件的讨论而加以的归纳。【注尾】首先,美国综合国力在过去的10多年里大幅度增长,美国的全球战略地位得到相当大的提高,朝野的自我感觉非常良好,往往过高估计自身的力量而过低估计他国的力量,在处理对外关系时易于采取单边主义行事。其次,美国对中国的战略担心增加。不少美方人士认为,在现有的世界大国中,只有中国有可能对美国形成威胁,两国甚至有发生正面冲突的可能(如台湾问题),而俄罗斯则没有这一危险。而且,美国不少人还认为,中国把美国作为最主要的对手,因此必须未雨绸缪,防患于未然。再次,美国在考虑美中关系时,提升了安全因素的作用。美国正试图将其全球战略重点转移到亚太地区,中国则是其最主要的应对目标。在突出美国安全利益的背景下,两国经济和人员交流等因素的重要性相对下降。更有甚者,美国军工企业集团则藉“保卫安全”而大牟其利。第四,共和党历来以保守著称,反共意识强烈。在共和党内存在强大的反华亲台势力,他们力主同台湾保持密切关系。小布什又要接受老布什的“教训”,极力处理好同共和党右翼的关系。因此,美国新政府在中美关系和两岸关系上力图表现出强硬姿态。第五,共和党在野时,竭力批评克林顿政府的内外政策,尤其是对华政策。上台以后,小布什政府尽力表现出与克林顿政府的不同。第六,小布什此次上台缺乏民意基础,共和党又难以掌控国会。小布什政府为了争取在2002年中期选举时改善境遇和在2004年总统选举中连任,试图以对外强硬来争取更多的支持。第七,小布什政府经验不足,其不少成员在野八年而疏于政事,以为采用简单的强硬政策就能使中国就范。同时,美国新政府也存在政出多门和协调不够等问题。

    冷战结束、特别是90年代中期以来,美国政府在对华关系上一直采取“接触”加“遏制”的政策,问题只是何者为先或如何并举。美国国会在2000年通过给予中国以“永久性正常贸易关系”待遇一事表明,朝野主流在对华推行以经贸关系为基础的“接触”政策上达成最低限度的共识。美国尼克松中心在为新政府所作的政策建议报告中认为,美国国内就PNTR问题达成共识一事表明,美国朝野已走出“六四”事件,今后新政府的重点应是两个,一是如何利用中国加入WTO加快将中国融入国际社会,并保证贯彻游戏规则;二是应对中国崛起给美国及东亚所带来的挑战。【注释】Nixon Center, “A Big Power Agenda for East Asia: America, China, and Japan,”2000, p.i.【注尾】

    但是,美国不会就此放弃对华的“遏制”政策。而且,中美在一系列问题上的根本分歧依然存在,如双方在政治社会制度、意识形态和缺乏互信等,又如人权、军控、贸易和台湾等问题。因此,每当中美关系取得一定进展时,总会伴随着强烈的反对声音。而且,一旦形势变化,“遏制”势力就会抬头,乃至在一定程度上占据主导地位。中美关系之所以风雨不断,其根本原因也在于此。

    美国新政府上台以来,中美关系再次面临考验。我认为,美国新政府对华政策趋硬是否标志着美国对华政策的根本性变化,还需要“冷静观察”。在小布什政府上台之际,中美关系还是挑战和机遇并存。

    从挑战方面看,首先,美国新政府正在试图制订和实施针对中国的新战略,一旦把中国视为美国的敌手,美国将会对中国进行全面遏制,世界格局和亚太秩序随之就会发生根本性逆转,从而影响到整个世界的和平与发展。其次,迄今为止的美国新政府在中美关系问题上的所作所为令人担忧,其对华政策趋硬、在台湾问题上亲台、在实际操作上主动出击等特点已初露端倪。共和党新政府上台,同中国需要有个磨合期,以往的经验告诉我们,磨合期容易产生摩擦。严峻的现实正在告诉我们,此次的磨和期也将是长期的、艰难的、乃至是痛苦的。如果无法制止两国关系的螺旋型下降,中美关系甚至可能完全失控。再次,一些中美分歧是原则性和根本性的,作为长期负面因素,它们将长期干扰中美关系的发展。

    从机遇方面看,首先,在世界政治多极化和经济全球化的时代,中美两国相互依存度不断提高,这在客观上要求两国进一步稳定和改善关系。进入新世纪后,中美两国都在重新审视各自的全球战略和相互政策,如果双方在全球战略、国际和地区秩序、共同利益等方面增加共识的话,那么就可能更有力地推动双边关系向积极方面发展。第二,即便在困难的条件下,两国还是有对话和合作的余地。乔治·华盛顿大学埃利特学院院长哈里·哈丁认为,在当前情况下,中美两国都需要坚强的领导。合作关系要比竞争关系好,因为前者指出了前进的方向。而且竞争关系也有多种形式,虽然最佳的伙伴间辩论式竞争关系一时难以做到,也要避免生死搏斗式的竞争关系,争取通过建设性竞争达成游戏规则。【注释】哈里·哈丁同作者的讨论,2001年4月24日,华盛顿。【注尾】在具体处理中美关系和台湾问题时,小布什政府也表现出一定的克制和余地,如美国决定暂缓向台出售“宙斯盾”驱逐舰、取消年度美台军售会议和重申今秋小布什访华等。第三,稳定和健康的中美关系不仅符合中美两国的利益,也符合世界各国、特别是亚太各国的利益。小布什政府派出要员到欧亚盟国兜售导弹防御计划,结果响应者廖廖。亚太国家更不愿意看到中美两大国交恶而被迫卷入,并破坏地区的安全经济秩序。第四,尽管中美关系困难重重、问题众多, 2001年还可能具有改善的两个契机,一是中国加入WTO之后,中美两国经贸关系的前景将更加广阔;二是2001年秋季将在上海举行亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议,小布什总统届时还将访华,在首脑会晤的驱动下,中美关系有可能得以改善。

    总之,中美关系正处于关键的十字路口,中国方面一直怀有稳定和发展同美国的关系,致力于扩大建设性的共同利益和认识。全面正确判断小布什政府的战略意图以及客观地分析小布什政府的内外政策,有利于把握全球和地区形势发展,有利于制订中国全球及相关战略,为中国的现代化建设创造更加良好的国际环境。而中美关系的稳定和发展毕竟需要双方共同的努力。

   

    杨洁勉:上海国际问题研究所研究员